Региональные политические системы

3. Регионы с высокой (заявленной и реальной) партийностью: Свердловская область, Удмуртия, Красноярский край, Камчатка, Корякский АО.

Регионы с низкой заявленной и высокой реальной партийностью: Республики: Адыгея, Алтай, Карелия, Марий Эл, Якутия; Москва; Алтайский край; области: Амурская, Архангельская, Астраханская, Владимирская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Московская, Нижегородская, Омская, Пензенская, Пермская, Псковская, Самарская, Саратовская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская; Усть-Ордынский Бурятский АО.

5. Регионы «номенклатурной» (имитационной) партийности: поголовного вступления независимых кандидатов в нужную партию после избрания. Чаще всего это республики: Башкирия, Татарстан, Калмыкия, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Мордовия; Ростовская область; АО: Ханты-Мансийский, Эвенкийский, Чукотский; отчасти - Удмуртия и Усть-Ордынский Бурятский АО. Кемеровская и Магаданская области.

6. Регионы со слабой партийностью (реальная партийность меньше 50%). К ним отнесены республики: Бурятия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия; отчасти - Коми, Тыва, Хакасия и Чувашия. Из АО - Агинский Бурятский, Ненецкий, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ко. ми-Пермяцкий и Ханты-Мансийский. Края: Краснодарский, Приморский. Ставропольский и Хабаровский. Области: Белгородская, Брянская, Воронежская, Калужская, Кировская, Костромская, Курганская, Ленинградская, Липецкая, Оренбургская, Орловская, Ростовская, Сахалинская, Том екая. Тюменская, Ульяновская, Челябинская и Читинская.

7. Регионы с преобладанием непартийных депутатских объединений: Татарстан, Хакасия, Чувашия, Марий Эл; Ставропольский край; Кемеровская, Курганская и Ленинградская области.

Таким образом, выявлены значительные различия между уровням партийности региональных парламентов. Причинами можно назвать ста туе субъекта федерации. Республики склонны к низкой, номенклатурной (имитационной) партийности либо к доминированию одной политической силы. Важны и кливажи политического пространства по осям «город село» и «север-юг». Высокая региональная партийность чаще отмечаете: в урбанизированных областях Центральной России, Северного Урала Сибири, Дальнего Востока. «Красный пояс» Центрального Черноземья и Юга давал в 1990-х гг. высокий заявленный уровень партийности за счет КПРФ. Но солидарное голосование скорее признак патерналистской культуры, чем готовности к конкурентной политической системе.

После принятия федерального законодательства об обязательно» внедрении смешанной системы (с июля 2003 г.) статус и политический облик парламентов могут серьезно измениться. Из региональных собраний неизбежно уйдут главы органов местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие. Формирование 50% состава депутатов по спискам от федеральных партий повысит роль избирательны объединений, заставит глав регионов согласовывать свои интересы с партиями. Повысится и статус председателей законодательных органов. Сложившаяся система властвования элит будет развиваться от «лобового» патронажа над депутатами к более гибким приемам деятельности фракций и парламентских комитетов.

Система органов исполнительной власти регионов.

На основе Конституции РФ (ст.77 п.2) федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполни тельной власти в РФ. Система исполнительной власти - это подсистем государственной власти, её ветвь в структуре разделения властей. Исполнительная власть имеет структурное строение, в т.ч. пространственны уровни (по вертикали), звенья (одноуровневые образования однородны органов), виды и формы органов исполнительной власти. Исполнительная власть едина независимо от формы государственного устройств страны. Эти идеи нашли подтверждение и развитие в Федеральном закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Система органов исполнительной власти региона решает, согласно законам, первоочередные задачи:

- исполняет законы, выступает с законодательной инициативой;

- прогнозирует и планирует социально-экономическое развитие региона;

- обеспечивает экономику региона ресурсами;

- ведёт оперативное распоряжение собственностью региона;

- создает условия обеспечения населения экономическими благами, ведает социальным обеспечением и социальной защитой граждан;

- использует и охраняет природные ресурсы;

- обеспечивает законность и правопорядок;

- обеспечивает развитие социокультурной сферы региона.

Высшим исполнительным органом региона может быть администрация (в краях, областях) либо правительство (в республиках, автономиях, части краев и областей). Вопрос выбора - не пустая формальность. От него зависит вся система исполнительной власти, тип политического режима и уровень персонализации власти. Участники российско-британского исследования управления Р. Кайе и В. Кочев выделяют три типа строения исполнительной власти регионов.

1. Поликратический тип означает раздвоение власти между главой субъекта РФ (президентом республики, главой исполнительной власти -губернатором края или области, мэром города федерального значения) и правительством региона. Каждый из двух институтов, имеет конституционно-правовой статус. Правительство подотчетно главе субъекта РФ / исполнительной власти региона, ответственно перед законодательным органом. Состав правительства утверждается либо заменяется парламентом из числа кандидатур, представленных главой региона (в Якутии, Краснодарском крае до 2001 г.. Свердловской области). Но чаще встречается ультрапрезидентский вариант. По нему правительство формируется и распускается Президентом/главой администрации, подотчетно лишь ему (Татарстан, Башкортостан, Чувашия, Кабардино-Балкария).

2. Интегральный тип исполнительной власти означает совмещение институтов главы субъекта РФ / главы исполнительной власти и председателя, правительства. Лидер именуется президентом (Бурятия) либо председателем правительства (Тыва, Карелия). Разновидностью интегрального типа является совмещение постов выборного главы исполнительной власти (губернатора) и руководителя администрации. Тогда глава исполнительной власти формирует администрацию самостоятельно или по согласованию с законодательным органом. Схему исполнительных органов утверждает Региональный парламент. Чаще всего последний вариант применяется в краях и областях (Краснодарский край. Пермская область и др.).

3. Монократический тип власти предполагает зависимость исполнительной «ветви» от законодательной. Т.е.. парламент формирует коллегиальный орган исполнительной власти (Государственные Советы в Дагестане и Удмуртии). Госсовет, в свою очередь, назначает правительство как исполнительно-распорядительный орган. Впрочем, Удмуртия от этого типа власти перешла в 2000 г. к поликратическому.

Итак, статус органа исполнительной власти - администрации либо правительства региона противоречив. Это зависит от федерального устройства, многообразия форм правления и режимов. А.И.Радченко справедливо подчеркивает, что включение одного органа общей компетенции (правительства) в состав другого (администрации региона) противоречит принципам государственного управления. Не может же ведомство в составе правительства одновременно выполнять акты равностатусных руководителей: главы администрации и правительства. Если создавать правительство, то оно должно быть отделено от администрации региона и назначаться законодательным органом.

Функции администрации или правительства региона по законодательству таковы:

- разработка бюджета региона и направление его на утверждение законодательному органу, исполнение бюджета;

-распоряжение и управление имуществом, находящимся в собственности субъекта РФ;

- разработка и осуществление программ управления экономической и социальной сферой региона:

- принятие подзаконных актов в пределах своей компетенции;

- обеспечение законности и правопорядка, охрана прав и свобод граждан.

В 2001-2004 гг. несколько регионов ввели раздельное существование администрации и правительства или пытались ввести. «Образцом для подражания» при этом выступали Свердловская и Саратовская области. Мотивы реформы - перераспределение власти в пользу законодательного собрания (Нижегородская область), консолидация элиты (Волгоградская область) Иная схема выдвинута в Самарской области - переименование администрации региона в правительство. Это позволяет без выборов поднять статус губернатора до высшего должностного лица, имеющего право избираться на пост в 3-й раз. Должности глав правительств либо вице-губернаторов все чаще занимают «кураторы» от федеральной политической элиты либо от финансово-промышленных групп (Нижегородская, Самарская области).

Российские традиции персонализации и централизации власти вызвали к жизни институт высшего должностного лица субъекта РФ, которых на деле является «проекцией» института президентства на регионально уровне. Одновременно с выборами первого Президента РСФСР состоялись выборы Президентов ряда республик России и мэров городов федерального значения, причем установление статуса новой должности передавалось в ведение парламентариев самих республик (Татарстана, Башкортостана и проч.). По указу Президента РФ 22 августа 1991 г вводился институт назначаемых глав администраций регионов, имевший регулирование федеральными актами. И только с 6 октября 1999 г. президенты республик РФ стали рассматриваться как одни из высших должностях лиц субъектов РФ. Их полномочия и ответственность основываются отныне на Конституции России, регулируются законодательством при верховенстве Конституции РФ и федерального законодательства.

Варианты статуса высшего должностного лица по 89 регионам разнообразны.

1) глава республики - президент (Татарстан):

2) глава республики и он же - глава исполнительной власти (Северная Осетия):

3) глава республики и исполнительной власти, он же - высшее должностное лицо (Калмыкия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия):

4) глава республики (Коми, Мордовия);

5) глава республики - председатель правительства либо коллегиального Госсовета (Хакасия, Карелия, Дагестан);

6) глава администрации края (области) - высшее должностное лицо (Ставропольский и Краснодарский края);

7) глава администрации края (области) - глава исполнительной власти (Иркутская область);

8) мэр города федерального значения - высшее должностное лицо (Москва, Санкт-Петербург).

Основы полномочий высшего должностного лица региона определены еще в Указе Президента РФ «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» № 1969 от 3 октября 1994 г. Устанавливалось, что высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти региона) входит в единую систему исполнительной власти страны, подчиняется Президенту и председателю Правительства РФ. Он назначается либо избирается (с 1996 -только избирается) в соответствии с нормами Конституции (Устава) субъекта федерации.

Полномочия высшего должностного лица региона (президента республики, главы администрации, председателя правительства и т.д.):

-представлять свой субъект федерации в отношениях с общероссийскими органами власти и органами власти других субъектов РФ, органами местного самоуправления;

-подписывать договоры и соглашения от имени региона;

-обнародовать законы путем подписания законов или издания специальных актов, а также отклонять законы субъекта РФ:

-формировать высший исполнительный орган власти субъекта РФ в соответствии с региональным законодательством;

-требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа власти региона, созывать вновь избранный парламент на первое заседание;

-участвовать в работе законодательного органа власти региона с правом совещательного голоса;

-осуществлять иные полномочия в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством.

Высшее должностное лицо субъекта РФ избирается прямым тайным голосованием населения на срок не более 5 лет, не более чем на 2 срока подряд. Кандидат на данную должность может выдвигаться лично, от избирательных объединений и блоков, партий. В 2000 г. Президент РФ и Правительство страны настаивали на соблюдении правила «двух сроков». Но после упорной борьбы Конституционный суд разрешил участие в выборах глав регионов многим инкумбентам в 3-й и даже 4-й раз, что стало частью «политического торга» о реформе федерализма.

В течение всех лет существования высших должностных лиц не утихали споры о возможности и основаниях их отстранения от должности. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. предусматривал такие основания: личное заявление об отставке, утрату гражданства РФ, признание недееспособным по решению суда, вступление в силу обвинительного приговора, избрание в депутаты законодательного органа либо органа местного самоуправления или выполнение другой оплачиваемой работы. По федеральному закону от 9 октября 1999 г. отстранение от должности возможно также в случаях:

- отставки в связи с выражением недоверия со стороны законодательного органа власти региона;

- выезда за пределы РФ на постоянное место жительства.

Парламент региона может выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях:

- если он издал акты, противоречащие федеральному и региональному законодательству, а эти противоречия установлены судом и не устранены в течение 1 месяца со дня вступления решения суда в силу;

- если глава высшего исполнительного органа власти региона допустил иные грубые нарушения законодательства и это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Решение парламента о недоверии принимается квалифицированным большинством в 2/3 состава депутатов по усложненной процедуре.

Неоднократно высказывались предложения лидеров партий и депутатов Федерального Собрания о возврате к назначению глав регионов Считаем эту меру ненужной, противоречащей принципам федерализма и демократии. Даже если удалось бы внедрить назначаемость губернаторе и мэров, какими способами можно лишить республики избранных глав?

Больше вреда, чем пользы может принести и переход к косвенных выборам глав регионов на заседаниях представительных органов. Apгументы в пользу косвенных выборов обобщил А.И.Радченко. Среди них экономия денег и времени, смягчение конфликтов между ветвями региональной власти, упрощение процедур контроля над губернаторами и установления их компетентности. А.И. Радченко предлагает также дать Президенту РФ право рекомендовать кандидатуры глав регионов для избрания.

Возможно, с точки зрения эффективности администрирования эти новшества полезны. Но их политический эффект разрушителен. Президенты республик и губернаторы, и без того уже имеющие олигархическую власть, просто уменьшат затраты на избрание. Вместо народа их в таком случае будет избирать узкий круг депутатов, чаще всего лояльных и зависимых от исполнительной власти, не представляющих весь спектр социальных и партийных интересов.

Как видим, нормативно-правовой подход не раскрывает политический смысл института высшего должностного лица региона. Надо применить социологический анализ, а также выяснить политические интересы и цели деятельности глав регионов.

Политическая сущность президентства/губернаторства не зафиксирована юридически, но на деле она очевидна: сосредоточение полной политической власти регионального уровня в одних руках. А.Н. Медушевский остроумно применил для осмысления феномена понятие «губернаторская вертикаль власти». Механизм сосредоточения власти в одних руках выхолащивает разделение властей и конкурентную политическую среду. Проявления персонификации власти: урезание полномочий и сроков работы парламента; личная уния аппаратов законодательного собрания и администрации; недопущение контроля со стороны судов и федеральных структур в регионах; контроль глав регионов над органами местного самоуправления; создание клиентельных групп в парламентах регионов; контроль над бюджетом региона.

Главы регионов реально контролируют согласование интересов бизнес-элит и высокостатусных слоев, а зачастую становятся откровенными «менеджерами» последних. Сильный президент либо губернатор располагает административным ресурсом на случай выборов, контролирует СМИ региона (завуалированная цензура). Более того, реформы федерализма в президентство В.В. Путина подтолкнули глав регионов к тесному союзу с крупными общероссийскими корпорациями. Некоторые аналитики называют этот процесс «приватизацией регионов» (В.Н. Лысенко). Олигархические корпорации обеспечивают своими ресурсами победу нужных кандидатов на губернаторских выборах (правда, административный ресурс ещё сильнее финансового). В обмен они получают выгодные экономические соглашения, посты в исполнительной власти регионов. Участилось участие губернаторов в руководящих органах корпораций. Во многих республиках с преобладанием патерналистской культуры власть и собственность органически неразделимы (получение монопольной прибыли от крупных предприятий главой региона и его клиентелой.

Разумеется. регионы неоднородны по сложившейся реальной власти своих президентов/губернаторов. СИ. Барзилов предложил выделить дующие типы власти;

1. Смешанный. Высшее должностное лицо региона смещает посты администрации и правительства. Это наименее зрелый вариант возникает, если губернатор не имеет развитой и организованной системы кланов, не контролирует региональные экономические ресурсы. Ныне - пример Ульяновской области.

2. Авторитарный. Высшее должностное лицо становится арбитром над ветвями власти, а также «маклером» кланового распределения влияния. Возникает в относительно устойчивых режимах. Такой глава региона претендует на роль общероссийского политика. Примеры - Кемеровская область, многие республики.

3. Лоббистский. Глава региона отражает интересы одной из сторон межклановой борьбы. Проявляется в регионах с неустойчивой ситуацией затяжного противоборства группировок, на этапах смены официального лидера. Примеры: Чечня, Ингушетия, Калмыкия.

Популистский. Непрочная власть главы региона легитимирует себя, поощряя конфликты внутри сообщества и в отношениях с «центром». Характерна для территорий со слабыми ресурсами власти, патерналистской культурой и высоким уровнем оппозиционности. Ныне - уже в прошлом («красный пояс» малоимущих областей 1990-х гг.: Пензенской, Брянской, Тамбовской, Рязанской и проч.).

5. Партийно-харизматический. Губернатор реально выступает руководителем общероссийского политического движения, использует свой статус и ресурсы для успеха на федеральной арене. Регион рассматривается его командой лишь как «стартовая площадка». С 2000 г. такие главы регионов стали редкостью. Ранее - К.Титов в Самарской области. А.Лебедь в Красноярском крае.

6. Мобилизационный. Логическое развитие партийно-харизматического типа и его самое полное выражение. Предполагает единый замысел и действия региональной административной и экономических элит. Цель продвижение регионального лидера на федеральную должность. Сейчас та кой тип не проявляется. В 1990-х гг. Ю. Лужков его олицетворял в Москве.

С 2000 г. всевластие губернаторов и президентов республик, чревато конфедерализацией России, начало ограничиваться «сверху». Важными инструментами федерального контроля над главами регионов стало право Президента РФ отправлять в отставку высших должностных лиц регионов на основании судебных решений. Федеральная власти применяет и политические технологии контроля: информационные кампании в СМИ, координирующие действия полпредов Президента РФ в федеральных округах, обмен ресурсами. Например, добровольно ушедшие в отставку президент Ингушетии, губернатор Приморского края, несколько отказавшихся избираться на новый срок глав регионов получили взамен должности гос служащих и не подвергались судебным преследованиям.

Структурная схема федерального ограничения власти глав регионов предложена Р.Ф. Туровским. Источник импульсов контроля - администрация Президента России. Исполнитель политики центра - полпреды в федеральных округах и главные федеральные инспектора в 89 регионах. Центр кристаллизации контрэлит (в отношении нелояльны глав субъектов РФ) - управления ФСБ, прокуратуры. На общероссийскую роль главы регионов уже не претендуют. Федеральная исполнительная власть после нескольких громких «лобовых» атак на нелояльных лидеров (в Якутии, Воронежский и Курской областях) перешла к гибким методам согласования интересов. Авторы аналитического сборника «Феномен В. Путина и российские регионы» на примере нескольких субъектов федерации раскрывают «механизмы» межполитических отношений. Так, в случае Рязанской области политическая основа взаимодействия уровней исполнительной власти - двусторонние обязательства: взаимная лояльность на выборах; разрешение губернатору избираться на третий срок; поддержка главой администрации реформ В.В. Путина и уход губернатора из Совета Федерации в обмен на сохранение моноцентрического распределения ресурсов области. К. Мацузато строит гипотезу о различии курса Б.Н. Ельцина и В.В. Путина в отношении региональных лидеров. В 1990-е гг. российские власти стремились оградить глав регионов от возможного сепаратизма тем, что выстраивали баланс соперничающих группировок: мэр крупнейшего города - против губернатора, полпред и отделения «партий власти» - на страже интересов центра и т.д. С 2000 г. лидерам регионов позволено становиться монополистами на своем губернском «поле», а взамен требуется жёсткое подчинение курсу центра и поддержка партии власти.

Политико-идеологические ориентации губернаторов, а в силу их доминирующей роли во многих сообществах - и режимов в целом, стали внешне однородными. Но такова внешняя сторона политических процессов, которые при экономическом кризисе или очередных затруднениях в подавлении сепаратизма могут пойти по неожиданному руслу.

Полагаем, надо продолжить реформы не только институтов, но и отношений между субъектами политической власти. Необходимо развивать реальное разделение властей: создать сильные и автономные парламенты регионов с плюралистичным составом депутатов: обеспечить независимость местного самоуправления и судов. Статус президентов республик РФ не может выходить за пределы федерального законодательства, а политический «вес» 89 глав регионов явно надо выровнять.

4. Региональные политические режимы в постсоветской России

Политический режим традиционно определялся в категориях государственного управления как совокупность методов и процедур, обеспечивающих политическое властвование. Хрестоматийно деление режимов на демократические, авторитарные и тоталитарные с различными промежуточными вариантами. Но данное понимание чересчур статично и юридично. Д. Истон в рамках системного анализа дал основы динамических переменных политической сферы. Ключевой проблемой политической теории, Истону, становится объяснение, при помощи каких механизмов политической системе удается выживать при кризисах и сохранять устойчивость. Г. О'Доннелл и Ф. Шмитгер определяют режим как совокупность явных или скрытых структур общества, «которые определяют формы и каналы доступа к ведущим правительственным постам, а также характеристики деятелей, ... используемые ими ресурсы и стратегии...» М. Дюверже называет режим таким механизмом общественного управления, который соединяет модели выборов, голосования и принятия решений со способами политического участия партий, групп интересов и иных акторов процесса.

Следовательно, политический режим целесообразно толковать социологически, а не юридически. Он формируется прежде всего вследствие повседневных практик и неформальных институтов политической деятельности. Режим более подвижен в своей сути и формах, чем государственные институты власти либо нормы права.

Для задач нашего курса лекций наиболее операционально определение политического режима по В.Я. Гельману. Это - совокупность акторов политического процесса, институтов политической власти, ресурсов и стратегий борьбы за достижение и/или удержание власти. Это определение логически соответствует модели строения социальных систем по Т. Парсонсу. Оно системно, что позволяет применять разработки Д. Истона на эмпирическом материале, выясняя конкретное соотношение статических и динамических проявлений политических процессов.

Основные элементы («переменные») политического режима. Акторы определяются В.Я. Гельманом, вслед за Дж. Коумэн, как субъекты социального действия, обладающие целями, ресурсами и стратегиями для достижения политических целей. По влиянию на политический процесс Гельман выделяет режимы с одним доминирующим актором (моноцентрическне) и режимы со многими конкурирующими акторами (полицентрические).

Институты в данной концепции - совокупность установлений норм и правил политической деятельности. Они определяют характер властных отношений, устанавливают «правила игры» между факторами. Институты делятся на формальные и неформальные. Первые обеспечивают верховенство закона. Вторые означают произвольное использование власти. Оба вида институтов не только противостоят друг другу, но взаимодополняемы.

Возникновение и развитие институтов - следствие подвижного ее отношения сил политических факторов. Этот баланс сил может быть закреп лен в виде предписанных правовых норм или в виде неформальных решений, обусловленных текущей обстановкой либо социокультурными традициями. Соотношение формальных и неформальных институтов подвижно.

Ресурсы трактуются В.Я. Гельманом в качестве атрибута обстоятельства или блага, обладание которым увеличивает способность влияния обладателя на других индивидов или группы. Ресурсы делятся на виды:

- административные (контроль над использованием силового либо иного принуждения одного актора над другими);

- экономические (контроль над материальными объектами и финансами):

- политические (влияние на действия других акторов и/или на функционирование институтов), в т.ч. властные полномочия.

Стратегии факторов - тип действий одних политических факторов по отношению к другим. Набор стратегий зависит от сочетания и ресурсов факторов, от своеобразия институтов власти, от понимания смысла политической деятельности в социокультурной системе. На основе типологии стратегий Дж. Сартори В.Я. Гельман выделяет стратегии силовые и компромиссные (переговорные).

Существуют и другие модели строения политических режимов. С.В. Борисов предлагает сочетание 4 основных признаков: происхождение правящих групп, количество и соподчинение центрам политического влияния, состояние гражданского общества - инфраструктуру политического процесса, статус региона во внешней (макрополитической для него) системе.

А.Н. Медушевский разрабатывает институционально-правовой подход к режимам. С этой точки зрения характеристики режима - сочетание легитимности и законности; правовая система разделения властей; взаимодействия власти и оппозиции; состояния реальных факторов (элит, бюрократии, партий, групп давления); соотношения власти и собственности; целей режима; стиля лидерства.

Высказывается даже скептическое мнение: использование термина «политический режим» как интегральной характеристики процессов в регионах, долгосрочность и значимость режимов постсоветской России еще не доказаны убедительно (А.П. Овчинников).

Мы полагаем, что регионализм в России надолго. Не надо спешить следовать за словесным оформлением каждого краткосрочного этапа политики. В контексте глобализации и затяжного кризиса российского общества региональные режимы - долгосрочная тенденция политической жизни. Можно преобразовать нормы права и государственные институты, но реальные практики политического взаимодействия людей меняются крайне медленно. Глобализация явно будет усугублять режимов внутри России.

Региональный уровень политических режимов: доказательства наличия специфики. Если региональные режимы существуют, это означает своеобразие их системных свойств в сравнении с более привычными общегосударственными режимами. Региональные режимы предполагают достаточно высокую автономию своих факторов и институтов, ресурсов и стратегий политики. В.Я. Гельман вводит термин, альтернативный политическому режиму. В условиях авторитаризма либо тоталитаризма на региональном уровне существует система управления со слабой автономией внутренних факторов либо вовсе без них. Такую систему определяют как административный режим.

В отличие от государств, регионы не обладают суверенитетом; уровень их полномочий и ответственности «ниже». В.Я. Гельман разработал понятие «внешние факторы»: иностранные государства или корпорации, «своё» государство в целом, его экономические субъекты, партии, общественные движения и политические лидеры. Внешние факторы находятся в сложном взаимодействии с внутренними факторами. Очевидно, что говорить о региональном режиме можно только применительно к субнациональным сообществам, в которых внутренние факторы имеют автономное влияние.

Россия после распада СССР (1992-1999 гг.) - яркий пример расколотого политического пространства, на котором складывались именно автономные режимы, развивавшиеся в обособленных направлениях и даже эпохах: от постиндустриальных Москвы и Петербурга до патриархально-рабовладельческих вождеств отпавшей Чечни. Можно сомневаться в высокой институционализированное этих стадиальных различий. Но их влияние на смысл политических процессов несомненно.

Среди причин становления региональных режимов наиболее значимы (по О.О. Сенатовой):

- ускоренная ликвидация централизованной системы управления;

- переход к рыночной экономической системе, начавшейся с организации локальных и региональных сообществ как менее затратных;

- наличие «протопартий власти» - партийно-государственных элит в регионах позднего СССР;

- потеря управляемости обществом на национальном уровне;

- курс децентрализованного и асимметричного федерализма, подчас маскировавший этнократическое присвоение власти в республиках и автономиях;

- отсутствие у общероссийской элиты концепции региональной политики, нацеленной на модернизацию политической системы.

Типология региональных политических режимов России. Наиболее системным выступает деление режимов по степени закрепленности демократии. В.Я. Гельман предпочитает трактовку демократии как режима с конкуренцией факторов в рамках полноценного набора формальных институтов, обеспечивающих отчетность власти (по Г. О'Доннеллу).

Если верить идеологически ангажированной схеме перехода от тоталитаризма «по-советски» к демократии, то можно вслед за Х. Линцем И В.Я. Гельманом выделить тоталитарные, посттоталитарные (переходные) И демократические режимы. Тоталитарные режимы в этом контексте имеют признаки: господство доминирующего фактора, преобладание неформальных институтов, использование административных ресурсов и силовых стратегий. Переходные режимы характерны наличием доминирующего, но неоднородного фактора, преобладанием неформальных институтов, сочетанием разных ресурсов и стратегий. Демократический режим означает полицентризм факторов, преобладание формальных институтов, использование компромиссных стратегий и сочетаний различных ресурсов.

При внешней стройности изложенная схема имеет много «подводных камней». Насколько тоталитарен поздний (послесталинский) СССР и можно ли вообще пользоваться термином «тоталитаризм» в деидеологизированном смысле? Насколько нынешний строй глобализируемого Запада (очевидно, заявленная цель) - описуем в привычном дискурсе демократии? Если «переходные» режимы имеют все предпосылки к застыванию на десятки лет, то можно ли ограничиться поверхностным маркером «посттоталитарные»? Можем ли мы делать глобальные сравнения региональных режимов, не изучив сначала каждый из них углубленно по единой методике?

Зарубежные исследователи постсоветских трансформаций предложили целый ряд определений, смягчающих остроту поставленных проблем. Г. О' Доннелл предлагает для российских реалий объяснительную модель «делегативной демократии». В отличие от зрелой «репрезентативной» демократии Запада, в России новые нормы и процедуры служат лидерам, а не правам граждан. Власть сверхперсонализируется. Роль представительных органов и политических факторов неправительственного свойства резко снижается. Неформальность институтов усиливается. Растёт безразличие граждан к политике, атомизируются социальные связи. Сходные признаки имеют определения российского режима: «демократура» (Ф. Шмиттер), «авторитарная демократия» (Р. Саква), «полуавторитаризм» (С. Хантингтон), «режим-гибрид» (Л. Шевцова) и мн.др.

Ясно, что последствия и проявления постсоветских трансформаций режима качественно разнородны для 89 регионов России. Модели исследования индикаторов режима предложили уже три коллектива авторов, что позволяет проводить многомерные сравнения регионов. Внутри отдельных индикаторов анализ можно детализировать, рассматривая парные корреляции признаков.

Поскольку Россия находится последние 15 лет в цикле непрерывных трансформаций с неясным итогом, полезно начать сравнительный анализ режимов с классификации переходных процессов. Вхождение трансформации режима в состояние неопределенности истолковывается в моделях Т. Карл-Ф.Шмиттера и Дж. Мунка - К. Лефф. Они приспособлены В.Я. Гельманом для операционализации данных на примере России. Модели переходов таковы:

1. Консервативная реформа - сохранение господства правящей элиты прежнего режима без смены акторов благодаря её приспособлению к новым институтам компромиссным путём.

2. Пакт (реформа «через обмен») - смена режима при достижении компромиссных договоренностей разных сегментов элит или правящей элиты старого режима с контрэлитой.

3. Реформа «снизу» - смена режима в итоге давления масс или контрэлит при использовании компромиссных стратегий.

Революция - смена режима с использованием силовых стратегий старой правящей элитой и контрэлитой при мобилизации масс.

5. Навязанный переход («революция сверху») - смена режима в итоге конфронтации внутри правящей элиты или между правящей элитой контрэлитой. путем силовых стратегий без мобилизации масс.

Исход перемен: от первой к последней изложенных моделей растёт неопределенность. Для большинства российских регионов, как подчеркивает В.Я. Гельман, «навязанный переход» стал доминирующей моделью. Неопределенность сохранялась очень долго потому, что после распада СССР резко вырос статус всероссийских и регионатьных (краевых, областных, республиканских) органов власти. Страна, условно говоря, пошла экстенсивным путём трансформаций.

Следуя системному анализу Д. Истона, следует поместить региональный режим в контекст макросистемы, частью которой режим является, М. Бри проводит эту операцию с помощью причинно-следственной схемы.

Функция «входа» в систему обеспечивается политико-экономическими структурами управления. Эти структуры опосредуют связи политики с обществом. Функция «выхода» выражена в совокупности управленческих решений, в т.ч. правовых актов и неформальных действий факторов режима.

Внутренний цикл взаимодействий факторов в «черном ящике» режима представляет собой постоянный обмен ресурсами: политическими, административными и экономическими. М. Бри выделяет таких влиятельных факторов, как: федеральные политические элиты, федеральные финансово-промышленные группировки, глав регионов (условно для краткости - губернаторов), «партии власти», электорат, порознь - крупные и малые предприятия, преступные группировки. Между ними поддерживается система региональною обмена ресурсами (см. схему 2, разработанную М. Бри). Обмен проводится и по пространственной вертикали (зарубежные факторы - федеральные российские - региональные - местньк акторы), и по горизонтали (межрегиональные связи).

В более узком ракурсе обменов между политическими и экономическими элитами Н.Ю. Лапина выделяет 4 модели их взаимодействия: патронаж, партнерство, подавление и «приватизация власти». В.Я. Гельман использует эту классификацию для доказательства 4 сценариев выхода режимов из неопределенности. Сценарии (варианты) определяются по соотношениям факторов и их стратегиям взаимодействий.

1. «Война всех против всех», т.е. всеобщее противостояние. Возникает, если нет доминирующего фактора режима, а стратегии - силовые. Такой сценарий увеличивает неопределенность и может вести в тупик авторитаризма (Чечня).

2. «Победитель получает всё». Доминирующий фактор есть. Используемые стратегии - силовые. В итоге один из факторов добивается полного превосходства и устанавливает контроль над всеми ресурсами (Калмыкия, Москва). Ведет к «авторитарной ситуации».

3. «Сообщество элит». Доминирующий актор есть. Используются стратегии компромисса. Достигается явное либо неявное соглашение акторов о примирении с новым режимом на условиях доминатора. Сохраняется статус-кво в контроле акторов над частью ресурсов («кождо да держит вотчину свою»), (Омская, Томская области). Создает гибридный режим.

«Борьба по правилам». Нет доминирующего актора. Используются компромиссные стратегии. Достигается взаимовыгодный компромисс в рамках новых институтов (Ярославская, Свердловская область). Ведет к «демократической ситуации».

На деле возможно причудливое сочетание обрисованных сценариев, каждый из которых имеет множество причин упрочения. Каждый из сценариев выражает незавершенность преобразований, возможность нескольких альтернативных завершений. В.Я. Гельман выяснил, впрочем, ограниченность «процедурных» моделей перехода. Эти конструкции описывают, как происходят изменения, но не объясняют их. На эмпирическом материале 1990-х гг. выявлены несовпадения жизни с моделями: 1) основные акторы перехода - не сторонники и противники демократизации, а заинтересованные группы, стремящиеся, прежде всего, контролировать ресурсы; 2) основная модель краха старого режима - «навязанный переход», а не пакты; 3) главный способ взаимодействия акторов в пользу демократизации - конфликт акторов в рамках формальных институтов, а не внутриэлитные отношения.

На основе синтеза структурных и процедурных моделей В.Я. Гельман предложил модель «обусловленного пути» трансформации режимов. Ход и последствия развития объясняются 2 основными «точками отсчета»:

1) советским наследием - состоянием позднесоветских режимов и м Управления; их различия зависят, прежде всего, от ресурсных баз хода модернизации;

2) характером перехода - своеобразным взаимодействием акторов членениями институтов.

Далее В.Я. Гельман составляет сравнительные таблицы развития регионов. «Советское наследие» оценивается по индикаторам:

-характер модернизации (аграрный либо индустриальный, время проведения);

-особенности системы управления (степень централизации и местничества, уровень ведомственности);

- автономия акторов (низкая-средняя-высокая);

- структурные расколы (в таблице указан раскол «город-село», но М. Бри добавляет к ним расколы между экспорт - импортной вовлеченностью и системой жизнеобеспечения населения; между дотационными и успешными секторами экономики).

В итоге «советское наследие» создало разные предпосылки трансформации каждого из режимов. В пользу полицентризма и преобладания формальных институтов работали высокая автономия акторов (прежде всего - городских) и наличие раскола «центр-периферия» («город-село»). Напротив, аграрность, низкая автономия акторов и отсутствие/слабость расколов содействовали моноцентризму и преобладанию неформальных институтов.

На стадии самого перехода к демократии, процедурные индикаторы оценки таковы:

- исчерпанность силовых стратегий акторов;

- нет/есть преобладание ресурсов в руках одного из акторов;

- значимость формальных институтов.

Полицентрический режим с преобладанием формальных институтов складывается в тех регионах, где исчерпаны силовые стратегии акторов и ни один из акторов не сосредотачивает основную часть ресурсов, а формальные институты успешно закрепляются. В противоположных условиях складывается моноцентрический режим.

В.Я. Гельман выявил также отличия пределов деятельности акторов в устойчивых и переходных режимах. Консолидированный режим ограничивает действия факторов либо позициями соперников (в недемократических случаях), либо формальными институтами (при демократии). Ситуация неопределенности перехода ограничивает действия акторов лишь их ресурсными базами и ожиданиями «на входе» системы.

Теоретическая модель региональных режимов, созданная В.Я. Гельманом, М. Бри и их соавторами, логически непротиворечива и репрезентативна. Однако она использует слабо формализуемые индикаторы и осмысливает эмпирические данные 1990-х гг., когда каждый режим мог с некоторыми оговорками рассматриваться как самостоятельный от федерального Мала и выборка «России регионов», в которую не вошли случаи северокавказских республик, субъектов РФ в Сибири и на Дальнем Востоке.

Методологию, методы и теории «среднего уровня» в познании региональных режимов предстоит развивать еще долго. Наиболее системные разработки в данной сфере созданы А.С. Кузьминым, Н.Дж. Мелвином и В.Д. Нечаевым, а также А.Н. Медушевским.

Авторы первого из этих исследований взяли за основу «градуированный» подход к демократии и демократизации (Л. Даймонд, С. Хантингтон). По нему демократия составляет спектр с широким разбросом вариаций и форм; число стран с «промежуточными» формами демократии растёт. Значит, важно создать операциональные индикаторы уровня демократизации, корректные шкалы и единицы анализа. А.С. Кузьмин и его соавторы применили концепцию полиархии (Р. Даль), в центре внимания которой - политическая конкуренция между властью и оппозицией. Полиархия имеет измерения: возможности оппозиции (прежде всего - в форме регулярных, свободных и справедливых выборов), а также возможности политического участия граждан. Степень «полиархичности», т.е. демократизма режима операционально выражена в индикаторах:

1) формальное (правовое) разделение полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти:

2) степень конкурентности на выборах главы исполнительной власти региона;

3) уровень партийности регионального законодательного органа.

Исследователи осознают статичность выбранных индикаторов и поэтому проводят замеры по 4-летним электоральным циклам. Выводы А.С.Кузьмина и его коллег сделаны по итогам интервала 1993-2000 гг. Выборка включила в себя 31 регион РФ, выделенный по типам социально-экономической структуры к началу реформ 1990-х гг.

Формальное разделение властей изучалось по методике М. Шугарта и Дж. Кэри. Конституции либо уставы регионов исследовались с помощью шкалы полномочий законодательного органа, включающей в себя оценку участия в формировании исполнительной ветви власти, возможности досрочного прекращения полномочий последней, применения вето и т.д. Каждый из 31 региона ранжировался по дуальной шкале: как регион со «слабой» легислатурой (менее 10 набранных пунктов по шкале Шугарта-Кэри) либо регион с «сильной» легислатурой (свыше 10).

Конкурентность выборов оценивалась по методу Р. Таагеперы-М. Щугарта в расчетах числа эффективных партий или кандидатов на выборах. Данный индикатор тоже измерялся по дуальной шкале низкой (менее 2) / высокой (более 2 чел. на место) конкуренции. Выборы главы исполнительной власти предпочтительнее парламентских, т.к. в большинстве регионов России упрочились «губернаторско-президентские» формы правления и роль легислатур сугубо подчиненная.

Уровень партийности регионального законодательного органа меряется как дробь. В ее числителе - количество партийных депутатов парламента (состоящих в партиях или официально выдвинутых ими). В знаменателе - полный состав парламента. Учитывалось и количество эффективных партии в легислатуре. Грань между низким и высоким уровнями партийности ведена А.С. Кузьминым и соавторами в 50% состава депутатов. Различались варианты высокой партийности с принадлежностью к 1 партии / устойчивому блоку или с многопартийной идентичностью.

В среднем по всем регионам России уровень партийности парламентов составлял 13% для цикла выборов 1993 - 1994 гг., 16,9% для выборов 1996 г. и около 20% для выборов 1998 - 2000 гг.

В итоге комбинирования трех важных признаков полиархии при заданной дуальной шкале 31 регион подразделен на 12 разновидностей режимов.

Позволим себе огрубить и укрупнить типы режимов, выделенных по названной методике. Образуется 6 типов с внутренними вариациями. Очередность - по росту полиархичности.

Тип 1. Признаки; слабый парламент, сильный лидер на низкоконкурентных выборах, низкая партийность легислатуры. Приморский и Хабаровский край в цикле 1993-1994 гг.; к ним прибавляются Астраханская Новгородская и Томская области в 1996-2000 гг.

Тип 2. Слабый парламент, высокая конкуренция на губернаторских выборах, очень низкая партийность парламента. В первом цикле Астраханская, Ивановская, Костромская, Курская, Новгородская, Омска и Ростовская области. Во втором цикле к ним добавились Владимирская Самарская области, Приморский край. Убыла Астраханская область.

Тип 3. Слабый парламент, умеренная конкуренция за пост глав региона, высокий уровень партийности (с подтипами: депутаты от КПО и партии «региональной власти» либо от многих конкурентных партий В первом цикле - Краснодарский край, Владимирская, Самарская и Ток екая области. Во втором цикле тип исчез.

Тип Сильный по правовым полномочиям парламент, низкая конкуренция за пост главы региона, невысокая партийность парламента. Реально роль легислатуры снижена. В 1993-1996 гг. - Республики Карелии Коми, Татарстан, Тыва, Саха-Якутия. Четырьмя годами позже добавляют; Орловская и Мурманская области. «Уходят» Карелия и Саха-Якутия.

Тип 5. Важные формальные полномочия парламента, высок; конкуренция на выборах главы региона, весомая реальная роль парламента. Первый цикл: Республики Карачаево-Черкесия и Удмуртия, облает! Белгородская, Воронежская, Курганская, Мурманская, Орловская, Псковская и Смоленская. Второй цикл: добавились Саха-Якутия, Челябинска область. Выбыли Удмуртия, Мурманская и Орловская области.

Тип 6. Формально сильный парламент, серьёзная конкуренция на выборах главы региона, высокая партийность депутатов. Два подтипа первом цикле: партийные депутаты состоят в КПСС и одном блоке (Адыгея. Амурская и Кемеровская область) или партийные депутаты рассеян по многим политическим силам (Челябинская область). Во втором цикле Кемеровская область уходит из этого типа.

Только для 1996 - 2000 гг. А.С. Кузьмин и соавторы выделяют новые типы режимов:

7) формальная слабость легислатуры, среднеконкурентные выборы, контроль парламента со стороны губернаторской «партии власти харизматический лидер (Краснодарский край при Н.И. Кондратенко);

8) формальная сила парламента, низкая конкуренция на губернаторских выборах, высокая партийность, за счет принадлежности депутатов к «блоку власти» (Кемеровская область при А.М. Тулееве).

Проведенная авторами кластерная группировка регионов позволила сравнивать взаимовлияние отдельных признаков и системы в целом, выйти на уровень первичной типологизации паттернов политического развития регионов. Кузьмин, Мелвин и Нечаев установили достаточно высокую устойчивость режимов (20 из 31 рассмотренного случая). Выявлено, что форма правления регионов сильно зависит от вида субъекта федерации для республик (парламентская) и краев (губернаторская). Для областей зависимость типа правления от вида субъекта РФ неопределенна (50:50). Устойчивость личного состава глав регионов выше при слабом парламенте, что логично: слабая оппозиция не может продвигать нового лидера и достигать смены правителя.

Индикатор «уровень партийности парламента» усовершенствован с учетом качественных методов А.Ю. Глубоцким и А.В. Кыневым. Они предложили различать заявленный и реальный уровни партийности, выявили эффекты избирательных систем для характера режимов.

Оговоримся, что мы не считаем оптимальным столь сильное раздробление единиц анализа (12 типов на 31 случай). Ведь речь идет о формально-институциональных признаках. А в России никогда правовые полномочия, процедуры, гласно заявленная партийная принадлежность не совпадали с реальными и куда более весомыми факторами. Но А.С. Кузьмин, Н. Дж. Мелвин и В.Д. Нечаев ограничились прежде всего формально-выражаемыми индикаторами. И еще надо доказать, что они имеют высокую положительную корреляцию с качественными признаками режимов, проявляющимися в повседневных практиках деятельности.

На наш взгляд, нельзя избегать качественных характеристик сложившихся режимов. При всём многообразии отдельных разновидностей режимов их можно свести к базовой дихотомии «демократия-авторитаризм», а затем уж на этой оси выделять промежуточные состояния. Из выявленных по методике А.С. Кузьмина и соавторов 8 макротипов только 2 (пятый и шестой) можно оценить как последовательно демократические, то лишь в формально-нормативном аспекте.

Нельзя игнорировать влияние общероссийского режима на нижестоящие территориальные сообщества. Данный режим, что стало общим местом в современной политической науке, не считается зрелым демократическим, а в лучшем случае - «гибридным», сочетающим признаки авторитаризма и демократии (мнения Л.Ф. Шевцовой, В.Я. Гельмана, В.А. Ковалева и мн.др.).

Для весомого большинства российских регионов постсоветский выбор свелся к дилемме «жесткий авторитаризм или ограниченная демократия» (А.Н. Медушевский).

Первый вариант впервые был теоретически осмыслен к середине 90-х гг. в концепции «регионального авторитаризма» (О.О.Сенатова, С.В. Борисов). Он имеет такие признаки: ограничения публичной сферы политики, прав и свобод человека; господство политико-экономических группировок клиентелистского типа; определение этими группами курса выборных институтов; подавление оппозиции на уровне партий, СМИ и культуры. В.Я. Гельман добавляет ряд основных признаков данного режима: доминирование исполнительной «ветви» в системе разделения властей; договор о взаимной лояльности между главой региона и федеральной властью; патронаж органов власти над общественными объединениями в обмен на поддержку. Жесткий авторитаризм означает в историческом аспекте мимикрию позднесоветского режима в интересах монопольно правящих элит. Политический процесс сводится в таком случае к внутриэлитному конфликту из-за власти и собственности. Роль выборов нескрываемо имитационна (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Мордовия, Саратовская, Кемеровская области и др.)

Промежуточные состояния режимов между авторитаризмом и консолидированной плюралистической демократией могут определяться как «гибридные режимы» (В.А. Ковалев), «ограниченная / имитационная демократия» (А.Н. Медушевский), «управляемая демократия» (А.П. Коняки на, Н.В. Шинковская).

В зарубежной сравнительной политологии разработаны достаточно глубоко модели «делегативной демократии» (Г. ОДоннелл), «дефектных демократий» (В. Меркель, А. Круассан).