Негосударственные образовательные учреждения: проблемы определения правового статуса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Негосударственные образовательные учреждения: проблемы определения правового статуса

Введение

В советское время система получения образования являлась бюджетной. Сокращение финансирования в 90-е годы прошлого столетия способствовало совершенствованию процесса коммерциализации всей высшей школы. Создание частных образовательных организаций опосредовало необходимость создания новой политики в государстве по отношению имеющемуся образованию. Однако необходимое понимание возникших перемен в сознании еще не сложилось. Развитие негосударственного сектора системы высшего профессионального образования позволяет, по мнению различных исследователей, решать разнообразные задачи современного российского общества - от расширения возможностей доступа к высшему образованию граждан, привлечения в образовательную сферу дополнительных финансовых средств до адаптации к мировому опыту в сфере образования в силу их гибкого и мобильного реагирования на происходящие в мире изменения.

Вместе с тем, положительные моменты, касающиеся развития системы негосударственного образования России осложнены правовыми и управленческими проблемами, существующими в данной системе.

Актуальность темы работы обусловлена тем, что управление высшим учебным заведением представляет собой сложный процесс, состоящий из управления образовательной, научной, инновационной и хозяйственной деятельностью. Все указанные аспекты в полной мере применимы к управлению образовательными учреждениями, однако управление негосударственным образовательным учреждением имеет специфические черты, отличающие его от управления иными организациями.

Правовые акты, действующие в настоящее время, регулирующие отношения в области функционирования негосударственных образовательных учреждений не содержат достаточных норм, позволяющих вузам в точном соответствии с законом реализовать свои права и нести обязанности. Кроме того, отсутствие императивных норм при определении статуса негосударственных вузов создает препятствия в осуществлении надлежащего контроля за их деятельностью. Все перечисленное негативно отражается на развитии системы образования в целом и на реализации права на образование в системе негосударственных образовательных учреждений в частном случае. Например, одной из основных проблем практически всех негосударственных вузов, созданных не на базе государственных образовательных учреждений, является ресурсное обеспечение процесса образования. На период проведения лицензирования многие негосударственные высшие учебные заведения временно приглашают на работу преподавателей с учеными степенями, набирают определенный процент преподавателей, работающих в вузе на полную ставку. Государственным органам, занимающимся вопросами лицензирования в системе образования, стоило бы обратить на указанные факты особое внимание.

Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в сфере предоставления услуг негосударственными образовательными учреждениями.

Предметом данной работы являются нормы действующего законодательства, регламентирующие статус негосударственных образовательных учреждений.

Целью настоящей работы является выявление особенностей правового регулирования правового статуса негосударственных образовательных учреждений.

Задачами работы ставится:

· изучить исторический аспект негосударственного образования в России;

· рассмотреть понятие и виды негосударственных образовательных учреждений;

· исследовать порядок создания и ликвидации негосударственного образовательного учреждения;

· проанализировать компетенцию федеральных органов государственной власти по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений;

· изучить компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений;

· рассмотреть кометенцию органов местного самоуправления по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждениях;

· определить государственный контроль в сфере негосударственного (частного) образования;

· исследовать зарубежные и российские концепции регулирования деятельности некоммерческих образовательных учреждений на региональном уровне;

· проанализировать организационно-правовые вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческим сектором в г. Москва.

Hормативно-правовой основой данной работы являются следующие нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Трудовой кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и другие нормативные правовые акты.

Методологическая основа исследования. В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе исторический, системно-правовой, метод сравнительного анализа и другие.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Понятие и признаки негосударственного образовательного учреждения и его структурных подразделений

1.1 Исторический аспект негосударственного образования в России

Негосударственная школа в России имеет достаточно продолжительную историю и прошла сложный путь своего развития, по-разному взаимодействуя с государством на различных этапах его становления. Появление первых неправительственных высших учебных заведений стало возможным в начале XIX в., когда потребности России в дипломированных специалистах в полной мере государственными школами не удовлетворялись.

Негосударственный сектор современной российской высшей школы, как бы к нему ни относились в различных слоях общества, государства, занял прочное, обеспеченное правовым фундаментом место. Сложилось определенное социально- правовое явление, именуемое негосударственной системой высшего образования, ядро которой составляют негосударственные высшие учебные заведения, имеющие свои специфические особенности возникновения, функционирования и управления.

Фактически, негосударственные образовательные учреждения возникли на основе четырех положений Конституции Российской Федерации: о праве личности на образование (ч. 1 ст. 43); о праве каждого использовать свое имущество и свои способности для занятия предпринимательской и иной не запрещенной законом деятельностью (ч. 1 ст. 34); о признании и равной защите частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8); о признании, гарантировании и защите государством основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 2). На основе этих положений в ранее действующих Законе Российской Федерации «Об образовании» и в ранее действующем Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» была сформирована правовая база создания и функционирования негосударственных вузов.

Если говорить о развитии законодательства об образовании в России, можно отметить, что уже в Конституции РСФСР 1918 г. устанавливалась необходимость предоставить рабочим и беднейшим крестьянам всестороннее и бесплатное образование (ст. 17).

В ст. 8 Конституции РСФСР 1925 г. определялось, что «в целях обеспечения за трудящимися действительного доступа к знанию, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика ставит своей задачей предоставить им полное, всестороннее и бесплатное образование».

В Конституции РСФСР 1937 г. появляется формулировка «право на образование», указанное право признается за гражданами РСФСР и предусматриваются гарантии его обеспечения (ст. 125).

Конституция РСФСР 1978 г. расширяет систему гарантий реализации права на образование. Согласно абз. 2 ст. 57 Конституции РСФСР «гарантируется общедоступность и бесплатность образования в пределах государственного образовательного стандарта. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном учебном заведении».

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. продолжила традицию закрепления права на образование на конституционном уровне с развернутой системой гарантий его обеспечения (ст. 43) и не только декларировала право каждого на образование, но и определила основные гарантии его реализации. В современных условиях образовательная система должна обладать стабильностью и в то же время возможностью динамичного развития, что требует соответствующего закрепления в нормативных конструкциях образовательного законодательства.

29 декабря 2012 г. был принят Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (далее - Закон) - комплексный базовый акт, интегрирующий в себе как общие положения, так и нормы, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования. Он заменил целый ряд законодательных актов. В их числе - Закон об образовании от 1992 г., Закон о высшем и послевузовском профессиональном образовании от 1996 г.

Закон «Об образовании в Российской Федерации» определяет основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования. С точки зрения теории права принципы права - это руководящие идеи, пронизывающие весь текст нормативного правового акта и получающие реализацию в его нормах.

В структуру Закона входят общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, нормы, определяющие полномочия органов государственной власти в этой сфере, а также правовое положение участников отношений в сфере образования.

Целями законодательного регулирования отношений являются установление государственных гарантий прав человека в сфере образования; формирование механизмов реализации прав и свобод человека в сфере образования; создание условий развития системы образования, а также защита прав и интересов участников отношений в сфере образования.

В современной России тенденция экономического роста инновационного характера, основным фактором которой является эффективная реализация научно- образовательного потенциала общества, потребовала изменения процессов производства-потребления образовательных услуг. В конце прошлого века процесс публично-правового регулирования многих сфер общественных отношений, в том числе и в области образования, уступил место частноправовому.

Впервые в Законе Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г. N 3266-1 была предусмотрена возможность создания негосударственных образовательных организаций, а также получения платных образовательных услуг. Преемственность данных положений отражена в новом Федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

В действующем Законе также заложено начало гражданско-правового регулирования договорных отношений об оказании возмездных образовательных услуг в современных условиях. Однако многие вопросы гражданско-правового характера и в новом Законе, и в принятых в его развитие подзаконных нормативных актах остаются нерешенными.

Проблемы практической деятельности образовательных организаций являются следствием при возникновении проблемных вопросов, связанных с договорной деятельностью и договорной ответственностью образовательных организаций.

Образовательными организациями заключаются различные гражданско-правовые договоры на оказание образовательных услуг, такие как договоры на обучение по дополнительным образовательным программам, договоры на преподавание специальных курсов и циклов дисциплин, договоры об оказании образовательных услуг по углубленному изучению отдельных учебных дисциплин, договоры на подготовку и переподготовку работников квалифицированного труда и др.

1.2 Понятие и виды негосударственных образовательных учреждений

В большинстве случаев частные учреждения создаются в образовательной, медицинской, а также иных социально-культурных сферах.

В соответствии с ч. 4 ст. 22 ФЗ от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация в зависимости от того, кем она создана, является государственной, муниципальной или частной. Согласно ч. 7 этой же статьи частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций. Например:

а) частное дошкольное образовательное учреждение детский сад «Солнышко» г. Брянска. Учреждение является детским садом и осуществляет в качестве основной цели его деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми в группах общеразвивающей и компенсирующей направленности (для детей с нарушением речи);

б) частное образовательное учреждение высшего образования «Национальный открытый институт г. Санкт-Петербург»). Предметом деятельности данного учреждения являются реализация образовательных программ по всем уровням подготовки в соответствии с имеющимися лицензиями, аккредитациями; реализация дополнительных профессиональных программ, осуществление подготовки, переподготовки и (или) повышение квалификации работников различных сфер, научных и научно-педагогических работников; выполнение фундаментальных и прикладных научных исследований; осуществление электронного обучения, использование дистанционных образовательных технологий и пр.;

Следует отметить, что термин «учреждение» не является однозначным. Во- первых, учреждением называют процесс создания юридического лица (ст. 50.1 Гражданского кодекса Российской Федерации). Во-вторых, под учреждением понимается юридическое лицо, не имеющее членства, созданное в целях обособления части имущества, посвященного некой цели. С этой точки зрения учреждение противопоставляется корпорации как союзу лиц, основанному на членстве, участии. Юридические лица, учредители которых не становятся их участниками и не приобретают в них прав членства, в настоящее время называются унитарными (ч. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК Российской Федерации). В-третьих, учреждение есть одна из организационно-правовых форм, в которой могут создаваться юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями (подп. 8 п. 3 ст. 50 ГК Российской Федерации). В этом смысле частным учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником (полностью дееспособным гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Среди отличительных признаков частного учреждения как юридического лица необходимо отметить: 1) унитарность, т.е. отсутствие членства (ч. 2 п. 1 ст. 65.1 ГК Российской Федерации); 2) некоммерческий характер деятельности, извлечение прибыли не является основной целью деятельности (подп. 8 п. 3 ст. 50 ГК Российской Федерации); 3) целевая правоспособность (п. 1 ст. 49 ГК Российской Федерации); 4) обладание имуществом на праве оперативного управления при сохранении права собственности учредителя на это имущество (п. 3 ст. 48, ч. 2 п. 1 ст. 123.21, ст. ст. 296, 297 ГК Российской Федерации); 5) полное или частичное финансирование деятельности учреждения собственником его имущества (п. 1 ст. 123.23 ГК Российской Федерации); 6) неполная сделкоспособность (п. 1 ст. 296 ГК Российской Федерации); 7) неполная деликтоспособность: учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами; при их недостаточности субсидиарную ответственность несет собственник - учредитель (п. 2 ст. 123.23 ГК Российской Федерации).

Конструкция учреждения, не обладающего правом собственности на имущество, сформировалась в российском праве советского периода. Учреждения («заведения», «установления») были известны дореволюционному российскому праву. Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. (ст. 15) дозволял создавать частные учреждения с правами юридических лиц (больницы, музеи, учебные учреждения, публичные библиотеки и др.) только с разрешения органов государственной власти. В период социализма частные учреждения были вытеснены государственными организациями. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. (ст. 24) указывал в числе юридических лиц государственные учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету. Форма учреждения, созданного и финансируемого собственником, была сохранена в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.20 (п. 3 ст. 18). Согласно ст. 1 (утратила силу) ГК Российской Федерации 1994 г. учреждением признавалась организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. С 2006 г. частным учреждением стало именоваться учреждение, созданное гражданином или юридическим лицом.

В процессе работы над Концепцией развития гражданского законодательства, совершенствования ГК Российской Федерации и других законодательных актов возникал вопрос о целесообразности частных учреждений. Если существование в рыночной экономике государственных (муниципальных) учреждений оправдано необходимостью предоставления статуса юридического лица органам государственной власти (местного самоуправления), иным организациям, полностью или частично финансируемым из бюджета, то конструкция частного учреждения может быть заменена другими структурами. В итоге было принято решение о сохранении на данном этапе реформирования всех видов учреждений, включая частные. По данным на 1 ноября 2015 г., в Едином государственном реестре юридических лиц (ЕГРЮЛ) числится около 10 тыс. частных учреждений. Из них большинство были созданы в целях осуществления образовательной деятельности, многие - двумя и более учредителями.

Новеллы, внесенные в ГК Российской Федерации, затронули статус частных учреждений, но не решили ряд проблем, возникающих в процессе их создания и деятельности. Прежде всего, остается открытым вопрос о природе прав частного учреждения на его имущество (ст. ст. 296, 298 ГК Российской Федерации). Право оперативного управления закон относит к вещным правам (ч. 5 п. 1 ст. 216, ст. 296 ГК Российской Федерации), в литературе его именуют ограниченным вещным правом.25 Однако вещная природа этого права вызывает сомнения. Частное учреждение не является собственником своего имущества, оно остается в собственности учредителя (ч. 2 п. 1 ст. 123.21 ГК Российской Федерации). Объектами права оперативного управления могут служить не только индивидуально-определенные вещи, но также иное имущество (ст. ст. 128, 296, 298 ГК Российской Федерации). Оперативное управление в отношении отдельных вещей не обладает правом следования. Существенно различаются правомочия учреждения в отношении его имущества: оно владеет и пользуется этим имуществом, однако не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем. Доходы, полученные учреждением от приносящей доход деятельности, равно как имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступают в самостоятельное распоряжение частного учреждения (п. 1 ст. 298 ГК Российской Федерации).

Ученые спорят, является ли право самостоятельного распоряжения доходами правомочием в составе права оперативного управления; особым вещным правом, но доходы и приобретенное имущество остаются в оперативном управлении; самостоятельным вещным правом; правом хозяйственного ведения; правом собственности. Буквальное толкование закона (п. 3 ст. 48, ч. 2 п. 1 ст. 123.21, ч. 5 п. 1 ст. 216, п. 1 ст. 296 ГК Российской Федерации) не позволяет признать право оперативного управления правом собственности. Аналогичная правовая позиция выработана судебной практикой. Можно согласиться с мнением специалистов, что право оперативного управления есть право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Объем ограничений права оперативного управления, в частности права распоряжения, может зависеть от категории субъекта данного права, от вида объекта, на который оно распространяется.

В рамках права оперативного управления различают две связи: 1) близкое к праву собственности абсолютное вещное право учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом; 2) права и обязанности в отношениях между учреждением и его учредителем, которые не являются вещными. Правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, возможность по своему усмотрению совершать в отношении этого имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, составляют содержание права собственности (ст. 209 ГК Российской Федерации). Блага и бремя владения, пользования и распоряжения имуществом принадлежат самому частному учреждению. Учредитель не вправе ни владеть, ни пользоваться, ни распоряжаться имуществом учреждения, кроме как путем изъятия у него части имущества, причем такая возможность ограничена рядом следующих условий: 1) изъять можно только имущество, переданное учреждению самим учредителем или приобретенное учреждением за счет средств, выделенных учредителем для его приобретения; 2) если это имущество является излишним для учреждения, либо не используется учреждением, либо используется им не по назначению (п. 2 ст. 296 ГК Российской Федерации). Частное учреждение есть некоммерческая организация, а потому учредитель не вправе получать прибыль от его деятельности (п. 1 ст. 50 ГК Российской Федерации).

Представляется, что ограничение возможности учреждения распоряжаться имуществом, переданным учредителем или приобретенным за счет полученных от него средств, является следствием неполной сделкоспособности учреждения, установленной законом (ч. 2 п. 2 ст. 1, п. 2 ст. 49 ГК Российской Федерации). Акт передачи учреждению имущества его учредителем является двусторонней сделкой, от совершения которой учреждение не вправе отказаться. Изъятие учредителем имущества частного учреждения происходит исключительно по воле учредителя и может быть оспорено учреждением в судебном порядке. Также неполной деликтоспособностью можно назвать ограничение ответственности частного учреждения по его обязательствам только денежными средствами (п. 2 ст. 123.23 ГК Российской Федерации). Данные правила имеют целью сохранить в неприкосновенности имущество частного учреждения, предназначенное для осуществления его основной деятельности. Это особенно важно для образовательных учреждений, имеющих значительный контингент учащихся.

Необходимо обратить внимание на следующее. Анализ правовых документов, исключительно важных для правильного понимания сущности и перспектив интеграции сфер образования, науки и бизнеса, и прежде всего Федеральных законов «Об образовании в Российской Федерации» и «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о государственно-частном партнерстве), свидетельствует о том, что возможности (формы, методы, требования, условия и т.п.) максимально тесного сотрудничества между собой субъектов указанных отношений прописаны откровенно слабо.

Так, в Законе «Об образовании в Российской Федерации» речь главным образом идет об интеграции различных образовательных программ. Что касается непосредственно кадрового обеспечения приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, развития и внедрения в производство высоких технологий (ст. 24 Закона), то оно ограничено только рамками национальных исследовательских университетов, перечень которых в масштабах всей России невелик. Такой подход означает, что интеграция научно-педагогического и предпринимательского потенциалов российского общества может быть сконцентрирована только в наиболее крупных федеральных и региональных центрах. Это противоречит весьма логичной и перспективной, на наш взгляд, полицентричной пространственной структуре размещения экономики страны. Ее суть сводится к целесообразности формирования в России множества центров экономического роста, к числу которых следует отнести практически все крупнейшие и крупные регионы и города, что будет способствовать реализации сетевого эффекта вокруг этих центров. При этом, что представляется особо важным, импульс к развитию должны получать не только крупные и сверхкрупные, но и средние, а также малые города через включение их в соответствующие агломерации. Отсюда вполне понятно, что интеграция интеллектуальных ресурсов образования и науки и реальных интересов бизнеса в инновационном развитии экономики России должна осуществляться не точечно, а повсеместно.

Правда, ст. 72 Закона об образовании в Российской Федерации более определенно регламентирует формы интеграции образовательной и научной (научно-исследовательской) деятельности, однако цели такой интеграции не выходят за рамки самой образовательной деятельности. Поэтому тесная интеграция научно-образовательной сферы с инновационной составляющей промышленного производства, а равно с предпринимательским сообществом (бизнес-структурами) прописана здесь весьма скромно. Не меняет существенно данной оценки и то обстоятельство, что ст. 103 рассматриваемого Закона регламентирует создание образовательными организациями высшего образования хозяйственных обществ и хозяйственных партнерств, деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности. Данный вид инновационной деятельности может быть в принципе весьма полезен применительно к функционированию так называемого малого бизнеса. Однако для эффективного использования прорывных инновационных научных разработок на стратегических направлениях развития российской экономики этого явно недостаточно.

Весьма слабо прописано инновационное взаимодействие образования и науки с бизнес-сообществом также и в Законе о государственно-частном партнерстве. В качестве существенного недостатка данного правового акта следует отметить, что в нем государственно-частное партнерство рассматривается применительно к имущественным, а точнее, вещным (материальным) образованиям. Так, перечисленные в ст. 7 рассматриваемого Закона объекты соглашения о государственно-частном партнерстве представляют собой материальные (вещные) носители, в том числе и объекты образования. К числу последних могут быть отнесены, например, различные дошкольные организации, школы, вузы и т.п. То есть, по сути дела, речь здесь идет об инфраструктурных объектах сферы образования: зданиях, сооружениях, коммуникациях и т.д. Причем бросается в глаза то, что об объектах науки (в том числе объектах Российской академии наук) здесь вообще ничего не сказано. А ведь это один из самых мощных арсеналов интеллектуального и инновационного развития экономики России.

Вместе с тем отмеченная выше принципиальная важность реализации инновационного подхода применительно к сфере образования, и особенно к научной деятельности, диктует необходимость выделения в качестве самостоятельного объекта государственно-частного партнерства инновационных продуктов интеллектуальной деятельности в сфере образования и науки (изобретений; секретов производства (ноу-хау); инновационных технологий, разработок, методик и т.п.), которые могут со значительно большей отдачей использоваться в модернизации всего экономического, социального и культурного потенциалов России.

Это обусловлено тем, что именно инновационные интеллектуальные продукты (результаты интеллектуальной деятельности) высокопрофессионального научно-педагогического сообщества могут быть положены в основу совершенствования практики тесного, делового сотрудничества представителей образовательных и научных организаций с одной стороны и бизнес-структур - с другой. Поэтому отсутствие в анализируемом Законе четкой и ясной регламентации интеллектуального аспекта государственно-частного партнерства в качестве его самостоятельного и важного элемента является, по нашему мнению, существенным недостатком рассматриваемого правового документа, который необходимо исправить.

Наряду с дефектами правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере интеграции потенциальных возможностей образования, науки и бизнеса следует обратить внимание на другие весьма сложные и острые проблемы. Как отмечается в упомянутой выше Стратегии инновационного развития Российской Федерации, ключевой проблемой является также в целом низкий спрос на инновации в российской экономике. Как показывает анализ практики социально-экономического развития страны, ни частный, ни государственный сектор не проявляют достаточной заинтересованности во внедрении инноваций. Уровень инновационной активности предприятий значительно уступает показателям стран - лидеров в этой сфере. И это явно диссонирует с тем, что, как отмечается в той же самой Стратегии, у России до сих пор сохраняются важные конкурентные преимущества в виде человеческого капитала. Так, по доле населения с высшим и дополнительным профессиональным образованием (22,8% численности населения в возрасте от 25 до 64 лет) Россия находится на уровне таких ведущих зарубежных стран, как Великобритания, Швеция и Япония, а также опережает Германию, Италию и Францию.

Другой серьезной проблемой, на которую также указала Стратегия инновационного развития Российской Федерации, является избыточный перекос в сторону закупки готового оборудования за рубежом в ущерб внедрению собственных новых разработок. В результате этого российское машиностроение находится далеко не в лучшей форме. Вместе с тем именно в данной отрасли имеются значительные инновационные ресурсы при условии, если ими рационально, по-хозяйски распорядиться.

Серьезным негативным фактором современного развития России является ее нынешнее финансово-экономическое положение, не позволяющее государству в одиночку нести на себе весь груз фундаментальных расходов на образование, науку, инновационное развитие экономики. Нужна активная помощь российского бизнеса, который, собственно говоря, и является одним из основных потребителей выпускников образовательных организаций, из которых формируется кадровый состав производственных структур предпринимательского сообщества. Так, ежегодно сотни тысяч выпускников вузов и средних профессиональных образовательных организаций поступают на работу в различные предпринимательские структуры, в том числе на крупные предприятия частного сектора. При этом важно учитывать, что подготовка большей части такого рода специалистов осуществляется на бюджетной основе, т.е. государство вкладывает в подготовку специалистов, в том числе и для бизнеса, весьма значительные финансовые ресурсы. Поэтому было бы справедливо, чтобы и предпринимательское сообщество вносило существенную лепту в инновационное развитие образования и науки.

О необходимости тесного взаимодействия государства и бизнеса в инновационном развитии образовательной и научной сфер свидетельствует и зарубежный опыт. Он показывает, что даже очень богатые государства с хорошо развитой и успешной рыночной экономикой (США, Япония, ФРГ и др.) не в состоянии реализовать весь комплекс глобальных задач только на основе государственного финансирования инновационного развития различных отраслей экономики, сферы образования, науки, культуры и т.п.

В этой связи необходимо значительно активизировать взаимодействие государства и бизнеса в рамках публично-частного партнерства. Для этого необходимо устранить те недостатки и перекосы в российской инновационной политике в сферах образования и науки, которые сложились в нашей повседневной жизни и которые серьезно препятствуют реализации сложных, масштабных и амбиционных задач по успешному, прорывному формированию экономики и социальной сферы России, выведению нашей страны на уровень лидеров развития мирового прогресса.

1.3 Создание и ликвидация негосударственного образовательного учреждения

Учреждение и его учредитель имеют по отношению друг к другу ряд корреспондирующих прав и обязанностей, связанных с обеспечением деятельности учреждения, предоставлением информации и др. Учредитель принимает решение о создании (реорганизации, ликвидации) учреждения, утверждает (изменяет, дополняет) его устав, назначает его руководителя (единоличный исполнительный орган), может создавать коллегиальные органы, подотчетные учредителю. Учредитель наделяет учреждение имуществом, обязан полностью или частично его финансировать, нести субсидиарную ответственность по его обязательствам при недостаточности у частного учреждения денежных средств и др. Анализ взаимных прав и обязанностей учреждения и его учредителя позволяет сделать два важных вывода: 1) они составляют содержание относительного гражданского правоотношения, возникающего между учреждением и его учредителем; 2) по содержанию и характеру они близки к правам и обязанностям участников корпорации (ст. 65.1 ГК Российской Федерации). Представляется, что между любым юридическим лицом и его учредителем существует правовая связь, которая имеет корпоративную природу. В литературе все чаще отмечается, что правом формировать высший орган юридического лица обладают как участники юридического лица корпоративного типа (п. 1 ст. 65.1 ГК Российской Федерации), так и учредители юридического лица унитарного типа, что критерий «право участия» недостаточен для разграничения указанных типов организаций, для возникновения юридического лица как явления оно должно состоять во внутриорганизационной связи с учредителями, необходимой для волевого самоопределения производной личности.

Частное учреждение может быть создано двумя и более учредителями, природа отношений между которыми также нуждается в осмыслении. До недавнего времени закон не запрещал соучредительство при создании частных учреждений. Согласно ст. 123.21 ГК Российской Федерации, вступившей в силу с 1 сентября 2014 г., соучредительство нескольких лиц при создании учреждения не допускается. Частное учреждение, созданное несколькими учредителями, по их решению может быть преобразовано в автономную некоммерческую организацию или фонд. Однако закон не требует ликвидации такого учреждения, оно вправе продолжить свою деятельность. Это означает, что учредители единогласно должны принять решение о создании частного учреждения, об утверждении его устава, сформировать его органы, определить порядок, размер, способы и сроки образования его имущества (ч. 2 п. 2 и п. 3 ст. 50.1 ГК Российской Федерации). По юридической природе решение, принятое двумя и более учредителями о создании, а также о реорганизации либо ликвидации частного учреждения (п. 1 ст. 57, п. 2 ст. 61 ГК Российской Федерации), будет являться не односторонней сделкой, как в случае с единственным учредителем (п. 1 ст. 50.1 ГК Российской Федерации), а многосторонней сделкой, точнее, гражданско-правовым договором (ст. 154, п. 1 ст. 420 ГК Российской Федерации). Учредителям предстоит договориться об имуществе, которое они должны передать учреждению для начала его деятельности, о порядке и сроках такой передачи, о дальнейшем его финансировании, возможно, об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, следует определить иные аспекты, связанные с созданием и деятельностью частного учреждения. Соглашение учредителей о создании частного учреждения можно определить как договор о совместной деятельности по созданию юридического лица. Аналогичные договоры заключаются, например, при создании двумя и более учредителями акционерного общества.

В дальнейшем учредителям придется финансировать частное образовательное учреждение, контролировать действия его органов на предмет их соответствия целям, для достижения которых было создано учреждение, в том числе целевое использование его имущества, направления расходования средств и др. Права и обязанности учредителей по отношению к частному учреждению должны быть четко определены в уставе учреждения, но могут конкретизироваться в договоре. После прекращения обязательств, возникших из договора о создании частного учреждения, вследствие их исполнения учредители, руководствуясь принципом свободы договора (ст. 421 ГК Российской Федерации), могут заключить новый договор, регламентирующий их отношения в процессе деятельности частного учреждения. Не исключена ситуация, когда учредители заключают единственный договор, определяющий их права и обязанности, как в процессе создания частного учреждения, так и в ходе его дальнейшей деятельности. Такое соглашение будет иметь признаки учредительного договора, но не будет являться учредительным документом частного учреждения. В силу аналогии закона (п. 1 ст. 6 ГК Российской Федерации) к нему могут применяться нормы о товарищеском договоре (ст. 70 и др. ГК Российской Федерации).

В любом случае требуется определить, как учредители будут взаимодействовать между собой и с учреждением. Учреждение не имеет членства, однако его имущество принадлежит учредителям на праве общей долевой собственности, причем доли учредителей могут быть равными или неравными. Учредители могут договориться, что вопросы, относящиеся к их компетенции, они будут решать голосованием, в том числе на собрании учредителей. Представляется, что собрание учредителей обладает признаками гражданско-правового сообщества, а его решение можно квалифицировать именно как решение собрания (подп. 1.1 п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 181.1 ГК Российской Федерации). Во избежание патовых ситуаций, нередко возникающих в случае конфликта между учредителями, целесообразно избегать паритетов: при создании учреждения не устанавливать равные доли в праве собственности на его имущество, не включать в его устав требование единогласия при принятии учредителями решений и проч. Можно посоветовать учредителям включить в устав учреждения правила, изложенные в ст. ГК Российской Федерации, которыми они будут руководствоваться при принятии решений.

Норма о полном или частичном финансировании учреждения собственником его имущества направлена на обеспечение интересов, как самого юридического лица, так и других субъектов, в том числе учащихся частного образовательного учреждения. Согласно судебному толкованию, данному императивным нормам, соглашение сторон не может ущемлять охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена. Это означает, что учредители могут договориться, кто из них и в каком порядке будет финансировать деятельность учреждения. При отсутствии такого соглашения финансирование учреждения должно осуществляться всеми учредителями пропорционально их долям в имуществе учреждения либо в равной степени, независимо от размера долей.

При недостаточности денежных средств учреждения учредители будут привлечены к субсидиарной ответственности по его обязательствам, в том числе в судебном порядке. Так, невозможность исполнения исполнительного документа по причине отсутствия у частного образовательного учреждения денежных средств, достаточных для удовлетворения требований его кредитора, послужило основанием для взыскания требуемой суммы с его учредителя. Думается, что субсидиарная ответственность учредителей по долгам учреждения может определяться по тому же принципу, что и финансирование. Поскольку обязательства учредителей по финансированию учреждения не связаны с предпринимательской деятельностью, если иное не предусмотрено законом, общим правилом должна являться их долевая ответственность перед кредиторами учреждения, пропорционально долям в праве собственности на имущество учреждения (ст. ст. 321, 322 ГК Российской Федерации). Солидарная ответственность учредителей может быть установлена законом, уставом учреждения либо договором учредителей.

Ситуация меняется, если учредителем частного образовательного учреждения является физическое лицо, состоящее в браке. Поскольку имущество, нажитое супругами во время брака, является их совместной собственностью (п. 1 ст. 34 Семейного кодекса Российской Федерации), может оказаться, что имущество частного учреждения, даже учрежденного единственным физическим лицом, состоящим в браке, принадлежит на праве общей совместной собственности учредителю и его супругу. Предполагается, что при совершении одним из супругов сделки по распоряжению общим имуществом он действует с согласия другого супруга (п. 2 ст. 35 СК Российской Федерации). Права и обязанности учредителя будет осуществлять тот супруг, который создал частное учреждение: принял решение, утвердил устав, значится как учредитель в ЕГРЮЛ и др. Однако возникают иные вопросы. Например, можно предположить, что для передачи учреждению недвижимого имущества, а также для изъятия у частного учреждения излишнего или неиспользуемого недвижимого имущества следует получить нотариально удостоверенное согласие другого супруга, ибо сделка по распоряжению недвижимостью требует такого согласия (п. 3 ст. 35 СК Российской Федерации). В то же время при разводе супругов имущество учреждения должно оставаться неприкосновенным, хотя по обоюдному согласию или в судебном порядке супруги могут установить, что после расторжения брака это имущество будет принадлежать им на праве не совместной, а общей долевой собственности.

Смерть гражданина-учредителя, реорганизация учредителя - юридического лица не влекут ликвидации учреждения. Право собственности на имущество учреждения, в том числе недвижимое, переходит в порядке универсального правопреемства, независимо от государственной регистрации этого права за правопреемником. К нему также переходят имущественные права и обязанности правопредшественника, связанные с финансированием учреждения, контролем за его деятельностью, ответственностью по его обязательствам и др. Два и более правопреемника приобретают имущество учреждения на праве общей долевой собственности и могут заключить между собой договор об осуществлении прав и обязанностей учредителей частного учреждения. При признании гражданина- учредителя ограниченно дееспособным (недееспособным) права учредителя от его имени может осуществлять опекун либо доверительный управляющий (ст. ст. 29, 30, 38, 1012 ГК Российской Федерации).

Думается, что в случае признания учредителя банкротом в конкурсную массу также поступает имущество, переданное на праве оперативного управления частному учреждению. Реализация этого имущества возможна только как единый имущественный комплекс. Это не предприятие, поскольку имущество учреждения не используется для осуществления предпринимательской деятельности (ст. 132 ГК Российской Федерации). Однако к имуществу учреждения по аналогии могут применяться соответствующие нормы об имущественном комплексе.

Отчуждение имущества учреждения как единого комплекса может добровольно осуществляться учредителем на основании гражданско-правового договора. Новый учредитель становится собственником имущества учреждения, обладателем прав и обязанностей с момента их государственной регистрации в порядке, установленном законом.

Следует подчеркнуть, что в процессе реформирования законодательства о вещных правах субъектами права оперативного управления должны оставаться только государственные (муниципальные) предприятия и учреждения. Как справедливо указывает Е.А. Суханов, данное право является искусственным, рассчитано на использование публичного имущества и не может иметь объектом вещи, находящиеся в частной собственности. Частные учреждения должны быть признаны собственниками своего имущества.

Наличие государственной аккредитации у негосударственного образовательного учреждения, дает ему право выдавать документы об образовании (об образовании и о квалификации) установленного образца.

В ст. 92 Закона об образовании, посвященной государственной аккредитации образовательной деятельности, напрямую не говорится о том, что в отсутствие госаккредитации организации, осуществляющие образовательную деятельность, не вправе выдавать документы об образовании установленного образца. Однако согласно ч. 4, 5 ст. 60 Закона об образовании документы об образовании и документы об образовании и о квалификации, образцы и порядок выдачи которых утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или образовательной организацией (в случаях, указанных в ч. 5 ст. 60 Закона об образовании), выдаются лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию (в ч. 4 ст. 59 Закона об образовании она определена как итоговая аттестация, завершающая освоение основных образовательных программ, имеющих государственную аккредитацию). Таким образом, прохождение государственной аккредитации обусловливает право организаций, осуществляющих образовательную деятельность, выдавать документы об образовании (об образовании и о квалификации) установленного образца.

Государственная аккредитация проводится в отношении деятельности организаций, реализующих основные образовательные программы. К ним относятся (п. 1 Положения):

1) образовательные организации.

Согласно ч. 1 ст. 22 Закона об образовании такая организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых могут быть созданы образовательные организации, установлены

Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Духовные образовательные организации создаются в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 26.09.1997 N 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (ч. 2 ст. 22 Закона об образовании).

Образовательные организации могут быть государственными, муниципальными, частными (ч. 4 ст. 22 Закона об образовании).

Образовательные организации подразделяются на типы в соответствии с образовательными программами, реализация которых является основной целью их деятельности (ч. 1 ст. 23 Закона об образовании);

2) организации, осуществляющие обучение.

В соответствии со ст. 31 Закона об образовании к таким организациям относятся осуществляющие образовательную деятельность научные организации; организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; организации, осуществляющие лечение, оздоровление и (или) отдых; организации, осуществляющие социальное обслуживание; загранучреждения МИД России и иные юридические лица, которые вправе осуществлять образовательную деятельность по программам профессионального обучения, образовательным программам дошкольного образования и дополнительным образовательным программам.

Для осуществления образовательной деятельности в этих организациях создается специализированное структурное образовательное подразделение. Его деятельность регулируется положением, которое разрабатывается и утверждается организацией, осуществляющей обучение (ч. 6 ст. 31 Закона об образовании);

3) индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно).

Индивидуальные предприниматели осуществляют образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, программам профессионального обучения (ч. 3 ст. 32 Закона об образовании).

Необходимо отметить, что указанные в ч. 2 ст. 331 ТК Российской Федерации физические лица, которые не могут быть допущены к педагогической деятельности или отстраняются от нее, не вправе осуществлять образовательную деятельность в качестве индивидуальных предпринимателей (ч. 3 ст. 32 Закона об образовании).

Целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия ФГОС образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях и организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальными предпринимателями (за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно) (ч. 2 ст. 92 Закона об образовании).

Организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе вести ее и без свидетельства о государственной аккредитации. Однако выдача по не имеющим госаккредитации образовательным программам документов об образовании, об образовании и о квалификации установленного законодательством Российской Федерации образца является административным правонарушением. За такое нарушение в ч. 3 ст. 19.30 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность.

В соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования. Соответствующие действия с муниципальными образовательными организациями относятся к компетенции органов местного самоуправления.

Образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании (часть 10 статьи 22 Закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Принятие органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения (часть 11 статьи 22 Закона «Об образовании в Российской Федерации»).

Кроме того, субъекты общественного контроля (общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации) могут осуществлять общественный мониторинг, общественные проверки, общественную экспертизу решений органов государственной власти и органов местного самоуправления о реорганизации организаций дополнительного образования, а также проводить общественные обсуждения.

Следует учесть, что принятые в настоящее время подзаконные нормативные акты не всегда в полной мере соответствуют положениям действующего законодательства и интересам граждан-обучающихся и даже в некоторых случаях ущемляют их образовательные права. Так, упомянутый выше Приказ Минобрнауки России от 14 августа 2013 г. N 957, регламентирующий Порядок и условия осуществления перевода обучающихся, в случае прекращения деятельности образовательной организации или лишения ее государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе предусматривают, что учредитель организации и (или) уполномоченный им орган управления организацией обеспечивает перевод совершеннолетних обучающихся с их письменного согласия (п. 2).