Понятие о референдуме

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Важнейшим достижением политической жизни россиян последних пятнадцати лет является обновлением принципов участия граждан в организации органов государственной власти и местного самоуправления, принятии решений государственного и местного самоуправления, принятии решений государственного и местного значения. Прежде всего речь идет о приближении к общедемократическим стандартам принципов участия граждан в референдуме и выборах. На волне общедемократических преобразований начала 90-х годов XX в. Референдум и свободные выборы были признаны «высшим непосредственным выражением власти народа» (ч.3 ст. 3 Конституции РФ). С того времени законодательство о референдумах и выборах в российской Федерации, ее субъектах и муниципальных образованиях получило стремительное развитие, стало одной из наиболее развитых сфер российского законодательства.

Вместе с тем, очевидно, преждевременно говорить о «завершении» процесса «развития» и «совершенствования» законодательства о выборах и референдумах.

1. Общие положения

1.1 Понятие, виды, цели и задача референдума

В своем классическом виде институт референдума возник в рамках политико-юридических отношений между законодательной властью и электоратом. Демократически избранный представительный орган, осуществляющий законодательную власть, имеет право вынести на референдум какой-либо вопрос, обратиться к электорату с тем, чтобы получить от народа санкцию на действия законодательной власти, принять или отклонить тот или иной закон. Почему законодатель прибегает к этому праву - это вопрос, ответ на который можно получить из анализа конкретной политической ситуации. Это может быть вызвано разными причинами - особой важностью и сложностью проблемы, разногласиями между членами законодательного собрания и так далее. Есть страны, отношение которых к референдуму не укладывается в какие-либо ситуационные рамки и на протяжении многих столетий является устойчиво положительным. Среди европейских государств, например, Швейцария отличается своей приверженностью к прямой кантональной демократии, что дает ей возможность лидировать по числу проведенных референдумов и удельному весу народных решений в системе законодательства. Праву парламента обращаться к электорату для решения законодательных проблем соответствует право электората в порядке народной инициативы обращаться к парламенту с тем, чтобы добиться определенных законодательных решений. Поэтому референдум предполагает, что его инициаторами могут быть, с одной стороны, парламент, законодательная власть, а с другой - избирательный корпус, действующий в порядке народной инициативы. Согласно действующему законодательству, инициатива проведения референдума РФ принадлежит не менее чем двум миллионам граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ проживают не более 10 процентов из них. Однако наше законодательство не предусматривает какой-либо инициативы Федерального Собрания РФ при проведении референдума, что в общем можно расценить как отступление от классической модели института референдума.

В XX веке эта модель претерпела определенную эволюцию: институт референдума вышел за рамки отношений законодательного собрания с электоратом, он постепенно превращался в инструмент организации связей государства с гражданским обществом, находящийся в рамках не столько законодательной, сколько исполнительной власти или президента. Парламент во многих странах утратил монополию на инициирование и назначение референдума, сократилось число законодательных референдумов, а в некоторых государствах референдумы такого вида не существуют. Например, в ФРГ референдумы проводятся только по вопросам о территории земель, об образовании новых земель или земли в новых границах. Народная инициатива направлена на то, чтобы территория нового районирования приобрела единую земельную принадлежность. Во Франции Президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, по предложению Правительства или по совместному предложению обеих палат Парламента. Король Испании назначает референдум посредством издания королевского декрета, одобренного Советом Министров и скрепленного подписью его Председателя. Разрешение на проведение ни родных опросов в форме референдума дает Правительство по предложению его Председателя за исключением случая, когда это право сохраняется за Конгрессом депутатов. Все более активизирующая роль президента и исполнительной власти при проведении законодательных референдумов вступает в явное противоречие с принципом разделения властей, дает возможность обойти парламент в сфере законотворчества, освободиться от некоторых форм парламентского контроля.

Первичной целью референдумов - императивных и консультативных, конституционных и законодательных, обязательных и факультативных - является принятие государственных решений на основе единства мнений граждан в условиях, когда другие формы прямой демократии применяются ограниченно или не дают должного результата. Но всегда возникает вопрос, насколько едино общество с его многообразием форм, институтов, мнений и настроений. В РФ признается идеологическое и политическое многообразие, многопартийность (ч. 1 и 3 ст. 13 Конституции РФ). Иначе говоря, мы живем в условиях идеологического и политического плюрализма, который характеризует состояние элементов общественной системы, представляющей собой определенную целостность, единство. Ex pluribus unum - единство в многообразии - вот то, что должны устанавливать некоторые демократические институты, включая институт референдума. Многообразные элементы общественной системы не могут быть сведены друг к другу, обладают относительно самостоятельными функциями и структурно связаны между собой. Само слово "плюрализм" на русский язык обычно переводится как "множество", "множественность", но надо иметь в виду, что в общественной науке речь может идти о системном множестве, организованном как единство. Плюралистической является всякая политическая система, которая действует как множество относительно самостоятельных начал, стремящихся к равновесию и определенному порядку. Таким образом, учитывая требования системного подхода, мы можем сказать, что плюрализм вообще не есть противоположность единства, и было бы грубой теоретической ошибкой противопоставлять их друг другу. Исследователь социальных явлений всегда воспринимает "одно" как множество составляющих его моментов, а во множестве ищет то, что его объединяет, постигая разнообразие через единство, а единство через разнообразие.

Референдум, как и другие демократические институты, направленные на достижение общественного согласия, имеет ярко выраженные интегративные функции, проявляющиеся как на государственном уровне, так и на уровне местного самоуправления. Наличие многообразных социальных структур предполагает высокую степень самостоятельности отдельных частей общественного целого - коллективов, предприятий, субъектов РФ и т. д. Здесь также должны быть приведены в действие интегративные механизмы, созданы институты достижения и выявления единства мнений граждан. Вот почему местный референдум - необходимый институциональный элемент системы местного самоуправления в РФ.

Жизнь любого общества, а тем более такого сложного и массового, каким является наше, изобилует ситуациями, когда люди должны делать единый и общий выбор на референдуме. Необходима высокая степень согласия и ответственности людей, вынужденных сообща делать выбор в обычных и особенно в экстремальных ситуациях. Плюралистическая демократия - демократия большинства, мнение которого имеет перевес над мнением меньшинства.

Большинство и меньшинство определяется в ходе согласования социальных интересов и принятия политических решений. Азбукой демократии является правило, согласно которому решение, принятое большинством, является обязательным для меньшинства, которое должно подчиняться, несмотря на свое несогласие.

В условиях идеологического и политического многообразия роль большинства усиливается, особенно в части поддержания стабильности политической системы. В любом политическом движении и в каждой политической структуре всегда есть умеренные и радикалы, консерваторы и реформисты. Умеренные силы, действующие в рамках каждого движения или структуры, склонны к честному сотрудничеству, гражданскому согласию, компромиссам, временным или постоянным союзам. Они-то и создают то самое демократическое благоразумное большинство, комплексный средний политический слой, который задает тон в общественной жизни, делает ее размеренной и конструктивной. Демократическое большинство - совокупность центристских сил, залог стабильности и равновесия политической системы. Этот центр смягчает все разрушительные, экстремистские тенденции, не дает им развиваться, он действует по "праву большинства".

Сегодня некоторые политические силы хотят убедить нас в том, что плюралистическая демократия переносит акцент с большинства на меньшинство и во главу угла ставит защиту прав меньшинства. Такие заявления не только теоретически неверны, но и неискренни. На самом деле политические группы и партии хорошо знают цену большинства, добиваются его поддержки. Что же касается прав меньшинства, то их действительно следует уважать, действовать в духе сотрудничества большинства и меньшинства, потому что несогласие в одних вопросах вовсе не препятствует тому, чтобы работать совместно во всех других сферах. Принцип подчинения несогласного меньшинства решениям, принятым по большинству голосов, не дает оснований для того, чтобы требовать от несогласных отказаться от своих взглядов и позиций или запрещать пропаганду и разъяснение подобных взглядов. Исключением могут быть только те политические меньшинства, которые бросают вызов демократической системе, входят в глубокую конфронтацию с конституционным строем и законностью, то есть экстремистские силы.

Конфликт между большинством и меньшинством полезен для системы, если они расходятся лишь в вопросах, касающихся средств достижения политических целей, и нет расхождений по поводу самих этих целей. В таком случае возможно сотрудничество, которое не исключает признания правоты меньшинства. Другое дело, когда у них прямо противоположные цели. Тут неизбежна конфронтация и все, что с нею связано. Сохранить и приумножить большинство, повысить степень согласия в обществе - вот главная забота демократии. Показателем степени согласия граждан являются результаты выборов и референдумов. В этом их ценность и в этом состоит их огромное значение для демократического развития общества.

В России вопрос о референдуме впервые возник как теоретический вопрос намного раньше, чем соответствующий институт был закреплен в российском законодательстве. Это произошло на рубеже XIX-XX веков, когда стремительно развивавшаяся Россия остро ощущала узость и анахронизм существовавшей тогда формы правления - царского самодержавия. В годы, предшествующие революционным событиям 1905 года, русская общественная и юридическая мысль искала пути и способы реформирования политической системы с целью сделать ее более современной и эффективной. Именно тогда на повестку дня встали вопросы демократии, правового государства, всеобщих равных и прямых выборов, федерализма. Тогда в России впервые заговорили об институтах парламента и президента, о многих других идеях, которые в то время были новыми и для Запада. Тем не менее, русские ученые-юристы на достаточно высоком научном уровне обсуждали проблемы сущности референдума и возможности введения его в России. Если М.М. Ковалевский, например, был сторонником введения демократических институтов и видел в них выход из тупика российского самодержавия, то другие ученые-юристы пытались рассматривать эти институты, особенно опыт их применения на Западе, в критическом духе. Характерна в этой связи позиция П.И. Новгородцева в отношении института референдума. С одной стороны, он высоко оценивал этот институт как наиболее полное воплощение народного суверенитета, выражение общей воли народа, "средство спасения от многих первородных грехов политики", с другой - подчеркивал его слабые стороны, высказывал сомнения в необходимости его введения в России. "Конечно, народное законодательство, народная инициатива, все это ближе вводит народные массы в политическую область и с большой непосредственностью обнаруживает народную волю. Но сама народная воля становится ли от этого яснее и определеннее?". По его мнению, введение референдума не может устранить представительства, потому что составление законов требует особых способностей и специальных знаний. "Привлечение всех к участию в законодательстве создает для общественного мнения лишь возможность проявления с большей силой, - писал П.И. Новгородцев, - но оно не может переродить самого общественного мнения, его пассивности, его разделения на отдельные и противоречивые голоса, его зависимости от известного руководства активных политических деятелей». Надо сказать, что отмеченные П.И. Новгородцевым слабые стороны референдума подмечены очень точно, они относятся к сущности данного института и до сих пор остаются актуальными. В полемике между западными учеными, одни из которых были сторонниками прямого народного законотворчества, а другие - парламентского законодательства, русские юристы выступили на стороне последних. Это видно из следующего тезиса Б.А. Кистяковского: «В России в данное время гораздо целесообразней стремиться к усовершенствованию действующего права путем законодательства, чем путем других форм правотворчества».

В практическом плане вопрос о введении института референдума в России активно обсуждался после февраля 1917 года, но был решен отрицательно. В частности, Особая комиссия по составлению проектов основных законов при Временном правительстве официально высказалась против этого института, ссылаясь не только на отсутствие демократического опыта в стране, но и на аргументы структурно-организационного характера. Большинство членов Особой комиссии считали, что образование верхней палаты будущего российского парламента снимет необходимость референдума, применимость которого к русским условиям более чем сомнительна. Следует подчеркнуть, что и русские, и западные юристы того времени рассматривали институт референдума не столько в рамках отношений народа и государства, сколько в контексте проблемы взаимоотношений избирательного корпуса и представительного (законодательного) органа государственной власти. Обязательный (императивный) референдум дает возможность законодательной власти, парламенту апеллировать к избирателям по особо важным вопросам законодательства или по вопросам, решение которых требует высшей легитимности; факультативный референдум, предполагающий народную инициативу, напротив, есть обращение избирателей к законодательной власти, содержащее народное веление парламенту принять то или иное государственное решение либо закон.

В нашей стране институт референдума юридически существует с 1977 года: согласно статьям 5 и 108 Конституции СССР наиболее важные вопросы государственной жизни могли ставиться на всенародное голосование (референдум), законы могли быть вынесены на референдум решением Верховного Совета СССР. Фактически же референдумы не проводились. Единственный, первый и последний, советский референдум, проведенный в марте 1991 года по вопросу о сохранении Союза ССР как обновленной федерации, оставил о себе достаточно тяжелое и противоречивое впечатление. В целом же можно считать, что до настоящего времени Россия не располагает необходимым практическим опытом проведения референдумов и изучение соответствующей теории и практики является актуальной и жизненно важной задачей.

Первый в истории российского законодательства закон о референдуме был принят в 1990 году и явился правовой основой состоявшихся референдумов РФ.

В 1995 году в соответствии с новой Конституцией РФ был принят ФЗ "О референдуме Российской Федерации", а в сентябре 1997 года - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Развивается соответствующее законодательство и в субъектах РФ. Таким образом, создана правовая база всероссийских референдумов, референдумов субъектов Федерации и местных референдумов.

В политической публицистике можно встретить часто повторяемое утверждение "воля народа есть высший закон". Считают, что принятое ранее путем всенародного голосования решение обладает высшей легитимностью, поэтому акт, оформляющий подобное решение, по своей юридической силе превосходит конституцию и законы, принятые посредством обычных парламентских процедур. Утверждаемое, таким образом, абстрактное и априорное верховенство народной воли формально распространяется на всякое решение, если даже оно по содержанию оказалось случайным, ошибочно принятым под влиянием общественных страстей и широко разделяемых заблуждений.

В теоретическом плане народное решение, как бы высоко мы его ни ценили, не может быть выше права, основы, традиции, принципы и нормы которого формируются на протяжении жизни множества поколений людей.

Решение, принятое на референдуме, не выводится за пределы иерархии правовых актов и не ставится над ней как особая наивысшая форма права.

Вопрос о юридической силе связывается не с институтом референдума как таковым, а с правовой формой (источником права), которую принимает народное решение. Этой формой в общем является нормативный правовой акт, а конкретно, если исходить из российского законодательства, - Конституция, поскольку она принята всенародным голосованием или может быть принята при осуществлении процедур пересмотра глав 1, 2 и 9 Конституции РФ (ст. 3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"), и закон (законопроект, действующий закон), вопрос относительно которого выносится на референдум.

Юридическая сила решения, принятого на референдуме, связана, во-первых, с тем, что референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. Вследствие этого решение референдума РФ общеобязательно, не нуждается в дополнительном утверждении, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме РФ. Во-вторых, юридическая сила решения референдума зависит от вида закона, вопрос о котором вынесен на референдум, от положения этого закона в иерархии нормативных правовых актов, выстроенной в РФ с учетом федеративных принципов. Так, в отличие от референдума РФ, решения, принятые на референдуме субъекта РФ или на местном референдуме, могут быть отменены или изменены вследствие признания их недействительными в судебном порядке.

Одним из важнейших оснований для того, чтобы суд отменил соответствующие решения, может служить то, что решение, принятое на референдуме субъекта РФ, противоречит Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, а для местного референдума - также и закону субъекта РФ (п. 4 и 5 ст. 61 ФЗ ''Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). В данном случае в коллизию между нормативными и правовыми актами вовлечено не само решение референдума (согласиться - не согласиться, принять - не принять и т. д.), принятое по итогам голосования, а именно закон (законопроект, действующий закон), вопрос о котором вынесен на референдум. У народа как ныне живущего поколения людей нет и не может быть совершенной свободы выбора, ориентированного только на собственный интерес в собственном понимании, ибо народ, как и отдельный человек, живет и действует не только ради себя. Он также связан долгом, и это очень важно для характеристики его исторического бытия. Многое он должен принять таким, каким оно приходит из прошлого, и в то же время почти все его действия определяются императивами будущего. То и другое суть ограничения исторического выбора народа. Не всякое народное решение может быть оправданным в философско-историческом, экзистенциальном плане. Есть вещи, которые народ изменять не вправе даже в том случае, если на этот счет существует полное единогласие. Не может он с общего согласия отказываться от территориальной целостности государства, уступать, хотя бы и на выгодных условиях, государственные территории, ибо это означало бы нарушение своего рода исторического "табу", долга перед предками, которые создавали государство именно в таких территориальных границах, какие реально существуют. Ничтожным было бы народное решение, а тем более решение властей, уступить эксплуатацию невоспроизводимых природных ресурсов страны иностранцам ради доходов и безбедной жизни сегодня. Ни у кого нет такого права, потому что этим нарушается долг перед будущими поколениями. Не может народ отменять или ограничивать общепринятые права и свободы человека и гражданина, ибо нет у него на это ни власти, ни права.

Именно поэтому становятся понятными необходимые ограничения предмета референдума, которые устанавливаются законодательством. Поскольку сам народ как субъект правотворчества действует в реальном правовом пространстве, контролируемом иерархически выстроенной системой права, к предметам референдума предъявляются определенные требования, очерчиваются границы в соответствии с характером данной правовой системы. Эти требования и ограничения вызваны не столько философско-правовыми или философско-историческими соображениями, сколько соображениями позитивно-правовой целесообразности. Под предметом референдума как юридического института надо понимать круг вопросов, которые могут быть вынесены на референдум в соответствии с существующим законодательством. Общими ограничениями этого предмета являются требования, согласно которым вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить законодательству, но, кроме того, в конституциях и законах обычно содержится перечень вопросов, на вынесение которых на референдум распространяется прямой запрет. Это, как правило, вопросы статуса государственных органов, финансово-бюджетные и налоговые проблемы, предоставление гражданства, амнистия и помилование и так далее. В России, как и в некоторых других странах, запрещено путем референдума отправлять в отставку Президента, Правительство, распускать парламент и так далее. В отдельных странах (в том числе и в России) ограничения предмета референдума широки и существенны, в других, например в Швейцарии, предметом референдума может стать, в сущности, любой вопрос, отнесенный к ведению федерации.

В соответствии с российским законодательством на референдум РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении РФ, совместном ведении РФ и субъектов РФ. На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного образования. Все виды референдума в РФ назначаются и проводятся в порядке и в сроки, которые установлены соответствующим законодательством.

Референдум - голосование граждан, имеющих активное избирательное право, по вопросам, которые в установленном законом порядке вынесены на референдум в целях получения от участников референдума четко выраженного однозначного ответа типа "да" или "нет", "за" или "против", - определяется в российском законодательстве применительно к видам референдума в РФ. Таковых три: референдум РФ (федеральный институт референдума), референдум субъекта РФ, местный референдум. Голосование проводится тайно на основе принципов всеобщего равного и прямого волеизъявления. Референдум наряду с выборами в органы государственной власти и в органы местного самоуправления представляет собой важнейшую форму прямой демократии.

Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Он проводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ", Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Все вопросы, выносимые на референдум РФ, в том числе и поставленные в связи с законопроектами и действующими законами, относятся к категории наиболее важных вопросов государственного значения.

Референдум субъекта РФ - голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории субъекта РФ, по важным вопросам государственного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ. Сегодня данный вид референдума фактически закреплен всеми конституциями и уставами субъектов РФ, во многих субъектах Федерации приняты законы, регулирующие отношения, возникающие в связи с проведением в субъектах РФ референдумов.

Местный референдум - голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований. Проведение местных референдумов, как правило, предусматривается уставами муниципальных образований, однако вполне достаточным юридическим основанием для их проведения являются федеральное законодательство и законодательство соответствующего субъекта Федерации.

В основе института референдума в РФ лежат политические права и свободы человека и гражданина. Поэтому все виды референдумов заняли прочное место в системе конституционных институтов, выступают в качестве гарантии права граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ). Проведение референдума предполагает реализацию комплекса конституционных прав и свобод. В целом же можно сказать, что референдум - это институт, относящийся к системе прав и свобод человека и гражданина, и в этом качестве он обладает высокой гуманитарной ценностью. Законодательство о референдуме подтверждает и утверждает юридический характер данного института, его особое место в системе права среди институтов конституционного (государственного) права, избирательного права как его подотрасли.

В этой связи институт референдума можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих отношения в связи с назначением, проведением и определением результатов референдума. Правовое регулирование этого института вытекает из конституционного права граждан на участие в референдуме. В Конституции РФ оно закреплено в следующей форме: "Граждане РФ имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме" (ч. 2 ст. 32). Из этого текста видно, что всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме - это самостоятельные, но взаимосвязанные конституционные права. В чем выражается их связь? Если всеобщее избирательное право включает в себя активный и пассивный элемент - право избирать и право быть избранными, то право на участие в референдуме носит всецело активный характер. В этом состоит все различие, что же касается активного избирательного права и права участвовать в референдуме, то юридически (по характеру правомочий, типу гарантий, формам защиты и т. д.) они тождественны: субъект активного избирательного права есть в то же время субъект права на участие в референдуме, и в том и в другом случае необходимо прямое волеизъявление при тайном голосовании, действует принцип "один избиратель - один голос", не допускаются какие-либо специальные возрастные и иные ограничения, кроме тех, которые установлены как для избирателей, так и для участников референдума и так далее. Очевидно, этим тождеством можно объяснить и обосновать предмет ФЗ от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

Право на участие в референдуме, как и активное избирательное право, является равным и прямым для всех граждан РФ. Никто из них не имеет каких-либо преимуществ перед другими. Гражданин РФ, проживающий за ее пределами, обладает всей полнотой права избирать и права на участие в референдуме РФ. Пребывание гражданина вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов или референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти субъекта РФ, а также права участвовать в референдуме РФ. Круг лиц, не имеющих права избирать и участвовать в референдуме, один и тот же - это граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Гражданин РФ участвует в референдуме на основе принципа свободы и добровольности. Он сам решает, принять участие в голосовании или нет, сам определяет свою волю при голосовании. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах и референдуме, а также на его свободное волеизъявление. Законодательство о выборах и референдуме устанавливает гарантии свободного волеизъявления граждан.

Общественно-политическая природа референдума наиболее полно раскрывается в результате его анализа в качестве института демократии. Происхождение и сущность референдума связаны с идеей народовластия, вернее, с определенным идеологическим оформлением этой идеи в целях построения модели демократического общества, основанной на сочетании прямых и представительных ее форм. В эпоху Просвещения, в особенности во времена великих революций XVIII века, сложились две тенденции в решении вопроса о соотношении представительной и непосредственной демократии. Согласно учению Д. Локка, власть законодателя, демократически избранного народом, не может выходить за пределы мандата, полученного им от народа. Поэтому представительная демократия не является полной, завершенной, всегда нуждается в подтверждении властного мандата. С этой точки зрения обращение к народу, опросы, референдумы, всякие иные формы прямого народного волеизъявления представляются необходимыми действиями, дополняющими законодательную власть и одновременно легитимирующими ее. Ж.Ж. Руссо, напротив, выступал за приоритетность законодательной власти, поскольку граждане по условиям социального контракта передали государству власть решать важные общественные дела и потому должны полностью полагаться на законодателей, на тех, "кто берет на себя смелость дать установление какому-либо народу". В соответствии с этим подходом прямая демократия хотя и не отвергается, но относится к ранней до государственной истории - после заключения социального контракта в ней, собственно, нет необходимости.

Референдум как политико-правовой институт занимает особое место в системе современной демократии. С одной стороны, он традиционен, коренится в глубокой истории, напоминает времена древнего прямого народоправства, когда каждый участник народного собрания (агора, вече и т. п.) должен был не просто выразить свое мнение по обсуждаемому важному для всего сообщества вопросу, но и активно участвовать в выработке решения, выражающего общую позицию, общую волю. Люди собирались вместе на площади древнего города или поселения не просто для того, чтобы высказаться, но с целью договориться, достичь согласия. Древнее народное правление (включая родоплеменное, общинное, ранних государств-полисов и т. п.), там, где оно процветало, вырабатывало совершенные механизмы достижения согласия между полноправными членами сообщества, участниками народного собрания.

Отметим, прежде всего, что такая система была рассчитана на принятие решений путем единогласия, то есть решение считалось принятым, если против него никто не возражал. В социально однородных коллективах, где общественное расслоение еще отсутствовало или не заходило дальше определенной черты, порядок принятия решений на основе единогласия был естественным, разумным и почти не давал сбоев. Практика народных собраний в древности не нуждалась в поименных опросах или голосовании в нынешнем формальном смысле этого слова. Судьба решения зависела от внешних признаков согласия или несогласия, эмоционального состояния присутствующих, выражаемого одобрительными или неодобрительными выкриками, поднятием копий и так далее. Возможно, и даже очень вероятно, что и в то время люди придерживались разных взглядов на обсуждаемый вопрос, однако собрание расходилось не ранее, чем оно принимало решение, выражающее единое мнение. Случались при этом споры, шумные и длительные обсуждения, в ходе которых несогласных упорно пытались переубедить, перетянуть на другую сторону, применяли разнообразные методы воздействия и давления - доказывали, разъясняли, опровергали, обещали, увещевали, не исключено, что даже запугивали и угрожали. Но в результате все недовольные и возражающие должны были снять свои возражения: они умолкали, а молчание означало согласие. Хотя достигнутое подобным путем решение не всегда являлось действительно общей волей, тем не менее оно часто бывало таковым либо в значительной мере приближалось к общей воле.

Хотя референдум существенно отличается от форм выявления общего согласия в древнем обществе, его тем не менее можно назвать их историческим преемником: у них более или менее сходная цель - сформулировать, а в некоторых случаях и сформировать общую волю, убедиться в достаточной степени согласия членов сообщества по тому или иному жизненно важному вопросу. Сходны и методы, посредством которых сторонники доминирующей точки зрения пытаются склонить к ней сомневающихся и несогласных (разъяснение, убеждение, психическое принуждение и т. д.). В этом смысле за многие тысячелетия человеческой цивилизации мало что изменилось. Но референдум, сложное институциональное явление нового и новейшего времени, представляет этап рационализации (выражаясь языком Макса Вебера) традиционных механизмов выявления общего согласия и общей воли. Он предполагает (вспомним опять-таки идею связи рационализма и формализма) учет мнений и индивидуальной позиции каждого правоспособного гражданина или члена избирательного корпуса. Самое главное, однако, заключается в том, что референдум с самого начала возникает как электоральный институт; он предполагает формальное голосование, а также индивидуальный выбор предлагаемых решений или позиций. На этих обстоятельствах зиждется своеобразное типологическое родство институтов референдума и всеобщих выборов; они отличаются друг от друга предметом выбора.

1.2 Правовые основы проведения референдума в РФ

Законодательство о референдуме в РФ представляет собой совокупность законодательных актов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме и регулирующих порядок его осуществления. Законодательство о референдуме является одной из подотраслей российского конституционного права. В настоящий момент оно чрезвычайно активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

Законодательство о референдуме следует отличать от законодательства о выборах. Выборы и референдумы объединяет ряд общих институтов и процедур (таких, как составление списков избирателей, участников референдума, сходный порядок голосования и т. п.), а также общий организационный механизм их проведения, основу которого составляет система коллегиальных органов: избирательных комиссий - комиссий референдума. У этих двух подотраслей конституционного законодательства имеются общие нормативные источники, важнейший из которых - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

Однако порядок подготовки и проведения референдумов во многом отличается от порядка подготовки и проведения выборов, что обусловлено принципиальными особенностями этих самостоятельных институтов прямой демократии, имеющих различное социальное назначение. Эти отличия отражены в весьма значительном по объему массиве законодательных актов о референдуме. Поэтому правильно говорить о законодательстве о референдуме как о самостоятельной подотрасли конституционного законодательства.

Источники законодательства о референдуме в РФ образуют систему. Отдельные законодательные акты о референдуме являются элементами этой системы. В зависимости от предмета регулирования они группируются в подсистемы законодательства о референдуме. В настоящий момент сложились три такие подсистемы: законодательство о референдуме РФ, законодательство о референдуме субъекта РФ, законодательство о местном референдуме. Следует отметить, что все три подсистемы законодательства о референдуме имеют общие нормативные источники. К ним, в частности, относятся Конституция РФ и ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ".

Система законодательных актов о референдуме характеризуется внутренним единством, так как все источники законодательства о референдуме основываются на общих принципах регулирования референдумов, заложенных в Конституции РФ.

Конституция РФ как источник законодательства о референдуме. Конституция РФ является основным источником законодательства о референдуме. Ее роль в общей системе источников законодательства о референдуме определяется следующими обстоятельствами:

- во-первых, в Конституции дается политико-правовая характеристика института референдума. В статье 3 Конституции РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;

- во-вторых, в Конституции устанавливается конституционное право граждан РФ участвовать в референдуме (ст. 32);

- в-третьих, на конституционном уровне разграничиваются полномочия РФ и субъектов РФ по регулированию отношений, имеющих непосредственное значение для построения законодательства о референдуме. В этой связи особенно важно положение пункта "в" статьи 71 Конституции РФ, согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении РФ; именно на этом положении базируется весьма обширное федеральное регулирование основных гарантий права граждан на участие в референдуме.

1.2.1 Федеральное законодательство о референдуме

В соответствии со статьей 84 Конституции РФ Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. ФЗ от 28 июня 2004 года "О референдуме РФ".

В статье 1 ФКЗ референдум РФ определяется как всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.

В Федеральном конституционном законе определяются демократические принципы участия граждан РФ в референдуме РФ, устанавливается, какие вопросы должны быть вынесены на референдум РФ в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, а также перечень обстоятельств, которые исключают проведение референдума РФ.

В Федеральном конституционном законе "О референдуме РФ" конкретизируется положение Конституции РФ о том, что референдум назначается Президентом РФ. В соответствии со статьей 14 Федерального конституционного закона Президент РФ назначает референдум по инициативе:

- не менее чем двух миллионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами РФ проживают не более 10 процентов из них;

- Конституционного Собрания в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции РФ (т. е. если на всенародное голосование выносится проект новой Конституции РФ);

Инициатива граждан РФ по проведению референдума РФ реализуется путем сбора подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Сбор подписей производится инициативной группой, образуемой в количестве не менее 100 человек. Эту группу вправе образовать каждый гражданин РФ или группа граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума РФ (ст. 9).

В Федеральном конституционном законе "О референдуме РФ" также определяется порядок формирования и деятельности комиссий по проведению референдума РФ, агитации при проведении референдума, финансового обеспечения проведения референдума, голосования на референдуме и подведения его итогов.

Следует отметить, что ряд вопросов подготовки и проведения референдума РФ наряду с вышеназванным Федеральным конституционным законом регулируются также Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и некоторыми иными федеральными законами (в частности, определяющими порядок обжалования в суд нарушений законодательства о референдуме РФ, ответственность за нарушения права граждан на участие в референдуме).

1.2.2 Законодательство о референдумах субъектов РФ

Референдумы субъектов РФ проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ.

Федеральными законами определяются основные гарантии права граждан на участие в референдуме субъекта РФ. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта РФ, таким, как назначение референдума субъекта РФ, формирование комиссий референдума субъекта РФ, составление списков участников референдума, образование участков референдума, агитация при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчет голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта РФ.

Важной гарантией конституционного права граждан на участие в референдуме субъекта РФ является определение круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта РФ. Так, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (п. 3 ст. 13) установлено, что на референдум субъекта РФ, а равно и на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

- о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

- о формировании состава органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

- об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

- о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

- о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, не должны противоречить законодательству РФ.

Цель вышеизложенных ограничений - исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.

С учетом федеративного устройства РФ чрезвычайно важно обеспечить, чтобы результаты референдумов, проводимых в субъектах РФ, не противоречили разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ, установленному Конституцией РФ.

Первоначально в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (п. 4 ст. 13) было установлено, что на референдум субъекта РФ не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении РФ либо в совместном ведении РФ и субъекта РФ.

Таким образом, в соответствии с решением Конституционного Суда РФ референдум субъекта РФ может проводиться по вопросам совместного ведения. Однако следует иметь в виду, что в этом случае решение, принятое на данном референдуме, не должно противоречить федеральным законам. Если федеральные законы по конкретному предмету референдума субъекта РФ отсутствовали на момент принятия на нем соответствующего решения, то в дальнейшем, в случае издания соответствующего федерального закона, органы государственной власти субъекта РФ должны обеспечить приведение законодательства субъекта РФ в соответствие с этим федеральным законом. Но сегодня в большинстве субъектов РФ сформировалась законодательная база проведения референдумов субъектов РФ.

В конституциях, уставах субъектов РФ регулируются наиболее важные вопросы проведения референдумов субъектов РФ. Объем их регулирования существенно различается. В некоторых субъектах РФ референдуму субъекта РФ посвящается специальная глава в конституции, уставе. Но в большинстве конституций и уставов других субъектов РФ содержится общая характеристика референдума субъекта РФ как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта РФ относится назначение референдума субъекта РФ. Следует отметить, что в большинстве субъектов РФ право назначения референдума субъекта РФ предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ. Однако в некоторых субъектах РФ это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта РФ (Республика Бурятия, Республика Северная Осетия - Алания).

Законы субъектов РФ, регулирующие проведение референдумов субъектов РФ, приняты в 71 субъекте РФ. В некоторых субъектах РФ действуют законы, регулирующие одновременно проведение, как референдумов субъектов РФ, так и местных референдумов. В ряде субъектов РФ (Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская области) референдумы субъектов РФ и местные референдумы регулируются избирательными кодексами.

Однако в большинстве субъектов РФ референдумы субъектов РФ и местные референдумы регулируются отдельными законами.

1.2.3 Законодательство о местном референдуме

В соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" местный референдум - это голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

Таким образом, источниками законодательства о местном референдуме являются Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы субъектов РФ.

Наряду с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" важным источником законодательства о местном референдуме является ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", в котором устанавливаются общие принципы проведения местных референдумов, определяется юридическая сила решения, принятого на местном референдуме. В статье 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" устанавливается перечень вопросов местного значения, то есть тех вопросов, по которым может быть проведен местный референдум. Федеральным законом установлено также, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы (помимо прямо указанных в ст. 6), отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Следует различать местный референдум и местный консультативный референдум. ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" регулирует порядок проведения местных референдумов. Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; оно может быть отменено или изменено путем принятия иного решения на местном референдуме не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке (ст. 61). Некоторые субъекты РФ (например, Удмуртская Республика) предусмотрели возможность проведения местных консультативных референдумов. Эти референдумы проводятся на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Решения, принимаемые на таких референдумах, имеют рекомендательное, консультативное значение для органов государственной власти и органов местного самоуправления, а порядок их назначения и проведения устанавливается законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

Одной из существенных особенностей правовой основы проведения местного референдума является то, что целый ряд процедурных вопросов регулируется в соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований. Такая структура нормативной базы проведения местных референдумов является определенной гарантией самостоятельности местного самоуправления. Поэтому ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" содержит целый ряд отсылочных норм, обращенных к уставам муниципальных образований, которые должны соблюдаться в законах субъектов РФ о местном референдуме. Так, в соответствии со статьей 16 указанного ФЗ местный референдум назначается в соответствии с этим Федеральным законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, а согласно статье 33 основанием отказа в регистрации инициативной группы по проведению референдума может быть нарушение устава муниципального образования.

Играя важную роль в регулировании местных референдумов, уставы муниципальных образований не являются источниками законодательства о местном референдуме, так как уставы не являются избирательными законодательными актами.

В 69 субъектах РФ приняты законодательные акты, регулирующие проведение местного референдума. Как правило, это отдельные законы о местном референдуме.

2. Референдум в РФ

2.1 Предмет референдума

Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума. Перечень таких вопросов урегулирован ФЗ «О референдуме в РФ».