Негосударственные образовательные учреждения: проблемы определения правового статуса

С одной стороны, это, конечно, является гарантией соблюдения прав и законных интересов обучающихся, поскольку закрепляет за образовательной организацией обязанность обеспечить все мероприятия, связанные с переводом обучающихся в другие образовательные организации. Однако, с другой стороны, исходя из буквального толкования данного пункта возникает ряд логичных вопросов.

Во-первых, вопрос о переводе и, собственно, о выборе образовательной организации, в которую должен быть переведен обучающийся, всецело находится в компетенции учредителя или администрации учебного заведения. С одной стороны, это гарантирует интересы обучающихся в дальнейшей реализации ими права на образование. С другой стороны, это может выступать препятствием для перевода, поскольку выполнение этого требования со стороны администрации может быть проигнорировано, особенно в ситуации, если речь идет о ликвидации вуза, или о вузе, имеющем, допустим, статус частной (негосударственной) образовательной организации. Но и в ином случае, когда речь идет о государственном (муниципальном) вузе, решение данного вопроса вряд ли так однозначно и определенно. Проблема в том, что регламентированный нормативно порядок, который определял бы механизм взаимодействия учредителя организации и (или) уполномоченного им органа по выбору конкретных организаций, в которых планируется перевод студентов, на сегодняшний день отсутствует.

Во-вторых, вопрос об обеспечении перевода, который, как указывалось, находится в ведении учредителя или самой образовательной организации, перетекает в плоскость реализации права на образование для самого обучающегося. Как представляется, обеспечение перевода обучающихся связывается с неминуемым выбором конкретной образовательной организации со стороны вуза, с которым студент может быть не согласен. Такая ситуация, по сути, ограничивает его право на выбор образовательной организации (такое право может быть реализовано также в порядке перевода) и тем самым ущемляет право на образование (ст. 43 Конституции Российской Федерации). Поэтому представляется, что пункт 2 упомянутого выше Приказа следует привести в соответствие с нормами действующего образовательного законодательства, исключив возможность одностороннего выбора образовательной организации для перевода обучающихся, а также предусмотреть возможность для обучающегося с учетом его интереса самостоятельно определить образовательную организацию, в которой он желал бы продолжить свое обучение по избранной им ранее образовательной программе.

Таким образом, в силу положений статьи 43 Конституции Российской Федерации, статей 5, 34 Закона об образовании данное обстоятельство не может умалять реализацию права на образование, в том числе право на перевод студентов из одного учебного заведения в другое, связывая его с необходимостью приведения в соответствие подзаконных нормативных актов в части регламентации порядка перевода обучающихся с нормами действующего законодательства.

Глава 2. Государственное регулирование административно-правового статуса негосударственных образовательных учреждений

2.1 Компетенция федеральных органов государственной власти по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений

Компетенция федеральных органов государственной власти по регулированию статуса негосударственных образовательных заведений регламентируется такими базовыми федеральными законами, как Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Благодаря этим Федеральным законам обеспечивается системный подход к разграничению полномочий в различных сферах общественных отношений, в том числе и в сфере образования, устанавливаются основные принципы реализации полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления, определяются формы контроля за их исполнением, а также подходы к финансированию на различных уровнях осуществления этих полномочий.

Федеральный законо «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает перечень конкретных полномочий органов власти различных территориальных уровней в сфере образования, а также закрепляющий перечень полномочий органов государственной власти Российской Федерации, передаваемых для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объем и содержание полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, определенные в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», существенно изменены по сравнению с ранее действовавшим Законом Российской Федерации

«Об образовании». Это обусловлено, во-первых, общим расширением объема полномочий и, соответственно, потребностями их распределения между различными уровнями власти; во-вторых, целями совершенствования реализации отдельных видов полномочий, что подчас требует изменения уровня их закрепления и осуществления; в-третьих, уточнением содержания отдельных видов реализуемых полномочий.

Анализ содержания перечней полномочий органов власти разных территориальных уровней свидетельствует, что теперь действия данных органов в большей степени, чем прежде, ориентированы на организацию образования с учетом различных уровней самой системы образования:

– общего образования (дошкольного образования, начального общего образования, основного общего образования, среднего общего образования), обеспечение которого отнесено в основном к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации и отчасти органов местного самоуправления;

– профессионального образования (среднего профессионального образования, высшего образования - бакалавриата; высшего образования - специалитета, магистратуры; высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации), обеспечение которого в значительной степени ложится на федеральные органы государственной власти.

Введен еще один уровень высшего образования - подготовка кадров высшей квалификации, к которой отнесены программы подготовки научно-педагогических кадров, программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки. Данный уровень в основном отнесен к ведению органов государственной власти Российской Федерации.

Помимо указанных изменений, в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» было скорректировано содержание отдельных полномочий органов власти каждого территориального уровня (Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Так, например, к ведению федеральных органов государственной власти в сфере образования отнесена «разработка и проведение единой государственной политики в сфере образования».

Особенностью нового Федерального закона является то, что в нем подчеркивается, что государственная политика в системе образования должна быть единой. Закрепление необходимости проведения единой государственной политики в сфере образования особенно важно. Несмотря на то что вопросы образования относятся к сфере совместного ведения, где и Федерация, и субъекты Российской Федерации могут разрабатывать и развивать свою государственную политику, реализация данной политики связана с регламентацией конституционных прав граждан, поэтому она должна носить единый для всей страны характер. Это подтверждают и соответствующие конституционные нормы. Правительство Российской Федерации ежегодно в рамках обеспечения проведения такой единой государственной политики в сфере образования представляет Федеральному Собранию Российской Федерации доклад о реализации государственной политики в сфере образования и опубликовывает его на официальном сайте Правительства Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Проведение единой государственной политики в сфере образования обеспечивается в том числе с помощью реализации таких полномочий Российской Федерации, как:

– разработка, утверждение и реализация государственных программ Российской Федерации, федеральных целевых программ, реализация международных программ в сфере образования;

– утверждение федеральных государственных образовательных стандартов;

– установление федеральных государственных требований.

Кроме данных полномочий, проведению единой государственной политики в сфере образования также способствует осуществление таких полномочий, как:

– разработка прогнозов подготовки кадров, требований к подготовке кадров на основе прогноза потребностей рынка труда;

– формирование и ведение федеральных информационных систем, федеральных баз данных в сфере образования;

– обеспечение осуществления мониторинга в системе образования на федеральном уровне и др.

Помимо полномочий, направленных на проведение единой государственной политики в сфере образования, федеральные органы государственной власти осуществляют полномочия организационно-управленческого характера, связанные с обеспечением системы высшего, дополнительного профессионального образования, а также среднего профессионального образования в ряде сфер государственного управления (обороны, внутренних дел, безопасности и др.) по определенным специальностям. Речь, в частности, идет о таких полномочиях, как:

– организация предоставления высшего образования, включая обеспечение государственных гарантий реализации права на получение на конкурсной основе бесплатно высшего образования;

– организация предоставления дополнительного профессионального образования в федеральных государственных образовательных организациях;

– создание, реорганизация, ликвидация федеральных государственных образовательных организаций, осуществление функций и полномочий учредителя федеральных государственных образовательных организаций и др.;

Наконец, еще одну группу полномочий составляют полномочия по контролю качества образования:

– осуществление государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, в отношении которых федеральными органами государственной власти осуществляется лицензирование образовательной деятельности, а также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования;

– государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих указанную образовательную деятельность, а также иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность за пределами территории Российской Федерации;

– лицензирование образовательной деятельности:

а) организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;

б) федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

в) российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;

г) иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации, и др.

Говоря о проблемах неговсударственных образовательных учреждениях, связанных с федеральными органами государственной власти это проблемы связанные с аккредитацией. Качество образования в частных образовательных учреждениях не всегда соответствует заявленному. Следует обратить внимание на различные экспериментальные программы, уделяющие повышенное внимание какой-нибудь одной дисциплине. Большое внимание нужно уделить базовой программе, потому что именно она важна.

Допускаются грубые нарушения образовательного законодательства: коррупционные проявления, ведение образовательной деятельности без лицензий и прохождения процедуры государственной аккредитации, не всегда обеспечиваются надлежащие условия безопасности, не соблюдаются установленные требования самообследования вузов.

Необходимо отметить, что разработка показателей эффективности деятельности образовательных организаций должна основываться на федеральных государственных образовательных стандартах. Так, Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования включает требования к результатам освоения основной образовательной программы основного общего образования; к структуре основной образовательной программы основного общего образования, в том числе требования к соотношению частей основной образовательной программы и их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений; к условиям реализации основной образовательной программы основного общего образования, в том числе к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям, которые учитывают возрастные и индивидуальные особенности обучающихся при получении основного общего образования, включая образовательные потребности обучающихся с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также значимость общего образования для дальнейшего развития обучающихся.

Анализ нормативных актов, утверждающих перечни показателей эффективности деятельности образовательных организаций, показал, что требования федеральных государственных стандартов при их построении учтены. Отступление можно наблюдать только в части оценивания уровня образованности обучающихся. Как показал анализ, большинство критериев эффективности относится к оцениванию процесса образования, характеризующего деятельность образовательной организации.

Однако парадоксальность оценочной деятельности в сфере образования выражается в том, что система образования выступает в качестве поставщика образовательных услуг, который сам себе задает стандарты, сам производит услуги и сам же их оценивает. Суждение об эффективности (неэффективности) деятельности образовательных организаций должно исходить от внешних к системе образования потребителей образовательных услуг. Например, показателем эффективности работы системы профессионального образования являются востребованность специалистов - выпускников образовательной организации, изменения на рынке труда. Еще одним методом оценки результатов деятельности образовательной системы является сравнение с показателями других образовательных систем.

Анализ законодательства показывает, что создана определенная структура, состоящая из государственных органов федерального и регионального уровней, муниципалитетов, подведомственных им организаций, а также организаций различных форм собственности, объединенных одной целью - оценить качество деятельности образовательной организации. Однако самого оценочного суждения заинтересованное лицо не получит, так как независимая оценка качества образования направлена на получение сведений об образовательной деятельности, о качестве подготовки обучающихся и реализации образовательных программ. Таким образом, потребитель сам составляет свое собственное мнение о деятельности конкретной образовательной организации. Получается, что для сбора информации о качестве деятельности образовательной организации и обеспечения ее доступности законодатель создал сложную систему субъектов независимой оценки деятельности образовательных организаций. Необходимо отметить, что право получения сведений о любой образовательной организации уже обеспечено Постановлением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 582 «Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и обновления информации об образовательной организации». Процедура мониторинга включает в себя сбор информации о системе образования, обработку, систематизацию и хранение полученной информации.

Кроме того, законодатель ввел разновидности независимой оценки качества образования. Например, в Методических рекомендациях по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, говорится о «независимой оценке качества образования» и «ведомственной (!) независимой оценке качества образования».

Система независимой оценки качества образования в Российской Федерации характеризуется высокой степенью вмешательства государства и применяемых сообразно этому правовых инструментов, что в определенной мере лишает процедуру оценки того уровня независимости, который предполагает большую степень влияния институтов гражданского общества. Это отличает отечественную систему независимой оценки качества образования от аналогичной системы, например, в Европе. При формировании европейских независимых агентств по оценке качества образования используется главный критерий отбора для каждого члена экспертной группы - отсутствие у него какой-либо заинтересованности в результатах оценки, абсолютная непредвзятость.

Таким образом, внедряемая система оценки качества образования и эффективности уже на начальном этапе демонстрирует свои негативные стороны, которые, как правило, проявляются по истечении нескольких лет с момента внедрения указанной системы.

Кроме того, критерии эффективности деятельности образовательных организаций (при оценивании одного вида образовательных организаций) дублируют друг друга. Один и тот же критерий используется и при оценке эффективности образовательной деятельности, и при независимой оценке качества деятельности образовательной организации, и при мониторинге; простой количественный подсчет критериев, которым должна соответствовать деятельность образовательной организации, достигает сотни.

Вместе с тем считаем, что принципиальный подход, используемый в настоящее время для повышения эффективности деятельности образовательной организации, выбран правильный. Однако необходимо с научной точки зрения подходить к разработке критериев и показателей эффективности деятельности образовательной организации. Полагаем целесообразным использовать требования к формированию критериев деятельности, разработанные Министерством финансов РФ в письме от 27 июня 2005 г. N 02-АЛ/2008.

Представляется рациональным принятые критерии оценки деятельности образовательных организаций (педагогических работников) пересматривать и корректировать через определенный период времени, с тем чтобы установить, насколько они отвечают целям и основным функциям образовательной организации, повышается ли качество образования, повышаются ли результаты обучающихся, становится ли более сплоченным коллектив образовательной организации и т.д.

Снижение результатов по отдельным показателям может свидетельствовать не только о плохой работе образовательной организации, но и о погрешностях разработанной системы критериев оценки.

2.2 Компетенция органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления своей деятельности передается достаточно большой объем федеральных государственных полномочий в сфере образования, в частности, контрольно-надзорные и разрешительные полномочия (лицензирование, государсвтенная аккредитация образовательной деятельности, подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации). Данные обстоятельства требуюь существенных ресурсов со стороны субъектов Российской Федерации: финансовых, материальных, кадровых, организационных, методических и других. Необходимо отметить, что при изменении законодательства субъектов Российской Федерации и приведении его в соответствие с принятым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» далеко не все субъекты Российской Федерации в своих законах об образовании в полном объеме закрепили установленные для них в федеральном законодательстве полномочия.

Так, в законах об образовании некоторых субъектов Российской Федерации по не вполне ясной причине не указываются федеральные полномочия, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем такие полномочия, как известно, реализуются в ином правовом режиме, чем полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемые ими самостоятельно за счет собственных доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день это достаточно существенные для развития образования на уровне субъекта Российской Федерации полномочия, и совсем не закреплять их на законодательном уровне в субъектах Российской Федерации - значит в какой-то мере упускать очень важный блок реализуемой на уровне субъекта Российской Федерации компетенции в сфере образования.

В законах отдельных субъектов Российской Федерации (например, в Законе Санкт-Петербурга от 17 июля 2013 г. N 461-83 «Об образовании в Санкт- Петербурге») при определении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере образования производится их разграничение «по горизонтали» - когда полномочия распределяются между законодательным (представительным) и исполнительным или исполнительными органами субъекта Российской Федерации. Можно заметить в связи с этим, что такой подход был предложен для субъектов Российской Федерации и в модельном законе, о котором говорилось выше. Однако в большинстве законов субъектов Российской Федерации, где применен подобный подход, разграничение полномочий в сфере образования «по горизонтали» между органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлено достаточно формально. Как правило, к полномочиям законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации отнесены полномочия:

– по принятию законов в сфере образования;

– по контролю за исполнением законов в сфере образования;

– иные полномочия в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Но законодательные полномочия - это полномочия, имплицитно присущие законодательному органу, в том числе уже в силу его правовой природы. Закрепление таких полномочий за законодательным органом в Законе об образовании излишне, поскольку законодательный орган может принимать законы по всем вопросам, которые отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения. Точно так же он может осуществлять и контроль за исполнением принятых им законов. Поэтому более целесообразным видится закрепление в законе субъекта Российской Федерации полномочий его органов единым перечнем, без выделения в этом перечне полномочий законодательного органа.

Осуществляя анализ проблем компетенции органов государственной власти субъектов Федерации по регулированию статуса негосударственных образовательных учреждений следует говорить о проблемах, возникающих при определении полномочий органов государственной власти в законодательстве субъектов Российской Федерации в области образования.

Так, некоторые субъекты Российской Федерации при законодательной регламентации полномочий в сфере образования указывают в отдельных статьях полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.56 Фактически при этом они воспроизводят нормы Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Однако, представляется, такая регламентация является не вполне корректной и даже в какой-то мере ошибочной. Даже, если субъект Российской Федерации и не устанавливает новых полномочий для органов местного самоуправления в сфере образования, такая регламентация приводит к неоправданному дублированию федерального законодательства.

Как явное превышение полномочий органов государственной власти Республики Тыва можно рассматривать установление, содержащееся в Законе данной республики от 23 декабря 2010 г. N 373 ВХ-1 «Об образовании в Республике Тыва», о том, что основными задачами законодательства Республики Тыва в сфере образования являются в том числе «разграничение компетенции в сфере образования между органами государственной власти Республики Тыва и органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Тыва» (ст. 2). Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления - прерогатива федерального законодателя, это касается и полномочий в сфере образования. Законами субъекта Российской Федерации, как это следует из положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1.2 ст. 17), может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако речь в данном случае идет именно о перераспределении полномочий, а не об их разграничении, которое установлено федеральными законами.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает наличие учебно-методических и иных объединений в сфере образования, при этом предусмотренные типовые положения об учебно- методических объединениях в системе образования утверждаются подзаконным актом на федеральном уровне, а положения о конкретных учебно-методических объединениях в системе образования утверждают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В качестве одной из тенденций последних лет можно считать появление в субъектах Российской Федерации законов, касающихся деятельности негосударственных образовательных организаций (Закон ЕАО от 31 октября 2012 г. N 173-ОЗ «О финансовом обеспечении реализации основных общеобразовательных программ в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории Еврейской автономной области», Закон Оренбургской области от 20 декабря 2012 г. N 1300/365-V-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Оренбургской области по финансовому обеспечению получения дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в имеющих государственную аккредитацию негосударственных общеобразовательных учреждениях», Закон Самарской области от 6 июля 2010 г. N 77-ГД «О государственной поддержке образовательных организаций, не являющихся государственными или муниципальными учреждениями, имеющих государственную аккредитацию по основным общеобразовательным программам начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования в Самарской области», Закон Саратовской области от 31 мая 2012 г. N 79-ЗСО «О нормативах финансового обеспечения образовательной деятельности негосударственных общеобразовательных учреждений в части расходов на реализацию основных общеобразовательных программ» и др.). Данная практика заслуживает положительной оценки с учетом тенденции все большего вовлечения частных организаций в сферу образования для содействия в исполнении государственных обязательств.

С принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и направлением ряда писем Министерства образования и науки Российской Федерации, содержащих рекомендации по «обустройству» законодательства об образовании в субъектах Российской Федерации в условиях нового федерального регулирования, законодательство субъектов Российской Федерации об образовании стало в значительной степени унифицированным.

Необходимо отметить, что наиболее проблемной в настоящее время является реализация прав граждан на дошкольное образование. Вопросы нехватки дошкольных учреждений, недостаточное их финансирование, «кадровый голод», плохая оснащенность необходимым оборудованием находятся в зоне пристального внимания государства. При этом названные проблемы вызваны не столько недостатками законодательной регуляции, сколько порочностью практики реализации законов, обусловленной в том числе недостаточностью финансирования данного сектора социальной сферы. Проблемы дефицита детских дошкольных учреждений и мест в них актуализируют вопрос о привлечении негосударственного сектора для решения задач обеспечения конституционных прав граждан в сфере образования. В литературе исследованы способы и механизмы задействования частных образовательных организаций, в том числе дошкольных, применительно к отечественной системе оказания гарантированных услуг, например механизм государственного заказа <20>. Очевидно, что данная проблема требует отдельных управленческих решений. Отметим, что определенные шаги по ее решению уже предприняты. Новейшим законодательством в сфере образования в числе полномочий органов государственной власти субъектов РФ предусмотрено субсидирование получения общего образования в частных дошкольных образовательных организациях, частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.

Органы исполнительной власти субъектов Федерации несут значительную нагрузку, связанную с регулированием процессов предоставления гражданам образования всех видов и типов, а также с принятием необходимых мер к защите прав и свобод населения от нарушений установленных законодательством процедур воспитания, организации досуга и приобретения знаний несовершеннолетними.

Конституция РФ относит указанные вопросы к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72). Подобная формулировка в специальной литературе воспринимается неоднозначно. Ряд исследователей признают, что совместное решение проблем в образовательной сфере в условиях централизованной финансовой политики и распределения федеральных средств между регионами пропорционально их нуждам в контексте конституционных норм представляется затруднительным. Конституция РФ не наделяет конкретными полномочиями региональные власти. Полномочия субъектам Федерации передаются законодательно, следовательно, существует иерархия, при которой организация сферы предоставления образования определяется на федеральном уровне и затем в завершенной юридической конструкции передается регионам. Таким образом формируется нижестоящий управленческий уровень. В целях повышения его устойчивости региональным властям предоставляется некоторая свобода действий, рамки которой обозначены в федеральном законодательстве. Совместное ведение предполагает равноправие и равноценное участие Федерации и входящих в ее состав городов федерального значения, республик, краев и областей в регулировании деятельности образовательных объектов и развития сопутствующих отношений. Однако этого не происходит по причине неравномерности распределения прав и обязанностей, вследствие чего достичь консенсуса довольно затруднительно.

В целях использования единой классификации и употребления единообразной терминологии на федеральном и региональном уровне представляется разумным имплементировать нормы проекта в законы субъектов РФ об образовании.

Второе направление совершенствования регионального законодательства об общем образовании связано с собственной правотворческой деятельностью субъектов и использованием опыта отдельных регионов.

Несомненно, развитию образования в субъектах РФ способствует принятие долгосрочных целевых программ, разрабатываемых на основе федеральной целевой программы развития образования с учетом социально-экономических, культурных, демографических, экологических и других региональных особенностей. Такие программы выступают организационной основой для развития образования в Московской, Магаданской, Курской областях, Ямало- Ненецком автономном округе и других субъектах.

Важное значение для максимально полной реализации общеобразовательных программ имеет нравственное воспитание учащихся. В соответствии со ст. 7 Закона Чеченской Республики «Об образовании в Чеченской Республике» в общеобразовательных, начальных, средних и высших профессиональных образовательных учреждениях в учебные программы введены специальные дисциплины, направленные на глубокое изучение и развитие культурных и духовно-нравственных ценностей, а также национальной литературы и фольклора коренных и других народов Чеченской Республики. Внедрение представленных норм и их развитие в законах об образовании других субъектов также представляется оправданным.

Обязательность и гарантированность получения общего образования предопределяют необходимость создания условий для отдельных категорий граждан в целях реализации возложенных на государство задач в сфере образования. Разумеется, закрепление на федеральном уровне социальных и иных гарантий для отдельных категорий лиц не обеспечивает в полной мере создания необходимых условий, подобные меры должны приниматься и на региональном уровне. В частности, представляется целесообразным с учетом социальной и демографической специфики каждого конкретного региона принятие соответствующих положений и иных нормативных правовых актов в указанной сфере, касающихся:

образовательных программ для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья; детей, нуждающихся в психолого- педагогической и медико-социальной помощи; обучающихся в специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа и др.;

создания специальных учебно-воспитательных учреждений;

условий получения общего образования детьми-инвалидами и детьми, нуждающимися в длительном лечении, которые по состоянию здоровья временно или постоянно не могут посещать образовательные учреждения, а также гражданами, содержащимися в воспитательно-трудовых и исправительно- трудовых учреждениях, несовершеннолетними подозреваемыми и обвиняемыми, которые находятся под стражей;

учета детей, в том числе в зависимости от возможностей их здоровья.

Таким образом, региональное законодательство может успешно развиваться при условии взаимодействия органов государственной власти субъектов в сфере образования. Опыт многих регионов эффективен и должен использоваться другими регионами, а также может служить основой для принятия соответствующих мер на федеральном уровне.

Вместе с тем региональным законодателям необходимо стремиться к использованию такой юридической техники, которая позволила бы избежать нежелательного дублирования положений федеральных актов, не ограничиваясь при этом исключительно разделением полномочий органов государственной власти субъектов в сфере образования.

2.3 Компетенция органов местного самоуправления в сфере регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений

негосударственный образовательный высший контроль

На сегодняшний день именно органы местного самоуправления поселений в наибольшей степени осведомлены о том, как лучше организовать образовательную деятельность на их территории. В связи с этим именно они и должны участвовать в осуществлении организационных функций в данной сфере, содействуя органам местного самоуправления муниципальных районов. Но, к сожалению, действующее законодательство не позволяет реализовать такой подход, что снижает эффективность организации образовательной деятельности на уровне местного самоуправления.

Что касается полномочий муниципальных районов и городских округов в сфере образования, то можно согласиться с тем, что данные полномочия конкретизированы (разграничены) недостаточно точно. Необходимо максимально разграничить полномочия между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями и конкретизировать их: например, установить перечень возможных либо обязательных образовательных организаций в зависимости от специфики деятельности, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации, и образовательных организаций, относящихся к ведению муниципальных образований. Иначе существующее регулирование позволяет создавать на территории муниципальных образований территориальные региональные образовательные организации и осуществлять тем самым соответствующие полномочия в сфере образования на территории муниципальных образований, фактически лишая муниципальные образования данного полномочия, поскольку создание муниципальных образовательных учреждений уже будет нецелесообразным.

Для многих образовательных организаций и их учредителей первостепенным является соблюдение норм Закона об образовании, поэтому большинство уставов образовательных организаций очень скрупулезно переписывают положения самого Закона об образовании. Однако для всей системы финансово-хозяйственной деятельности (хозяйственного оборота), в том числе для осуществления закупок, реализации платных услуг и т.п., образовательная организация скорее выступает как юридическое лицо, являющееся некоммерческой организацией, созданной в организационно-правовых формах: 1) учреждений разных типов (казенное, бюджетное, автономное (далее по тексту - КУ, БУ, АУ)), к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения; 2) автономных некоммерческих организаций.

Таким образом, для образовательной организации, как для любого юридического лица, с точки зрения полноправных участников рынка услуг в таких сферах, как образование, культура и искусство, физкультура и спорт, наука и т.д., необходимо уделить особое внимание формированию перечней видов деятельности, реализация которых должна быть предусмотрена уставом.

Важно наличие конкретного ОКВЭД и для правомерности реализации платных услуг образовательной организацией. Если платные образовательные услуги представляют собой осуществление образовательной деятельности по заданиям и за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам об оказании платных образовательных услуг и доход от оказания платных образовательных услуг используется указанными организациями в соответствии с уставными целями (ст. 101 Закона об образовании), то понятие платной услуги должно закрепляться локальным нормативным актом самой образовательной организации. Данное условие актуально, если образовательная организация стремится кроме платных образовательных услуг, реализуемых на основании лицензии, оказывать населению спектр иных платных услуг.

Более того, если реализация платных образовательных услуг осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» (далее -Правила), то реализация платных услуг требует разработки локального нормативного акта самой образовательной организации на основании действующего гражданского законодательства (ГК Российской Федерации). Если образовательная организация принимает, например, Положение о приносящей доход деятельности, то там могут быть соответствующие разделы: «Платные услуги», «Платные образовательные услуги», либо это могут быть два самостоятельных положения, например: Положение о платных услугах и Положение о платных образовательных услугах.

Кроме того, платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов. Средства, полученные организациями, осуществляющими образовательную деятельность, при оказании таких платных образовательных услуг возвращаются оплатившим эти услуги лицам. Ко всему прочему, Правила установили основные понятия при оказании платных образовательных услуг, заменив ранее использовавшийся термин «потребитель» на «обучающийся». Однако это не означает, что на платные образовательные услуги перестал распространяться Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей».

Еще одним аргументом для образовательной организации, осуществляющей платные образовательные услуги, является наличие типовой формы договора, утвержденной Приказом Минобрнауки России, тогда как разрабатывать форму договора, например, на посещение кружка (секции, студии) или договора проката должна непосредственно сама образовательная организация. При этом утверждать разработанную форму договора образовательная организация опять же должна своим локальным нормативным актом.

Все вышесказанное не имеет целью отговорить образовательные организации от оказания платных услуг, ведь для платных услуг, например кружков, не требуются лицензия, разработка образовательной программы и даже заключение договора с заказчиками (потребителями) услуги, поскольку можно ввести абонемент, а также наличие в штате образовательной организации педагогов дополнительного образования. Сами платные услуги можно определить как осуществление образовательной организацией деятельности в соответствии с уставом по дополнительным ОКВЭД, в том числе по реализации культурно- досуговых, физкультурно-оздоровительных услуг с учетом индивидуальных интересов потребителей за счет средств физических и (или) юридических лиц по договорам, абонементам в иной разрешенной законодательством Российской Федерации форме.

Следует отметить, что субъекты Российской Федерации активно используют предоставленное им право передачи осуществления своих полномочий муниципалитетам. В частности, нередко передаются полномочия по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; по организации и обеспечению отдыха детей, обучающихся в общеобразовательных организациях; по выплате вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений; по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования; по поддержке муниципальных общеобразовательных учреждений, внедряющих республиканские инновационные общеобразовательные программы и многие другие.

Существует необходимость совершенствования правового регулирования распределения полномочий в сфере образования между органами власти различного территориального уровня. В то же время переход от практики делегирования органам местного самоуправления исполнения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации к их передаче муниципальным образованиям на постоянной основе требует и одновременной обязательной передачи им постоянных источников доходов в экономически обоснованном объеме.

Закон установил запрет на передачу на местный уровень полномочий по финансовому обеспечению предоставления дошкольного, общего, дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам. В то же время сам факт выделения субвенций местным бюджетам означает, что органами местного самоуправления осуществляются какие-то государственные полномочия субъектов РФ (поскольку субвенции предоставляются именно на исполнение переданных государственных полномочий).

Такими полномочиями являются полномочия по осуществлению соответствующих расходов на образовательный процесс. То есть ФЗ подразумевает, что данные полномочия являются полномочиями субъекта РФ, однако последний передает их органам местного самоуправления и, соответственно, вслед за этим передает субвенции на их осуществление. Следовательно, для передачи субвенций на финансирование таких расходов законом субъекта РФ должны быть переданы сами полномочия по содержанию образовательных учреждений в части расходов на образовательный процесс.

При отсутствии в законах субъекта РФ положений о передаче полномочий, как показывает судебная практика, могут возникнуть проблемы

Нельзя не отметить проблему неравномерного распределения регионального и муниципального регулятивного воздействия по некоторым видам актов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций. По общему правилу участие органов местного самоуправления в правовом регулировании общественных отношений строится на положениях, определенных Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также на основе определения субъектами РФ пределов участия органов местного самоуправления в правовом регулировании определенных общественных отношений. Однако при регулировании вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, нормативное воздействие регионального уровня по некоторым видам актов в подавляющем большинстве случаев отсутствует.

В таких субъектах РФ регулирование вопросов, касающихся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, осуществляется на муниципальном уровне, при этом органы местного самоуправления руководствуются актами федерального уровня власти, а не регионального. В то же время если на региональном уровне рассматриваемые вопросы урегулированы, то участие муниципального уровня нормативного регулирования либо минимально, либо отсутствует.

Кроме того, неравномерность регулирующего воздействия на муниципальном уровне наблюдается даже на территории одного субъекта РФ. В каких-то муниципальных образованиях действует несколько муниципальных актов по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций (например, в г. Шадринске Курганской области действуют несколько муниципальных актов по вопросам самообследования образовательных организаций). В других же муниципальных образованиях этого же региона либо полностью отсутствуют какие-либо акты по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности образовательных организаций, либо присутствует только акт, утверждающий положение о создании Общественного совета по независимой оценке качества образовательных услуг.

Анализ правового регулирования органов местного самоуправления по формированию независимой системы оценки качества работы образовательных организаций показал существенные различия как в структуре актов, так и в их содержании. В частности, муниципальные акты с совпадающим или близким названием, например «О порядке проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании», или «Об утверждении порядка проведения независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании», или «О формировании независимой системы оценки качества образования в N-ском муниципальном образовании» представляют собой совершенно разные по содержанию и структуре документы. В первом случае это разработанное положение о порядке проведения независимой оценки качества образования (с определенной степенью дублирования федерального акта), со структурой, содержащей общие положения, методические рекомендации, объекты независимой оценки качества образования, измерительные материалы, состав участников, использование инструментов независимой оценки качества образования. Во втором случае это перечисление этапов проведения независимой оценки качества образовательной организации с утвержденным перечнем показателей эффективности деятельности муниципальных образовательных организаций. В третьем - это утверждение положения об Общественном совете, созданном для оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений; плана мероприятий по внедрению порядка формирования независимой оценки качества работы муниципальных образовательных учреждений и перечня дополнительной необходимой и достоверной информации о деятельности муниципальных образовательных учреждений. Определить по названию примерное содержание муниципального акта весьма затруднительно.

Таким образом, существующая практика нормативного регулирования на муниципальном уровне не отвечает пока принципам единообразия регулирующего воздействия органов местного самоуправления по вопросам, касающимся оценки качества и эффективности деятельности негосударственных образовательных организаций и их правового статуса.

2.4 Государственный контроль в сфере негосударственного высшего образования

Главным государственным органом, регулирующим образовательные отношения, является Министерство образования и науки Российской Федерации.

Государственный контроль (надзор) в сфере образования регламентируется положениями ст. 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и региональными органами исполнительной власти, которым Российской Федерации переданы полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

На уровне субъектов Федерации формируются соответствующие структуры, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере образования.

Представляется, что государственный контроль и надзор в этой области образовательной деятельности - необходимое средство регулирования рассматриваемых отношений, и прокурорский надзор за исполнением законов в сфере высшего образования является одним из важнейших способов решения указанной проблемы.

Российская прокуратура всегда уделяла пристальное внимание вопросам исполнения законодательства, направленного на защиту прав молодежи, в том числе в сфере образования. На смену устаревшему Приказу, регулировавшему вопросы надзора в этой сфере правовых отношений, 26 ноября 2007 г. был принят Приказ N 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», которым предписано считать прокурорский надзор за исполнением законодательства об образовании, реализацией государственными и муниципальными образовательными учреждениями прав граждан на общедоступность и на конкурсной основе бесплатность высшего образования важным средством защиты прав и интересов несовершеннолетних и молодежи, профилактики правонарушений.

Прокурорам было предписано пресекать факты противозаконного отказа в приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения всех видов и уровней, введения всякого рода дискриминационных положений, в том числе ущемляющих право на внеконкурсное поступление отдельных категорий молодежи, необоснованного отчисления учащихся, нарушения прав на получение стипендий, пособий и компенсационных выплат, произвола в применении мер воздействия.