Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ “ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ”

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук

Департамент прикладной политологии

Общественное участие как фактор эффективности разработки и реализации программ развития мегаполисов и агломераций: сравнительный анализ

030200.68 «Политология»

студента группы № 6122

Амирокова Асият Муратовна

Санкт-Петербург 2015

Оглавление

Введение

1. Стратегическое планирование развития крупных городов и агломераций

1.1 Роль и значение стратегического планирования развития крупных городов и агломераций. Необходимость планирования развития городов и агломераций

1.2 Расширение масштаба стратегического планирования

2. Общественное участие в стратегическом планировании

2.1 Мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности

2.2 Опыт Барселоны: Эволюция стратегического планирования Барселоны и ее метрополии

2.3 Опыт Санкт-Петербурга: Эволюция стратегического планирования Санкт-Петербурга. Экспертный опрос

2.4 Сравнение опыта стратегического планирования Санкт-Петербурга и Барселоны

3. Оценка эффективности и степень общественного участия

3.1 Динамика степени общественного участия в стратегическом планировании в Барселоне и Санкт-Петербурге

3.2 Методики оценки эффективности стратегического планирования

3.3 Общественное участие как фактор эффективности стратегий

Заключение

Библиографический список

Приложение

Введение

Актуальность

Между городами, как и между агломерациями происходит борьба за привлечение ресурсов и инвестиций. Тем самым, устанавливается территориальная конкуренция, которая обязывает местные власти перейти на стратегическое планирование и задумываться о будущем своей территории. Основная цель процесса стратегического планирования развития города -- это влияние на будущее города посредством достижения консенсуса и координации действий государственного, частного и третьего сектора наряду с населением. Для успешной реализации стратегии развития региона необходимо общественное участие, которое выступает важным политическим фактором развития и реализации таких программ стратегического развития. Но в стране, где плохо развита демократия, механизмы общественного участия реализуются, по большей части, формально.

Политическое (и политологическое) значение рассматриваемой тематики, таким образом, проявляется на двух уровнях. Во-первых, политический характер имеет сама проблема содержания стратегии, приоритетов развития городов и агломераций. И во-вторых, - и на этом делается акцент в данной работе - это степень влияния общественного участия в эффективности разработки и реализации таких стратегий.

Общественное участие практически всегда заявляется во всех стратегиях, но как правило, разработчиками оно воспринимается как нечто формальное, но необходимое включить в стратегию, потому что не включать его будет неправильно. Значимость и эффективность стратегического планирования, в первую очередь, связана с его открытостью. При разработке и реализации Стратегий необходимо участие всех стейкхолдеров и общественности, нахождение консенсуса между различными интересами. Объединение всех этих сфер является политической задачей. Для эффективной стратегии необходимо, чтобы механизмы общественного участия носили не просто формальный характер, а общественность вышла из роли наблюдателя и стала принимать реальное и активное участие в разработке, реализации и мониторинге стратегий. Именно поэтому необходимо выяснить является ли общественное участие эффективным фактором при разработке и реализации программ развития.

Степень разработанности темы:

Основополагающий вклад внесли ведущие зарубежные и отечественные ученые в исследование комплекса вопросов, связанных с:

- стратегическим планированием: А.Р. Батчаев, Д. Борха, В.Н. Виноградов, С.В. Васильев, М. Гарсия, Дж. Л. Гордон, Г.Т. Димитров, Б.С. Жихаревич, А.И. Жуковский, И.А. Карелина, Ф. Карус, Д.М. Кондраль, С. Лагранж, Л.Е. Лимонов, Е. Марагаль, И.И. Меламед, В.П. Назаров, А.А. Нещадин, М. Томас, Р. Томпсон, И.А. Халий, А.Н. Швецов, Д.С. Штрейс, О.В. Эрлих и др.

- с общественным участием в стратегическом планировании: С.Р. Арнштейн, В.Н. Виноградов, Б.С. Жихаревич, И.А. Карелина, А.С. Карпов, Л.Е. Лимонов, Е. Марагаль, И. Мергель, А.Л. Нездюров, Х. Салливан, Л. Сасскинд, К. Скелчер, И.А. Халий, М. Эллиотт, О.В. Эрлих и др.

- с понятием эффективности и оценкой эффективности программ: С.В. Васильев, Г. Вольманн, Е.Ю. Евстафьева, А.И. Жуковский, С. Мартин, В.П. Назаров, Г.Л. Тульчинский, Р.М. Уолкер, Р.Н. Хасанов, П. Хатри, Г. Энтикотт, М.И. Яндиев, Т.П. Ярошенко, и др.

Несмотря на то, что уже накоплен достаточно большой материал по данной теме, она по-прежнему остается недостаточно изученной. До сих пор дискуссионными остаются вопросы о важности и проблемах участия общественности в разработке, реализации и мониторинге стратегических планов, о проблемах выбора методики оценки эффективности, о важности общественного участия и социального партнерства в формировании и подведении итогов реализации программ документов стратегического планирования.

С учетом данного факта поставлен исследовательский вопрос: Какое влияние оказывает общественное участие (ОУ) на разработку и реализацию программ развития крупных городов и агломераций?

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

1.Определить роль и значение стратегического планирования городов и агломераций

2.Обосновать необходимость перехода к стратегическому планированию

3.Проанализировать мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности

4.Проследить эволюцию стратегического планирования Барселоны и ее метрополии и города Санкт-Петербурга

5.Сравнить опыт стратегического планирования в Барселоне и Санкт-Петербурге

6.Выявить методики оценки эффективности стратегического планирования

7.Проследить динамику степени общественного участия в стратегическом планировании в Барселоне и Санкт-Петербурге

8.Выяснить какое влияние общественное участие оказывает на разработку и реализацию программ развития крупных городов и агломераций

Объектом исследования выступают программы (стратегии) развития крупных городов и агломераций.

Предметом исследования выступает общественное участие в разработке и реализации программ развития крупных городов и агломераций

Гипотеза: Общественное участие является важным политическим фактором эффективности разработки и реализации программ развития крупных городов и агломераций.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы анализа документов и общенаучные метода сравнения и обобщения (при выполнении сравнительного анализа стратегических планов Барселоны и Санкт-Петербурга, также, для исследования стратегических планов зарубежных городов), экспертный опрос.

Информационную базу исследования составили стратегические планы развития зарубежных городов, мегаполисов и агломераций, и Санкт-Петербурга, нормативно-правовые акты в сфере стратегического планирования, материалы исследований по вопросам стратегического планирования, разработки и реализации стратегических планов Барселоны и Санкт-Петербурга, также, были собраны материалы о процессе стратегического планирования и разработке, реализации стратегических планов крупных городов, мегаполисов и агломераций: Бильбао (Испания), Валенсия (Испания), Гамбург (Германия), Гуанчжоу (Китай), Иль-де-Франс (Франция), Калгари (Канада), Каракас (Венесуэла), Лиль (Франция), Лондон (Великобритания), Малага (Испания), Медельин (Колумбия), Мехико (Мексика), Милан (Италия), Монтевидео (Уругвай), Прага (Чехия), Росарио (Аргентина), Хельсинки (Финляндия), материалы о методиках оценки эффективности программ.

Структура работы

Работа состоит из введения, трех основных глав, заключения, библиографического списка и приложений.

В первой главе рассмотрены теоретические материалы по роли и значению стратегического планирования развития городов и агломераций, необходимости планирования развития городов, также, на примере зарубежных крупных городов, мегаполисов и агломераций, обоснована роль расширения масштаба стратегического планирования развития

Во второй главе определена роль общественного участия в стратегическом планировании развития крупных городов и агломераций, изучен мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности, проанализированы документы стратегического планирования развития Барселоны и Санкт-Петербурга и прослежена эволюция их стратегических планов, в том числе, на изменение роли общественного участия, также, присутствует сравнение опыта стратегического планирования развития, представленная, помимо прочего, в виде таблиц.

В третьей главе проанализированы и изложены методики оценки эффективности стратегического планирования, исследована динамика степени общественного участия в стратегическом планировании развития города и агломерации Барселоны и Санкт-Петербурга, на основе проведенного исследования и экспертного опроса разработаны таблицы с полученными результатами, выявлено влияние общественного участия как фактора эффективности разработки и реализации документов стратегического планирования.

1. Стратегическое планирование развития крупных городов и агломераций

агломерация планирование общественность

1.1 Роль и значение стратегического планирования развития крупных городов и агломераций. Необходимость планирования развития городов и агломераций

Города всегда играли и играют важную роль в развитии государства, в ее экономике и политике, также, они способны повышать уровень ее социального благосостояния, укрепляя единство человеческого общества и предоставляя людям разнообразные возможности роста и развития. Иногда может показаться, что сейчас, города играют более важную роль в международных отношениях, чем государство в целом.

Города, также, вносят огромный вклад в развитие науки, образования, культуры, промышленности, в привлечение иностранных инвестиций, т.е. являются двигателями роста национальной экономики. Город - феномен, включающий в себя все сферы жизнедеятельности населения, проживающего в нем, и способный организовать все эти сферы в единый, связанный между собой, комплекс.

Города и агломерации, в данный момент, находятся под сильным давлением, претерпевают много изменений: глобализация, миграция населения, демографические проблемы, экономический рост, глобальная рецессия, недостаток ресурсов, ухудшение окружающей среды и изменение климата. В связи со всем вышеперечисленным, потребность в стратегическом планировании развития никогда не была настолько срочной.

Изменения, происходящие в городской среде, являются непрерывными, поэтому городам необходим постоянный мониторинг этих изменений для определения и решения наиболее актуальных проблем. Ведь города и агломерации, которые не справляются с этими задачами, остаются изолированными от системы глобальных, национальных и региональных потоков.

Стратегическое планирование массово использовалось в 50-х годах XX века на частных предприятиях, в 80-х годах того же столетия было решено его перенести на городской уровень, одними из первых, это попробовали сделать в Сан-Франциско во время финансового кризиса. В 1981 году, опасаясь кризиса, бизнесмены города пришли к стратегическому планированию и разработали План, не консультируясь с администрацией города, с целью увеличения государственных доходов, что позволило бы увеличить плотность, сконцентрировать главные предприятия в городе, а центры занятости, архивы и центры обработки данных (дата-центры) и т.д. отправить на периферию. Одновременно с этим, были предложения технического совершенствования и модернизации транспортного обслуживания для общественности, в целях содействия мобильности, в соответствии с законом реструктуризации города. План имел успех и уже в 1983 году власти города и частный сектор приступили к написанию нового Плана. В течении последующих пяти лет более 25 американских городов последовали примеру Сан-Франциско.

Это, также, говорит о том, что быстрое распространение стратегического планирования по городам и агломерациям в течение 80-90-х годов прошлого века, не было случайностью или прихотью планировщиков и политиков, а это был ответ на ряд возникающих проблем и средство для удовлетворения потребностей населения.

Основная цель процесса стратегического планирования развития города -- это влияние на будущее города посредством достижения консенсуса и координации действий государственного, частного и третьего сектора наряду с населением. Здесь, как раз кроется главное расхождение между стратегическим планированием города и традиционным планированием города, в отличие от «стратегического планирования, которое направляет и интегрирует социально-экономические факторы посредством консенсуса и сотрудничества, традиционное планирование «навязывает» определенный тип распределения и использования земель» J.K. Friend and W.N.Jessop Pergamon Local Government and Strategic Choice Second Edition An Operational Research Approach to the Processes of Public Planning/ Urban and Regional Planning Series Volume 14. 1976 Р. 79. В частности, стратегический план -- это процесс политический, политическое решение, а не директива. Тем не менее, ключевым аспектом является то, что, объединив оба типа плана, можно получить один взаимодополняемый документ городского развития.

С этой точки зрения, стратегический план- это соглашение между всеми экономическими и социальными акторами города Там же, Р. 82.

Стратегический план, как правило, включает все основные социально-экономические институты города. Успех плана, в значительной степени, зависит от выполнения всеми этими акторами своих функций, помимо принятия участия в этом процессе, они должны взять на себя инициативу, и продемонстрировать реальное стремление к достижению результатов.

Другие аспекты, содействующие стратегическому плану в достижении успеха, это «обладание ресурсами, как человеческими, так техническими, и финансовыми; обладание здравым смыслом для определения приоритетности предложений и действий, и решимость выполнить план. […] Также, центральными аспектами, которые обеспечивают более широкое общественное участие и компромисс между всеми заинтересованными сторонами в стратегическом плане являются коммуникация и репутация». S. Lagrange Findings of research on the Barcelona city development strategy. 2006. Р.36

В рамках сотрудничества и консенсуса между заинтересованными сторонами, определяются стратегические цели, к достижению которых город должен стремиться, чтобы занять свою нишу на национальном и международном уровнях, повысить конкурентоспособность и перейти на более высокий уровень жизни для своего населения.

Без общего видения города и его будущего, трудно сделать так, чтобы социальные и экономические акторы действовали в одном направлении. Стратегическое планирование позволяет определить и упорядочить действия отдельных лиц, для достижения общей цели.

В.Н. Виноградов и О.В. Эрлих рассматривают значение стратегического планирования и стратегического плана, как В.Н. Виноградов О.В. Эрлих Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. С. 6:

*Стратегическое планирование города - это показатель готовности руководства взять на себя ответственность за будущее города и его жителей;

*Стратегическое планирование города - это наиболее адекватный в современных условиях инструмент снижения неопределенности внешней среды и формирования благоприятного инвестиционного климата, способствующий повышению конкурентоспособности и самостоятельности города вместо прежней ориентации на дотации извне;

*Разработка стратегического плана - это не односторонние обязательства Администрации перед населением, а организация конструктивного диалога органов местного самоуправления, государственной власти, населения и предприятий города с целью его развития;

*Разработка стратегического плана способствует привлечению инвестиций, так как наличие стратегии - обязательное требование, выдвигаемое при реализации крупных инвестиционных проектов;

*Разработка стратегического плана способствует укреплению имиджа города, в глазах населения и потенциальных инвесторов как города, имеющего перспективное будущее;

*Стратегический план - эффективное средство лоббирования интересов города на региональном и федеральном уровнях.

Проведенные ещё в 2002 году организацией Эброполис исследования показали, что «стратегическое планирование продемонстрировало свою значимость в качестве механизма для продвижения сбалансированного развития городов. Что касается Европы, культура стратегического планирования развития ценится как эффективный механизм для определения и формулирования потребностей, интересов общества и его экономических, социальных и институциональных акторов относительно новых сценариев видения будущего». Опросы Эброполис [Электронный ресурс]: Официальный сайт Ebropolis URL: http://www.ebropolis.es/web/arbol/interior.asp?idArbol=124&idNodo=173

Ф. Карус выявила необходимость стратегического планирования развития F. Carus Policy paper on urban strategic planning: Local leaders preparing for the future of our cities. Includes regional reports and case studies. Mexico 2013. P. 64:

1. Во-первых, стратегическое планирование развития помогает выявлять сильные и слабые стороны территории, тем самым, определяя её главные проблемы и цели.

2. Также, стратегическое планирование развития помогает при планировании технологического развития и при расстановке приоритетов для эффективного распределения ресурсов.

3. Кроме того, стратегическое планирование дает возможность привлечения широкого круга партнеров, как из частного сектора, представителей власти, так и из общественных организаций и населения. Но в то же время, «стратегическое планирование отходит от идеи правительства как единственного мобилизатора частного сектора и как единственного, кому под силу решение проблем […] за счет множества акторов, принимающих участие в планировании, с конфликтом интересов и разными идеями» L. Albrechts Strategic planning re-examined Environment and Planning B: Planning and Design 31(5) 2004. P. 743.

4. В основе стратегий развития лежат понимание приоритетов и развитие всех аспектов города, интегрируя технические, экологические, политические, социальные и экономические интересы на одной и той же территории.

Так, стратегическое планирование развития, охватывающее весь город или агломерацию, регулирует критерии устойчивости, культуры, образования, качества жизни, которые являются основными факторами конкурентоспособности крупного города или метрополии в мире.

Между городами, как и между агломерациями происходит борьба за привлечение ресурсов и инвестиций. Тем самым, устанавливается территориальная конкуренция, которая обязывает местные власти перейти на стратегическое планирование и задумываться над будущим своей территории. Очевидно, что для того, «чтобы начать процесс стратегического планирования, необходимо обладать определенной степенью автономии, как в принятии решений, так и в наличии ресурсов» Garcia M. Strategic planning. Metropolitan governance and spatial planning: comparative case studies of European city-regions 2003.. Децентрализация управления и власти вместе с участием и достижением консенсуса всех стейкхолдеров становятся центральными аспектами и отправной точкой любого процесса планирования.

Поскольку главное в стратегии развития города - достижение консенсуса основных акторов относительно общего видения такого развития, постольку центральным моментом разработки и реализации стратегических планов становится активное, действенное общественное участие - не только административных и бизнес- структур, но и общественности. Что является именно политической задачей - объединить их в выработке общих целей и путей их достижения. Не говоря уже о том, что стратегия как выработка приоритетов на перспективу - уже по своей сути политическая задача. И эта задача становится еще более важной и острой в ситуации расширения масштабов стратегического планирования развития от городов - к агломерациям, когда в сферу стратегического видения включается, фактически, целый регион.

1.2 Расширение масштаба стратегического планирования

Начиная со второй половины 90-х годов стратегическое планирование начинает применяться к более сложным и динамичным системам- агломерациям (метрополиям). Стратегическое планирование на этих территориях применяется как возможный выход из тупиковых ситуаций, созданных процессом традиционного планирования. Другими словами, стратегическое планирование выступает как «инновационный инструмент, который может решать сложные проблемы во всех сферах жизнедеятельности агломерации» Gerald L. Gordon Strategic Planning for Local Government / by Gerald L. Gordon.--2nd ed. p. cm. 2013. Р. 32.

Далее, приведем несколько кейсов расширения масштабов стратегического планирования от европейских городов к метрополиям.

Барселона - лидер в реализации стратегического планирования на территории всей метрополии. В 2003 году был принят «Первый стратегический план метрополии Барселоны Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год». Первый план, разработанный специально для всей Метрополии, который состоит из 36 муниципалитетов, с площадью 636 км² и общей численностью населения 3,2 млн человек. Власти всех 36 муниципалитетов наряду с экономическими и социальными акторами работали над разработкой и реализацией общего видения будущего агломерации. План имел успех, уже через несколько лет были достигнуты многие прописанные в нем меры, тогда же было решено приступить к созданию Второго стратегического плана метрополии Барселоны.

Успешная реализация Плана метрополии Барселоны подтолкнула новоизбранное правительство Провинции Милан к разработке «Стратегического плана региона Милан A. Balducci A strategic plan for the Milan urban region en The EURA Newsletter, Issue 17, November 2005. Р. 17». В течении 2005 года были проведены подготовительные работы по расширению масштаба стратегического планирования. Цель состояла в создании инструмента, способного управлять отношениями между Правительством Провинции и муниципалитетами. Это было необходимо для достижения сотрудничества всех стейкхолдеров и населения по вопросам регионального характера, и для того, чтобы избежать фрагментации общества, которое наблюдалось в регионе. Этот план успешно применялся и достиг определённых результатов при реализации мер.

Стратегия британской столицы, также является интересным кейсом. В 2004 году была принята «Стратегия развития Большого Лондона до 2031 года Greater London Authority The London Plan Spatial Development Strategy for Greater London 2004» (изначально до 2020 года). В стратегии устанавливаются основные принципы пространственного развития мегаполиса и вопросы, которые имеют стратегическое воздействие на город и его зоны влияния. Среди вопросов есть: горизонтальная координация между местными властями, вопросы общественного участия, консультаций с экспертами, определения приоритетов, непрерывного планирования на основе сильной административной структуры.

Рассмотренные кейсы стратегического планирования агломераций, включающие в себя аспекты общественного участия, были успешно применены или применяются, и подтверждают, что стратегическое планирование города невозможно без перехода к стратегическому планированию агломерации. «Сегодня стратегическое планирование агломерации - это объективный процесс развития регионов, обеспечивающий формирование экономических точек роста, равномерное развитие территорий и комплексное, более безопасное и эффективное развитие инфраструктуры для реализации главной цели социально-экономического развития, а именно: создание комфортных условий проживания и работы для населения и бизнеса, повышения конкурентоспособности. […]На смену стратегическому планированию города, как точечной форме расселения, приходят городские агломерации, производственные, трудовые, культурные и научно-образовательные связи которых обеспечивают достаточно высокий уровень развития производительных сил и способствуют формированию качественно новых условий развития экономики» А. А. Нещадин Г. Л. Тульчинский Модернизация России: Территориальное измерение. Коллективная научная монография. СПб - Алетейя, 2011. С. 119.

В силу особенности города, так или иначе он становится центром притяжения, происходит маятниковая миграция. «От этого часто возникают серьезные разрывы в уровне жизни центральных и периферийных районов, которые ведут к территориальному дисбалансу экономики региона». Город не может развиваться в силу своей обособленности от области, вследствие этого, он утрачивает своё политическое влияние. Оттого, что нет единого координированного планирования развития, страдает не только агломерация, но и сам город.

«Агломерация становится современным стратегическим инструментом комплексного развития территории, от которого выигрывает и городской центр (решение городских проблем: вынос части производства, создание объектов транспортной и коммунально-хозяйственной инфраструктуры, развитие рекреационных баз и т. п.) и окружение (более высокий уровень инженерно-технического, социально-культурного обслуживания и качества жизни)» А. А. Нещадин Г. Л. Тульчинский Модернизация России: Территориальное измерение. Коллективная научная монография. СПб - Алетейя, 2011. С. 124.

Есть необходимость координирования сил столицы агломерации и области, как и между властями. Решающим фактором для процветания всего региона является сотрудничество, а не конкуренция. Столица и область должны быть взаимозависимыми для достижения устойчивого развития всей агломерации.

2. Общественное участие в стратегическом планировании

Важнейшим элементом и политическим фактором процесса стратегического планирования является общественное участие.

«Общественное участие в стратегическом планировании - это частный случай общественного участия в принятии властных решений, понимаемого как непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между общественностью и органами власти, ответственными за подготовку, принятие и исполнение решений. Под общественностью при этом понимается одно или несколько физических или юридических лиц, а также их ассоциации, организации или группы, за исключением тех, кто принимает решения по данному вопросу в силу служебных обязанностей, представляет органы власти, или участвует в деятельности на основании контракта с заказчиком» В.Н. Виноградов О.В. Эрлих Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. С. 9 .

Общественное участие позволяет решить ряд важных для властей задач, таких как диагностика проблем и потребностей, выявление возможных альтернативных решений, оценка последствий различных альтернатив. Кроме того, «достигаются такие цели как легитимация роли органа, готовящего проект Стратегического плана, создание доверительного отношения к его деятельности. Общественное участие создает условия для решения конфликтов в городском сообществе, поиска консенсуса, деполяризации интересов». Территориальное стратегическое планирование на принципах широкого общественного участия, СПб: Леонтьевский центр, 2000 С.24

По факту, задачей стратегического планирования является посредством объединения главных акторов, что является политическим аспектом, способствовать созданию общего видения будущего, и содействовать при определении стратегии и действий по её реализации. И что самое главное, общественное участие легитимирует документ стратегического планирования.

Стратегическое планирование, с одной стороны, и интеграция общества в процесс принятия решений с другой, способствуют совершенствованию управления органов государственной власти, легитимации их действий и удовлетворения нужд социума эффективными и качественными государственными услугами.

Миссия государственных органов заключается в расширении использования стратегического планирования и внедрении механизмов участия общественности. Стратегическое планирование, в свою очередь, снижает уровень неопределенности и более эффективным способом управляет распределением государственных ресурсов. Как и общественное участие, содействует достижению консенсуса между населением, частным сектором и политической элитой, и способствует развитию и успеху реализации документов стратегического планирования.

Часто власти не хотят допускать общественность к процессу принятия решений. Но допуская, что власти прилагают много усилий по привлечению граждан к участию в процессе принятии решений, сами жители не спешат принимать участие. Стоит заметить, что участие является правом человека, а не его долгом, поэтому будет вполне целесообразно отметить, что разные люди готовы потратить различное количество времени на вопросы и проблемы, даже те, что непосредственно их касаются.

Некоторые факторы, которые могут служить причиной незаинтересованности граждан:

- Отсутствие времени и ограниченные возможности, что не позволяет гражданам заниматься общественными делами

- Недостаток информированности

- Уверенность в том, что их участие ничего не изменит и механизмы общественного участия носят формальный характер

- Гражданам трудно понять процессы принятия решений

- и т.д.

Для того, чтобы заинтересовать общественность, «Леонтьевский Центр», который занимался разработкой и реализацией программ вовлечения общественности городов в процесс разработки и реализации во многих стратегических планах, предлагает В.Н. Виноградов О.В. Эрлих Вовлечение общественности города в разработку и реализацию стратегического плана: теория, практика, технологии (Из опыта создания стратегических планов в шахтерских городах Российской Федерации) 2001. С. 9:

· поддерживать горожан через создание условий для их успешной самореализации,

· организовывать образовательный процесс по формированию необходимых правовых, экономических, социальных и др. знаний и умений,

· сформировать целостное городское сообщество на основе гражданских ценностей.

Для того, чтобы схематизировать множество выражений «общественного участия», используют «лестницу участия», которая была предложена в 1969 году Шерри Арнштейн Arnstein, Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation," JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, P. 218 (Арнштейн Ш. Лестница гражданского участия. Журнал Американского института градостроителей, том 35, №4, июль 1969, С.218:

Нижние ступеньки так называемой лестницы - это терапия и манипулирование, они описывают уровень «неучастия», т.е. они подменяют реальное участие, не дают общественности принимать участие в планировании и управления, в нашем случае, в вопросах стратегий развития.

Далее идут «символические меры» участия. Информирование - это минимальный уровень участия, когда распространяется подробная и подлинная информация. Здесь происходит односторонняя связь, в котором идет речь только лишь о поддерживании информированности, нет никакой возможности для граждан принимать участие в планировании и управлении. Дальше, идет мера «учета общественного мнения». Это тоже символическая мера, так как учет мнения, также, нельзя считать реальным участием. При «учете», местные жители приглашаются для высказывания мнений о планировании и реализации программы, но список вопросов, как и интерпретация высказанных мнений контролируется именно инициаторами, которые могут по-своему обработать или просто игнорировать мнения людей.

Следующая ступень, хоть и она, также, является своего рода «символической мерой участия», дает больше возможности гражданам повлиять на планирование и управление - это консультации - где общественность, сидя за одним столом с органами власти и бизнесом, сможет обсудить проблемы, возникшие в ходе реализации программы, проблемы и их разрешение. Эта ступень символическая, так как само решение останется, хоть и временно, но неизвестным для местного населения.

Следующая, самая главная ступень, ступень реального участия, начинается тогда, когда власть, принимающая решения, делится с гражданами своими полномочиями, что дает им возможность самим определять варианты решений наметившихся проблем. Так, один из уровней этой ступени - совместное планирование - где происходит кооперация общества, власти и бизнеса, для планирования, управления, для решения проблем, противоречий, выбора методики оценивания и т.п. с почти равной ответственностью.

И, наконец, гражданский контроль - это самый высокий уровень общественного участия. Наиболее известной формой гражданского контроля является местный референдум.

«Целью гражданского контроля является проверка выполнения заранее известных требований к деятельности органов власти, осуществляемая для контроля соблюдения общественных интересов или интересов отдельных социальных групп. Общественный контроль может осуществляться как в отношении деятельности юридических лиц, включая органы государственной власти и местного самоуправления, так и в отношении действий физических лиц».

Также, возможна классификация, которая позволяет характеризовать механизмы общественного участия с позиций интенсивности взаимодействия граждан и стейкхолдеров: информационные, консультационные и механизмы по совместной разработке и реализации стратегических документов (Табл.3) Модель общественного участия в процессе стратегического планирования ? М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. С. 5:

Таблица 3

2.1 Мировой опыт разработки документов стратегического развития и наличие в них фактора участия общественности

Гамбург (Германия) - является одновременно и городом, и землей, также, одним из самых больших портовых городов в Европе. Под влиянием Европейского союза, город, после долгого перерыва, оживил процесс стратегического планирования. В 2002 году началась работа над Концепцией стратегического развития «Гамбург-растущий город». «На первом этапе, проводился анализ социально-экономической ситуации в городе. В процессе работы наблюдалось взаимодействие с министерствами и политическими партиями, также со стейкхолдерами города. На втором этапе, велась работа непосредственного планирования. На этой стадии активно привлекалась общественность. Состоялся сбор мнений граждан, велись обсуждения с участием экспертов, НКО. Все это позволило разработать конкретные меры, необходимые для реализации. Третий этап - реализация стратегии. Четвертый этап- мониторинг и оценка результатов». О.А Герасимова Процесс разработки Концепции развития Гамбурга 2003 [Электронный ресурс]: Леонтьевский центр URL: http://www.city-strategy.ru/UserFiles/File/ConceptGamburg.pdf С. 3-5 В 2009 году на основе данной концепции была создана новая- «Концепция Гамбурга: ответственный рост», она была принята в 2010 году и включала в себя более 120 мер для реализации.

Хельсинки (Финляндия) - в 2003 году на заседании Хельсинского клуба ведущих политиков появилась идея разработки общей инновационной стратегии для метрополии Хельсинки. Её самой сильной стороной явилось сотрудничество между частным и государственным сектором. В качестве основного инструмента реализации инновационной стратегия метрополии Хельсинки предлагается сотрудничество основных стейкхолдеров региона, к которым относятся местные власти городов, расположенных в регионе, университеты и политехнические институты. В стратегии заложено, что регион Хельсинки будет определять конкурентоспособность всей Финляндии. Основные стратегические направления: усиление привлекательности метрополии Хельсинки как международного научного и исследовательского центра, укрепление кластеров, основанных на знаниях и создание общей платформы для развития, реформирование и внедрение инноваций в сфере предоставления государственных услуг, поддержка инновационной деятельности Innovation Strategy Helsinki Metropolitan Area [Электронный ресурс]: Culminatum Ltd Helsinki Region Centre of Expertise URL: www.culminatum.fi .