Понятие о референдуме

Вопросы, подлежащие вынесению на референдум РФ, а также вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум РФ, определяются федеральным конституционным законом.

На референдум субъекта РФ могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления.

Законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления могут быть установлены вопросы, подлежащие вынесению на референдум.

На референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о формировании состава органов государственной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, персональном составе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На референдум субъекта РФ не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении РФ. На референдум субъекта РФ не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъекта РФ, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией РФ, федеральным законом. На местный референдум не могут быть вынесены опросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования.

Вопросы, выносимые на референдум в РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Указанные вопросы должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования.

Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ.

Вопросы, выносимые на референдум субъекта РФ, местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству РФ, законодательству соответствующего субъекта РФ.

Не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в настоящей статье.

Вопросы, подлежащие решению посредством народного голосования, составляют предмет референдума, с которым, в свою очередь, связано деление референдумов на различные виды. В частности, по месту (уровню) проведения референдумы в РФ делятся на референдум РФ, референдум субъекта РФ, местный референдум. Референдум РФ проводится по наиболее важным вопросам федерального значения, референдум субъекта РФ - по вопросам государственного значения, важным для соответствующего субъекта РФ, местный референдум - по важным вопросам местного значения. В Федеральном законе установлены определенные пределы использования референдума. Ограничен предмет референдума - перечислены вопросы, которые не могут быть вынесены на референдум, а также установлены ограничения для вопросов, выносимых на референдум.

Согласно п. «в» ст. 84 Конституции РФ референдум РФ назначает Президент РФ в порядке, установленном Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ", который детально регламентирует понятие референдума, порядок его проведения и определения результатов. Статья 3 этого Федерального конституционного закона определяет круг вопросов, которые могут либо не могут быть вынесены на референдум РФ или выносятся на референдум в обязательном порядке. Так, в обязательном порядке на референдум РФ выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование ее проекта в соответствии с ч.3 ст.135 Конституции и в порядке, определенном федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Если же речь идет о поправках к главам 3-8 Конституции, то это не может быть предметом референдума РФ. Для этих целей предусмотрена иная процедура, установленная статьей 136 Конституции и ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ". На референдум РФ не могут быть вынесены вопросы изменения статуса субъектов РФ; досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно о проведении досрочных выборов Президента, Государственной Думы или досрочного формирования Совета Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования); принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства; введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты; принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения; амнистии и помилования.

Несмотря на конкретность сформулированных вопросов, на практике предпринимались попытки инициировать такие вопросы. Так, в 1997 года в газете "Собеседник" была опубликована редакционная статья "Нужна ли России Чечня?", в которой газета выступила с инициативой проведения референдума с формулировкой вопроса: "Считаете ли Вы необходимым исключить Чеченскую Республику из состава России?", там же была представлена и форма "подписного листа". В связи с обращением Председателя Центральной избирательной комиссии РФ Генеральная прокуратура РФ провела по данному факту проверку. Согласно ч. 5 ст.66 Конституции РФ статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Независимо от направленности изменения статуса субъекта РФ данное изменение не может быть произведено в одностороннем порядке, то есть не допускается не только выход из РФ ее субъекта по его волеизъявлению, но и исключение субъекта по волеизъявлению, выраженному населением других субъектов РФ. На этом основании было установлено, что намерение газеты объявить себя инициатором проведения референдума по выводу Чеченской Республики из состава России, то есть по изменению ее правового статуса, противоречит Федеральному конституционному закону "О референдуме РФ", а главному редактору еженедельника "Собеседник" было внесено представление с требованием устранить нарушение норм Конституции РФ и указанного Федерального конституционного закона.

Для ограничений предмета референдума РФ (круга вопросов) есть определенные политико-правовые основания, которые с точки зрения принципа народного суверенитета требуют большей политико-правовой увязки с конституционными положениями о том, что народ осуществляет суверенитет в соответствии с основами конституционного строя РФ, правами и свободами граждан, федеративного устройства в формах и пределах, установленных Конституцией РФ, принятой всенародным голосованием (в этом смысле недопустимость вынесения на всенародное голосование вопросов, носящих чрезвычайный или безотлагательный характер либо требующих специальной подготовки, либо вопросов, ответ на которые заранее известен, не влечет ограничения суверенитета народа).

В пункте 2 ст.6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» разграничивается подведомственность вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ и местный референдум. На референдум субъекта РФ выносятся вопросы, находящиеся в его ведении. К ведению субъекта РФ относятся вопросы, находящиеся вне ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. В этих рамках вопросы ведения субъектов РФ устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией, уставом, законами субъекта РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления, устанавливаемые в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", законом субъекта РФ о местном референдуме, уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами местного самоуправления.

Рассматриваемая норма допускает при определении вопросов референдума субъекта РФ и местного референдума применение правового принципа "разрешено все, что не запрещено" путем установления вопросов, подлежащих вынесению на референдум. Перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, в отличие от перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является открытым, не исчерпывающим.

ФЗ предусматривает ограничение предмета референдума субъекта РФ и местного референдума. Перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум, является закрытым, исчерпывающим и не предполагает его расширения или сужения органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления.

Как известно, по запросу Совета Федерации Федерального Собрания РФ Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о конституционности подпункта "а" пункта 3 статьи 13 ФЗ. Советом Федерации было изложено мнение, что установление в Федеральном законе правового запрета выносить на местный референдум указанные вопросы является вмешательством в компетенцию субъектов РФ, вторжением в самостоятельность местного самоуправления, ограничивает право граждан на непосредственное осуществление власти через референдум и право на местное самоуправление и, следовательно, противоречит статьям 3 (части 2 и 3), 12, 55 (части 2 и 3) и 130 Конституции РФ. В постановлении от 10 июля 1998 года по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" Конституционный Суд признал соответствующим Конституции РФ положение подпункта "а" пункта 3 статьи 13 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении их досрочных выборов. Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя РФ, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа, а также через признанное и гарантированное государством местное самоуправление, в частности, путем местного референдума и выборов (статьи 3, 12, часть 2 статьи 32, часть 2 статьи 130 Конституции). Из соотношения соответствующих форм непосредственного народовластия вытекают характер и содержание законодательного регулирования условий и порядка проведения местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, обеспечивающих гарантии свободного волеизъявления граждан в процессе осуществления местного самоуправления. Народ при этом не только конституирует органы местного самоуправления и легитимирует их полномочия, но и контролирует в предусмотренных законом формах их деятельность. Определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, поскольку это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений статей 72 (подпункт "н" части 1), 73 и 130 Конституции РФ и подтверждается Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Однако, это не означает, что пределы усмотрения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не могут быть ограничены федеральным законодателем исходя из интересов обеспечения прав граждан в сфере местного самоуправления и общих принципов его организации в РФ. Таким ограничением, в частности, является запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления. Данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления не ограничивается право граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ.

Итак, Конституционный Суд пришел к выводу, что подпункт "а" пункта 3 статьи 13 ФЗ «О референдуме» не противоречит Конституции РФ и, следовательно, субъекты РФ и органы местного самоуправления должны исходить, как это и предусмотрено подпунктом "а" пункта 3 статьи 13, из невозможности вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов.

Перечисленные вопросы относятся к числу конкретных вопросов, связанных со сроком полномочий соответствующих органов. Федеральным законом не допускается изменение (увеличение или уменьшение) срока полномочий действующих органов или избранных депутатов. Это значит, что вопросы о сроках полномочий могут быть вынесены на референдум с учетом того, что устанавливаемый срок полномочий не может быть более 5 лет и что норма об изменении (увеличении или уменьшении) срока полномочий вступает в силу после истечения срока полномочий действующего органа, а в случае досрочного прекращения полномочий - после прекращения этих полномочий (пункты 1 и 3 статьи 8).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления образуются (создаются) определенным образом (способом) и в определенном порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами. Законодатель, таким образом, рассматривает вопросы по созданию, образованию органа как вопросы, которые не могут быть предметом референдума. В основу положена идея о самостоятельности различных форм прямой демократии (выборы, референдум), каждая из которых имеет свой определенный законодательством предмет.

Невозможность вынесения на референдум вопросов о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ и муниципального образования обусловлена детальностью регулирования этих вопросов в бюджетном законодательстве субъекта РФ и на уровне местного самоуправления, особенностями бюджетного процесса, требованиями специальных знаний и подготовки в бюджетной и финансовой сфере. В конституциях, уставах субъектов РФ, уставах муниципальных образований принятие бюджета и утверждение отчета о его исполнении находятся в исключительном ведении соответственно законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. Только эти органы определяют способы решения всех вопросов, требующих затрат, а также доходы и расходы, финансовую базу деятельности всех органов субъекта РФ и органов муниципального образования. Существует и практическое объяснение рассматриваемого ограничения. Так, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит субъект РФ или муниципальное образование без утвержденного бюджета.

Принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения требует немедленного принятия решения компетентных органов. Проведение же референдума сопряжено с установленными законодательством сроками на различных стадиях при процедуре его назначения и проведения (для регистрации инициативной группы, сбора подписей, если субъектом инициативы референдума выступают граждане).

Пункт 4 непосредственно связан с пунктом 3 и содержит перечень вопросов, которые также не могут быть вынесены на референдум субъекта РФ (вопросы, находящиеся в ведении РФ либо в совместном ведении РФ и ее субъектов, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией РФ, федеральным законом) и на местный референдум (вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования).

Вопросы, находящиеся в ведении РФ, сформулированы в Конституции РФ в виде закрытого перечня и не могут быть предметом референдума субъекта РФ. Судебная практика свидетельствует о вторжении ряда субъектов РФ в сферу исключительного ведения РФ в связи с проведением референдумов.

В ФЗ «О референдуме» возможно также установление дополнительных предварительных процедур урегулирования разногласий между Российской Федерацией и ее субъектами, если таковые возникнут в связи с назначением в субъекте РФ референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения. Кроме того, такие разногласия могут быть преодолены путем рассмотрения споров о компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов (подпункт "б" части 3 статьи 125 Конституции). На основании указанного постановления Конституционного Суда РФ ФЗ устанавливает, что на референдум субъекта РФ не могут быть вынесены также вопросы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъекта РФ, за исключением случаев, когда вопрос не урегулирован Конституцией РФ, федеральным законом. Это положение подкреплено новой гарантией, предусмотренной ФЗ «О референдуме»: "В случае, если после проведения референдума субъекта РФ по вопросу, находящемуся в совместном ведении РФ и субъекта РФ, издан ФЗ по данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее данному федеральному закону, не применяется". Предметом местного референдума не могут быть вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Каждое муниципальное образование в своем уставе определяет вопросы своего ведения на основе федерального и регионального законодательства. Все вопросы, находящиеся вне ведения конкретного муниципального образования, не могут быть вынесены на местный референдум.

Таким образом, в пунктах 3 и 4 перечислены вопросы, которые не могут быть предметом референдума субъекта РФ и местного референдума, при этом можно заключить, что предметом референдума могут быть вопросы, которые отнесены законодательством к компетенции полномочного органа государственной власти, органа местного самоуправления.

В пунктах 5, 6, 7, 8 установлены требования, предъявляемые к вопросам, выносимым на референдум.

Во-первых, они не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (пункт 5). В основу данного требования заложены конституционные принципы: в РФ не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (пункт 2 статьи 55 Конституции); не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 23 (часть 1), 24, 28, 34 (часть 1), 40 (Часть 1), 46-54, 56 (часть 3) Конституции. В демократическом правовом государстве высшей ценностью являются человек, его права и свободы.

Во-вторых, вопрос референдума должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ (пункт 6). Требования, предъявляемые к формулировке вопроса, обусловлены правом выбора для голосующего только между двумя вариантами волеизъявления: "да" или "нет".

Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений.

В-третьих, вопросы референдума не должны противоречить законодательству РФ, а вопросы, выносимые на местный референдум, - законодательству субъекта РФ (пункт 7).

В-четвертых, не допускается установление ограничений для вопросов, выносимых на референдум, за исключением указанных в комментируемой статье (пункт 8). Это требование означает, что перечень ограничений по предмету референдума является исчерпывающим и не подлежит расширению органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

2.2 Назначение, подготовка и финансирование референдума

Инициатива проведения референдума принадлежит:

- не менее чем двух миллионов граждан РФ, имеющих право на участие в референдуме РФ, при условии, что на территории одного субъекта РФ или в совокупности за пределами РФ проживают не более 10 процентов из них;

- Конституционного Собрания в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции РФ (т. е. если на всенародное голосование выносится проект новой Конституции РФ);

Каждый гражданин или группа граждан РФ, имеющие право на участие в референдуме, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции РФ не позднее чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума РФ, могут образовать инициативную группу в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума.

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы, с ходатайством о регистрации группы. Избирательная комиссия субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд или в Центральную избирательную комиссию РФ. Однако основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О референдуме РФ".

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину по первому его требованию текст этого законопроекта. Подписные листы передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Данная избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона, принимает и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию РФ.

Центральная избирательная комиссия РФ проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона и в течение 15 дней со дня последнего поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если же в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона, выносится постановление Центральной избирательной комиссии об отказе в проведении референдума. В этом случае данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума.

В соответствии с Конституцией РФ Конституционное Собрание вправе вынести на референдум проект новой Конституции РФ. Решение об этом принимается большинством голосов от общего числа членов Конституционного Собрания в соответствии с порядком, определенным Федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума по проекту новой Конституции РФ направляется Президенту РФ, а также для сведения в палаты Федерального Собрания.

Референдум РФ назначает Президент РФ. До принятия такого решения Президент в течение 10 дней со дня поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд РФ с соответствующим запросом. Конституционный Суд проверяет соблюдение требований, предусмотренных Конституцией РФ, и в течение месяца направляет Президенту соответствующее решение, которое подлежит незамедлительному опубликованию. В случае признания Конституционным Судом соблюдения требований, предусмотренных Конституцией РФ, Президент обязан назначить референдум не позднее 15 дней со дня поступления к нему решения Конституционного Суда. В случае отрицательного решения Конституционного Суда все процедуры, предусмотренные Федеральным конституционным законом, прекращаются.

Президент РФ издает Указ о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования Указа. Проведение выборов Президента РФ, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления одновременно с проведением референдума не допускается. Решения и действия (бездействие) Центральной комиссии референдума РФ и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд РФ. Решения и действия (бездействие) комиссий по проведению референдума и их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в соответствующий суд. Решения нижестоящей комиссии по проведению референдума могут быть отменены, а ее действия могут быть приостановлены вышестоящей комиссией по проведению референдума. При этом вышестоящая комиссия по проведению референдума РФ вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы (заявления).

Закон обязывает суды и органы прокуратуры организовывать свою работу (в том числе и в выходные дни) таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб (заявлений) по вопросам, связанным с проведением референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в референдуме образуются участки референдума. Эти участки образует глава местной администрации по согласованию с соответствующей территориальной комиссией по проведению референдума не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума с учетом административно-территориального деления и местных условий в целях создания максимальных удобств для граждан, имеющих право на участие в референдуме из расчета не более 3000 граждан на каждый участок референдума. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума.

Список граждан, имеющих право на участие в референдуме, по участку референдума составляется участковой комиссией по проведению референдума на основании данных, предоставляемых по установленной форме главой местной администрации. Данные о гражданах, имеющих право на участие в референдуме, глава местной администрации направляет в участковую комиссию по проведению референдума не позднее чем за 40 дней до дня проведения референдума. Предусмотрен особый порядок составления списков военнослужащих и других граждан, находящихся ко времени проведения референдума вне территории своего участка.

Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня проведения референдума. Каждому гражданину РФ предоставляется право заявить в участковую комиссию по проведению референдума о не включении его в список граждан, имеющих право на участие в референдуме, а также о любой ошибке или неточности в указанном списке. Участковая комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов принятого решения. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую комиссию по проведению референдума или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня проведения референдума и в день проведения референдума - немедленно. Вносить изменения в списки граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ, после начала подсчета голосов запрещается. Граждане РФ, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума РФ, за или против участия в нем, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы:

1) федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей;

2) воинским частям, военным учреждениям и организациям;

3) благотворительным организациям и религиозным объединениям;

4) членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума РФ.

Агитация заканчивается в ноль часов по местному времени накануне дня, предшествующего дню проведения референдума РФ. В день проведения референдума и в предшествующий ему день агитация запрещается. Запрещается также проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных услуг), ценных бумаг, а также выплатой денежных средств. Комиссии по проведению референдума, поставленные в известность о распространении анонимных или подложных агитационных материалов либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности. Запрещается вывешивание агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума.

Средства массовой информации, одним из учредителей которых являются государственные органы, предприятия, учреждения и организации либо которые финансируются полностью или частично за счет государственных средств или средств местного самоуправления, обязаны обеспечить равные возможности для агитации за или против вопроса, вынесенного на референдум.

Начальный этап подготовительной стадии референдума - инициатива. Право граждан предлагать принятие законов и иных важнейших решений в юридической литературе получило наименование народной инициативы.

Обобщив все существующие определения этой стадии референдума, можно заключить, что народная инициатива - это императивное право установленного законом числа граждан возбуждать вопрос о принятии нового закона или о внесении поправок и дополнений в существующий закон либо о вынесении законопроекта на всенародное голосование. Волеизъявление каждого гражданина, представляющего собой субъект правотворческой инициативы, включает оценку двух элементов: предлагаемого инициативной группой требования проведения референдума; содержания связанного с этим требованием проекта нормативно-правового акта. Волеизъявление должно быть бесспорным и достоверным.

В действующем законе порядок реализации народной инициативы детально закреплен. Для реализации легитимной инициативы необходимо собрать 2 миллиона подписей граждан. Причем число граждан, проживающих на территории одного субъекта Федерации, не должно превышать 10 процентов от общего числа участников народной инициативы.

Если сбор подписей предполагается и среди граждан РФ, проживающих за пределами ее территории, в состав инициативной группы должны входить представители этих граждан. Срок, отведенный для сбора подписей, составляет три месяца.

Очевидно, что реализовать народную инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, немалые денежные средства, а также иные возможности.

Реализацию инициативы, в свою очередь, условно можно разделить на два этапа: организационный и непосредственно сбор подписей. Первый этап включает в себя образование инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума РФ и регистрацию ее в избирательной комиссии соответствующего субъекта РФ, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы. Регистрация начинается с ходатайства о регистрации группы (требования, предъявляемые к ходатайству, закреплены в ст. 9 ФЗ «О референдуме»; к нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении референдума РФ.

Комиссия по проведению референдума субъекта РФ, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям закона, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдает ей регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию РФ и избирательные комиссии тех субъектов РФ, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае, если сбор подписей предполагается и среди граждан РФ, проживающих за пределами ее территории, также и Министерство иностранных дел РФ.

В случае отказа в регистрации инициативной группе выдается мотивированное постановление избирательной комиссии субъекта РФ. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции РФ и Закона. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", или в Центральную избирательную комиссию РФ.

С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. При этом ранее собранные подписи граждан не учитываются. Регистрационное свидетельство, выданное инициативной группе по форме, утвержденной Центральной избирательной комиссией РФ, действительно в течение трех месяцев. Расходы по сбору подписей в поддержку проведения референдума или против несет инициативная группа. Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум РФ. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину РФ по первому его требованию текст этого законопроекта. Законом установлены форма подписного листа и императивный перечень предъявляемых к нему требований. После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан РФ по каждому субъекту Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан РФ, проживающих за пределами ее Территории, а также общее число собранных подписей, о чем составляется итоговый протокол.

Подписные листы по каждому субъекту РФ, оформленные в соответствии с действующим законодательством, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются ее уполномоченными в избирательную комиссию субъекта РФ, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Закона при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в ЦИК России. Копия постановления направляется также инициативной группе.

Подписные листы с подписями граждан РФ, проживающих за пределами ее территории, пронумерованные и сброшюрованные по каждому иностранному государству, удостоверяются соответствующим консульским учреждением РФ и вместе с экземпляром итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченным непосредственно в ЦИК России. Последняя проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Закона и в течение 15 дней со дня поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Закона, выносится постановление об отказе в проведении референдума РФ, его копия направляется инициативной группе. Данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума.

В случае если избирательная комиссия субъекта Федерации или ЦИК России обнаружат нарушения, связанные с оформлением документов, они возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлен, но не более чем на 15 дней.

Инициатива Конституционного Собрания о проведении референдума РФ по проекту новой Конституции РФ оформляется решением, принимаемым двумя третями голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование в соответствии с порядком, определенным федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума РФ по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания РФ.

Предложение о проведении референдума может быть составлено как в общих выражениях, так и в виде окончательно выработанного законопроекта.

Различия этих форм осуществления народной инициативы принципиальны для реализации желаний народа. Так, по законодательству Швейцарии в первом случае предложение вносится правительством в парламент, который в течение одного года решает, принимает он предложение, сделанное гражданами, или нет. Если предложение принимается, то обе палаты начинают работу над законопроектом, руководствуясь общими указаниями инициаторов, затем он предлагается на утверждение народа. Если палаты не согласны с предложением инициаторов или не дают ответа в течение одного года, то предложение передается на голосование народа. Во втором случае, когда предлагается законченный законопроект, парламент либо выражает свое согласие с проектом и представляет его на голосование народа, либо не соглашается с предложением инициаторов. В этом случае он обязан передать представленное ему предложение на голосование народа, а также может представить собственный контрпроект.

Российским законом закреплено следующее положение. Если для реализации решения, принятого на референдуме РФ, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки данного правового акта. Несомненно, в сравнении с ранее изложенной детальной регламентацией положения действующего закона видятся несовершенными.

Важная часть подготовительной стадии проведения референдума - информирование населения о его подготовке и проведении. Согласно закону все решения, касающиеся референдума, а также проекты законов или иных решений, выносимых на референдум, подлежат опубликованию в средствах массовой информации, которые освещают ход подготовки и проведения референдума. В соответствии с законом указ Президента РФ о назначении референдума РФ, в котором определена дата его проведения, назначенная на любой выходной день в период от двух до трех месяцев со дня опубликования указа, должен быть опубликован. ЦИК России обеспечивает не позднее чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего закона, который предлагается отменить или изменить; содействует средствам массовой информации (далее - СМИ) в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум. Комиссия по проведению референдума субъекта РФ содействует СМИ в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум. Участковая комиссия по проведению референдума оповещает население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени ее работы, а также о дне и месте проведения голосования. Списки участков референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) не позднее чем за 35 дней до дня проведения референдума. Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня проведения референдума. Основной объем информации должен передаваться через СМИ.

Представляется, что в современных условиях подобная конструкция весьма уязвима. Во-первых, в законе РФ "О средствах массовой информации" эта обязанность СМИ не закреплена. Во-вторых, известно, что из-за непомерно высоких цен сократилось потребление гражданами России печатной продукции. Развитие сети телерадиовещания не решает проблемы, поскольку передача правовой информации предполагает ознакомление с ней в печатном виде. В-третьих, информация, распространяемая через СМИ, не рассчитана на конкретную аудиторию, а при проведении референдума это необходимо. Именно поэтому в ряде стран граждане заблаговременно получают по месту жительства специальную брошюру с текстом проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему.

Очевидно, что такую информацию могла бы рассылать комиссия по проведению референдума. Однако ее формирование на этой стадии подготовки референдума, тем более в процессе реализации инициативы, не предусмотрено законом.

Приведем еще примеры, как информируется население за рубежом. В Калифорнии каждая семья за 3-4 месяца до проведения референдума получает текст проекта решения. Согласно Федеральной Конституции Австрии и закону о народном голосовании 1972 года, в общинах за 14 дней до дня народного голосования бургомистр обязан официально объявить, что принято постановление о народном голосовании, и указать, что с законодательным решением разрешено ознакомиться каждому лицу, имеющему право голосовать, в доступном для всех публичном помещении в течение 10 дней в определенное (внерабочее) время, которое должна составлять не менее четырех часов. В Венгрии, в соответствии с законом 1989 года о референдуме и народной инициативе, в случае проведения республиканского референдума, утверждающего конституцию, отдельные законы и нормативные акты, все республиканские газеты должны их опубликовать. Если речь идет о постановлении совета, к сообщению о проведении референдума прилагается также текст постановления.

Что касается нашей страны, то порядок информирования граждан не имеет механизмов реализации и подменен принципом гласности подготовки и проведения референдума. Этот принцип сводится к следующим положениям: решения комиссий по проведению референдума РФ публикуются в печати и передаются другим СМИ; на заседаниях комиссий вправе присутствовать уполномоченные представители зарегистрированной инициативной группы, представители СМИ; доводятся до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума.

Предусмотрен институт наблюдателей - новый для нашего законодательства. Наблюдатели могут быть направлены инициативной группой, общественными объединениями, уставы которых зарегистрированы Министерством юстиции РФ. Иностранные (международные) наблюдатели осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами. Предварительного уведомления о направлении наблюдателя на участок референдума РФ не требуется. Его полномочия должны быть надлежащим образом оформлены, действительны они только при предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Наблюдатель вправе знакомиться со списками граждан, имеющих право на участие в референдуме РФ; присутствовать при голосовании граждан, которые по состоянию здоровья или другим уважительным причинам голосуют вне участка референдума РФ; присутствовать при подсчете голосов и составлении протокола участковой комиссии по проведению референдума РФ об итогах голосования; обращаться в участковую комиссию по проведению референдума РФ с предложениями и замечаниями; обжаловать действия (бездействие) участковой комиссии по проведению референдума РФ в территориальную комиссию.

Предложения и замечания наблюдателей рассматриваются председателем участковой комиссии, а при необходимости - на заседании участковой комиссии. Вмешательство наблюдателей в действия комиссии по проведению референдума РФ не допускается.

В день проведения референдума в помещениях участков референдума с момента начала работы участковой комиссии до окончания оформления документов об итогах голосования на участках вправе присутствовать наблюдатели и представители СМИ.

Следующим этапом подготовительной стадии референдума, является агитация. Однако следует заметить, что она имеет место и на стадии его проведения.

Организация агитации предусмотрена Конституцией РФ, в которой косвенно закреплено право на агитацию, так как определены запрещенные виды агитации, статьей 31, где законодательно закреплено требование к проведению собраний, митингов, демонстраций - собираться мирно и без оружия, а также статьей 30 действующего Закона: "Граждане РФ, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдума РФ, за или против участия в референдуме РФ, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум РФ".

Агитация может проводиться: через СМИ, путем проведения различных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций и т. д.), путем выпуска и (или) распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах.

Субъектами агитации в ходе референдума являются граждане РФ, общественные объединения и политические партии.

Агитация при проведении референдума, в соответствии с ФЗ «О референдуме», начинается со дня опубликования акта о назначении референдума и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Однако согласно законодательным нормам агитационные материалы, ранее размещенные вне зданий и помещений комиссий референдума, сохраняются в день голосования на прежних местах.

Необходимо отметить, что в российском законодательстве существуют еще некоторые ограничения субъектов агитации, места, предметов и форм осуществления агитационных мероприятий. Так, запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей; воинским частям, военным учреждениям и организациям; благотворительным организациям и религиозным объединениям; членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума РФ.

Не разрешается вывешивать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях комиссий по проведению референдума и в помещениях участков референдума. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.

Запрещается проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных), ценных бумаг, а также выплатой денежных средств. Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и о лицах, ответственных за их выпуск.

Комиссии по проведению референдума РФ, поставленные в известность о распространении анонимных или подложных агитационных материалов либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности.

Завершающий этап подготовительной стадии референдума - обсуждение. Обсуждение не позволяет объективно оценить государственно-властное волеизъявление народа по поводу принятия данного акта, но помогает выявить все многообразие мнений о нем. Следовательно, обсуждение - это не форма прямого решения народом поставленного вопроса.

Его итоги юридически не столь обязательны для государственных органов, которые сами определяют, в какой мере необходимо учитывать внесенные предложения.

Существует, по меньшей мере, два варианта обсуждения. Первый сводится к обсуждению проекта, которое происходит в рамках представительного органа власти на его сессии и в постоянных и временных комиссиях. В нем могут участвовать депутаты, члены инициативной группы и специалисты, привлекаемые для этой цели. Их мнение субъективно, однако оно дает возможность раскрыть как политические, так и чисто профессиональные аспекты рассматриваемой проблемы, вникнуть в нее глубже.