Нынешнее состояние и перспективы развития российской партийной системы

Нынешнее состояние и перспективы развития российской партийной системы

Введение

Целью данного проекта было осмысление нынешнего состояния и перспектив развития партийной системы в России. Все демократические режимы современности основываются на конкуренции между партиями - это практический ответ на вопрос, возможна ли демократия без политических партий. Тема кризиса традиционных партийных систем живет в политологической литературе на протяжении, по крайней мере, четырех десятилетий. Но все же следует признать, что речь идет скорее не о закате, а о "перманентном переформатировании" партий, вызываемом сложным комплексом общественных и социально-экономических реалий. Партии "постиндустриальной" эпохи действительно все меньше похожи на своих предшественниц вековой или даже полувековой давности. Происходят значимые изменения в системе ценностей общества: разрушаются традиционные субкультуры, растет индивидуализм, в результате ослабляются традиционные структуры гражданского общества - церковные общины, профсоюзы, низовые партийные организации. В то же время революция средств массовой коммуникации в условиях информационного общества делает возможными новые, более "пиаровские" по характеру партийные проекты. По соседству с традиционными партиями возникают и обретают популярность новые общественные движения.

Все эти явления не просто заставляют партии адаптировать свою тактику и стратегию к новым реалиям, но лишают их монополии на агрегирование политических интересов. Правила политической конкуренции существенно меняются: поддержку общества партиям приходится обеспечивать принципиально иными способами, но все равно они остаются основными конкурентами в политическом пространстве. Характерно, что в центральноевропейских странах бывшего "советского лагеря" партийные системы (пусть и небезупречные) сложились достаточно быстро - об этом отличии Центральной Европы от "пространства СНГ" подробнее говорится в первом разделе настоящего доклада.

В России же партии так и не смогли стать полноценными субъектами политики. Более того, сложившаяся после 1993г. партийная система к концу первого десятилетия своего функционирования вошла в затяжной кризис. В настоящем докладе мы попытались проделать политологический и социологический анализ данного кризиса (этой теме посвящена первая глава доклада), описать теперешнее состояние тех российских партий, которые, по нашему мнению, имеют перспективы сохранения и развития (глава 2) и наметить возможные сценарии развития партийной системы (глава 3).

Начиная работу, мы не питали иллюзий: кризис российских партий обусловлен объективными факторами и усугублен многими субъективными явлениями. Как свидетельствует наш прогноз, выход из кризиса и надежды на становление дееспособной партийной системы остаются весьма туманными и неблизкими: их скорее следует связывать со следующим, а не нынешним электоральным циклом.

"Пунктирность" наших выводов обусловлена отнюдь не "историческим пессимизмом". Напротив, предложенные в заключительном разделе доклада сценарные модели развития партийной системы исходят из того, что становление партийной системы в России - историческая неизбежность, даже если это произойдет не очень быстро. Так что наш доклад - это приглашение коллег к дискуссии о будущем российских партий.

1. Партии в контексте российской политики

Общая рамка: партии в посткоммунистических государствах

Очевидная слабость политических партий в России (равно как и практически во всех государствах СНГ) является не исторической случайностью, а проявлением закономерностей политического развития страны в посткоммунистический период. Главные из этих закономерностей связаны с выбором государственного строя, который, с одной стороны, строится с учетом особенностей соответствующих обществ, а с другой - оказывает существенное влияние на политическую жизнь и развитие политической культуры страны в посткоммунистический период.

Выбор постсоветскими обществами нового государственного строя после обретения независимости тесно коррелировал со степенью включенности той или иной страны в "российско-советское" прошлое. Так, из 27 стран, расположенных на территории прежней советской системы, 16 стран, не входивших в СССР до 1940г., избрали парламентскую или президентско-парламентскую систему организации государственной власти, тогда как 11 государств СНГ (все, входившие в СССР в границах 1940г.) предпочли президентскую республику1. По прошествии 15 лет все парламентские и президентско-парламентские республики имеют относительно стабильную и развитую систему политических партий, причем во всех этих странах имели место передачи высшей власти в стране через выборы (т.е., ведущие партии успели побывать и в правительстве, и в оппозиции), тогда как в президентских республиках действующая власть терпела поражение на выборах лишь в единичных случаях2, а партийные системы весьма слабы.

Таким образом, очевидно наличие зависимости между государственным строем и уровнем развития партийной системы, а следовательно - и реальной ролью политических партий в жизни общества. Объяснение такой зависимости и ее следствий для политического развития носит многоплановый характер, однако главным представляется фактор, который можно назвать "европейским выбором".

В узком смысле европейским выбором был сознательный возврат к историческим формам государственности этих стран, вписанным в общий контекст политической традиции континентальной Европы. И общий дизайн политического строя, а во многих случаях и конкретные партии "копировались" с демократических моделей периода 20-30 годов ХХ века.

Однако более важен расширительный смысл понятия "европейский выбор". Посткоммунистическая модернизация в странах Центральной Европы воспринималась большинством общества как приближение к "большой Европе", т.е. существовал широкий консенсус относительно вектора политических и экономических реформ. Соответственно политическая борьба была сведена к конкуренции конкретных программ и лидеров, подчиненной "детерминанте вхождения в Европу". Такая детерминанта задавала достаточно жесткие ограничители как правилам поведения политического класса, так и содержательному наполнению их политики.

В отличие от Центральной Европы, для пространства СНГ "европейский вектор" носил характер абстрактной цели, а не конкретной политической программы (Молдавия, долгое время рассматривавшая возможность интеграции с Румынией, и здесь оказалась некоторым исключением). В азиатской части СНГ культурно-историческая традиция подсказывала выбор в пользу режима жесткой личной власти с существенными авторитарными элементами. В Закавказье становление новых политических режимов осложнялось войнами на этнической почве и государственными переворотами (в Грузии и Азербайджане - в чистом виде, в Армении - "заретушированном"). Что же касается трех славянских государств, в них возобладали не консенсусные модели, как в Центральной Европе, а напротив, предельная поляризация по вопросам реформ. И если Белоруссия достаточно быстро "откатилась" к авторитарному режиму, свернувшему реформы, то в России и на Украине подобные поляризации доминировали на протяжении всех 90-х годов (хотя отличия между этими двумя государствами скорее нарастали, чем смягчались).

Поляризованная политика придавала исключительно острый характер борьбе как за высшую власть в стране, так и за содержание политического курса. К тому же действовал ряд субъективных факторов, осложнявших становление партийной системы. В итоге политические партии в России, равно как и в большинстве других государств СНГ, не стали полноценными субъектами политики.

Особенность становления российской политической системы: поляризованная политика

Революционный характер перемен, происходивших в России в первой половине 90-х годов минувшего века, предопределил и плебисцитарный характер ранней российской демократии. При несформированных институтах плюрализма кардинальные вопросы решались на заведомо поляризованных голосованиях: с 1991 по 1993 гг. в России состоялось три референдума (введение в России поста президента, доверие реформаторскому курсу Б.Ельцина, принятие конституции) и первые общенародные выборы президента России. На всех этих голосованиях речь шла о судьбоносных решениях, определении вектора развития страны, и общество большинством в 50-60% голосовало "за реформы", точнее, против реставрации прежнего порядка (в той же логике были выдержаны и президентские выборы 1996г.). Политическим партиям на таких выборах отводилась вспомогательная роль: они выступали в качестве "коллективных агитаторов", "групп поддержки", но сами по себе не являлись субъектами голосований. Соответственно "плоды" победы на этих выборах доставались непосредственно главе исполнительной власти.

Партиям остается соревноваться за места в федеральной законодательной власти, институциональные полномочия которые жестко ограничены (подробнее об этом см. ниже). Соответственно мотивация избирателей при голосовании за партии сводится скорее к выражению отношения к курсу исполнительной власти - преимущественно протестному, когда власть непопулярна, или преимущественно лояльному, когда популярность власти находится на относительно высоком уровне. Голосуя за партии, общество ищет частичный "противовес" исполнительной власти или, напротив, дает последней опору в парламенте.

Как видно из Таблицы 1, голосование за высшую исполнительную власть всегда оказывается существенно более высоким, чем за "провластные" партии. Вплоть до 1999г. относительное большинство (более 40%) голосовало на парламентских выборах за оппозицию. Характерный пример - расхождение в результатах одновременно состоявшихся голосований за предложенную президентской властью Конституцию 1993г. (57% "за") и выборов Думы, в которой проправительственные и центристские партии набрали всего порядка 40% голосов.

Иными словами, верховная власть в стране имеет электоральную (шире - социальную) базу поддержки, выходящую далеко за рамки той партии или партий, которые позиционируют себя как "пропрезидентские". Лидер выстраивает свои коммуникации с обществом "плебисцитарно", формулируя лишь общий вектор своей программы. В этой логике для него нет необходимости связывать себя слишком жестко с конкретной политической партией, тем более - ставить себя в зависимость от нее в кадровых назначениях или выработке политических приоритетов.

Таблица 1. Соотношение "голосования за власть" на парламентских и президентских выборах

Подобная конфигурация политики предопределяет доминирование исполнительной власти, не связанной напрямую с политическими партиями, а напротив, использующей их в качестве одной из (далеко не главных) несущих конструкций режима.

Сказанное выше относится в первую очередь к действующим лидерам и партиям, ориентированным на них (согласно широко распространенному и в России, и на пространстве СНГ термину - "партиям власти"). Такие партии воздерживаются от того, чтобы называть себя "правящими", предпочитая понятия "партия большинства" или "доминантная партия". На самом деле большинства в первых двух созывах Думы "провластные" партии "Выбор России", ПРЕС и НДР не имели. В 1999г. расколовшаяся властная элита вышла на парламентские выборы двумя противоборствующими блоками - "Единство" и "Отечество - Вся Россия", но после успеха первой на парламентских выборах и досрочной передачи власти В.Путину "фронда" достаточно быстро угасла, и по прошествии полутора лет былые конкуренты слились в единую партию, которая образовала большинство в парламенте. Преимущество "Единой России" в четвертом созыве Думы стало преобладающим, и новое большинство изменило регламент работы парламента таким образом, что функции управления палатой и руководства партийной фракции де-факто слились.

Что же касается понятия "доминантная партия", то очевидно, что в отечественном политическом лексиконе оно заимствовано из демократий, в которых одна партия на протяжении долгого периода (несколько десятилетий) бессменно имела большинство и формировала исполнительную власть (Индийский национальный конгресс, Институционально-революционная партия Мексики, Либерально-демократическая партия Японии и т.п.) Однако уже из такого определения следует, что сходство с российской "партией власти" чисто внешнее. "Доминантные партии" представляют собой широкие элитные коалиции, которые на основе полноценной внутренней демократии выдвигают лидеров и формируют курс исполнительной власти (т.е., политический лидер в подобной системе зависим от своей партии). Очевидно, что российская "партия власти" подобных функций не исполняет: она зависима от плебисцитарно избираемой исполнительной власти и служит ее функцией в парламентском и публичном пространстве, т.е. фактически центры принятия решений в такой партии вынесены вовне.

В отношении оппозиционных сил имеет место несколько иная картина: там партиям принадлежит более важная институциональная роль агрегирования оппозиционных интересов и настроений, выработки альтернативных политических программ. Оппозиционные лидеры в значительно большей степени связаны с электоральной базой своих партий (впрочем, кандидаты в президенты от Компартии на всех трех президентских выборах также получали более высокий показатель, чем результат КПРФ на предшествовавших парламентских выборах). Внутренняя организация управления в таких партиях существенно различается, однако жестко авторитарная "лидерская" модель из крупных партий существует лишь в ЛДПР; большинству других партий в той или иной степени присуща внутренняя демократия, а жалобы партийного актива на авторитарность собственных партийных лидеров отражают несомненную реальность: лидер партии является ее важнейшим электоральным ресурсом, а потому неизбежно (и даже независимо от своих субъективных качеств) становится сильной фигурой, склонной к авторитарному управлению своей партией.

Однако за всю историю президентских выборов лишь коммунистический кандидат дважды оказывался способным использовать успех своей партии на парламентских выборах как исходную позицию для привлечения достаточно массовой поддержки своей кандидатуры. В условиях поляризованной политики ни одна "третья сила", ни либеральной, ни националистической, ни иной направленности, ни разу не смогла бросить сколь-либо серьезный вызов действующей власти, опираясь на политическую партию.

Типические черты российских партий

Формирование более или менее стабильных и устойчивых партий в России стало возможным лишь с введением смешанной пропорционально-мажоритарной системы выборов в Государственную думу. Такая система была намеренно избрана "отцами конституции", чтобы создать стимулы для партийного строительства.

Смешанная система действительно одномоментно (на ближайших парламентских выборах) привела к созданию партийной системы. Этой системе присущи определенные характерные черты.

Доминирование руководства партийных списков

Основной успех партии на выборах достигается выступлением партийного списка. Соответственно единоличный или коллективный лидер обретает практически всю полноту власти не только над депутатами, прошедшими в парламент по спискам, но и над всей фракцией, а вслед за ней - и над партийными структурами низового уровня. Как свидетельствует опыт четырех созывов Думы, значимое число одномандатников (т.е. партийных кандидатов, одержавших "личные" победы в борьбе за голоса избирателей) имели лишь "партии власти", коммунисты и аграрии (лучшие кадры "партии прежней власти").

Таким образом, партии в Думе обеспечивают свое доминирование через дисциплинированные фракции, которые по думскому регламенту имеют более высокий статус, чем депутатские группы. Последние образуются независимыми одномандатниками. Во втором и третьем созывах Думы Компартии удавалось создавать группы, союзные и даже зависимые от себя (Аграрная и "Народовластие" во второй, Агропромышленная - в третьей). Наряду с этим существовали и группы неидеологизированных центристских депутатов ("регионалы" под разными названиями в первых трех Думах и "Народный депутат" в третьей). Центристские группы в большинстве случаев склонялись к поддержке "партии власти", но поддержке прагматической и зачастую обремененной тактическими условиями. В нынешнем созыве подавляющее большинство независимых депутатов вошло во фракцию "Единой России" (многие из них организационно входят в "подфракцию", возглавляемую О.Морозовым - бывшим председателем группы "регионалов") 3.

Не случайно, что законодательство о политических партиях и выборах, принятое представленными в Думе партиями, делает процедуру выдвижения партийных кандидатов предельно замкнутой на центральное руководство. В России отсутствуют механизмы "праймариз" или иные институциональные процедуры внутрипартийной конкуренции за право быть выдвинутым от партии на выборный пост. Согласование списков кандидатов проводится кулуарно и выносится руководством на формальное одобрение партийных съездов. Нередки случаи, когда подобные списки появляются на свет лишь в последний момент, и в них появляются изменения уже на этапе внесения списков (формально не подлежащим изменениям) в Центральную избирательную комиссию. Примеров, когда по ходу работы съездов происходят значительные изменения в составе списков, почти нет - единственное исключение - "подъем" Г. Семигина в центральную часть списка на съезде КПРФ в 2003г. Самый яркий пример "постсъездовской" коррекции списка - исключение из списков блока "Родина" четырех кандидатов, имевших одиозную националистическую репутацию. Уже в 2005г. крупнейшая политическая партия России - "Единая Россия" попыталась внести в свой устав норму, требующую утверждать на уровне центрального партийного руководства кандидатуры, выдвигаемые региональными организациями партии на выборы законодательных собраний субъектов Федерации. Лишь резкие возражения против этого пункта со стороны влиятельной московской организации партии (фактически - со стороны Ю. Лужкова) вынудили партийное руководство пойти на попятную.

Пока не достигнутым пределом контроля партийного руководства над партийными политиками является так называемый "императивный мандат" - право руководства партии лишать депутатского мандата своих депутатов, проявивших нелояльность к партии (с заменой на более "лояльных" депутатов из избирательного списка). Этот проект был близок к воплощению в жизнь в первой Думе (март 1994г.): инициированное В.Жириновским голосование получило чуть меньше требуемого большинства голосов, и не было принято лишь потому, что поддержать его в последний момент отказались либеральные фракции "Выбора России" и "Яблока", опасавшиеся, что такая норма послужит укреплению "жириновцев" и левых (КПРФ и АПР) 4. Одним из главных возражений против принятия такой законодательной нормы было то, что она ставит в неравные условия депутатов избранных по спискам и одномандатным округам (очевидно, что к "одномандатнику" принцип императивного мандата неприменим). Однако после принятия нового закона о выборах весьма вероятно, что партия парламентского большинства вновь поднимет эту тему. Во всяком случае, такие предложения звучали при обсуждении избирательной реформы.

Эффекты воздействия избирательной системы

Смешанная система выборов, в которой главную роль, как указывалось выше, играет пропорциональный компонент, оказывает противоречивое воздействие на судьбы партийного строительства. С одной стороны, только пропорциональный компонент позволил быстро создать "ядра" партийных структур и соотнести их с существующими в обществе групповыми интересами. К тому же в России на протяжении 90-х годов в полной мере действовала такая типичная черта пропорциональной системы как высокая автономия парламентских фракций от избирателя (поскольку депутаты-списочники не несли персональной ответственности перед избирателями конкретной территории), а руководства фракций - от фракций5. Благодаря этой автономии в оппозиционно настроенной Думе стали возможны "верхушечные договоренности", когда лидеры фракции шли на негласные соглашения с исполнительной властью, чтобы предотвратить общую дестабилизацию обстановки в стране. В наиболее ярком виде такие договоренности работали при утверждении законопроектов о бюджете: левое большинство негласно разрешало части своих депутатов (как правило - одномандатникам) проголосовать за правительственные законопроекты в обмен на принятие выгодных им поправок. В принципе подобный стиль политики стал исключительно важным "демпфером", который позволял удерживать в рамках политическую напряженность в стране и - пусть и с потерей темпа и качества - заполнить законодательный вакуум, в котором оказались российская экономика и политика в ранний период реформ.

Однако "плюсы" пропорциональной системы имели и свою оборотную сторону: избирательная кампания партийного списка фактически носит общефедеральный характер. Ведущую роль в ней играет воздействие на избирателя через федеральные средства массовой информации, умелая подача личности лидера и/или главных лозунгов партийной программы. Фактически за все годы лишь КПРФ и Аграрная партия вели избирательные кампании преимущественно опираясь на свой партийный актив, технологии "от двери к двери" и другие способы прямой работы с избирателями. Для всех остальных партий (хотя, разумеется, в разной степени) главные секреты успеха не были связаны с наличием разветвленной и действенной сети региональных организаций и активистов. Таким образом, пропорциональная система задает негативный стимул для партийного строительства.

Слабое структурирование общественных интересов и ограниченная роль Думы в политике приводят к тому, что исключительно высокое значение для электоральной популярности приобретает субъективный фактор. В таковом качестве может выступать либо личная популярность лидера, либо броский и четко артикулированный центральный лозунг.

Как видно из Таблицы 26, в партиях с четкой и идеологизированной политической платформой (КПРФ и СПС) роль лидера относительно невысока; в "партии власти" также важен не номинальный лидер партийного списка, а стратегическая установка на поддержку Кремля (тоже как своеобразная идейно-политическая платформа). В то же время у ЛДПР верность партии в отсутствие В.Жириновского сохранило бы менее 20% электората. Электорат "Яблока" к исходу первого десятилетия существования партии сохранял почти паритетный баланс между доверием партии и лидеру.

Таблица 2. Роль лидера партии в мотивации голосования

Источник: Опрос Центра политических технологий по предвыборной ситуации, август 2002г.

Второе, не менее важное проявление субъективного фактора - умение привлечь избирателя броским центральным лозунгом. В качестве такового может выступать название, апеллирующее к большой социально-демографической группе ("Женщины России", Аграрная партия, Партия пенсионеров). Такое название привлекает неполитизированного избирателя, который, по сути, уходит от политического выбора, голосуя за "социально близкое" название. Разумеется, такой электорат по определению нестабилен, и "партия корпорации" не может рассчитывать на устойчивую поддержку сколь-либо значимого числа избирателей. "Женщины" по сути дела сошли с российской политической сцены, аграрии после первого успеха в 1993г. ни разу не преодолели отсекающий барьер, дважды не преодолевали его и "пенсионеры". Однако показательно, что в условиях кризиса партийной системы после выборов декабря 2003г. обе эти партии достаточно успешно выступают на выборах в региональные законодательные собрания.

Однако наиболее заметным феноменом проявления данного субъективного фактора в партийной политике является сочетание двух его компонентов - "лидера" и "лозунга". Как показано ниже (раздел "Агрегирование общественных интересов"), не менее половины российского электората не имеет устойчивых партийных предпочтений. Именно за их голоса ведут борьбу многочисленные малые партии, и в этой борьбе наилучшими шансами обладает та партия, которая оптимальным образом подает своего лидера (как правило, новую, "незатертую" фигуру) и привлекательную идею. На первых думских выборах этот сценарий реализовал В.Жириновский, сумевший "попасть" в фрустрацию общества после трагических событий октября 1993г., в 1999 г. большого успеха добился блок "Единство", выдвинувший лозунг обновления власти и привлекательную тройку лидеров (Шойгу-Карелин-Гуров), в 2003 - блок "Родина" за счет антиолигархической темы и фигур С.Глазьева и Д.Рогозина.

Функции партий в российской политической системе

С учетом вышесказанного, государственный строй России оказывается соответствующим основной интриге политической жизни - плебисцитарной демократии, при которой исполнительная власть общается с обществом через голову политических партий, а оппозиция ведет борьбу преимущественно с парламентской трибуны. Заложенное в Конституцию 1993г. разделение полномочий между ветвями и институтами власти стало компромиссом между двумя противоречащими друг другу концепциями. С одной стороны, "отцы конституции" должны были заложить в нее общедемократические принципы разделения властей, с другой - они стремились исключить возможность повторения "двоевластия" и предоставить реформаторской власти достаточно широкие полномочия для проведения реформаторского курса в условиях, когда эта власть не имела большинства в парламенте. Уникальность России (по сравнению с остальными государствами бывшего "советского лагеря) проявлялась еще и в том, что на протяжении почти целого десятилетия посткоммунистического развития власть проводила реформы, не имея большинства в законодательной власти.

Борьба за власть

Как следует из описания "плебисцитарной демократии", партии не определяют основного содержания борьбы за исполнительную власть, которая в России едва ли не тождественна понятию "власть вообще". Президентская республика при неагрегированных интересах и "демократии хаоса" приводит к тому, что накопление ресурсов, состав коалиции победителя, идеология и программа предвыборной борьбы за исполнительную власть определяется вне партий. Борьба за пост президента фактически сводится к "кремлевской защите": беспартийный действующий президент защищает свои властные полномочия от соискателей, ведущие из которых выдвинуты политическими партиями. Характерно, что предоставленная партиям новой редакцией закона о выборах президента привилегия выдвигать кандидата без сбора 2 миллионов подписей не была была использована Президентом В.Путиным в 2004г.

Поскольку нижняя палата парламента остается едва ли не единственной (во всяком случае - главной) площадкой для деятельности политических партий, необходимо очертить те функции, которые в его стенах партии реально способны (или не способны) выполнять.

Влияние на кадровые назначения

Влияние Государственной думы на кадровые назначения в исполнительной власти ограничивается утверждением кандидатуры премьер-министра, предложенной президентом. В отличие от внешне схожей процедуры в других президентско-парламентских системах, подобное утверждение проходит не после парламентских выборов (т.е., когда может измениться баланс сил в парламенте), а после президентских. Состав и программа кабинета определяются исключительно президентской волей, а парламент фактически имеет лишь право отклонить предложенную президентом кандидатуру (реально это "сработало" только один раз в 1998г. в разгар масштабного политического и экономического кризиса). Кроме того, Дума может выразить недоверие кабинету министров (с риском быть распущенной президентом). Из всех попыток поставить на голосование вопрос о доверии была реализована лишь одна (в 1995 г. и без политических последствий как для правительства, так и для Думы). Несмотря на неоднократные заявления В.Путина о необходимости повышения роли партий в политической жизни, в том числе - в утверждении правительства, консультации президента с парламентским большинством при двух сменах кабинета (в марте и мае 2004г.) носили сугубо "дежурный" характер.

Во втором созыве Думы имели место регулярные "рекрутирования" депутатов на высокие посты в исполнительной власти, причем в правительство вовлекались представители не только "партии власти" (Г.Боос, Н.Подуфалов), но и умеренные оппозиционеры (например, "яблочники" М.Задорнов и О.Дмитриева, коммунисты Ю.Маслюков и Г.Ходырев, ЛДПР-овец С.Калашников) или независимые (И.Хакамада, Т.Нестеренко, А.Починок). Однако в третьей и четвертой Думе такая практика стала крайне редкой (Б.Грызлов, Н.Овчинников - в третьей, А.Жуков, В.Аверченко - в четвертой Думе). Таким образом, Дума фактически перестала служить "карьерной лестницей" в исполнительную власть. Иными словами, важнейшая функция партий - служить "кадровым резервом" политической элиты - в России выполняется в весьма ограниченном объеме: через партию политик может подняться лишь до уровня депутата законодательного органа власти (федерального или регионального), при том, что сама законодательная власть ограничена в полномочиях. Но подъем даже по этой "карьерной лестнице" требует от партийного политика в первую очередь лояльности руководству партии, тогда как другие качества - профессионализм, умение общаться с избирателем - играют подчиненную роль.

В "Единой России" подобная ситуация приводит к значимому противоречию: ей не хватает "весомых" политических фигур для представления "партийного флага" в публичном пространстве, которые подтвердили бы ее имидж "партии власти". Поэтому в настоящее время "Единая Россия" выступила против положения проекта нового закона о выборах депутатов Государственной думы, фактически запрещающего включать в избирательный список губернаторов (в 2003г. в списке "Единой России" было 30 губернаторов, ни один из которых, разумеется, не перешел на работу в Думу).

При фактически "президентском" кабинете министров даже пропрезидентские партии обладают лишь совещательным голосом в принятии законодательных решений. Характерно, что весной 2005г. (очевидно, на фоне негативной реакции общества на монетизацию льгот "единороссы" в Думе стали достаточно резко дистанцироваться от правительства (хотя отдельные критические замечания в адрес правительства озвучивались "единороссами" и раньше). Так, секретарь Президиума Генерального совета "Единой России" В.Богомолов призвал не идентифицировать партию с кабинетом, который, по его словам, "состоит из людей до такой степени либеральных" 8 Депутат Е.Панина сетуя, что "правительство нынче что хочет, то и делает", фактически признала факт принуждения партии к голосованию9

Контроль над исполнительной властью

Функции контроля парламента (следовательно - и входящих в него партий) над исполнительной властью весьма ограничены. Практически они сводятся к "дежурным" отчетам правительства об исполнении бюджета, да еще к деятельности Счетной палаты, половину состава которой избирает Государственная дума (с 2005г. она уступила президенту право номинировать ее председателя), и выборам "омбудсмена". Функции парламентского расследования Государственная дума не имеет.

Законотворчество

Главной для парламента остается функция законотворчества. Разрабатывая и принимая законы, Дума оказывает влияние на политику страны. Именно благодаря работе партийных фракций в первой и второй Думах был заполнен "законодательный вакуум" нового российского государства. Однако в третьем и особенно в четвертом созыве Думы законодательная инициатива в основном перешла к исполнительной власти. У партий сохранилась функция принятия законов, реализующаяся достаточно просто с учетом, что у пропрезидентской "Единой России" в Думе абсолютное большинство. Однако процесс экспертизы законопроектов и учета интересов оппозиции в нынешней Думе носит весьма ограниченный характер. Депутаты - особенно в первый год работы четвертой Думы - как правило, не решались оспаривать концептуальные положения законопроектов. Лишь ставшая очевидность сырость многих законопроектов, исходящих от исполнительной власти, заставила думское большинство занять более активную позицию (наглядными примерами таких "недоработок" стали, например, закон о митингах и демонстрациях и особенно ФЗ №122 о монетизации льгот). Для коррекции этой ситуации был включен механизм т.н. "нулевого чтения" - предварительной экспертизы правительственных законопроектов до их официального внесения в Думу. В результате подобных консультаций, по словам вице-спикера Думы от "Единой России" О.Морозова, удается добиться того, что законопроект "вносится в Думу в максимально сближенной по позициям правительства и думского большинства редакции". Впрочем, тот же Морозов не считает уровень взаимопонимания с правительством удовлетворительным и грозит начать "применять санкции против правительства, если оно будет все время выходить за рамки положенных процедур" 10. Что же касается оппозиционных партий, то они пошли на то, чтобы поднять вопрос о блокировании большинством их законотворческих инициатив на встрече лидеров фракций с В.Путиным, и, по словам лидера "Родины" Д.Рогозина "Президент решил обратить особое внимание на то, что парламент перестал исполнять свои прямые функции" и поручил своей администрации "разобраться с прохождением законодательных инициатив через парламент" 11

Агрегирование общественных интересов

Единственная типичная для политических партий функция, которую российские партии выполняют достаточно уверенно, это агрегирование общественных интересов. Несмотря на то, что эти интересы в российском обществе слабоструктурированы, в них всегда можно было выделить устойчивые "ядра" или, заимствуя французский политический термин, "духовные семьи".

Традиционно в электорате выделялись демократическая (ее корректнее называть "либеральной") и коммунистическая (опять-таки скорее "советско-ностальгическая) "семьи", размер которых социологи оценивали соответственно в 15 и 20 процентов от всего электората. Если вычесть приблизительно 20-25% избирателей, устойчиво не принимающих участие в голосованиях, получается, что половина электората не имела твердых систем политических воззрений: часть ее всегда примыкала к "партии власти", остальные же принимали электоральное решение под воздействием сиюминутных факторов. В зависимости от них в голосованиях сильнее проявлялся либо конформизм избирателей, либо протестные настроения. За счет этого в первых двух созывах Думы складывалось доминирование оппозиционных сил, а в третьей и четвертой - "партии власти".

Вторая "система координат" для российских избирателей - их общее отношение к власти - различная степень лояльности или оппозиционности.

В последние годы в обоих упомянутых измерениях происходят существенные подвижки. В идейно-политическом плане преобладающими тенденциями стали:

" сокращение размера "идейных полюсов" - либерального и советско-ностальгического: в 2003 году за либералов проголосовало всего 8% избирателей (на двух предшествующих выборах - по 14%), а за коммунистов - 13% (на двух предшествующих выборах - порядка 25%);

"конвергенция идейно-политических установок избирателей. Как показывают индексы этих установок, рассчитанных Центром политических технологий на основании собственного общероссийского опроса 2002г. (см. Таблицу 3), четко выделяющиеся либеральные и традиционалистские установки были присущи только полярно-противоположным партиям (СПС и КПРФ), тогда как избиратели столь различных партий как "Яблоко", "Единая Россия" и ЛДПР оказались достаточно близки друг к другу;

Таблица 3. Идейно-политические установки электоратов различных партий

Источник: Опрос Центра политических технологий по предвыборной ситуации, август 2002г.

"дифференциация отношения избирателей к президенту В.Путину и правительству (последнее можно условно считать отношением к "власти в целом"). Как видно из Схемы 1, соотношение этих двух оценок существенно различается у избирателей разных партий.

Схема 1.

Примечания:

1. "Отношение к В. Путину" - баланс положительных и отрицательных ответов на вопрос Вы в целом одобряете или не одобряете деятельность В. Путина на посту президента России? (ВЦИОМ, "Экспресс", август 2002г.)

2. "Отношение к правительству" - баланс положительных и отрицательных ответов на вопрос Вы в целом одобряете или не одобряете деятельность правительства России? (ВЦИОМ, "Экспресс", август 2002г.)

Разумеется, настроения электората не обязательно точно соответствуют партийной платформе, а наложение идейных установок на отношение к власти может давать самые разные сочетания мотивов для электорального выбора, но в целом именно по такой схеме происходит агрегирование интересов избирателей, выражаемое политическими партиями.

Государственная политика в области партийного строительства

В "ельцинскую эпоху" российское государство фактически не проводило активной политики поощрения партийного строительства. Недоверие первого президента России к партиям и разочарование от неудачных для Кремля парламентских выборов 1993 и 1995гг. стали серьезными, хотя и субъективными препятствиями для формирования такой политики.

В.Путин с самого начала своего президентства поставил вопрос о государственной политике поощрения развития партий. Эта задача была поставлена в самом первом Послании Президента Федеральному Собранию в июле 2000г. И в этом документе, и в последующих публичных высказываниях на тему партийного строительства В.Путин последовательно высказывался за:

"Плюрализм и конкуренцию политических партий: сильная власть заинтересована в сильных соперниках. Только в условиях политической конкуренции возможен серьезный диалог о развитии нашего государства (2000г.) Партии… должны учиться приходить к власти и расставаться с ней по воле народа -( 2004 г.);

"Реальное участие партий в формировании исполнительной власти: Политическая партия только тогда может стать партнером и опорой власти, когда она эту власть сама и формирует (2000г., выступление на съезде "Единства"); С трудом себе представляю как в этих условиях [при неразвитой партийной системе] будет формироваться основное звено исполнительной власти.

"Отказ от опоры на бюрократически построенную "партию власти": не нужны очередные чиновничьи партии, прислоняющиеся к власти, тем более - подменяющие ее (2000г.).

"Развитие партий как институтов, связывающих власть и общество: Только повседневная связь государства и общества, которую могут и должны обеспечить крупные партии, способна уберечь власть от совершения серьезных политических ошибок (2003 г.);Общество уже востребовало такие партии, которые будут последовательно отстаивать права и интересы граждан (2002г.)

Однако в реальности, как было показано выше, сдвиги в партийном строительстве оказались весьма скромными. "Партия власти" существенно выросла и укрепилась, но не изменила своего характера "чиновничьей, прислоняющейся к власти" и не формирующей исполнительную власть. Партийный плюрализм скорее ослаб, чем укрепился. Недавно В.Путин фактически сам признал это: "У нас кроме компартии, никакой другой организованной силы, в прямом смысле этого слова - партии, не существует до сих пор, к сожалению" (интервью чилийским СМИ 18.11.2004).

Неспособность достичь поставленных на высшем государственном уровне целей в партийном строительстве свидетельствует о недостаточности или неадекватности применявшихся законодательных и регуляторных мер.

Регулирование организационной базы партий

До сего момента многие институциональные требования к строению политических партий оставались сугубо формальными. Закон о политических партиях 2001г. предоставил партиям практически монопольное право на участие в выборах в Государственную думу РФ. С отменой права формирования избирательных блоков и переходом на полностью пропорциональную систему парламентских выборов эта монополия приобретает абсолютный характер. Существенно повышается роль партий и на выборах региональных законодательных собраний (с 2003г. по партийным спискам избирается не менее половины состава ЗАКСов).

Однако в реальности эта монополия пока не привела к существенному упрочению партийных структур. Так, лишь в проекте нового закона о выборах ГД появляется норма, требующая, чтобы не менее 50% кандидатов от каждой партии состояли в ее рядах (до сего момента партия могла выставлять в парламент кого угодно). Численность членов партии и наличие региональных отделений согласно закону 2001г. должны были отвечать минимальным критериям (10 000 членов и 45 отделений). Однако установленные законом формальные требования не решили главной декларированной задачи - "укрупнения" партийной системы. Формально принятие закона позволило резко уменьшить количество зарегистрированных партий - со 184 до 45. 12. Однако многопартийность определяется не тем, сколько в стране существует политических партий, а тем, сколько их реально участвует в борьбе за власть. Этот же показатель определяется не столько формальными критериями, сколько политической зрелостью партий. С этой точки зрения "взросление" российских партийцев произошло после выборов 1995 г., в которых приняло участие 43 партийных списка, из которых 39 (собравших в сумме 46% голосов избирателей) не прошли пятипроцентный барьер, и на последующих выборах число партий сократилось до 26. Эффект же введения закона о партиях с этой точки зрения оказался куда более скромным: на следующих выборах 2003 года партий стало 23 (всего на 3 меньше), а голосование за непрошедшие в Думу партии даже выросло (в 1999 г. - 15% за 20 малых партий, в 2003г. - 25% за 19).

Дело в том, что требования к количественным показателям носят сугубо формальный характер, а реальная сила партийных организаций? как отмечалось выше, не является непременным условием успеха на выборах, показателем чего можно считать откровенно "отписочный" характер официальных данных о партиях, обнародованных Министерством юстиции13. Так, из 47 зарегистрированных партий лишь 14 представили списки своих региональных отделений, причем у 5 из них их число было менее 50 и лишь у трех - "Единой России", Народной партии и СПС оно превышало 60. Представленные в Минюст сведения о численности партийных рядов также резко контрастировали с публично оглашаемыми партиями цифрами (зачастую шестизначными). Так, за исключением двух партий (Аграрная - 41 тыс. и Народная - 39 тыс. членов) партии заявляли численность, ненамного превосходящую установленный минимум (10-14 тыс.), а у 14 партий численность вообще не указана.

Есть основания считать, что даже эти минимальные цифры у многих малых партий являются завышенными. Так, на основании проверок региональными отделениями Минюста неоднократно в судебном порядке ликвидировались отделения партий, в которых не оказывалось заявленного числа членов. На основании таких исков начата процедура ликвидации политических партий "Союз", "Созидание", "Истинные патриоты России". Ранее на основании аналогичных проверок была лишена регистрации откровенно экстремистская Национально-державная партия.

Новая норма закона пятикратно повышает минимальную планку численности партий - до 50 000 человек. Очевидно, что целью этой законодательной новации является сокращение "мнимой многопартийности", с которой не справился Закон 2001г. Соответственно встает вопрос о реальной численности российских партий - сколько из них смогут соблюсти требование о 50 000 членов.

Оценить ее можно только на основании данных, предоставляемых самой партией, разумеется, с трудом поддающихся проверке. В приведенной в Приложении Таблице 6 показан разброс "самооценок" численности партий. При этом очевидно, что шестизначным числом членов обладают лишь "Единая Россия" и КПРФ, а на уровень 50 000 членов скорее всего смогут именно те партии, которые и сейчас входят в первую десятку по своему электоральному потенциалу: ЛДПР, "Родина", СПС, "Яблоко", Аграрная, Народная и партия Пенсионеров, возможно - партия Жизни.

Введение повышенных требований к численности партий, по данным СМИ, будет сопровождаться проведением проверок с привлечением МВД и ФСБ. Неназванный представитель Министерства юстиции сообщил о том, что для этих целей будут создаваться выездные комиссии, которые предполагают "вызывать для бесед рядовых членов партий" 14 Необходимо отметить, что подобная линия, направленная на искоренение малых партий, и ранее просматривалась в политике исполнительной власти. Так, в январе 2003г. высокопоставленный чиновник из Администрации президента на коллегии Министерства юстиции заявил: "25 [центристских] партий… наберут по полполцента и отберут голоса у той организации, которая составляет реальную опору президентской власти". Далее этот чиновник призвал Минюст ужесточить проверки численности партий на предмет их дерегистрации по формальным основаниям15. Однако переход к столь сомнительной с точки зрения конституционных прав граждан процедуре как "вызовы на беседы" членов партий может означать существенное ужесточение контроля государства над партиями - опасности, о которой предупреждали оппозиционные партии еще при принятии "партийного закона" в 2001г, но которая до сего момента практически не реализовывалась.

Изменение избирательной системы в регионах

Еще одним инструментом государственной политики в отношении партий стало введение с 2003г. нормы об обязательном выборе не менее половины состава законодательных собраний регионов по партийным спискам. Оценивать эффект этой законодательной новации на партийное строительство пока преждевременно - должно пройти по крайней мере три-четыре года, чтобы законодательные собрания всех регионов сформировались на новой основе и успели поработать, а получившие новые стимулы для развития региональные партийные организации приняли участие в федеральной избирательной кампании. Однако некоторые тенденции видны уже сегодня.

Во-первых, на регионы распространяется привычный раньше только для федеральной политики голосования за политическую платформу, а не конкретную личность. Тем самым, "раскрученные" общероссийские партии получают почти гарантированную квоту в новом составе законодательных собраний. Случаи, когда представленные в Думе партии не преодолевают отсекающий барьер на региональных выборах, являются редкими исключениями. И напротив, именно через региональные выборы укрепляется "Родина", которая имела весьма слабую региональную базу, движется по направлению к "высшей лиге" Партия Пенсионеров, уже добившаяся успеха в десятке регионов.

Во-вторых, партии получили новые стимулы для активной деятельности. Как показывает практика первых выборов по новой системе, местное руководство партий получает реальную "свободу действий", которой оно зачастую было лишено, участвуя в федеральных избирательных кампаниях. Выстраивание политических коалиций, выдвижение лидеров и лозунгов, поиск спонсоров, реализация стратегии кампаний - все это ведется преимущественно на региональном уровне. Соответственно партии получают новые ресурсы, происходит профессионализация местного политического класса, у десятков политиков открываются новые карьерные перспективы. К тому же региональные законодательные собрания получают новую функцию - утверждение предложенных Москвой губернаторов.

Общий итог такого развития событий - повышение автономии региональных партийных организаций от центра, возможность воздействовать на федеральное руководство партий содержательными аргументами: успехом на выборах, наличием фракций в региональных парламентах, выстроенными системами работы с активом и прессой. Все эти процессы далеко не однозначны. В краткосрочной перспективе они скорее чреваты повышением конфликтности во внутрипартийной жизни. Однако именно новая ситуация в региональных партийных организациях может стать важным стимулом к "переопределению" как отдельных партий, так и российской партийной системы в целом.

Общество о партиях

Ограниченная роль партий в политике отражается и в устойчиво низком уровне доверия к ним со стороны общества. Так, в 90-е годы социологические службы фиксировали, что многопартийность уступала по важности всем остальным "непременным элементам демократии": таковым ее считало лишь 26% населения, (причем с 1997 по 2000 год этот показатель упал на 13 пунктов; право выбирать среди нескольких партий занимало лишь пятнадцатое место среди определений "что такое демократия?" (15,5% респондентов). Участие в деятельности партии как средство политического участия считало важным лишь 2% респондентов. 16

Эта картина не изменилась и в последующие годы. Общероссийский опрос, проведенный ФОМ 24.06.200417, показал, что 49% опрошенных считают, что партии в России играют незначительную роль, и лишь 25% придерживалось противоположного мнения.

В вопросе о том, какой тип партийной системы предпочтителен для России, социология приносит противоречивые результаты, хотя общая тенденция все же просматривается. Мнение о ненужности партий остается маргинальным: его придерживается 6% по данным опроса Левада-центра в апреле 2004г. 18 и 14% по данным упомянутого выше июньского (2004г.) опроса ФОМ. Вместе с тем за однопартийную систему, фактически исключающую демократическую конкуренцию, выступает 34% по данным Левада-центра и 19% по данным ФОМ. (таких респондентов больше среди сельских жителей и сторонников КПРФ и ЛДПР). Таким образом, сегмент противников межпартийной конкуренции, т.е., тех, кто отрицает полезность многопартийности, можно оценить не менее, чем в 40% россиян.

Среди сторонников многопартийной системы разные опросы также выявляют различие в предпочтениях: двухпартийную систему поддерживает 17% опрошенных по опросу ФОМ и 44% по опросу Левада-центра (причем эти данные команда Ю.Левады фиксирует, по меньшей мере, с 2001г.), а многопартийную - соответственно 23% (ФОМ) и лишь 6% по данным Левада-центра. Качественные социологические исследования Центра политических технологий позволяют уточнить эту противоречивую картину. Дело в том, что россияне видят свои достоинства, как в двухпартийной, так и в многопартийной системе. Большинство из них склоняется к системе с достаточно крупными партиями, поскольку такие партии представляются им более сильными и действенными. Однако и в этом вопросе люди колеблются между двумя "понятными" схемами: двухпартийной (власть - оппозиция) и трехпартийной (сильный центр плюс левое и правое "крылья"). Вместе с тем, многие отмечают важность малых партий: их считают способными поднять в своей деятельности конкретные вопросы, до которых у крупных партий "руки не доходят". Заметим, что все эти аргументы фактически основаны на признании ценности многопартийной конкуренции.