Административное право

3) по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.); 4) дисциплинарное.

Деление административного процесса на производства детерминирует формирование институтов административно-процессуального права. Можно назвать институты дисциплинарного, приватизационного производства, производства по делам об административных правонарушениях граждан и др.

Единого акта, регламентирующего административный процесс, нет. Возможно, в будущем удастся подготовить и принять административно-процессуальный кодекс, хотя разнообразие административных производств делает эту задачу очень трудной. В настоящее время административный процесс регулируется очень многими актами. Среди них мало чисто процессуальных источников, чаще всего в источниках административного права одновременно содержатся и материальные, и процессуальные нормы (например, в КоАП РСФСР, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе», Таможенном кодексе РФ).

Для процессов характерна волнообразность, цикличность, стадийность. А юридические нормы четко оформляют стадии процессуальной активности. Каждое юридическое дело проходит ряд стадий.

Стадии как совокупность действий различаются непосредственными целями и задачами (1); особым кругом участников и спецификой их правового статуса (2); комплексом процессуальных действий (3); кругом юридических фактов (4); правовыми результатами и их процессуальным оформлением (5).

Общими для административного процесса, а значит, и для любого из входящих в него производств являются следующие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по-разному: административное расследование, проверка жалобы, обсуждение правового акта и др.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и т. п. и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение -- сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти. Будучи административным актом оно, как правило, носит обязательный характер: обязывает, запрещает, уполномочивает, лишает, прекращает;

3) исполнение решения. Решение -- это, как правило, идеальная модель будущего, информация о том, что должно быть. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага. В правотворческих процессах заключительной является стадия обнародования акта, доведения его до сведения.

В ряде случаев признается целесообразным усложнение процедуры решения исполнительной властью определенных категорий дел, установления дополнительных стадий. Так, ряд производств (приватизационное, по жалобам и др.) дополнены стадиями возбуждения дела, в производстве по делам об административных правонарушениях признана необходимой стадия пересмотра постановлений'.

В зависимости от сложности (а об этом, в частности, можно судить по числу установленных законодательством стадий) производства можно поделить на ускоренные, обычные и усложненные.

В большинстве стадий нетрудно выделить этапы -- совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, во второй стадии производства по делам об административных правонарушениях -- рассмотрении дела -- есть такие этапы: подготовка к рассмотрению дела, анализ имеющихся данных, принятие постановления, доведение постановления до сведения правонарушителя, потерпевшего, организаций.

Таким образом, процесс, его производства имеют четырехуровневую структуру: действия -- этапы -- стадии -- производство (процесс).

Глава 8. Правовые акты исполнительной власти (административные акты)

§ 1. Основные признаки правового акта исполнительной власти (административного акта)

Правовые акты -- важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Управление -- это искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Правовые акты -- основная продукция государственной администрации. Это -- самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Как и представительные органы, субъекты исполнительной власти могут издавать нормативные акты. Наряду с судами, они принимают юрисдикционные акты. А огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правонаделительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), о призыве на военную службу, о выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), о назначении (пенсий, пособий), награждении, выделении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д.

Рассматриваемым актам' свойственен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов -- законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.

1. Они принимаются при осуществлении административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности. Издают их субъекты исполнительной власти: исполнительные органы и их должностные лица, судьи, руководители судебных, прокурорских учреждений, аппаратов представительных органов.

' Болгарские ученые называют их административными актами. См.: Спайное П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. В науке советского административного права их было принято называть правовыми актами управления, но точнее название -- административные акты.

2. Подзаконность актов прежде всего означает их соответствие действующим законам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.

3. Официальный характер правового акта состоит в том, что он издается от имени определенной структурной единицы государственного аппарата, выражает волю государства, влечет служебные последствия.

4. Правовой акт исполнительной власти опирается на властные полномочия его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует сравнить с его матерью. Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих управленческих решений лежат заявления, ходатайства, предложения.

5. Решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами. Оформление актов Президента, Правительства РФ и некоторых других решений регулируется нормами конституционного, трудового, финансового права.

6. Правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия, с этой точки зрения их можно объединить в две группы:

а) они устанавливают, изменяют, отменяют нормы права; б) они влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.

В них могут содержаться как нормы административного, так и нормы других отраслей права (финансового, трудового, гражданского и др.), они могут повлиять на гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.

Итак, правовые акты исполнительной власти -- это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия. В принципе совпадает с данным определение, которое дает Ж. Ведель «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав»

В условиях огромного разнообразия рассматриваемых правовых актов существует множество критериев, позволяющих сгруппировать их по юридически значимым признакам и лучше познать их юридические особенности.

1. По юридическому содержанию следует различать несколько категорий актов.

1. Нормативные акты. Они устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, т. е. содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на многократное применение в случаях, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (административно-правовыми, гражданско-правовыми, источниками трудового, земельного права и т.д.) и полиотраслевыми, в которых имеются нормы различных правовых отраслей, но в них не может быть норм уголовного, уголовно-процессуального, конституционного права.

По кругу лиц, на которых распространяются нормы, их источники можно поделить на:

а) акты общего значения (федеральные, республиканские, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские); б) межведомственные акты;

в) внутриведомственные (в том числе локальные). 2. Индивидуальные акты -- это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменитель-ными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных, оперативно-распорядительных, а другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств). По юридическим последствиям индивидуальные акты могут быть обязывающими, запрещающими, управомочивающими, содержащими отказы.

3. Общие акты содержат либо общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу и т. п.), либо общие требования (повысить требовательность, усилить внимание к определенным категориям дел, бережнее относиться, экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.).

4. В смешанных актах одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения, либо даже еще и общие требования.

II. По субъектам, принявшим административные акты, их можно поделить на три неравные группы.

1. Акты органов исполнительной власти и их должностных лиц. Эта самая большая группа включает: а) указы и распоряжения Президента РФ; б) постановления и распоряжения Правительства РФ; в) приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

г) акты территориальных федеральных органов; д) постановления и иные акты мэров, губернаторов; е) акты органов исполнительной власти субъектов Федерации; ж) приказы и иные акты руководителей местных государственных органов.

2. Акты субъектов власти, которые не находятся в системе аппарата исполнительной власти:

а) постановления судей по делам об административных правонарушениях;

б) приказы председателей судов, прокуроров, председателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное значение, акты Центробанка РФ.

3. Акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

III. По форме различают акты письменные, устные, конклю-дентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках.

IV. По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, методического характера, по кадровым делам, по учету, снабжению и иным общим функциям управления.

Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими управленческими функциями, т. е. полифункциональны.

V. В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

а) дискреционные акты, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при решении вопросов об использовании актов губернатора области).

Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами. В силу недостаточной полноты или конкретности правовых норм, наличия в них оценочных понятий, у правоприменителя существует возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;

б) акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов (например, при рассмотрении дела о мелком хулиганстве начальник РОВД вправе оштрафовать виновного, направить дело в суд, передать на рассмотрение администрации, общественных организаций по месту работы, учебы гражданина, прекратить дело и ограничиться устным замечанием);

в) акты «связанной администрации», принимаемые при отсутствии возможности выбора (прием в вузы по результатам конкурса, назначение пенсий, применение абсолютных санкций и т. д.).

VI. Полезно различать акты, изданные на основе постоянных и временных (в том числе делегированных) полномочий.

VII. По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, о выводе войск из Афганистана).

VIII. В зависимости от даты. начала действия нужно различать акты, вступающие в силу:

а) немедленно (по общему правилу), с даты подписания, принятия;

б) с даты, указанной в самом акте;

в) в срок, указанный в другом акте. Так, Указом Президента РФ от 26 марта 1992 г. установлено, что указы Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу по истечении семи дней после их официального опубликования^

г) после государственной регистрации и официального опубликования. С этой даты вступают в силу нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г.

IX. В зависимости от порядка принятия различают акты коллегиальные, принимаемые простым или квалифицированным большинством от общего числа членов коллегиального органа или от числа присутствующих на заседании^, и единоличные.

Последних намного больше, но чаще всего единоличные акты оформляют, придают властный характер

Мнению большой группы лиц, которые готовили, согласовывали, визировали, предварительно обсуждали проект.

X. Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия.

Полезно учесть решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.

§ 3. Условия эффективности административных актов

Главный критерий, которому должна удовлетворять вся деятельность и структура исполнительной власти, а значит, и ее решения, -- эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу, оправдывающую те материальные и нематериальные затраты, которые вызваны ее существованием.

Эффективность управленческих решений зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов зависит от соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

' Российская газета. 1992. 26 июня.

' В таких случаях решение может быть принято, хотя его поддержали менее половины членов коллегиального органа (например, из 15 членов на заседании присутствовало 9 человек, а «за» проголосовало 5).

Первое требование -- целесообразность, полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

«Одна из основных трудностей в управленческой деятельности состоит в необходимости принимать решения в условиях неопределенности или при неполных знаниях о возможных последствиях предпринимаемых действий»'. Принимая сложные и, тем более, уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с управленческим риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, научную обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия управленческих решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. п., способствуют повышению обоснованности правовых актов исполнительной власти.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, несравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения. Достаточно напомнить об ущербе, нанесенном непродуманным размещением строительства, мерами, принятыми в 1985--1989 гг. по борьбе с пьянством, решением о вводе войск в Афганистан, рядом актов о приватизации, налогообложении.

Акт исполнительной власти должен быть законным. Это означает соблюдение ряда условий:

1) наличие компетенции у его автора;

2) соответствие его закону по существу;

3) соответствие цели закона;

4) принятие его в установленный законом срок;

5) соблюдение процессуальных правил издания акта. Нормы о компетенции определяют подведомственность дел, объектов и полномочия субъектов власти. Компетенция может быть постоянной и временной (в связи с временным замещением вышестоящего руководителя, делегированием полномочий, введением чрезвычайного положения). Определение компетенции -- это разграничение труда по управлению и возложение решения дел на определенные органы, должностных лиц. Учитывая технические, профессиональные, экономические, политические условия, законодатель им поручил принятие соответствующих решений. И первый вопрос, который стоит перед тем, кто собирается издать акт, и перед тем, кто оценивает его законность, это вопрос о компетентности автора решения.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом и все его части не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он должен не противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, -- это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из районов'.

В ряде случаев установлены давностные сроки совершения властных действий. Так, административное взыскание может быть наложено в течение двух месяцев со дня совершения проступка (ст. 38 КоАП РСФСР). Акт, принятый по окончании срока давности, считается незаконным.

Законность акта связана также с выполнением существенных процессуальных правил его принятия. В их числе наличие заключения специалистов (например, медицинского заключения при решении вопроса о направлении на принудительное лечение), предварительного предупреждения, представления, заявления, жалобы, протеста как повода для начала соответствующей процедуры, соблюдение требований о кворуме, согласовании, последующем утверждении, регистрации, опубликовании или ином способе доведения акта до сведения граждан, организаций.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта. В соответствии с нею он считается законным, если в установленном порядке официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия. Если законность акта имеет значение при осуществлении правосудия, суд обязан проверить наличие этого признака.

Почему нужна презумпция законности? Потому что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные и их исполнение вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности. Это -- выбор наименьшего зла.

В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными. Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если: а) есть прямое указание закона;

б) грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

в) нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта; г) нарушен срок давности;

д) акт предписывает совершение преступления и т. д., и т. п.' Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, то есть признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован. А для должностного лица, издавшего незаконный акт, последствия могут наступить самые отрицательные -- вплоть до освобождения от должности и уголовной ответственности.

Третий вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, -- организационно-технические. С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых -- важное условие его эффективности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, любые ошибки могут исказить его смысл^

Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан. Письменные акты -- особый вид служебных документов, и в ряде случаев они должны быть.

'Еще в артикулах Петра Первого указывались три условия необязательности приказа начальника, если требуемое деяние: а) «не касается службы»; б) «непристойно ей»; в) «не соединено с пользой его Величеству или государству».

Указом 1724 г. «О бытии подчиненных в послушании у своих командиров» Петр Первый установил: «Всем подчиненным быть в послушании у своих командиров во всем, что не противно Указу. А ежели что противно, того отнюдь не делать... Но должен командиру своему... объявить, что то противно указам, и ежели не слушает, то протестовать и доносить вышестоящим над ним командирам, а ежели в том тоже увидит противность, то генерал-прокурору, или в не-бытность его -- обер-прокурору, а ежели в них усмотрит противность, то доносить его Величеству, чтобы была сама истина».

' К хрестоматийному примеру, когда смысл команды «казнить нельзя помиловать» становится противоположным в зависимости от того, до или после слова «нельзя» поставлена запятая, можно добавить массу современных примеров. Так, в команде «выделить две машины: «Жигули» и «Запорожец» при оформлении «потеряли» двоеточие, и организация получила три машины по бумаге, в которой значилось: «выделить две машины «Жигули» и «Запорожец», а гражданину, которому тоже была положена машина, ничего не досталось. на специальных бланках, формулярах, иметь четкие оттиски штампов, печатей.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим оразом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов. Таким образом, целесообразность (полезность), законность и культурность правового акта -- важнейшие условия его качества, его эффективности. И такие требования должны предъявляться к каждому решению административной власти.

§ 4. Процесс принятия административных актов

Эта разновидность административного процесса включает в себя множество производств по принятию актов коллегиально и единолично, высшими, центральными органами РФ, республиканскими, краевыми, областными, окружными, а также городскими органами, актов простых и уникальных, нормативных и индивидуальных (правоприменительных и в том числе юрисдикцион-ных). Эта многогранная деятельность регламентируется большим количеством юридических норм и организационных обычаев. Но в этом огромном разнообразии производств можно выделить и общие моменты.

Первая стадия этого процесса -- подготовка решения (об утверждении, награждении, приеме, выделении, исполнении и т. д.). Чаще всего на этой стадии существуют этапы: правовой инициативы, анализа ситуации и вариантов правового воздействия на нее, подготовки проекта решения.

Акт принимается, если есть фактические (объективная потребность) и юридические основания. Менее половины из общего их числа издаются по инициативе их авторов. Последние чаще выступают «переводчиками» законов и актов вышестоящих органов, конкретизируя их с учетом местных условий, либо применяя их на основе жалоб, заявлений, приказов о призыве и т. д. Основанием для принятия, отмены акта может быть инициатива субъекта административной власти, поручение вышестоящего органа, протест прокурора, обращение организации, депутата, жалоба, заявление гражданина, статья в газете и др.

В ходе анализа ситуации выясняется фактическое положение дел, проблемы, которые требуют решения, возможные варианты их решения.

При составлении проекта избирается один из возможных вариантов правового регулирования, он надлежащим образом оформляется, согласовывается, обсуждается.

Практикуется и подготовка альтернативных проектов.

Вторая стадия -- принятие решения -- тем короче, чем больше проведено подготовительной работы.

В коллегиальных органах возможно обсуждение и обязательно голосование. Иногда решения принимаются «в рабочем порядке», путем опроса.

Большинство же правовых актов принимаются единолично, а значит, главное на этой стадии -- подписание подготовленного проекта.

Очевидно, что в подготовленный проект могут быть внесены изменения либо проект может быть признан непригодным.

Завершается эта стадия оформлением решения, что предполагает его окончательное редактирование, подписание административного акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц -- самостоятельная стадия работы с актом. Это делается путем персонального ознакомления (устно, высылки копий, повесток, вывешиванием списков, ознакомлением под расписку). Если круг адресатов акта более широк, его размножают, рассылают, а при необходимости обнародуют в средствах массовой информации, в специальных изданиях (сборниках, бюллетенях). Нормативные акты центральных органов РФ, затрагивающие права граждан или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции РФ, а затем опубликованию в «Российских вестях». Наряду с официальными средствами обнародования широко используются и неофициальные (вывешивание текстов в общественных местах и др.).

§ 5. Изменение, приостановление, прекращение действия административных актов

Эти вопросы целесообразно рассмотреть отдельно. Дело в том, что речь идет об уже действующих актах, на смену которым приходят новые. С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной необоснованной замене уже действующих актов. К тому же нередко отменить, приостановить действие норм могут органы, которые принять их не могут. Многие ученые отмену, приостановление актов считают особой юридической санкцией.

Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.

Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на основании правового автоматизма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор -- и из соображений целесообразности. Возможно приостановление действия акта, его части вообще или только на определенной территории, на определенный срок, до решения суда.

В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации по мотивам законности «до решения этого вопроса соответствующим судом».

Механизм правового автоматизма начинает действовать при подаче жалоб в порядке производства по делам об административных правонарушениях, на решение призывной комиссии, в случае принесения прокурором протеста на приказ начальника ПТУ, ограничивающий права заключенных.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, т. е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу. Косвенная отмена -- свидетельство низкой юридической техники.

Акт исполнительной власти по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.

В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. И Президенту РФ предоставлена возможность отменять правительственные акты только тогда, когда они незаконны.

И вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти общей компетенции установлено правило, что их акты вышестоящие исполнительно-распорядительные органы могут отменять только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности. Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти, а глава администрации вправе отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. На практике и за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.

Одно из важных отличий управленческой деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение (приговор), а субъект исполнительной власти вправе свой административный акт и изменить, и отменить. И сделать это можно как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности.

Но здесь возникает один очень деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усыновлении, о присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность. В ряде стран не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и которые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нормы^ есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с которыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляй ются, может быть отменен, если суд признает его незаконным. Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивидуальный правонаделительный акт (например, о выдаче лицензии), если будет установлено, что он принят на основании недостовер^ ных сведений, представленных лицом.

Глава 9. Административные договорь

§ 1. Место административного договора в деятельности исполнительной власти

Договор есть волевое соглашение двух или более субъектов права об установлении, изменении или прекращении субъективных прав и обязанностей. Это правовой акт, его заключение и вступление в юридическую силу влечет правовые последствия для его участников или третьих лиц.

Существуют разные типы договоров, но им всем присущи общие принципы договорного регулирования. Это: 1) диспозитив-ность правового регулирования (свобода договорных условий); 2) автономия воли (добровольность заключения) договаривающихся сторон; 3) формально-юридическое равноправие договаривающихся сторон; 4) эквивалентный характер; 5) взаимная ответственность сторон, выражаемая словами: «договор есть закон для сторон» и «заключил договор -- исполняй».

Договор всегда представляет собой акт многостороннего характера, выражающий не одностороннее волеизъявление, а согласование, интеграцию, взаимодействие воли договаривающихся субъектов. Он является универсальным средством правового регулирования и применяется как регулятор общественных отношений во всех отраслях права. При этом удельный вес и значение договорного регулирования определяются сущностью и содержанием соответствующей отрасли права.

Все договоры отличаются специальными признаками, определяемыми спецификой регулирующей их отрасли. Поскольку право как систему отраслей можно условно разделить на частную и публично-правовую подсистемы, наиболее общим будет разграничение договоров на частноправовые и публично-правовые. К последним относятся международные, федеративные, конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие договоры. Самый яркий образец частноправовых договоров -- гражданский.

В управленческих отношениях чаще всего присутствует власть и подчинение, тогда как участники гражданско-правовых сделок являются равноправными субъектами. А между этими принципиально различными видами правовых связей находят место отношения смешанного типа, в которых в той или иной пропорции сочетаются власть и равноправие. Например, гражданское-правовой договор перевозки пассажиров связан с правом одной стороны в административном порядке налагать штрафы на другую сторону за нарушение правил пользования транспортными средствами (см. ст. 205--209 КоАП РСФСР). Еще больше с властными началами связаны трудовой договор, конкурсная продажа объектов приватизации, договор о платном обучении в государственном вузе.

Административный договор тоже представляет собою вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон. Так, в Законе РФ «О воинской обязанности и военной службе» от II февраля 1993 г.' раздел V полностью посвящен поступлению граждан на военную службу по контракту. Контракт о прохождении военной службы заключается в письменной форме между гражданином и Министерством обороны РФ или другим уполномоченным ведомством на срок от 3 до 10 лет.

Договоры между субъектами властных полномочий довольно часто называются соглашениями. Примером может служить п. 6 ст. 15 Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ», который обязал Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества заключать соглашения, определяющие основные направления, формы и методы сотрудничества по выполнению Государственной программы приватизации.

Вопрос об административных договорах рассматривался в научной литературе еще в 20-х годах В 60-х годах о необходимости использования этой формы административной деятельности писали Ц.А. Ямпольская и В.И. Новоселов Очевидно, что эта тема не является новой для науки административного права.

Административный договор -- разновидность публично-правового. В системе правовых связей он занимает промежуточное место между административным актом, выражающим одностороннее властное волеизъявление компетентного государственного органа власти, и договором частноправового характера, основанным на равноправии сторон. Вышеупомянутые общие принципы договорного права действуют по отношению к административным договорам с определенными ограничениями, обусловленны-; ми особенностями административно-правового регулирования. Отдельные элементы соглашений могут присутствовать во всех 1управленческих отношениях, в том числе и субординационных. Как правило, 'в таких случаях законодатель говорит о согласова-'нии, содействии, одобрении, взаимодействии, координации действий субъектов административного права. Но это чаще всего частные случаи использования отдельных договорных элементов.

Заключение договора всегда предполагает определенное равноправное сознательно-волевое согласование субъектами административного права своего поведения, административные договоры опосредуют координационные (горизонтальные) управленческие правоотношения. Они представляют собой «особую форму правового опосредствования регулятивных отношений, используемую в тех случаях, когда субъекты управления какими-то отдельными сторонами своей деятельности оказываются юридически равными и возникает необходимость целенаправленной координации их работы»'.

Административный договор -- это соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных (финансовых и др.) прав и обязанностей. Он является юридическим фактом, его заключение означает возникновение административного (финансового) правоотношения. С его помощью нормы административного права воплощаются в жизнь, осуществляется перевод абстрактных юридических предписаний в конкретные правоотношения.

Предлагается следующее определение: административный договор -- это основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воли двух (либо более) субъектов административного права, одним из которых всегда выступает субъект государственной власти, многосторонний акт, устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

Исполнительная власть активно занимается договорной деятельностью. Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации готовят многие международные договоры, заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (по вопросам связи, железнодорожного сообщения, борьбе с преступностью и др.), договоры РФ с ее субъектами. Органы исполнительной власти для обеспечения основной деятельности используют трудовые, гражданско-правовые договоры. Административный договор -- это лишь один из договоров, используемых государственной администрацией для осуществления стоящих перед ней задач.

Классификация административных договоров возможна как на основе общих, так и с учетом специальных, связанных с их спецификой критериев. К специальным относятся деление на «внут-риаппаратные» (внутриорганизационные), заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями, и «внешние», заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями.

По степени сложности можно выделить ординарные административные договоры, сложные и уникальные. По предметному критерию можно различать: -- договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения);

-- договоры в сфере управления государственной собственностью;

-- договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве «государственными контрактами»); -- контракты с государственными служащими, студентами; -- финансовые и налоговые соглашения; -- договоры о взаимодействии, сотрудничестве; -- различного рода концессии и инвестиционные соглашения; -- договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (охрана общественного порядка и имущества, содействие занятости населения, перевозка в общественном транспорте, коммунальные услуги).

По общепринятым критериям административные договоры можно разделить на дву- и многосторонние, типовые и консенсуальные, предварительные и главные и т. д.

По содержанию можно различать чисто организационные соглашения и договоры смешанного типа, в которых организационные вопросы связаны с трудовыми, имущественными.

§ 2. Структура и признаки административного договора

Административный договор представляет собой институт административного права, его нормативную базу составляют прежде всего нормы административного права. Правовая основа договоров, заключаемых государственной администрацией, различна для административных и частноправовых договоров: соответственно это нормы административного и гражданского права. В то же время административный договор всегда содержит и то общее (в частности, социально-юридическую основу в виде согласования воли, влекущего правовые последствия, общие принципы), что является основой любого договора и регулируется нормами обязательственного права. Нормы соответствующих отраслей соотносятся здесь как общее -- частное, причем административно-правовые нормы выступают в качестве специальных норм. Можно сказать, что область административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в нее право административное.

Многие административные договоры имеют комплексный характер и регулируются одновременно нормами нескольких отраслей. Например, контракты с военнослужащими имеют общую нормативную основу в виде КЗоТ РСФСР и, кроме того, регулируются соответствующими административными нормами Законов РФ «О воинской обязанности и воинской службе» и «О статусе военнослужащего». Но административное право, исходя из особого статуса государственных служащих (в данном случае военнослужащих), позволяет значительно ужесточить предъявляемые к ним требования, ограничить права, наложить дополнительные обязанности, ввести новые дисциплинарные санкции, в то время как для обычного трудового договора действует принцип: «в трудовом договоре (контракте) нельзя ухудшать положение работника по сравнению с нормами КЗоТ».

А если говорить о конституционных и административных соглашениях, то в силу близости их предмета отграничить лежащие в их основе элементы той и другой отрасли исключительно трудно. Особенностью административного договора является то, что его нормативной базой помимо административного права нередко выступают нормы финансового, экологического, природо-ресурсного, муниципального права.

Особенности административного договора определяются и его субъектным составом. Государственно-властный субъект (государственный орган, должностное лицо или субъект с делегированными полномочиями) -- обязательный, атрибутивный признак административного договора. Одной из сторон административного договора всегда выступает государство в лице своих органов власти.

При этом в административном договоре государственный орган выступает именно как субъект, реализующий исполнительную власть и наделенный властными полномочиями.

В этом состоит главное отличие административного договора от договоров частноправового характера, в частности от гражданско-правовых. Участвуя в административном договоре, государственный орган выступает в качестве субъекта публичного права, его статус определяется компетенцией. А если он становится участником гражданско-правовой сделки в качестве обычного юридического лица, его правовой статус определяется его гражданской правоспособностью. В первом случае государственный орган подчиняется запретительному типу правового регулирования (запрещено все, что прямо не разрешено законом), во втором -- общедозволительному (разрешено все, что прямо не запрещено законом). Право на заключение административного договора (о делегировании полномочий, продаже государственной собственности, об охране имущества граждан, о выдаче финансовой ссуды, налоговых «каникулах» и т. д.) должно быть предусмотрено в нормах о компетенции государственного органа, причем составлять часть его специальной, а не общей компетенции.

Обычно жестко формально устанавливается, когда, с кем и на каких условиях административный договор может быть заключен. Разумеется, речь не идет об ограничении дискреционных полномочий государственного субъекта, возможности реализовать в пределах компетенции свободу усмотрения. Имеется в виду возможность заключения административных договоров именно исключительно в рамках компетенции, что вытекает из запретительного типа регулирования деятельности субъектов власти в административном праве. Свобода усмотрения государственно-властного контрагента в этих и других вопросах может быть существенно ограничена в целях недопущения государственного произвола и злоупотребления. В то же время каждый государственный орган, являющийся юридическим лицом, вправе заключать любые, не противоречащие праву частноправовые сделки, и на любых (также не противоправных) условиях. Требование компетентности государственно-властного участника является главным условием действительности административного договора, тогда как гражданское право не оперирует понятием «компетенция», используя понятие гражданская праводееспособность.

В ГК РФ целый раздел носит название «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством». Вступая в качестве юридических лиц в обязательственные отношения, государственные органы являются по сути дела независимыми хозяйствующими субъектами, элементами рыночного саморегулирования.

Атрибутивное участие в административном договоре субъекта права, наделенного государственно-властными полномочиями, говорит о наличии в предмете договора публичных, общественных, общегосударственных интересов. Поскольку государство в лице своих институтов призвано выразить, осуществить, защитить единые для всех членов социума коренные, долговременные интересы нередко через подавление чисто эгоистических интересов отдельных лиц, то можно сказать, что целью административных договоров является главным образом реализация некоего общего блага, публичных интересов, достижение общественно значимых результатов. Это отличает административные договоры от большинства частноправовых, цели которых имеют индивидуальный характер (как правило, это получение максимальной прибыли, иных благ для удовлетворения собственных потребностей).

Конечно, в административном соглашении присутствуют и частные цели, главным образом негосударственных субъектов, вступающих в договор, но не они являются определяющими. Применительно к административным договорам законодатель применяет такие формулировки, как «государственные нужды», «федеральные нужды», «национальные интересы Российской Федерации»,

Особенность административно-правового статуса государственно-властного контрагента состоит в том, что он действует (во всяком случае, должен действовать) в общегосударственных интересах, не извлекая выгоду собственно для себя. Конечно, нельзя отрицать существование ведомственных интересов и их реального влияния на действия каждого государственного института. Тем не менее, заключая договор, вступая в административные правоотношения, государственно-властный участник должен, реализуя общее благо, абстрагироваться от какой-либо своей собственной заинтересованности, подчинить ее общим интересам. Многие административные договоры являются безвозмездными, хотя присущая договорному процессу эквивалентность так или иначе сохраняется и здесь. Административные договоры опосре-дуют общественные отношения, связанные с исполнительной властью. В предмет административных договоров входят действия государственно-управленческого, организационного характера.

Поскольку управление -- процесс универсальный, управленческие, организационные договоры присутствуют во всех отраслях права. Например, договоры об учреждении частных обществ и товариществ, о создании консорциумов и ассоциаций, совместной деятельности, агентские соглашения, трастовые договоры и многие другие могут иметь управленческий характер, оставаясь тем не менее гражданско-правовыми по своему правовому режиму. Коллективные договоры, -- организационные по предмету, -- находятся в сфере регулируемых трудовым правом.