Общественное участие как фактор эффективности разработки и реализации программ развития мегаполисов и агломераций
Сущность, роль, масштабы стратегического планирования развития крупных городов и агломераций. Мировой опыт разработки документов стратегического развития, наличие в них фактора участия общественности. Оценка эффективности и степени общественного участия.
| Рубрика | Политология |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 02.11.2015 |
| Размер файла | 154,5 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Итоги
Стратегический План не был лимитирован по времени, но первым рубежом для анализа и оценки было решено установить 2003 год, так как в этом году исполнялось 300 лет со дня основания Санкт-Петербурга.
Основные итоги по реализации данного Плана показали, что «около 75% мер успешно реализуются. Город, в период реализации Плана улучшил деловой имидж, многие цели из предложенных основных стратегических направлений удалось реализовать или частично реализовать, План попытался изменить культуру управления, были созданы площадки для властей и гражданского общества по обсуждению вопросов стратегической значимости и д.р.» Б.С. Жихаревич, А.Р. Батчаев Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт Санкт-Петербурга 1995 - 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 С. 76 Но не всё оказалось так хорошо, как было описано в официальных источниках. В Плане было прописано много мер по привлечению к участию и сотрудничеству общественных организаций и населения, но по сути, по словам разработчиков, много было сделано без предупреждения населения. Не был принят «План действия администрации по реализации Стратегического Плана», который должен был активизировать и регулировать участие Администрации и комитетов, и работы по мониторингу Стратегического Плана, что еще больше снизило активность по реализации мер Плана. В работе «Санкт-Петербург на рубеже: Город и власть» Стратегическое планирование в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс]: Санкт-Петербург на рубеже: Город и власть URL: http://www.up.mos.ru/ObIntSaj/dokspb/ говорится, что работа по мониторингу должна была вестись более активно, но этого не происходило, так как «Губернатора устраивал Стратегический план как имиджевый документ, также, в силу того, что работа по мониторингу и стимулированию реализации Плана довольно дорога и трудоемка. Поэтому не было создано подразделения в структуре Администрации и не выделялось достаточно средств Проектному Бюро для этой работы. Тогда Леонтьевский центр за счет собственных денег проводил пассивный мониторинг хода реализации Плана».
Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года На основе Концепции Социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 г.
Одновременно с реализацией Первого Стратегического Плана Санкт-Петербурга, в 2002 году началась подготовка долгосрочной Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года, который должен был его заменить.
Концепция состоит из трех основных разделов: «Стратегический анализ», «Желаемое будущее Петербурга в 2025 году», «Главные направления деятельности городского сообщества до 2025 года».
В рамках первого раздела «Стратегический анализ» был проведет SWOT-анализ внешней и внутренней среды Санкт-Петербурга. При анализе внешней среды были рассмотрены следующие факторы: Масштаб и структура международной торговли России, миграционная политика России, Доля России на мировом рынке капитала и структура инвестиций в российскую экономику, мировая экономика и международная торговля и др. При анализе внутренней среды оценивались преимущества и недостатки города: география и геополитическое положение, население и демографическая ситуация, политическая и правовая среда, городская среда и инфраструктура, экономика, социальная сфера и др.
Главная цель Концепции была сформулирована следующим образом: «Санкт-Петербург к 2025 году должен стать городом европейским стандартов качества жизни с комфортными условиями для инвестиций и ведения бизнеса».
После проведения анализа и определения главной цели, были сформированы три основные сценария развития желаемого будущего Санкт-Петербурга до 2025 г.:
1. Санкт-Петербург будет развиваться как крупнейший международный центр делового и политического сотрудничества, интегрированный в мировую экономику. Кроме того, город возьмет на себя выполнение дополнительных общегосударственных федеральных функций;
2. Развитие Санкт-Петербурга как крупнейшего российского торгово-транспортного центра международного значения, расположенного на Балтике.
3. Инновационно-управленческое направление развития предусматривает развертывание масштабной программы содействия инновациям, нацеленной на превращение Санкт-Петербурга в российский и, потенциально, мировой центр инноваций.
Также, были определены пять главных направлений деятельности городского сообщества до 2025 г.:
Одно из них - совершенствование системы власти и управления, развитие гражданского общества. Для достижения данного направления, среди прочего, было необходимо сформировать эффективную систему местного самоуправления и создать условия для развития гражданского общества и его вовлечение в процессы управления. Вовлеченность гражданского общества позволяет сбалансировать процесс принятия решений. Для того, чтобы участие населения стало возможным и эффективным, необходимо развитие у них гражданских навыков, подготовка к участию в политическом и управленческом процессах, создание необходимой для функционирования гражданского общества инфраструктуры (развитие законодательства, подготовка кадров и т.п.).
Разработчики, также, считают, что необходим также комплекс поправок в законодательство, закрепляющих участие гражданского общества в управлении городом.
Несмотря на четкие цели, направления и меры, по их реализации, Концепция, вплоть до 2007 года, не была утверждена решением Правительства Санкт-Петербурга, но несмотря на это она вошла в систему документов государственного планирования и использовалась в работе организационной структуры. После ее утверждения в 2007 году, практически в таком же виде, что и в 2003 году, но актуализированной и с небольшими поправками, новое руководство решило остановить процесс принятия на этапе согласований. После этого, уже в 2012 году, она, всё-таки, была принята, но с меньшим сроком планирования - до 2020 года.
В статье «Возможности и ограничения стратегического планирования. Опыт Санкт-Петербурга», говорится: «Схема планирования несет в себе родимые пятная социализма- работа по планированию и отчетности во многом становится самоцелью […] При этом обоснованность количественных показателей остается сомнительной, прогнозирование сводится к экстраполяции практически без учета взаимозависимости прогнозируемых показателей. В то же время планирование (как и парламент) перестает быть «местом для дискуссий», формализуется и минимизируется диалог с общественностью и стейкхолдерами». Б.С. Жихаревич, А.Р. Батчаев Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт Санкт-Петербурга 1995 - 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 С. 79
До недавнего времени в Санкт-Петербурге не было действующей стратегии развития. Новая Стратегия экономического и социального развития до 2030 года Стратегия экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/ была принята в мае 2014 года, ее разработка началась в 2013 году.
Как и предшествующий данной стратегии, Стратегический план 1997 года, этот документ был принят как договор общественного согласия, над ее разработкой работали совместно все стейкхолдеры наряду с населением. В ноябре-декабре 2013 года прошло около 20 открытых общественных обсуждений проекта стратегии Статья Чиновники обсудят Стратегию-2030 с бизнесменами [Электронный ресурс] Интервью агентство Диалог URL: http://topdialog.ru/2013/11/08/chinovniki-obsudyat-strategiyu-2030-s-biznesmenami/ . 6 августа был создан официальный сайт http://spbstrategy2030.ru/, где любой желающий мог ознакомится с содержанием Проекта Стратегии и оставить свои замечания и предложения, значительная часть которых (283 из 633 предложений) была учтена при разработке новой версии документа. Предложения петербуржцев учтены в Стратегии-2030 [Электронный ресурс] Вечерний Петербург URL: http://vppress.ru/stories/Predlozheniya-peterburzhtcev-uchteny-v-Strategii-2030-20564 Сейчас на сайте можно ознакомится с текстом документа, получить информацию по любым интересующим вопросам, связанным со стратегией, в том числе, по ее реализации.
В декабре 2013 года Стратегия была одобрена Экономическим Советом при губернаторе Санкт-Петербурга и уже в мае 2014 года Правительство города утвердило Стратегию.
Главная цель и стратегические направления Стратегии Генеральная цель Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=799 :
Главная цель: Обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан и повышение глобальной конкурентоспособности Санкт-Петербурга.
Для достижения генеральной цели определены четыре стратегических направления: развитие человеческого капитала; повышение качества городской среды; обеспечение устойчивого экономического роста и обеспечение эффективности управления и развитие гражданского общества- к концу реализации Стратегии, в управлении городом будет принимать активное участие гражданское общество. Для этого, среди прочего, необходимо обеспечить эффективность управления и развития гражданского общества и повысить уровня консолидации гражданского общества.
Были предусмотрены три сценария развития города на период до 2030 года Сценарии развития Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1150 :
Во-первых, консервативный сценарий развития - малозаметное развитие экономики города и сохранение сложившихся подходов к управлению городским хозяйством. По данному сценарию снижение темпов экономического роста приведет к снижению темпов роста численности населения Санкт-Петербурга. Будет наблюдаться увеличение плотности застройки, что приведет к ухудшению качества городской среды.
Далее, умеренно-оптимистический сценарий развития, который подразумевает повышение эффективности использования всех видов имеющихся у города ресурсов. Ставка будет сделана на привлечение в Санкт-Петербург инвестиционного потока, что позволит преодолеть негативные посткризисные тенденции, в том числе и в социальной сфере.
И последний - инновационный сценарий развития, который, в свою очередь, предполагает переход на инновационный путь развития на фоне увеличения темпов экономического роста и инвестиционного потока. Ожидается увеличение числа жителей Санкт-Петербурга. Приток населения будет вызван ускорением темпов экономического роста, увеличением рынка труда и изменениями городской среды.
Было подписано Соглашение о взаимодействии при реализации Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года. Соглашение о взаимодействии при реализации Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года [Электронный ресурс] URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1459
Настоящее Соглашение определяет основы взаимодействия при реализации Стратегии и долгосрочного сотрудничества Сторон, направленного на создание условий для реализации стратегических целей и направлений социально-экономического развития Санкт-Петербурга, определенных Стратегией.
Также, в 2015 году в Санкт-Петербурге планируется создание единой дискуссионной площадки для организации общественного контроля за ходом реализации Стратегии и регулярной оценки промежуточных результатов ее реализации. Единая дискуссионная площадка Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года [Электронный ресурс] URL: http://spbstrategy2030.ru/?page_id=1537
Итак, из всего вышеизложенного стало понятно, что общественное участие практически всегда заявляется во всех стратегиях, но в большинстве своем, разработчиками оно воспринимается как нечто формальное, но необходимое включить в стратегию, потому что не включать его будет неправильно. «Значимость Стратегического планирования, в первую очередь, связана с открытостью его коммуникативного процесса» Жихаревич Б.С., Батчаев А.Р. Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт Санкт-Петербурга 1995 - 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 ? С. 76-80. При разработке и реализации Стратегий необходимо участие всех стейкхолдеров и общественности, нахождение консенсуса между различными интересами. Необходимо, чтобы механизмы общественного участия носили не просто формальный характер, а общественность вышла из роли наблюдателя и стала принимать активное и реальное участие в разработке и реализации стратегий.
Экспертный опрос
Был проведен экспертный опрос (инструментарий в Приложении 1). Были опрошены эксперты из Автономной Некоммерческой организации: Международный центр социально-экономических исследований Леонтьевский центр, Лаборатории градопланирования, НП «Ассоциация Специалистов по Экономическому Развитию Территорий» на предмет наличия общественного участия в Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года. Экспертам было предложено ответить на двенадцать вопросов, в каждом из которых можно было выбрать несколько вариантов ответов.
Результаты опроса экспертов показали (по убыванию):
На вопрос какие формы ОУ были реализованы на этапе разработки стратегии все эксперты выбрали вариант - специализированный веб-сайт для доступа к информации, далее, по убыванию, были выбраны варианты: публикации в СМИ, публичные круглые столы, проведение опросов и анкетирования, легкий и открытый доступ к информации, проведение открытых информационных семинаров.
Далее, на вопрос какие формы ОУ были реализованы на этапе реализации, также, самым популярным ответом стал специализированный веб-сайт для доступа к информации, далее, варианты: публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов, легкий и открытый доступ к информации.
На вопрос какие формы ОУ были реализованы на этапе мониторинга, были выбраны результаты: специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов.
Следующий вопрос: какие общественные силы (группы, организации) были задействованы на этапе разработки, реализации и мониторинга. Все респонденты выбрали вариант «эксперты», далее, чуть больше половины экспертов выбрали население, далее, был выбран вариант иные общественные группы, организации (общественные советы, профсоюзы, конфессиональные организации, молодежные движения, др.) и, наименьшее количество раз был выбран вариант социально ориентированные НКО.
Далее следовал вопрос какие общественные силы (группы, организации) могли бы быть задействованы на этапе разработки, реализации и мониторинга, большинство респондентов отметили важность общественного участия в стратегическом планировании и выбрали варианты население и социально ориентированные НКО.
На вопрос какими полномочиями обладают общественные силы в разработке, реализации и мониторинге, большинство экспертов выбрали вариант «внесение предложений и замечаний», далее идет вариант «открытое и активное выражение мнения по вопросам стратегического» и контроль открытости и доступности информации.
Какими полномочиями могли бы обладать общественные силы в разработке, реализации и мониторинге? Большинство респондентов выбрали варианты «открытое и активное выражение мнения по вопросам стратегического», «контроль открытости и доступности информации» и «внесение предложений и замечаний». Примечательно, что более половины респондентов выбрали варианты общественный контроль и общественная экспертиза, как полномочия, которыми могла бы обладать общественность в процессе формирования, реализации и мониторинга стратегического документа.
Большинство респондентов видят перспективы социального партнерства в разработке, реализации и мониторинге Стратегии, как и перспективы государственно-частного партнерства. Для всех экспертов, кроме одного, роль общественного участия в разработке, реализации и мониторинге является первостепенной. Ни один специалист не выбрал вариант - «ОУ не оказывает влияния на разработку и реализацию стратегий развития»
Опрос подтверждает, что при разработке Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга до 2030 года были ступени информирования и консультирования, но также, показывает необходимость включения общественности - населения и социально-ориентированных НКО в процесс разработки, реализации и мониторинга Стратегии не только в качестве сторонних наблюдателей, но и как партнеров государственного и частного секторов, которые смогут взять на себя такие полномочия как контроль и экспертиза.
2.4 Сравнение опыта стратегического планирования Санкт-Петербурга и Барселоны
«В эпоху, когда преобразования происходят очень быстро, необходимо планирование, которое сделает эти преобразования гармоничными. Без этого всё выйдет из-под контроля, как это происходит сейчас в Барселоне. В жизни города планирование - это самый важный и экономичный аспект, который позволит сэкономить на ненужных расходах. А в Барселоне нет планирования, планирования осуществляемого научным методом и систематически. Будущее не может ждать, а без планирования город ожидает полный провал». Это слова каталонского архитектора Карлеса Бадия, сказанные им в 60-х годах прошлого столетия. Примечательно, что в 60-х годах еще не обсуждалось стратегическое планирование, но сказанное выше, ясно дает нам понять, что уже тогда возникала потребность в ней.
Через некоторое время Барселона становится пионером стратегического планирования во всем мире. К созданию, как самого первого плана, так и последующих, разработчики отнеслись очень творчески. Больше, чем за 25 лет опыта стратегического планирования в Барселоне и ее метрополии было принято шесть Планов развития, которые приводят к некоторым соображениям:
Во-первых, общими усилиями была определена модель города, которая через некоторое время подверглась влиянию глобализации со всеми ее позитивными и негативными сторонами, таким образом, Барселона достигла значительного изменения в международном позиционировании города.
Во-вторых, план стал мировым лидером в области стратегического планирования, он стал основой большинства существующих планов по всему миру в тот период. Он был использован в разработке большинства планов Каталонии, Испании, Латинской Америки, в некоторых европейских городах и США - в Кливленде (штат Огайо) и Питтсбурге (штат Пенсильвания). Во всей Европе и Америке говорили об успешном опыте разработки и реализации Стратегии с конкретными характеристиками и со значительным влиянием на государственные и наднациональные организации. И, что не менее важно, как говорилось ранее, было достигнуто настоящее «стратегическое мышление» (сформировалось много специализированных консультативных организаций, в университетах появились специальности и курсы, связанные со стратегическим планированием и т.д.), что способствовало более быстрому принятию решений по достижению целей Плана и быстрому преодолению проблем.
Необходимость перехода к развитию всей метрополии кажется вполне очевидным завершением стратегического планирования города, и что самое главное, эта необходимость ощущалась всеми стейкхолдерами. Необходимо было уйти от типичной модели 60-х годов «центр-периферия» к консолидации всех 36 муниципалитетов, которые сами были уверены, что без «общего видения» и без координации целей, будет очень сложно реагировать на растущие потребности своих граждан.
Один из самых интересных аспектов перехода от планирования города к «городу городов», заключается в том, что План позволяет, без потери богатства идентичностей каждого муниципалитета, построить новую агломерационную культуру, что по словам некоторых разработчиков, можно назвать глобальной креативностью территории. Еще один такой аспект- это диалог и взаимное участие, которые способствуют новому пониманию экономического и социального потенциала территории Метрополии.
Для сравнения опыта Барселоны и Санкт-Петербурга, мы построили таблицы, в которых проанализировали эволюцию процесса стратегического планирования этих регионов. С таблицами можно ознакомиться в Приложении 2 (Таб. 4;5). Анализ таблиц показал:
Анализ генеральных целей показывает, что их смена происходит по нарастающей, от малого, например, в первом Плане ставилась цель вернуть моральный авторитет и распространить влияние на свой макрорегион. Достигнув этой генеральной цели, во втором Плане уже идёт уклон на интеграцию Барселоны на международный уровень, но с сохранением аспекта про улучшение качества жизни, как и в первом Плане. Здесь, город рассчитывает усилить связи в Европейских городах и приобрести «собственный профиль», стать посредником между ЕС и Латинской Америкой и увеличить свое присутствие в Африке. Далее, Барселона укрепляет свои позиции и уже рассчитывает на позиционирование себя как одной из самых значимых регионов в Европе, затем, Барселона переходит на новый уровень, от планирования города, к планированию Метрополии, но и здесь наблюдается цель поддержания и укрепления отношений со странами Средиземноморья, Латинской Америки и Азии. Также, в генеральной цели Первого метрополитенского Плана, появляется сотрудничество и достижение консенсуса между государственным, частным и третьим секторами города и всех 36 муниципалитетов, в отличие от предыдущих, где этот аспект не выносился в генеральную цель, но находился в приоритетных направлениях. После достижения предыдущих целей, усилив свое влияние и позиционируясь в качестве столицы Средиземноморья, было решено немного изменить цели и приоритеты. Упор решено было сделать на креативности или инновационности. При пересмотре данного Плана в 2003 году, изменилось видение города - «Метрополия Барселоны- территория креативности». В следующем и последнем на данный момент - Стратегическом Плане Барселоны - Видение 2020, генеральный план или Видение звучит так: Метрополия Барселоны- один из самых привлекательных и влиятельных регионов для инновационных талантов, с качественной моделью интеграции и социальной сплоченности. Здесь уже Метрополия позиционирует себя как «хаб для предпринимателей» со всего мира и как одного из самых привлекательных европейских регионов для инновационных людей.
Анализ приоритетов Барселоны позволил выявить основные направления:
- экономические - от поддержки экономической активности в городе в первом Плане до интернационализированного экономического развития, основанного на критериях устойчивости и занятости. Кроме того, сюда включаются вопросы человеческого капитала, устойчивости, предпринимательских инициатив, инфраструктуры, промышленности и многие др.
- социальные - улучшение качества жизни, достижение социальной сплоченности и баланса, образование- «Барселона как город знаний»; здравоохранение, культура, туризм, спорт, экология, уменьшение уровня бедности, интеграция иммигрантов, включение «качества» во все сферы деятельности - «Барселона- город качества» и др.
- территориальные- общественный транспорт, жильё, парковые зоны и др.
- социально- институциональные- включенность населения в процесс стратегического планирования, государственно-частное партнерство, эффективное правительство, общественное участие, диалог и достижение консенсуса между всеми стейкхолдерами и др. Можно заметить динамику внедрения общественного участия в планировании в стратегиях Барселоны, в Первом Плане говорилось о формировании «культуры участия», сформировав- во Втором говорится о её закреплении, и уже после закрепления, в Третьем- об укоренении культуры участия в стратегическом планировании города, и уже в следующем плане, «участие» было включено в генеральную цель.
При рассмотрении барселонских программ, было обнаружено, что происходит смена приоритетов от стратегии к стратегии. Чего не скажешь о приоритетах, включенных в Стратегии развития Санкт-Петербурга.
В Санкт-Петербурге в процессе планирования мало что поменялось за последние 30 лет, некоторые идеи, приоритеты слегка модифицируются, актуализируются, например, Советская идея территориально-производственных комплексов преобразовалась в идею кластеров. Тогда была актуальной тема бедности, она и сейчас актуальна, в то время говорили про общественный транспорт и сейчас говорят, и таких вариантов можно привести множество. Смены приоритетов практически не происходит.
Цели двух рассматриваемых нами Генеральных Планов в большей степени основаны на количественном методе, и не похожи на последующие Стратегии развития. Генпланы советского образца предполагали комплексное социально-экономическое и стратегическое планирование.
Известно, что основой для разработки первой Стратегии развития Санкт-Петербурга 1997 года, был Первый стратегический План Барселоны, это объясняет схожесть формулировки целей и приоритетов. Взяв их вначале за основу, они присутствовали и в последующих Стратегиях Санкт-Петербурга, практически в той же формулировке и последовательности. Вероятнее всего, это происходит потому что в Санкт-Петербурге не относятся творчески к разработке Стратегий, как это делается в Барселоне. Не говоря уже о её реализации и мониторинге. Как отмечалось Б. С. Жихаревичем, «нашу власть устраивает наличие Стратегии как «имиджевого» документа, поэтому такие аспекты как общественное участие, государственно-частное партнерство, хоть и прописаны в Стратегиях, но очень часто имитируются и поэтому не влияют на разработку и реализацию» Б.С. Жихаревич, А.Р. Батчаев Возможности и ограничения стратегического планирования (Опыт Санкт-Петербурга 1995 - 2011 гг.)//Муниципальные стратегии десять лет спустя. 2011. №13 С. 76.
Еще один важный момент, в стратегии Санкт-Петербурга нет конкретного видения, образа города, какие были в советских Планах. Процессы стратегического планирования города в Санкт-Петербурге сильно замедлились. Вероятно, дело в том, что уже существует необходимость перехода от стратегического планирования города к планированию агломерации, как было сделано в Барселоне, как и там, здесь существует необходимость создания новой агломерационной культуры. Город является центром притяжения для агломерации, её население работает в городе, вследствие этого, так же, расширяется проблема общественного участия, встает вопрос, учитываются ли проблемы областных жителей, а не только городского населения.
Город не может развиваться в силу своей обособленности от области, вследствие этого, он утрачивает своё политическое влияние. Оттого, что нет единого координированного планирования развития, страдает не только агломерация, но и сам город. Всё вышесказанное наталкивает на идею о том, что стратегическое развитие города невозможно без стратегического развития агломерации.
По опыту Барселоны видно к каким результатам привело совместное планирование. Барселона из обычного портового города, практически превратилась в столицу Средиземноморья, а Санкт-Петербург, обособленный от агломерации, не имеет возможности развиваться гармонично, что приводит его к постепенной деградации.
3. Оценка эффективности и степень общественного участия
3.1 Динамика степени общественного участия в стратегическом планировании в Барселоне и Санкт-Петербурге
Город формируется из жителей. Они живут и работают в городе, через их повседневную деятельность, город становится уникальным и пригодным для жизни пространством. Стратегическое планирование дает новую роль некоммерческим организациям, общественным организациям, которые представляют интересы общественности, и самим жителям в содействии развитию города. Все эти акторы знают ситуацию «изнутри», знают, как то или иное мероприятие по планированию отразится на жителях, также, участие именно этих акторов может легитимировать процесс планирования, чтобы предотвратить конфликты на её основе и повысить тем самым её эффективность.
Многие стратегические планы, созданные в европейских странах, «были разработаны неправительственными/некоммерческими организациями, на основе консенсуса и подотчетности гражданам, тогда как в других странах, например, в России, стратегическое планирование рассматривается как техническая компетенция, контролируемая местными властями» Steps for Designing a Results-Focused Capacity Development Strategy A Primer for Development Practitioners Based on the Capacity Development and Results Framework/ World Bank Institute Capacity Development and Results Practice Washington, D.C. 2011 P. 34.
С помощью анализа документов стратегического развития, рассматриваемых в работе, мы попытались проследить динамику степени общественного участия в стратегическом планировании Барселоны и Санкт-Петербурга. Для этого мы использовали «лестницу участия» Ш. Арнштейн и выделили основные ступени участия S.R. Arnstein A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association, 1969// Journal of the American Planning Association. 35(4). Cooke, B., & Kothari, U. 2001. Р. 216- 224:
Информирование - «символическое» участие, наиболее простая форма односторонней связи разработчика и общественности для поддержания информированности о процессе принятия решения, но без возможности для общественности комментировать документы или иным образом участвовать. Информирование может осуществляться через СМИ (распространение пресс-релизов, проведение пресс-конференций) а также путём проведения выставок документации, распространения печатных материалов через посещаемые людьми организации и другими методами.
Консультирование - официальный диалог между общественностью и разработчиком для определения проблемных вопросов и разрешения конфликтов. Обычно они проводятся в виде опросов, интервью (экспертов), проведение общественных слушаний, встреч, семинаров, организации работы общественных приемных. Тем не менее, само решение остаётся за пределами обсуждения и контроля.
Партнёрство - на этой ступеньке лестницы власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими. Они договариваются о распределении обязанностей в вопросах планирования и принятия решений через такие структуры, как совместные руководящие советы, плановые комитеты и механизмы разрешения тупиковых ситуаций. После того, как основные правила установлены с помощью компромиссных решений, они не подлежат одностороннему изменению.
Делегирование полномочий- граждане и НКО получают, наряду с остальными секторами, основные полномочия в реализации планов или программ. На этой ступени лестницы у граждан появляются сильные козыри, обеспечивающие им полновесный контроль за осуществлением программы.
Рассмотрим процесс участия общественности в стратегическом планировании Барселоны и Санкт-Петербурга.
На наш взгляд, в Барселоне динамика степени участия выглядит так:
Табл.6 Динамика степени участия в Барселоне
|
Стратегия |
Разработка |
Реализация |
Мониторинг |
||
|
1. |
Первый Стратегический План до 2000 года |
Консультирование |
Консультирование |
Информирование |
|
|
2. |
Второй Стратегический План (1994) |
Консультирование |
Консультирование |
Консультирование |
|
|
3. |
Третий Стратегический План 1999-2005 |
Консультирование |
Партнерство |
Партнерство |
|
|
4. |
Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 год |
Партнерство |
Партнерство |
Партнерство |
|
|
5. |
Стратегический План Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года) |
Делегирование полномочий |
Партнерство |
Партнерство |
|
|
6. |
Стратегический План Барселоны - Видение 2020 |
Делегирование полномочий |
- |
- |
Первый Стратегический План Барселоны до 2000 года
На стадии разработки (консультирование) Городской Совет Барселоны, Национальная организация содействия занятости, Торгово-промышленная палата, Cнrculo de Economнa, Управление развитием международной торговли и экономического развития, Рабочие комиссии, Университет Барселоны, Порт Барселоны, Торговая ярмарка Барселоны и др. организации, состоящие в Ассоциации стратегического планирования, взяли на себя инициативу и на основе консенсуса запустили разработку стратегического плана. Для разработки была создана двадцать одна тематическая площадка, для того, чтобы узнать сильные и слабые стороны города. Эксперты из каждой тематической площадки объединились с представителями из Исполнительного комитета, в который входят стейкхолдеры города, представляющие все городские сферы, и экспертами других организаций. Результатом стали определения главной цели и шести главных стратегических направлений.
Одновременно с процессом разработки Плана была организована серия мероприятий для привлечения и стимулирования участия общественных организаций и населения. Были проведены общественные слушания и семинары, проводился опрос населения и экспертов, также, была проведена Выставка «Барселона- сценарий будущего». Проводилась Выставка в двух этапах. На первом этапе перед организаторами стояла задача информировать жителей города о Стратегическом плане и узнать их мнение. На втором этапе, 72 организациям и фирмам было предложено расширить содержание Плана. На Выставке присутствовало более 95 тысяч человек и собрано более 4 тысяч мнений о городе и стратегическом плане.
В процессе разработки Плана участвовали:
- 190 организаций и человек из Генерального Совета и Исполнительного комитета
- 3 организации из Консультативного Комитета
- 21 эксперт, которые занимались диагностической разработкой
- 526 представителей из Технических комитетов
- жители города
На стадии реализации можно, также, наблюдать консультирование, были проведены общественные слушания по ходу реализации плана. Так как, этот План не был статическим, велись обсуждения о возможных изменениях или уточнениях некоторых прописанных в нем мер, консультируясь со всеми стейкхолдерами и самим населением. На стадии мониторинга роль населения была немного меньше, чем на предыдущих стадиях, здесь мы можем наблюдать ступень информирования, а именно, распространение информации через СМИ.
Было подтверждено, что «70%, предложенных Планом мер, находились на средней или продвинутой стадии реализации, наряду с сильными изменениями в политическом и экономическом поле, Барселона превращалась в динамический европейский город с высоким уровнем качества жизни населения». Тогда же было решено приступить к разработке Второго стратегического плана.
Второй Стратегический План Барселоны (1994)
На всех трёх стадиях разработки, реализации и мониторинга, при анализе документов Второго стратегического плана экономического и социального развития, можно наблюдать ступень консультирования. Проводились опросы населения, экспертные опросы, некоторые непосредственно участвовали на стадиях разработки, проводились открытые информационные семинары. Основными принципами Второго плана были широкое институциональное и общественное участие, проведение дебатов о процессах трансформации экономики и общества, поэтому стейкхолдеры все больше пытались прислушаться к населению и прийти к консенсусу, что явилось бы гарантией успеха Плана.
Третий Стратегический План 1999-2005 гг.
Многие из организаций, состоящих в Ассоциации стратегического планирования являются общественными, некоммерческими организациями, представителями интересов населения, которые, наряду с властями и бизнесом, несут полную ответственность за разработку, реализацию и мониторинг документов стратегического планирования. Они, как отмечалось ранее, входят в главные структуры ассоциации, в Генеральный Совет, члены которого принимают окончательное решение и в Исполнительный комитет. Здесь, на этапах реализации и мониторинга можно наблюдать переход на новую ступень- партнерство. Здесь уже прослеживается настоящее социальное партнерство между всеми стейкхолдерами. Первый стратегический план метрополии Барселоны 2003 г., мы также определили на ступень партнерства. На данном этапе власть фактически перераспределяется путём переговоров между гражданами и власть имущими, и принятые решения уже не подлежат одностороннему изменению. Население и НКО входят вместе с государственным и частным сектором в совместные руководящие советы. Проводятся круглые столы и др. в реализации и мониторинге Стратегического Плана Метрополии Барселоны на 2006-2010 гг. (Пересмотр Плана 2003 года), наблюдается партнерство, но зато в разработке данного плана, равно как и Стратегического плана Барселоны «Видение 2020», они достигли высшей ступени - делегирования полномочий. У НКО, представляющих интересы населения, наряду с государством и бизнесом, основные полномочия при разработке и реализации стратегий.
Табл. 7 Динамика степени участия в Санкт-Петербурге
|
Стратегия |
Разработка |
Реализация |
Мониторинг |
|
|
Генеральный План Ленинграда 1963-1990 |
Информирование |
Нет данных |
Нет данных |
|
|
Генеральный План Ленинграда 1987-2005 |
Консультирование (по документам), информирование -по факту |
Информирование |
Информирование |
|
|
Стратегия социально-экономического развития Санкт-Петербурга 1997 |
Консультирование |
Информирование |
Информирование |
|
|
Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года |
Консультирование |
Не был реализован |
||
|
Стратегия экономического и социального развития до 2030 года |
Консультирование |
Информирование (По данным экспертов) |
Информирование (По данным экспертов) |
При разработке советских Генеральных планов, 1963 и 1987 гг. общественному участию не было уделено должного внимания, хоть и при разработке Плана 1987 года были данные об опросе населения. Ситуация изменилась, когда началась разработка Стратегии социально-экономического развития 1997 года, которая явилась первым документом стратегического планирования европейского стандарта, созданным и реализованным в России. Основой для её создания стала Барселонская модель стратегического развития. В основу данной стратегии легло положение об участии Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm : «Стратегический план разрабатывается всеми участниками, влияющими на развитие города с учетом интересов населения и при активной роли городских властей. План создается в результате дискуссий тех сил и организаций, которые заинтересованы в реализации плана. Городская администрация берет на себя инициативу по организации работ и, наряду с другими участниками, обязательства по реализации плана». На этапе разработки прошли обсуждения Плана с участием общественности, Правительства, комиссий Законодательного Собрания, общественных организаций и др. После обсуждений, План был направлен на доработку и согласование в тематических комиссиях. 14 октября прошла Третья общегородская конференция "Стратегический план Санкт-Петербурга". Было 15 секционных заседаний, в которых приняли участие около 1100 человек. Итоговое пленарное заседание прошло 1 декабря, на нем присутствовало 400 человек Стратегический План Санкт-Петербурга 1997 года [Электронный ресурс]: Официальный сайт Стратегического Плана Санкт-Петербурга 1997 года URL: http://stratplan.leontief.ru/windru.htm. При разработке данного плана, как отмечается в статье «Стратегический план Санкт-Петербурга: механизмы вовлечения стейкхолдеров и населения», наблюдается партнерство власти и некоммерческих организаций и бизнеса Лимонов Л.Е., Карелина И.А. Стратегический план Санкт-Петербурга: механизмы вовлечения стейкхолдеров и населения [Электронный ресурс]: URL: http://www.city-strategy.ru/45 . Но данная тенденция не просуществовала долго, «многие лидеры бизнеса не приняли всерьез новые правила игры и продолжили действовать старыми привычными методами. Так, в городе внезапно начинают реализовываться некоторые важные проекты (с участием городских властей), не прошедшие оценку и отбор в рамках Стратегического плана, не обсуждавшиеся с городским сообществом и блокирующие своим появлением ряд других более эффективных действий, включенных ранее в Стратегический план».
Далее, при разработке Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года и Стратегия экономического и социального развития до 2030 года, наблюдается также ступень консультирования. На этапе разработки этих стратегий, даже ступень консультирования становится более формальной. Если при разработке Стратегии развития 1997 года еще возможно было наблюдать сотрудничество между стейкхолдерами и НКО, то на данном этапе, все процессы участия формализуются. По мнению экспертов, на стадии разработки Стратегия экономического и социального развития до 2030 года были применены следующие формы участия: легкий и открытый доступ к информации, специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, проведение опросов и анкетирования, публичные круглые столы; на этапе реализации (данные на апрель 2015 года): специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов; на этапе мониторинга: специализированный веб-сайт для доступа к информации, публикации в СМИ, создание иных дискуссионных и переговорных площадок, проведение форумов. Этапы реализации и мониторинга можно отнести к ступени информирования.
Итак, в Барселоне участие и достижение консенсуса имеет особое значение во всех шести стратегических планах. Очевидна динамика степени общественного участия, значимость которого с каждой стратегией только повышалась, так как власти, наряду с частным сектором, уверены, общественное участие- это гарантия успеха стратегического документа, что без участия общественности, стратегия развития не сможет добиться тех результатов, которых она добьется в процессе взаимодействия. В Барселоне государство, бизнес, НКО и представители общественности являются равноправными участниками стратегического планирования и входят в НКО Ассоциацию стратегического планирования, поэтому работа над Планами реализуется постоянно, а в Санкт-Петербурге Стратегия рассматривается как «имиджевый документ», после принятия которого, реализации не придается особой значимости.
В Советском Союзе практиковалось централизованное экономическое планирование, где органы местного самоуправления и общественные организации, скорее, выполняли приказы, а не «участвовали». Все виды советского планирования осуществлялись «сверху вниз» с минимальным участием населения. Планирование являлось стратегическим, в том смысле, что оно было основано на политическом видении. Практически то же самое возможно наблюдать и сейчас, как ранее отмечалось, для запуска процесса стратегического планирования, необходимо обладать определенной степенью автономии, как в принятии решений, так и в наличии ресурсов. Децентрализация управления и власти и механизмы участия становятся центральными аспектами любого процесса планирования. «В России до сих пор не сложилась система частно-государственного партнерства, в рамках которой некоммерческие организации выступали бы в качестве полноправного участника взаимодействия. Сыграла роль и общая ситуация в обществе, связанная с укреплением властной вертикали, наблюдающимся с 2004 года. Усиление полномочий властных структур привело к значительному снижению доли общественного участия. Что еще раз показывает нам слабость гражданского общества в России О.А. Герасимова. Вклад НКО в стратегическое планирование в Испании и России [Электронный ресурс]: URL: http://www.cogita.ru/nko/2-i-konkurs-esse-deyatelnost-nko-v-rossii-i-v-evrope/olga-gerasimova.-vklad-nko-v-strategicheskoe-planirovanie-v-ispanii-i-rossii#_ftn16 ».
3.2 Методики оценки эффективности стратегического планирования
Рассмотрим подходы определения эффективности программ и методики оценки эффективности программ развития: российский и зарубежный опыты.
Что касается зарубежных и российских методов и подходов к оценке эффективности программ.
Международная практика оценки эффективности программ имеет полувековую историю. В своей книге «Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective», профессор Г. Вольманн выделил три основополагающих этапа опыта оценивания эффективности H. Wollmann Evaluation in Public-Sector Reform, Concepts and Practice in International Perspective//Cheltenham. 2003. P. 34:
1 этап: 60-е годы XX века: говорится об осознании необходимости заблаговременного планирования, также, о необходимости прогнозирования результатов и оценки эффективности программ.
2 этап: конец 70-х - 80- е годы XX века: говорится об эффективности использования выделяемых на программу денежных средств.
3 этап: 90-е - 2000-е годы: в этот период, основой для оценки эффективности считались результаты реализации программ.
Итак, что же считать эффективностью в программах развития и каким способом ее можно оценить?
В постановлении Правительства РФ «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», под эффективностью понимается оправданность использования государственных ресурсов. Это понятие включает в себя все положительные результаты, полученные после реализации государственной программы в регионе. Эффективность в узком смысле представляет собой соотношение понесённых затрат к полученным результатам. Оценка эффективности программ развития необходима с целью оптимизации соотношения затрат на реализацию и результатов, а также для обеспечения принципов бюджетной системы Российской Федерации: эффективности и экономности использования бюджетных средств, гласности, достоверности бюджета, адресности и целевого характера бюджетных средств Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 N 588 (ред. от 28.03.2014) "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации" [Электронный ресурс]: сайт КонсультантПлюс. URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=161431 .
По мнению Г.Л. Тульчинского: «Эффективность выражает не только относительность результата деятельности к ее целям, но и результата с использованными для его достижения средствами (материальными, финансовыми, трудовыми и др.) -- как характеристика оптимальности их использования […] Эффективность -- соотношение затрат и результатов работы. Однако главной характеристикой эффективности является всё-таки соответствие результатов целям, по отношению к которому оптимальность затрат является характеристикой вторичной, производной». Тульчинский Г. Л., Шекова Е. Л. Менеджмент в сфере культуры: Учебное пособие. 4_е изд., испр. и доп. -- СПб.: Издательство «Лань»; «Издательство ПЛАНЕТА МУЗЫКИ», 2009. С. 484-485
Осознание необходимости оценки эффективности программ, привели к возникновению массы методик и подходов в различных странах. Рассмотрим несколько кейсов, которые наглядно отражают различные подходы стран к использованию оценивания:
1. Соединенные Штаты Америки
Методика мониторинга результативности была создана в США ведущим исследователем The Urban Institute (Вашингтон, США) и директором его Программы государственного управления Гарри П. Хатри.
Мониторинг результативности Хатри Г.П. Мониторинг результативности в общественном секторе: Пер. с англ. -- М.: Фонд «Институт экономики города», 2005. C. 19- регулярное измерение результатов и эффективности предоставления услуг или программ. При этом в качестве клиентов могут выступать как граждане, непосредственно получающие услуги, так и граждане, и компании, интересы которых лишь косвенно затрагиваются этими программами и услугами. Одна крайне важная характеристика результативности, которую часто забывают при рассмотрении путей использования результатов мониторинга, -- это обеспечение равенства всех граждан в доступе к результатам мониторинга. Тщательно проработанная система показателей позволяет оценить, насколько справедлива какая-либо программа, и принять необходимые меры.
В рамках мониторинга результативности эффективность обычно определяется как отношение использованных ресурсов (денежные средства, время персонала или иной физический вклад) к произведенному за счет этих ресурсов продукту.
Система мониторинга результативности способствует решению трех задач стратегического планирования:
* определение стартовых значений по каждому из показателей стратегического плана, на основе которых могут быть разработаны планы необходимых действий;
* наличие исторических данных по каждому показателю, на основе которых
могут быть определены показатели для каждого из рассматриваемых вариантов развития;
* наличие данных по основным показателям результативности для включения в отчеты о работе по достижению установленных в стратегическом плане целей.
2. Соединенные Штаты Америки
Program rating assessment tool (PART) - система рейтинговой оценки программ - инструмент (механизм), призванный повысить эффективность и результативность государственных программ в США в 2001-2009 гг.
При использовании этой методики, эксперт должен ответить на вопросы, содержащиеся в четырех основных категориях Gilmour J. B. Implementing OMB's Program Assessment Rating Tool (PART): Meeting the Challenges of Integrating Budget and Performance//Budgeting. 2007. №1.:
1. структура программы и ее цели;
2. стратегическое планирование;
3. управление программой;
4. достигнутые результаты
На вопросы, содержащиеся в первых трех категориях, следует давать ответы «да/нет», а на вопросы последней категории: «да/нет», «в значительной/незначительной степени». Каждый ответ имеет свой вес, таким образом, рассчитывается рейтинг программы. Ответы на вопросы системы PART ранжируются по шкале от 0 до 100 (где 100 - самый лучший ответ). Программы с рейтингом ниже 50% являются неэффективными, программы с рейтингом выше- 80%- эффективными, между ними располагаются - «достаточно эффективные» и «формально приемлемые».
Программа перестала использоваться с приходом к власти Барака Обамы, но её идеи все еще используются. Её идеи, например, использовались Министерством Финансов РФ, при разработке «Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года» Программы повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года [Электронный ресурс]: URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2010/02/PPEBR_190210.pdf .
Подобные документы
Понятие средств массовой информации и определение степени их влияния в политической сфере. Сущность современного избирательного процесса и возможности участия в нем СМИ. Оценка эффективности участия средств массовой информации в избирательном процессе.
курсовая работа [19,7 K], добавлен 29.11.2010- Алгоритм разработки и реализации федеральных целевых программ по развитию проблемных регионов России
Порядок принятия решения о разработке федеральной целевой программы развития проблемного региона: вопросы разработки, финансирования, отбор проблем для программной разработки. Формирование целевой программы, экспертиза, оценка, утверждение, реализация.
курсовая работа [36,4 K], добавлен 13.01.2010 Теоретические и методические аспекты "политического участия" граждан в жизни страны, его сущность, виды и формы протекания. основные характеристики политического поведения. Практические и целенаправленные формы политического участия в современной России.
реферат [24,2 K], добавлен 20.09.2011Механизм формирования, функции и проблемы изучения общественного мнения. Налаживание хороших отношений с общественностью. Динамика развития общественного мнения в условиях различных политических режимов. Общественное мнение в современной России.
курсовая работа [53,3 K], добавлен 18.12.2009Определение отношения молодежи Липецка и области к выборам в целом. Электоральный опыт участия молодежи в выборах. Избирательные планы и мотивы участия молодежи на выборах. Необходимость вовлечения и работы с молодежью в сфере выборов, ее направления.
контрольная работа [26,1 K], добавлен 04.01.2011Влияние общности на власть, его зависимость от политического режима государства. Участие граждан в политике - контроль и предотвращение злоупотребления властью. Основные мотивы, активные и пассивные формы участия граждан в политике, их виды и значение.
реферат [17,0 K], добавлен 03.06.2009Сущность, формы, разновидности политического участия. Организационно-правовые условия проведения митингов. Особенности отношения молодежи г. Тамбова к массовым акциям протеста 2011-2012 гг. Отношение к роли партии "Единая Россия" и внесистемной оппозиции.
курсовая работа [926,3 K], добавлен 24.11.2013Роль государства в разработке и реализации инвестиционной политики в Удмуртской Республике. Место федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов в решении задач региональной политики в России. Реализация целевых программ.
курсовая работа [2,7 M], добавлен 13.01.2010История развития и характеристики современной еврейской общины в России. Структура и характеристика религиозной организации Хабад. Антисемитизм, как внешний фактор влияния на еврейское сообщество. Интерпретация российских результатов. Выборы в России.
дипломная работа [631,6 K], добавлен 31.08.2016Определение взаимосвязи политики, экономики и идеологии. Примеры сознательных и стихийных политических действий. Характерные черты прямой и косвенной формы участия депутатов в политике. Отличия политических режимов по формам участия населения в политике.
контрольная работа [22,9 K], добавлен 27.09.2011
