Региональные политические системы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Региональные политические системы



1. Региональные политические системы: сущность, строение, направления анализа

Системный подход к анализу политической жизни позволяет выявить строение и закономерности развития политических факторов, создать эффективные интерпретации политических процессов.

Политическая система общества в широком смысле - форма человеческих отношений и деятельности, путем которых обеспечивается властное регулирование общественной жизни. Политическая система находится в постоянном взаимовлиянии с другими системами общества -экономической, социальной, социокультурной (духовной). В узком смысле политическая система - это целостная совокупность политических институтов, форм и принципов деятельности субъектов, политических норм, политической культуры общества. Обычно выделяют следующие подсистемы политической системы:

1) институциональную. Она включает в себя государство, партии, экономические и общественные объединения, религиозные организации, средства массовой информации и т.д.;

2) коммуникативную, т.е. принципы и формы отношений между акторами политики, функциональные виды политической деятельности;

3) нормативную - принципы и правила политической деятельности, типы принятия решений, формы и методы политического контроля. Политические нормы не сводятся ни к нормам права, ни к морали Они самостоятельны по своей сущности и видам санкций;

4) культурно-идеологическую подсистему, состоящую из ценностей и принципов, ориентаций, отношений, традиций политического мировоззрения.

Один из создателей общей теории политических систем Д. Истон определял политическую систему как совокупность взаимодействий, благодаря которым ценности привносятся в общество авторитарным путем, т.е. с помощью публичной власти. Истон ввел понятие среды политической системы: внутренней (интрасоциетальной) и внешней (экстрасоциетальной). Взаимодействия системы со средой можно разделить на индикаторы «входа» - требования либо поддержку среды, а также индикаторы «выхода» - решения и действия по выполнению требований. При этом образуется обратная связь, что дает возможность системе использовать свой опыт для повышения эффективности действия. Система имеет возможности внутреннего регулирования требований благодаря властным и негосударственным институтам, нормам и ценностям культуры.

Д. Истон выделил в строении политической системы устойчивые элементы: структуры, отношения, типы поведения и идеи.

Предложенная модель «вход-система-выход» позволила Истону исследовать политическую систему в движении, истолковать политические процессы как непрерывный и взаимосвязанный «поток поведения».

Г. Алмонд развил структурно-функциональный анализ динамики систем. Для Алмонда политические системы - это различные формы политического поведения государственных и негосударственных акторов, основанные на их ролях в политической культуре. Именно роли создают институты власти, а также властно-политические решения. «Вход» в систему образуют действия партий, групп интересов, лидеров, СМИ и т.д. «Выход» - действия институтов власти: парламента, главы государства, правительства, судов и т.д.

Функции политической системы, по Г. Алмонду, делятся на функции «входа» и «выхода». К первой группе относятся: артикуляция и агрегирование интересов, политическая социализация и рекрутация, политическая коммуникация. Среди функций «выхода» - нормотворчество, исполнение законов и правил, контроль за их соблюдением и пресечение правонарушений.

В российской теоретической литературе принято с советских времен классифицировать функции системы иначе: по основным направлениям государственной деятельности. Обычно с небольшими вариациями называют функции: 1) целеполагание (целенаправленное регулирование общественного развития); 2) интеграцию (согласование интересов акторов и предотвращение их конфликтов); 3) социализацию граждан (обеспечение политического участия на основе конвенциальных принципов и норм); 4) коммуникацию; 5) поддержание политического стабильного «порядка».

Типология политических систем может рассматриваться в историко-процессуальном (эволюционистском) ракурсе, в системе дихотомии «демократия-тоталитаризм» (нормативно) либо по типу политической культуры и распределения политических ролей. Г.Алмонд разработал интегральную типологию на основе взаимосвязанных признаков: уровня и форм централизации системы, типа ценностей политической культуры, режима, распределения ролей. Г.Алмонд и Д.Пауэлл выбрали в качестве критериев типологии уровень развития политических систем. Он выражается в структурной дифференциации элементов и секуляризации политической культуры.

Уровни строения политической системы. Почти во всех странах мира (за исключением карликовых) существует как минимум три уровня политического пространства, а следовательно, и строения всех компонентов политической системы (отвлекаясь от наднациональных уровней в данном случае). Таковы: государственный, субнациональный (региональный) и местный (муниципальный) уровни. По мере приближения фокуса нашего зрения к индивиду и малым группам растет значение неформальных сетей и институтов, уменьшается значение официальной публичной власти. Конечно, пространственные уровни системы постоянно взаимодействуют. Но для удобства мы сосредоточимся именно на региональной политической системе.

Понятие «региональная политическая система» остается дискуссионным. Насколько известно, термин применяется в анализе региональных политических культур США (С. Пэтерсон). На материале российских субъектов федерации термин использовали А.Ю. Сунгуров (Санкт-Петербург), В.Д. Нечаев (Курская область). А.Д. Кириллов (Свердловск) видоизменил термин на «политическую микросистему» - совокупность институтов региональных и/или локальных социально-политических пространств. Но это - зауженная трактовка системы, не сводимой на самом деле к институтам. Значительно полнее определение Н.В. Борисовой: региональные политические системы - сферы общественной жизни, обеспечивающие реализацию властных отношений через совокупность институтов, норм и форм взаимодействия. Они являются субсистемами общегосударственной политической системы. Вследствие процессов децентрализации и федерализации власти в субъектах РФ сложились различные региональные системы. Более того, на длительном интервале 1990-1999 гг. их взаимные отличия росли и проходили институционализацию.

Иной термин со сходным смыслом - «политическая структура региона» (СИ. Барзилов и А.Г. Чернышев). Структура складывается из политических сообществ, которые являются субъектами власти (в подчинении общегосударственной власти), имеют механизмы самоуправления и территориальные границы. Основные элементы структуры - трех видов: политические организации самого населения (общности); институты «прямого» властвования; институты опосредованного взаимодействия власти и населения.

На наш взгляд, эти трактовки односторонни, т.к. не включают в число элементов системы региональную политическую культуру и неформальные взаимодействия акторов. Пробел восполнен в работе Е.В. Морозовой, предложившей термин «региональная полития», - «всё многообразие властных структур, органов местного самоуправления, гражданских инициатив и других горизонтальных образований, а также отношений между ними, соответствующих норм и региональной политической культуры». Этот же набор элементов, связанных региональными традициями политической жизни, Н.П. Распопов и другие авторы нижегородского учебника определяют как «региональное политическое пространство». Они подчеркивают историко-культурную обусловленность данной системы. Преодолеть крен в сторону институционализма тем более важно, что в России и других незападных обществах именно неформальные политические практики определяют смысл и направленность формально-правовых институтов.

Таким образом, российские исследователи ещё создают основы системного анализа региональных процессов. Наиболее перспективен термин «региональная политическая система». Категории «полития» и «пространство» в бытующих контекстах почти синонимичны «политической системе». «Структура» и «режим» передают смысл только институционального измерения системы.

Основные компоненты региональной политической системы и её функции те же, что и у общенациональной. Но к ним добавляются функции, вызванные отношениями региона с себе подобными (по горизонтали), с государством и муниципальными образованиями (по вертикали). Что объединяет все компоненты политической системы? - Реализация отношений политической власти в повседневных практиках. Это заставляет нас изучать систему как подвижный «континуум институтов и процессов, как формализованных, так и неформальных» (В.Н. Дахин).

Завершим первый (теоретический) раздел лекции изучением региональной власти как вида и объекта политических отношений. Властные отношения пронизывают институты (формальные и неформальные), нормы, виды деятельности, ценности и ориентации политической культуры региона. Политическая власть сочетает в себе основные компоненты (по А.И. Амелину): 1) ось представительства интересов; 2) институциональная ось; 3) ось политической деятельности акторов: 4) ось методов принятия решений.

Региональная власть своеобразна в виду своего пространственного объема. Она представляет собой подсистему общегосударственной власти, а значит, проводит в жизнь стратегию «центра», служит средством распространения инноваций. Но одновременно региональная власть выражает (пусть непоследовательно и корыстно) интересы своего сообщества, сглаживает централизаторские импульсы «сверху», поддерживает определенную автономию своего курса и строения. С.В. Бирюков называет такое поведение посредническим. Региональная власть обеспечивает баланс политических интересов, учет требований сообщества в управленческих решениях. Тем самым обеспечивается двойная легитимность власти региона: перед лицом и населения, и власти общенациональной. Эффективное существование региональной власти означает, что она обеспечивает горизонтальную и вертикальную интеграцию элитных группировок. Причем политические элиты не сводятся к правящим слоям госслужащих, а означают всю совокупность высокостатусных страт сообщества, которые могут реально влиять на принятие политических решений и участвуют в распределении ресурсов власти. В России особенно велика роль неформальных обменов ресурсами, административного предпринимательства, «сетей» негласных отношений между госаппаратом и бизнес-слоями.

Компоненты механизма функционирования власти во многом подобны строению региональной политической системы, будучи её производными. С некоторыми уточнениями можно принять их определение С.В. Бирюковым. Политическое властвование как процесс предполагает:

1) институты публичной власти (законодательные, исполнительные и судебные органы, принципы их строения и деятельности, совещательные структуры взаимодействия с элитными группировками;

2) систему формальных и неформальных взаимодействий акторов политики;

3) набор средств и приемов, технологий политического управления.

Власть эффективна, если она способна артикулировать и агрегировать интересы социальных групп, находит меру между сохранением традиций и реформами, обеспечивает устойчивое развитие региона на основе осознаваемых целей.

Региональная политическая система благодаря усилиям власти проходит институционализацию, т.е. закрепляет повседневные неформальные практики отношений в виде устойчивых институтов. Н.В. Борисова определяет значение концепта «политическая система» для анализа власти региона. Системный подход позволяет выявить институционализацию властных отношений, характер их формализации в виде правовых и конституционных систем. Региональные политии рассматриваются в единстве их статичных (структурно-функциональных) и динамических (процессуальных) проявлений; в качестве составной части общероссийской системы. Именно неоинституционализм смягчает противоречие между нормативно-правовым и политико-культурным исследованием регионов. Он «высвечивает» обратные связи между политическими институтами и интересами социальных страт.

2. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Современная Россия - одна из стран быстрых трансформаций политических институтов, в т.ч. региональных органов государственной власти. Советская система была стремительно упразднена в 1993 г. Еще раньше, в 1991 г. созданы институты администрации региона, главы исполнительной власти субъекта РФ (президента республики, либо главы администрации края, области, города федерального значения). Постепенно сложилась система нормативно-правовых актов регионов, включающая в себя Конституции республик и Уставы остальных субъектов РФ.

Но задачи политологического исследования не сводятся к описанию разрозненных институтов государственной власти. Алгоритм исследования подразумевает:

-выяснение декларированных и реальных принципов системы государственной власти;

-осмысление источников и «образцов» российских региональных институтов (как зарубежных, так и общероссийских);

-сравнительный анализ государственных институтов на уровне отдельных регионов России;

-определение баланса дивергенции и унификации в развитии региональных институтов.

Как известно, за время реформ 1989-2004 гг. были применены две концепции системы органов власти. Первая из них, принятая XIX Всесоюзной конференцией КПСС в 1988 г., означала ограниченную либерализацию властных институтов. Вводились ограниченно конкурентные выборы. Разграничивались полномочия Советов народных депутатов и комитетов КПСС на всех территориальных уровнях. Реальная политическая власть в субъектах федерации стала переходить от первых секретарей областных (краевых) комитетов КПСС к председателям обл. (край)советов. Но по персональному составу это оставались всё те же члены региональных коммунистических элит, лишь более молодые, прагматичные и еще не «насытившиеся» властью. Сценарий антиноменклатурной революции, приводивший к власти путем выборов лидеров демократической оппозиции, состоялся в считанных регионах: Москве, Ленинграде. Элементы разделения властей в системе обновленных Советов (1989 - 1993 гг.) прослеживаются в повышении роли пленарных заседаний Советов по сравнению с исполкомами. Также вводились параллельные должности председателя Совета (с законодательными функциями) и председателя исполкома Совета (с исполнительными функциями). В условиях нараставшего хаоса в государственном управлении, а затем распада СССР и быстрой Децентрализации РСФСР система Советов перестала отражать баланс политических сил общества. Она порождала острые институциональные конфликты между назначенными главами администраций и председателями региональных Советов, между территориальными уровнями власти в целом, между государственными институтами и общественными объединениями.

Летом - зимой 1991 г. начинается становление разнородных политических систем в регионах России. Этот процесс был вызван импульсами конфедерализации и, в менее радикальном варианте, договорного федерализма в республиках РФ. Большинство республик избрало смешанную систему правления с прямыми выборами Президента и формально сильным законодательным органом.

Пришедшие к власти после провала ГКЧП радикально-демократические силы столкнулись со слабостью своей институциональной поддержки в регионах, что порождало преувеличенные опасения «коммунистического реванша». Возобладала доктрина «исполнительной вертикали» власти. Она выразилась в отстранении от должностей председателей региональных Советов, поддержавших ГКЧП. Тогда же Президент страны Б.Н. Ельцин подписал Указ № 75 «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». По нему исполнительно-распорядительные функции власти в регионах (за исключением «суверенных» республик) передавались главам администраций. Они назначались Президентом страны по согласованию с Советом народных депутатов региона. Исполкомы Советов распускались.

Роковая ошибка демократических сил, приведшая к закреплению авторитарной власти президентов и губернаторов, - отказ от срочных выборов глав исполнительной власти регионов. В отношении республик федеральные структуры даже попыток такого рода не предпринимали. Президиум Верховного Совета РСФСР назначил на 24 ноября 1991 г. выборы глав администраций областей и краев. Но они не состоялись из-за противодействия Президента РСФСР. Напротив, Съезд народных депутатов России установил годичный мораторий на выборы в регионах органов власти всех уровней. Тем самым затормозилось формирование конкурентной политической системы и её институтов: партий, избираемых публичных лидеров, неправительственных организаций и т.п.

Возможности «конверсии» Советов в парламентаризм по мировым стандартам были. В.Я. Гельман обращает внимание на правовую основу такого реформистского развития: федеральный закон «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. Закон утвердил двойную отчетность глав регионов - перед Верховным Советом и Президентом РФ, а также двойную отчетность администраций (правительств) - перед региональным Советом и главой администрации. Совет получил право обжаловать акты глав регионов и приостанавливать их действие до решения суда; выражать недоверие главе региона с требованием к Президиуму РФ или в Конституционный Суд о его отставке. Со своей стороны, глава администрации наделялся правом вето на решения Совета. Но вето преодолевалось простым большинством народных депутатов. Больше того. Съезд народных депутатов РФ в декабре 1992 г. принял решение подтвердить полномочия тех глав администраций, чьи кандидатуры согласованы с региональными Советами. Остальные губернаторы должны были или получить санкцию регионального Совета на правление, либо назначить выборы глав региона. Во всех 8 случаях альтернативные выборы 1992-1993 гг. кончились для действующих «назначенцев» Ельцина поражением.

Таким образом, обновленная система Советов создавала набор «сдержек и противовесов» в отношениях и с федеральными властями, и с назначенными губернаторами. При дальновидной и демократичной стратегии федерального «центра» возможна была плавная конверсия системы 1989-1993 гг. в полноценное смешанное правление. Но традиции нетерпимости и единовластия имели слишком большую силу. Радикальное противостояние Президента РФ и Верховного Совета РФ привело к доминированию исполнительной ветви в системе разделения властей, в т.ч. на уровне регионов. Пресекая возможность обновления региональных Советов на демократической основе, российская исполнительная власть проводила политику двойных стандартов. Республикам позволялось реанимировать архаичные институты (Степное уложение Калмыкии вместо Конституции); проводить безальтернативные выборы своих президентов; создавать правовые системы, противоречащие российскому законодательству и т.п. Персонализированная власть главы администрации края (области) или президента республики стала «проекцией» президентского режима, установленного во всероссийском масштабе.

Вторая концепция системы органов государственной власти наметилась в ряде Указов Президента РФ о роспуске региональных и местных Советов (октябрь-ноябрь 1993 г.), а приобрела формально-законченные черты в новой Конституции России от 12 декабря 1993 г. Как подметила Н.В.Борисова, эти нормативные акты являли собой импорт институтов западной демократии: разделения властей, свободных многопартийных выборов, сильных полномочий Президента. Но заимствования причудливо сочетались с российскими устоями персональной власти главы региона, с краткосрочными выгодами федерального центра от «раздачи суверенитета» в оплату за лояльность региональных элит.

Действующая Конституция РФ 1993 г. определяет два уровня единой системы государственной власти: федеральный и региональный (ст.5 п.з, ст.77, п.2). Местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими (регионами) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти (Ст.77 п.1). Эти представительные и исполнительные органы образуются самими субъектами федерации (Ст.11 п.2). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Она ограничена пределами ведения РФ и полномочии РФ по предметам совместного ведения федерации и регионов (Ст.77 п.2). Конституция РФ оговаривает лишь общие принципы строения системы государственной власти на региональном уровне:

-верховенство федеральной системы законов и единство системы исполнительной власти;

-разделение властей;

-федерализм и его проявления, прежде всего - разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами, обеспечение самостоятельной реализации полномочий региональными органами власти.

Многие аспекты строения регионального уровня власти предстояло определить законодателям самих субъектов РФ, что открыло путь резкой диверсификации региональных систем органов власти. Президент РФ наложил вето на принятие Уставов субъектов федерации путем всеобщего голосования жителей регионов. С 1994 г. Уставы принимались голосованием законодательных собраний, что уменьшило легитимность данных актов и сделало их создание подконтрольным.

Наиболее политически значимые нормы федеральных законов конституций и уставов регионов, повлиявшие на выбор модели разделения властей, таковы:

-уменьшение состава законодательных (представительных) органов региона с 250-300 до 50 депутатов. (Республики сохранили право превышать число депутатов сверх 50);

-максимум 40% депутатов могли с 1994 г. работать на постоянной основе, что порождало неравенство статусов и ресурсов влияния, служило способом подкупа депутатов исполнительной властью;

-администрация либо правительство региона формируется главой исполнительной власти, ему же подотчетна; служащие администрации могут быть депутатами;

-настоящая, а не формальная власть концентрируется в руках главы исполнительной власти, до 1995-1997 гг. назначаемого Президентом РФ, а затем избираемого всенародно;

-глава исполнительной власти («губернатор») подотчетен Президенту РФ (с 2001 г. может быть отстранен от должности по указу Президента РФ). Но законодательный орган региона не вправе объявлять импичмент либо отстранять от должности губернатора;

-глава исполнительной власти подписывает и обнародует законы, принятые легислатурой региона; он может наложить вето на региональный закон (преодолевается 2/3 голосов депутатов);

-в большинстве регионов принята мажоритарная избирательная система, что резко затруднило закрепление партий в региональных парламентах.

Качественно иные модели разделения властей складывались в российских республиках. Они зависели от преобладающего типа региональной политической культуры (сравним Карелию, заимствовавшую ряд норм законодательства соседней Финляндии, и «импорт исламизма» и Чечне!). Значительна также зависимость типа политической системы республики от того, принималась ли её конституция при монократическом режиме либо в плюралистической среде. По расчетам П.Б. Кононенко, 6 из 18 изученных республик принимали конституции при отсутствии доминирующего фактора. Этот фактор привел к примерно равному соотношению правовых полномочий ветвей власти. 12 республик принимали свои основные законы при наличии доминирующего актора, но в 4 из них полномочия тоже симметричны. 2 республики (Калмыкия и Ингушетия) закрепили преобладание главы исполнительной власти. 6 республик (Чечня, Татарстан, Башкортостан, Якутия-Саха, Адыгея. Бурятия) юридически дали преобладание своим парламентам, а не президентам. Но политическая реальность не позволяет назвать эти регионы демократичными хотя бы в сравнении с другими российскими. На выбор формы правления повлияли скорее общероссийские процессы монополизации власти, чем биографические черты лидеров отдельных республик.

Более представительная выборка случаев формально-правового разделения властей была изучена А.С. Кузьминым, В.Д. Нечаевым и Н.Дж. Мелвином в качестве материала для количественного анализа режимов . Коллектив авторов, как и П,Б. Кононенко, взял за основу неоинституциональную методику М Шугарта и Дж. Кэри. Конституции и уставы 31 российского региона исследовались на предмет распределения законодательных и незаконодательных полномочий между ветвями власти. Эмпирическими индикаторами служили: порядок формирования администрации (правительства), отставка правительства, контроль парламента над администрацией, роспуск парламента, право вето, формирование бюджета, право издавать указы с силой закона, исключительное право законодательной инициативы, право вынесения вопросов на референдум.

При ранжировании 31 региона А.С. Кузьмин и его соавторы на интервале 1993-2000 гг. выделили 8 типов регионов. По «дизайну» формальных институтов картина упрощается. Большинство регионов имеет слабые полномочия парламентов (Хабаровский и Приморский края, Астраханская, Ивановская, Костромская, Курская, Новгородская, Омская, Ростовская области, Краснодарский край). Из регионов с формально сильными законодательными органами для многих характерен однопартийный состав депутатов (Адыгея, Амурская, Кемеровская области). В ряде регионов есть и сильные полномочия, и многопартийность депутатов, но глава администрации избирался без серьезной конкуренции (Карелия, Коми, Татарстан, Саха-Якутия). На наш взгляд, только 1/3 из исследованных легислатур действительно сочетает весомые реальные и формальные полномочия (в Карачаево-Черкесии, Удмуртии, Белгородской, Воронежской, Курганской, Мурманской, Орловской, Псковской, Смоленской и Челябинской областях).

В.Д. Нечаев предложил также политико-психологическую модель объяснения дивергенции систем. На материале Курской, Псковской, Астраханской областей и Карелии Нечаев применяет модель диффузии новшеств. Инициатором нового выступает федеральный центр. Региональные элиты (точнее, круг разработчиков институциональных систем), могут отвечать на импульсы развития трояким образом:

- ко-инновативная реакция (новшества центра дополняют региональные почины);

- пассивная (региональная власть меняется под воздействием центральной, a поток внутренних требований и поддержки слаб);

- традиционалистская (поток внутренних запросов достаточно силен, чтобы противостоять новшествам).

В итоге анализа все исследователи пришли к выводу о большом разнообразии региональных институтов в 1990-х гг., об их сформированное уже ко времени первых выборов губернаторов (1996-1997 гг.), о высокой устойчивости созданных систем. Вопреки бытующим «штампам» журналистики, не выявлена положительная корреляция между статусом республики и авторитарным типом власти лидера. На наш взгляд, гораздо больше влияют на слияние ветвей власти тип экономической и социальной структуры, этнический и религиозный состав региона. Эти обстоятельства можно синтезировать в понятии «историко-культурный тип» региона.

Менялась ли федеральная политика по вопросам разделения властей в регионах? Да, и эти изменения усиливали авторитаризм региональных систем в обмен на лояльность в общероссийских делах. Так, 3 октября 1994 г. Президент РФ издал указ о продлении моратория на выборы губернаторов. 17 сентября 1995 г. Б.Н. Ельцин своим указом продлил данный мораторий еще раз, на срок до конца 1996 г. Также Президент РФ рекомендовал законодательным органам регионов продлить свои 2-летние полномочия до конца 1997 г. Тем самым обеспечивался лояльный корпус законодателей и губернаторов на время федеральных думских и президентских выборов (с осени 1995 по лето 1996 гг.)

Конституционный суд РФ принял важные решения от 8 января и 1 февраля 1996 г. о проверке конституционности положений Уставов Алтайского края и Читинской области. Отныне субъектам РФ предписано исходить из единой общероссийской «модели» разделения властей. Это значит, что регионы обязаны ввести президентскую либо смешанную систему. Признаны неконституционными положения Уставов Алтая и Забайкалья о подотчетности исполнительных органов законодательным, о контроле ЗСК над формированием исполнительных органов. Та же судьба постигла норму избрания глав регионов представительными органами. Эти постановления Конституционного суда закрепили вектор унификации системы разделения властей по президентскому и смешанному типам.

Президент РФ Б.Н. Ельцин и Федеральное Собрание всячески затягивали принятие российского закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Этот конституционный закон обсуждался... 5 лет! Он был принят только 6 октября 1999 г. в самом начале путинских реформ федерализма. Закон впервые дал определение системы органов государственной власти регионов. Она состоит из законодательных органов, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти региона в соответствии с его конституцией либо уставом. Закон определяет общие принципы деятельности данной системы органов: соблюдение Конституции РФ и её верховенство на всей территории России; единство всей системы государственной власти; разделение властей; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями власти; самостоятельность осуществления полномочий органами власти и местного самоуправления. Закон впервые включил республики РФ в единую правовую систему с другими регионами страны. Именно этот закон во многом стал основой преодоления пагубного сепаратизма и конфедерализма в 2000-2004 гг. Но и он политически противоречив, т.к. усиливает начала моноцентризма региональных режимов, даёт перевес исполнительной «ветви» власти.

К концу цикла трансформаций 1990-х гг. сложился достаточно устойчивый плюрализм типов разделения властей в регионах. Их систематизацию на основе формы правления и роли законодательного органа предложил В.Я. Гельман.

Как видим, выбранный тип разделения властей сам по себе не является признаком силы либо слабости законодательных органов. Для постижения политического смысла модели разделения властей требуются дополнительные индикаторы: объем формально-правовых полномочий ветвей власти и их неформального влияния.

Можно предложить комплекс норм, приближающих региональные модели разделения властей к равновесному состоянию:

-право законодательных собраний налагать вето на правовые акты администраций и глав исполнительной власти;

-право легислатур выносить вотум недоверия и проводить импичмент глав исполнительной власти;

-взаимное право органов власти на запросы и представления об отмене правовых актов;

-решение споров ветвей власти через согласительные комиссии и уставные суды регионов;

-право губернатора (президента) региона на отлагательное вето по законам, принятым легислатурой;

-расширение численности депутатов и введение постоянной оплачиваемой работы всего их состава;

-право главы исполнительной власти региона и Президента РФ досрочно прекратить полномочия представительного органа на основании судебного решения о грубых нарушениях Конституции РФ, федерального и регионального законодательства;

-право Президента РФ досрочно прекратить полномочия любого главы исполнительной власти региона по аналогичным причинам.

Рассмотрим далее строение, функции и направления развития отдельных ветвей власти регионов.



3. Соотношение законодательной и исполнительной власти в региональных политических системах

политический государственный власть региональный

Органы законодательной власти регионов России: сравнительный анализ.

Алгоритм анализа включает в себя выяснение: правового статуса законодательных органов, порядка их выборов, институционального строения, функций и полномочий.

Региональные законодательные органы формировались в неблагоприятных условиях конституционного кризиса 1993 г. на федеральном уровне. После насильственного установления президентского режима 4 октября 1993 г. состоялись указы Б.Н. Ельцина о роспуске региональных и местных Советов. Основу формирования новых представительных органов составили Указы «Об основных началах организации государственной власти в субъектах РФ» и «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (22 октября 1993 г.). Симптоматично, что республики РФ не подпадали под действие этих указов и создавали свои представительные органы на основе собственного законодательства.

Указы Президента РФ устанавливали срок полномочий региональных собраний на 2 года в рамках поэтапной конституционной реформы. Они создавали предельно общие нормы выборов: их прямой и тайный порядок, создание избирательных округов соразмерно числу граждан (с отклонением от средней нормы не более 10%), верхний предел корпуса депутатов - 50 чел. (из них максимум 40% на штатной оплачиваемой основе). Название органа представительной власти, его полномочия и региональные положения о выборах определяли сами администрации субъектов РФ, а позже - региональные парламенты.

В большинстве регионов законодательные органы были впервые созданы в 1994-1995 гг. Избирательные системы и политические итоги кампаний исследуются в лекции 1. Сейчас ограничимся примечанием: мажоритарные системы и низкое влияние партий надолго ослабили политический «вес» парламентов, помогли закрепить преобладание исполнительной власти. К тому же нарезка избирательных округов и нормы представительства в массовом порядке отличались от законных.

В 1996 г. был принят федеральный закон «О выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ». Он установил ограничение срока полномочий законодательных органов в 4 года.

Закон от 6 октября 1999 г. распространил единые принципы организации представительных органов также на республики РФ. Этот закон установил статус законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ. Региональный парламент является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Его наименование, структура, число депутатов (в т.ч. на профессиональной основе), срок полномочий (не более 5 лет) устанавливает Конституция либо Устав субъекта РФ. Парламент правомочен, если в его состав уже избраны не менее 2/3 установленного числа депутатов.

Полномочия законодательного органа региона включают в себя, согласно тому же закону РФ:

-принятие Конституции либо Устава субъекта РФ и поправок к ним;

-законотворчество по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов в пределах полномочий субъекта;

-утверждение бюджета субъекта РФ и отчета об его исполнении;

-установление основ организации и деятельности законодательно-10 органа субъекта РФ;

-установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, порядка деятельности органов МСУ;

-утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ;

-установление налогов и сборов в ведении субъекта РФ,

-установление порядка формирования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, проверка их расходования;

-установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ;

- утверждение заключения и расторжения договоров региона;

- установление порядка референдума и выборов региональных органов власти;

- определение административно-территориального устройства субъекта РФ;

- утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры его высшего исполнительного органа власти;

- регулирование иных вопросов в ведении и полномочиях региона по законодательству.

Правовые акты, принимаемые легислатурой региона, не должны противоречить федеральным законам, указам Президента РФ, постановлениям российского Правительства. Конституция (Устав) региона принимается, как и поправки к данному основному закону, большинством в 2/3 числа всех депутатов. Законы региона принимаются простым большинством (50% + 1 чел.) после рассмотрения в 2 и более чтениях. Законы подписываются главой администрации (правительства) либо возвращаются для повторного рассмотрения депутатами. Высшее должностное лицо субъекта РФ обязывается принять решение о законе не позже 14 дней со времени его поступления из парламента. Вето губернатора (президента) региона не абсолютно: в случае повторного одобрения прежней редакции закона 2/3 депутатов глава региона обязан подписать и обнародовать такой закон.

Легислатура региона может досрочно прекратить свои полномочия в случаях самороспуска или роспуска высшим должностным лицом субъекта РФ.

С нормативной точки зрения законодатели проводят парламентский контроль над исполнительной властью. Автор одного из наиболее системных исследований темы Д.Л. Сурков выделяет виды парламентского го контроля:

1) отрешение главы исполнительной власти от должности;

2) выражение недоверия правительству, должностным лицам администрации;

3) финансовый контроль;

4) контроль за распоряжением региональной собственностью, за проведением программ социально-экономического развития региона;

5) контроль за исполнением законов.

Анализ деятельности парламентов приводит политологов к вывод) о неформальных технологиях контроля глав регионов над законодателями. Р.Ф. Туровский выделяет следующие технологии контроля:

- формирование послушного состава депутатов путем давления на избирателей (особенно в сельских окраинах и в мажоритарных округах);

- избирательные системы многих регионов не запрещают становиться депутатами главам муниципальных образований, государственным и муниципальным служащим;

- влияние на избрание председателя парламента - «губернаторской тени», зависимого члена «команды»;

- текущий контроль главы региона над работой парламента: подбор и лоббирование состава заместителей спикера, глав комитетов, сотрудников аппарата.

К этому перечню следует добавить законодательную инициативу администраций и их глав. Во многих регионах именно исполнительная власть стала основным разработчиком законодательных актов.

Проведем сравнение составов и институционального строения региональных парламентов.

Федеральное законодательство России не обязывает субъекты РФ к единому наименованию своих легислатур. Это и Законодательные собрания во многих регионах (Адыгея, Краснодарский край, половина всех областей); и областные (краевые) думы (Приморский и Ставропольский края, Самарская область и др.); областные Советы (Кемеровская, Орловская, Липецкая и др. области). Своеобразны наименования парламентов республик и автономий, отражающие этнические традиции: Хасэ в Адыгее, Эл Курултай в Республике Алтай и Башкортостане, Народный Хурал в Бурятии и др.40.

Численность депутатов колеблется от 8 в малонаселенных автономных округах до 194 в Башкирии. В зарубежной политической науке оптимальная численность депутатов подсчитывается по «формуле кубического корня» Р. Таагеперы и М. Шугарта. Число депутатов оптимально, если оно равно кубическому корню от населения территории. Значит, для большинства российских регионов, имеющего население от I до 5 млн. чел., желателен состав из 100-170 депутатов. Следствия увеличения легислатуры: улучшенный контроль электората над своим избранником, облегчение работы партийных фракций. И напротив, исполнительной власти станет тяжелее манипулировать депутатами. Однако потребность такой реформы, похоже, не осознаётся в региональных сообществах. Напротив, многие регионы стремятся сократить число своих депутатов под предлогом экономии финансов.

Одна или две палаты парламента? В 1990-х гг. сложился плюрализм строения законодательных органов. Поскольку бикамерализм считался выражением этнической специфики; его внедряли чаще всего республики. Две палаты существовали в 7 парламентах регионов: республиках Адыгея, Башкортостан, Карелия, Кабардино-Балкария, Тыва, Саха-Якутия и в Свердловской области. Двухпалатная структура нова для российских регионов. Она вводилась в период «парада суверенитетов» -1991 гг. как свидетельство повышения статуса республики. Свердловская область избрала этот же путь в рамках своей борьбы за выравнивание прав областей и республик. Она всегда проявляла в течение 15 лет реформ свою готовность к инновациям и экспериментам. Некоторые регионы обсуждали переход к двухпалатному строю парламента, но после дискуссий отвергли его. Например, в Дагестане опасались, что верхняя палата на основе представительства народов усугубит этнические конфликты. В итоге предпочли резервировать в Народном Собрании республики места для национальностей соразмерно их численности по округам. Создать вторую палату краевой думы в составе руководителей органов власти городов и районов предлагал Ставропольский губернаторов А. Черногоров. Нетрудно увидеть, что замысел колировал порядок формирования Совета Федерации РФ 1996-2000 гг. Но депутаты отвергли двухпалатную систему

Двухпалатная система, по выражению С.Е. Заславского, имеет «высокую политическую себестоимость». Такая структура парламента требует разделить компетенции, предметы ведения и полномочия между палатами, установить процедуры решения вопросов совместного ведения и мн. др.

В отличие от Федерального Собрания РФ, где полномочия палат полностью разделены и ограничены до предела случаи совместных заседаний палат, региональные парламенты имеют предметы совместного ведения и проводят совместные заседания по узаконенному перечню вопросов.

Политически важны различия в процедуре голосования обеих палат. Если решение принимается большинством от общего числа депутатов обеих палат, как в Госсобрании - Курултае Башкортостана, то достаточно добиться простого арифметического большинства. В Законодательном Собрании Карелии требуется набрать большинство в каждой из палат, т.е. борьба за голоса затруднена.

Семь регионов демонстрируют значительные различия в процедуре принятия решений. В Башкортостане и Свердловской области принят порядок взаимодействия палат, копирующий общероссийские норм. Карелия установила усложненный порядок законотворчества. Палат, представителей принимает Конституцию и законы в сфере конституционного права Республики Карелия, устанавливает налоги и сборы, бюджет. Остальные законы (большая часть комплекса актов) принимает Палата республики. Она также в 3-дневный срок рассматривает для одобрения либо вето законы, внесенные Палатой представителей. По вопросам конституционного права и изменений в Конституцию РК требует большинство в 2/3 состава верхней палаты. Возможно, создание согласи тельных комиссий обеих палат.

Как установил С.Е. Заславский, при существующих различиях во взаимодействии палат нельзя их разделить на «нижнюю» и «верхнюю». Требуется дополнить этот привычный признак делением на сессионную и постоянную палаты: по порядку избрания, осуществления функций, интенсивности работы. Депутаты сессионной палаты действуют непостоянно, на непрофессиональной основе и бесплатно, что возмещается широкими полномочиями. Депутаты постоянной палаты получают вознаграждение и не могут совмещать свои функции с государственной службой и иной оплачиваемой деятельностью.

Пример Башкортостана показывает, что состав верхней палаты из руководителей исполнительной власти не соответствует разделению властей и превращает палату в «институт административно-корпоративного представительства» (определение А.Г. Еникеева). Соотношение численности двух палат таково, что верхняя палата в несколько раз превосходит нижнюю, т.е. определяет исход голосований. Расширение круга вопросов, подлежащих совместному решению, еще более ослабляет самостоятельность депутатов. К тому же в башкирском парламенте не допускаются фракции. По новой редакции Конституции Башкортостана (декабрь 2002 г.) не допускается совмещение депутатской деятельности с государственной службой. Парламент стал однопалатным. Но и новый состав Госсобрания (Курултая) всецело лоялен президенту республики, обеспечивая моноцентризм реальной власти.

Относительно демократический характер носит бикамерализм в Свердловской области. Областная Дума решает вопросы о доверии правительству региона, избирает состав Уставного суда, может выдвигать обвинения против губернатора и отрешать его по импичменту. Палата представителей принимает отставку губернатора, отрешает его от должности по представлению Думы после заключения Уставного суда.

Поскольку региональный парламентаризм очень молод, следует ожидать еще многих реформ строения собраний. Дополним нормативный анализ рассмотрением институциональной структуры парламентов. Эта структура понимается в политической науке как неформальные «правила игры», которые организуют взаимоотношения между акторами50. П.В. Панов, К.А. Пунина подразделяют возможные структуры на три вида: 1) формально-групповые, 2) неформально-групповые, 3) комитетские. Чем выше демократичность режима, тем более формализованы его институты.

Формально-групповой вид строения: депутаты объединяются в фиксированные организационно и идейно группировки, например, партийные фракции. Этот вид успешнее развивается при смешанной или пропорциональной избирательной системе, при парламентской форме правления. В связи с внедрением смешанной модели голосования в российских регионах (2003-2008 гг.) фракции постепенно станут повсеместными, если только элиты не «вольют старое вино в новые мехи».

Неформально-групповая институциональная структура предполагает создание в парламенте устойчивых, но неформальных объединений, так отмечают П.В. Панов и К.А. Пунина, структура может выступать в двух разновидностях: в политических сетях добровольных и равноправных отношений либо патрон-клиентарных кланах.

«Комитетская» структура означает выражение групповых интересов посредством парламентских комитетов.

Три вида институтов на деле переплетаются и взаимодействуют. Для российских регионов характерно преобладание неформальных структур и отношений, которые замедляют движение к демократическим процедурам. На материалах Пермской области установлена зависимость между «советским наследием» внутрирегиональной среды и политическими институтами. Л.А. Фадеева и Н.В. Борисова подметили, что разнообразие ведомственной принадлежности предприятий вызвало к жизни «менеджерский» характер позднесоветских институтов власти. Исподволь закрепились традиции «мирного» согласования интересов равновесных экономических группировок. Продолжая логику рассуждений, можно сделать вывод о склонности моноотраслевых регионов к авторитаризму. Но социоэкономическая структура - не единственный фактор практик взаимодействий. Важен и тип правления («президентская» модель ослабляет влияние партий), и наличие/отсутствие доминирующего актора режима. Если глава региона добивается неограниченной власти, то для него полезны патрон-клиентарные группы в парламенте либо «партия власти». Если элиты политически расколоты и существует политическая культура участия, напротив, лидеру выгоден вариант формальных институтов.

Случай Пермской области, по мнению П.В. Панова и К.А. Пуниной, дает «институциональный гибрид» - достаточно органичное срастание формальных (фракционных, комитетских) и неформальных (клиентельных) институтов. В сравнении с Ингушетией, Башкортостаном или Краснодарским краем такая система демократична. Контрастный случай Белгородской областной думы истолковал Е.В. Реутов. Принадлежность кандидата к региональной элите (экономической или административной) основной ресурс победы на выборах. Все более устойчива тенденция воспроизводства закрытости законодательной власти от неэлитных акторов Слабые по ресурсам оппозиционеры-одиночки вытесняются из белгородского парламента. Региональный политический процесс вытесняется из публичной сферы в сеть неформальных клиентарных отношений.

Значительно влияет на степень демократизма законодательного органа его партийность. Общеизвестно, что до недавних пор уровень представленности партий в региональных собраниях был крайне низким. По подсчетам А.П. Овчинникова, в среднем по всем регионам страны чуть более 20% кандидатов в депутаты ЗСК выдвигались избирательными объединениями и блоками (к 2002 г.). Если в Москве регистрировалось 44 таких объединений, то в 10 субъектах РФ объединения и блоки не выдвигали своих кандидатов вовсе. А в некоторых республиках, например; Башкортостане, законы не позволяли блоками выдвигать кандидатов. До введения в 2003 г. смешанной системы с избранием по партийные спискам от 15 до 50% депутатов (а её следствия еще не проявились четко), уровень партийности депутатов падал. А.Ю. Глубоцкий и А.В. Кынев подсчитали, что в 84 регионах за последний цикл заявленная партийности снизилась в 38 случаях, в 18 - не изменилась, в 18 немного выросла. 10 регионов избирали фактически беспартийные парламенты.

Методики сравнительного анализа уровня партийности региональных парламентов достаточно разработаны. Так, Г.В.Голосов применил количественные индикаторы уровня партийности. Они таковы. Внутриэлитный конфликт (победа инкумбента = 0, его поражение при слабом влиянии партий на исход = 1, поражение при сильном влиянии партий = 2), «Институционализированные партии» - сумма долей (%) голосов, поданных за партийные списки и за выдвинутых от партий кандидатов. Максимальное возможное значение составит 200%, минимальное - 0. Средневзвешенная величина избирательного округа вычисляется путем возведения всех величин (численности электората) отдельных округов в квадрат, суммирования этих квадратов и деления суммы на число мест в парламенте. Корреляционный анализ взаимосвязей этих переменных привел Г.В. Голосова к выводу: наиболее значима зависимость между внутри-элитным конфликтом и исходом выборов. Относительно слабо влияние институционализации партий на «выход» системы.

А.Ю. Глубоцкий и А.В. Кынев разграничили индикаторы заявленной партийности (официальной принадлежности к партии) и реальной партийности (устанавливается по голосованиям, высказываниям депутатов, экспертным оценкам). На интервале 1993-2003 гг. Глубоцкий и Кынев выявили семь групп регионов (некоторые регионы относятся к нескольким группам одновременно, т.к. переходные

1. Регионы с минимальной или сверхнизкой партийностью (в основном республики и автономии - Дагестан, Ингушетия, Таймыр. Чукотка, Эвенкийский и Ямало-Ненецкий АО, Новгородская область).

2. Регионы со сверхвысокой (заявленной и реальной) партийностью: Санкт-Петербург, Новосибирская, Волгоградская, Кемеровская и Рязанская области.