Негосударственные образовательные учреждения: проблемы определения правового статуса

Особое внимание прокуроры обязаны уделять устранению фактов незаконной коммерциализации образовательной сферы с тем, чтобы основания и порядок предоставления платных образовательных услуг соответствовали требованиям федерального законодательства, а также принятию мер по прекращению безлицензионной образовательной деятельности или деятельности с нарушением условий лицензирования.

Во исполнение требований приказа прокуроры активизировали надзор за соответствием закону уставов, а также правил приема и других локальных актов образовательных учреждений. Для более эффективного осуществления надзора Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации разработаны методические рекомендации об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о высшем образовании, которые были направлены в прокуратуры всех субъектов Федерации.

Проводимые прокурорами проверки свидетельствуют, что качество образовательного процесса в высших учебных заведениях не всегда отвечает предъявляемым законодательством требованиям. Нередко наблюдается дисбаланс между потребностями государства и выпуском специалистов; бессистемно создаются новые негосударственные вузы; качество подготовки студентов, получающих образование посредством дистанционных технологий, в форме экстерната не в полной мере соответствует государственным образовательным стандартам; значительное количество вузов осуществляет учебный процесс без необходимой материально-технической базы и профессорско-преподавательского состава, в не приспособленных для ведения образовательной деятельности зданиях.

Практика прокурорской деятельности свидетельствует, что участники образовательного процесса допускают грубые нарушения образовательного законодательства: коррупционные проявления, ведение образовательной деятельности без лицензий и прохождения процедуры государственной аккредитации, не всегда обеспечиваются надлежащие условия безопасности, не соблюдаются установленные требования самообследования вузов.

Имеют место случаи представления в рекламе высших учебных заведений недостоверной информации о дипломах, получаемых после окончания вуза, и льготах, предоставляемых студентам; договоры о предоставлении образовательных услуг не всегда обеспечивают должную защиту прав потребителей.

В сфере негосударственного образования наибольшее количество жалоб обусловлено неисполнением своих обязательств сторонами договора возмездного оказания образовательных услуг, а также фактами необоснованного взимания платы за разного рода дополнительные услуги.

Коммодификация образовательных услуг приводит к развитию теневой экономики, росту нарушений финансово-хозяйственной деятельности вузов, что выражается в нецелевом использовании бюджетных средств образовательных организаций, в том числе использовании бюджетных средств для формирования уставного капитала коммерческих и некоммерческих организаций, перераспределении бюджетных ассигнований между различными статьями расходов без проведения необходимых согласований и обоснований. Контрольно- надзорные органы отмечают значительное количество нарушений в сфере образовательного процесса: набор студентов сверх контрольных цифр плана приема, утвержденного Минобрнауки России, внедрение различных платных программ обучения, без выдачи документов установленного образца, сокращение сроков обучения с взиманием платы за полный срок и т.д.

Специфическая черта надзора за исполнением законодательства в сфере высшего образования - широкий круг полномочий, которыми в этой сфере наделены органы исполнительной власти, такие как Рособрнадзор, Роспотребнадзор, Росздравнадзор. Анализируя их деятельность, а также практику правоприменения другими субъектами права, прокуроры аккумулируют большой объем информации, нередко выявляют такие недостатки законодательства, как коллизионность норм, отсутствие необходимого регулирования правоотношений по поводу осуществления высшего образования, и другие проблемы. Таким образом, деятельность прокуратуры дает возможность для широкомасштабного анализа применения законодательства и позволяет выявлять не только правонарушения, но и проблемы, возникающие в ходе реализации законов и иных нормативных правовых актов.

Для развития системы высшего образования решающее значение имеет применение хорошо зарекомендовавших себя механизмов взаимодействия государства и бизнес-сообществ, такого, например, как государственно-частное партнерство (ГЧП).

Для достижения соответствия российского высшего образования современным требованиям следует продолжить осуществление тесного взаимодействия вузов и бизнес-сообществ в виде целевой подготовки специалистов, прохождения практики в перспективных компаниях и корпорациях, учреждение совместных малых инновационных предприятий, венчурное финансирование исследовательской деятельности передовых вузов и т.д.

Одновременно требует дальнейшего развития законодательство о высшем образовании, поскольку прослеживается некоторая неопределенность конституционной нормы о праве граждан на высшее образование (ч. 3 ст. 43 Конституции Российской Федерации), что требует изучения проблем, связанных с получением гражданами такого образования в негосударственных (коммерческих) учреждениях, платного образования в государственных и муниципальных вузах, а также необходимости более точного и детального законодательного закрепления путей и способов их решения.

В то же время нельзя не отметить, что анализ актов прокурорского реагирования, других материалов проверок показывает, что качество прокурорских проверок часто оказывается неудовлетворительным из-за неполноты охвата вопросов, подлежащих выяснению, особенно финансовых; прокуроры зачастую применяют неэффективные и неадекватные методики выявления нарушений; не в полной мере используются средства прокурорского реагирования, недостаточно предъявляется исков в защиту социально незащищенных категорий граждан в сфере исполнения законодательства о высшем образовании. Указанные факты свидетельствуют о том, что в настоящее время есть насущная необходимость в совершенствовании нормативных правовых актов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, касающихся организации надзора в сфере высшего образования, в разработке приказа или указания, которые бы ориентировали прокуроров на учет специфики надзорных отношений в сфере образования, уточнили бы предмет надзора и особенности применения актов реагирования.



Глава 3. Совершенствование административно-правового механизма регулирования деятельности негосударственных образовательных учреждений на региональном уровне

3.1 Зарубежные и российские концепции регулирования деятельности некоммерческих образовательных учреждений на региональном уровне

В зарубежных странах право на образование закреплено на конституционном уровне и является предметом законодательного регулирования, результатом которого становится формирование самостоятельной отрасли законодательства об образовании.

Нормы, фиксирующие право на образование, появились еще в самых первых конституциях - «старых» конституциях «первой волны», принятых в конце XVIII века. Так, в Конституции Франции 1791 г. (раздел первый «Основные положения, обеспеченные конституцией») закреплено: «Будет обеспечено и организовано народное образование, общее для всех граждан, бесплатное в части, необходимой для всех людей...».

В принятой в 1787 г. Конституции США не содержится упоминание о праве на образование. Однако это не означает, что сфера образования не регламентируется в США на конституционном уровне. В соответствии с принципом остаточной компетенции правовое регулирование образования относится к полномочиям субъектов федерации (поскольку сама Конституция США права на образование не урегулировала и не запретила штатам осуществлять правотворчество по этим вопросам). Так, в Конституции штата Нью-Йорк в статье IX «Образование» закреплено: «Законодательный орган штата обязан организовать и поддерживать систему учреждений бесплатного общего образования, в которых имели бы возможность обучаться все дети штата».

В конституциях, принятых после Второй мировой войны, социальные права, в том числе право на образование, регламентируются более подробно.

Пример подробной регламентации права на образование на конституционном уровне содержится в Основном законе ФРГ. В ст. 7 этого конституционного акта определены основополагающие принципы образовательного права Германии, в том числе:

– надзор государства за школьным делом;

– право лиц, управомоченных на воспитание детей, решать, будет ли ребенок получать религиозное воспитание;

– обязательный характер преподавания религии в государственных школах (за исключением неконфессиональных школ);

– гарантированное право учреждения частных школ и др.

Право на образование может закрепляться на конституционном уровне через установление запрета на лишение такого права: «Никто не должен быть лишен права на обучение и образование» (ст. 42 Конституции Турции 1982 г.).

Заслуживает внимания пример регулирования права на образование, который содержится в Конституции КНР 1982 г. В ней право на образование закрепляется, во-первых, в связи с особой миссией государства как гаранта права на образование (ст. 19) и, во-вторых, в связи с установлением конституционного статуса личности (ст. 46).

Характеризуя основы государственного строя, Конституция КНР выделяет просветительскую и воспитательную функции китайского государства (ст. 19), которые состоят в том, что государство:

– «развивает дело социалистического просвещения, поднимает научно- культурный уровень всего народа»;

– «создавая различные учебные заведения, осуществляет всеобщее начальное образование, развивает среднее, профессиональное и высшее образование, а также дошкольное воспитание»;

– «расширяя сеть просветительных учреждений, ликвидирует неграмотность, проводит политическое, общеобразовательное, научно-техническое, профессиональное обучение рабочих, крестьян, государственных служащих и других трудящихся, а также поощряет самообразование»;

– «поощряет коллективные хозяйственные организации, государственные предприятия, учреждения и другие общественные силы на создание в соответствии с законом различного рода учебных заведений»;

Определяя основные права и обязанности граждан, Конституция КНР (ст. 46 возлагает на государство обязанность по обеспечению «всестороннего нравственного, умственного и физического развития молодежи, подростков и детей». Она содержит пример того, как право на образование закрепляется одновременно и как право граждан, и как их конституционная обязанность:

«Граждане Китайской Народной Республики имеют право на образование и обязаны учиться». Отметим, что закрепление образования одновременно и как конституционного права, и как конституционной обязанности граждан свойственно очень немногим конституциям, как правило, социалистических государств. Кроме Конституции КНР, подобную норму можно встретить, например, в Конституции Вьетнама 1992 г.: «Граждане имеют право и обязаны получать образование» (ст. 59).

Несмотря на многообразие подходов к закреплению права на образование на конституционном уровне в зарубежных странах, можно выделить ряд общих черт и наметившихся подходов.

1. Конституции ряда зарубежных государств (прежде всего стран Западной Европы) вместе с правом на образование закрепляют также свободу обучения, академические свободы и академические автономии, отражающие идеологический плюрализм западного общества:

– «Искусство и наука свободны, и преподавание их свободно...» (ст. 33 Конституции Италии 1947 г.);

– «Искусство и наука, исследование и преподавание свободны; их развитие и распространение являются обязанностью государства. Академические свободы и свобода преподавания не освобождают от долга подчинения Конституции...» (ст. 16 Конституции Греции 1975 г.);

– «Каждый имеет право на образование. Признается свобода образования

<...>. Признается автономия университетов в порядке, установленном законом» (ст. 27 Конституции Испании 1978 г.);

– «Гарантируется свобода учиться и обучать. Государство не может присвоить себе право составлять программы обучения и развития культуры в соответствии с какими-либо философскими, эстетическими, политическими, идеологическими или религиозными директивами...» (ст. 43 Конституции Португалии 1976 г.).

Академические свободы могут ограничиваться путем включения в соответствующую конституционную норму закрытого (исчерпывающего) перечня видов деятельности, которыми вправе заниматься образовательные учреждения, а также путем определения условий для преподавания некоторых учебных дисциплин. Примеры таких ограничений можно встретить, как правило, в конституциях развивающихся государств: «<...> Обучение, образование, исследование и изучение - единственные действия, которыми должны заниматься в образовательных учреждениях. Этим видам деятельности не должны чиниться препятствия никаким способом. Никакой язык, кроме турецкого, не должен преподаваться в качестве родного языка турецким гражданам в любых образовательных учреждениях. Иностранные языки, которые необходимо преподавать в образовательных учреждениях, и правила, которым нужно следовать при обучении в школах с изучением иностранных языков, определяются законом

<...>« (ст. 42 Конституции Турции 1982 г.).

2. Конституционные положения об образовании не могут обойти вопрос об отношении образования к распространенным в обществе идеологическим и религиозным концепциям и течениям. В конституции может закрепляться принцип нейтральности образования, как это сделано, например, в Конституции Бельгии 1994 г.: «Сообщество организует образование, которое является нейтральным. Нейтральность подразумевает, в частности, уважение философских, идеологических и религиозных взглядов родителей и учащихся. Школы, организуемые государственными властями, предоставляют вплоть до конца обязательного школьного обучения выбор между одной из признанных религий и преподаванием неконфессиональной морали» (ст. 24).

В конституциях многих развивающихся стран, напротив, закрепляется религиозный или идеологический характер образования. Так, например, Конституция Турции 1982 г., провозглашая свободу обучения и образования, вместе с тем закрепляет: «Обучение и образование проводятся на основе принципов и реформ Ататюрка, на основе современной науки и методов образования под надзором и контролем со стороны государства. Не могут создаваться образовательные учреждения, нарушающие эти положения» (ст. 42).

3. Право на образование может закрепляться вместе с провозглашением свободы выбора форм и способов получения образования. Один из примеров тому можно найти в действующей Конституции Люксембурга 1868 г.: «Каждый люксембуржец свободен в получении образования в Великом герцогстве или за границей и в посещении университетов по своему выбору...» (ст. 23).

4. Субъектами конституционного права на образование становятся, как правило, все граждане, независимо от их пола и возраста. Например, в Конституции Турции 1982 г. субъекты права на образование определены следующим образом:

«Начальное образование для всех граждан мужского и женского пола в государственных школах обязательно и бесплатно» (ст. 42).

Значительно реже встречаются примеры того, когда субъектный состав конституционного права на образование сужается и ограничивается, например, только детьми (преамбула Конституции Камеруна 1996 г. и т.д.).

5. Конституционное право на образование тесно переплетается с другими конституционными правами граждан, такими как право на пользование достижениями культуры, проведение научных исследований, занятие спортом и развитие физической культуры и др.

6. Право на образование сопрягается с конституционными обязанностями государства и родителей по обеспечению условий его реализации.

В зарубежных конституциях наряду с правом каждого на образование закрепляется обязанность родителей воспитывать и обучать своих детей:

«Родители обязаны и вправе содержать, обучать и воспитывать детей, даже если они рождены вне брака. В случае недееспособности родителей закон определяет тех, на кого будут возложены их обязанности...» (ст. 30 Конституции Италии 1947 г.). Если родители по каким-то причинам не могут исполнить эту конституционную обязанность, она возлагается на государство: «Если родители не в состоянии обеспечить образование своих детей или если дети являются сиротами или они покинуты родителями, их образование и содержание осуществляются за государственный счет» (ст. 71 Конституции Исландии 1944 г.).

Пример возложения обязанности по реализации права на образование одновременно на государство и семью можно встретить в Конституции Бразилии 1988 г.: «Образование - право всех и обязанность государства и семьи; оно осуществляется и поощряется в сотрудничестве с обществом с целью полного развития личности, ее подготовки к обладанию гражданством и получению квалификации для трудовой деятельности».

7. На конституционном уровне могут быть установлены особые предписания, касающиеся права на образование, предоставляемого отдельным категориям граждан - одаренным детям, малоимущим, инвалидам и т.п.:

– «...Государство оказывает поддержку отличившимся, а также нуждающимся в помощи или специальной защите учащимся в соответствии с их способностями...» (ст. 16 Конституции Греции 1975 г.);

– «Образование открыто для всех <...>. Способные и достойные ученики, даже если они лишены средств, имеют право перехода на высшие ступени обучения. Республика обеспечивает это право путем выплаты стипендий, пособий семьям и других видов помощи, которые должны предоставляться по конкурсу» (ст. 34 Конституции Италии 1947 г.);

– «...Государство и общество создают для одаренных учеников такие условия, при которых они могут развивать свои способности <...>. Государство и общество создают необходимые условия для получения детьми-инвалидами общего и соответствующего их возможностям профессионального образования» (ст. 59 Конституции Вьетнама 1992 г.).

8. На конституционном уровне может быть закреплено распределение полномочий по правовому регулированию отношений в сфере образования между федерацией, субъектами федерации и муниципальными образованиями. Так, например, в Конституции Швейцарии 1999 г. закреплено, что кантоны (субъекты Швейцарской Конфедерации) «компетентны в отношении школьного дела» (ст. 62), а союзные (федеральные) власти «издают предписания о профессиональном образовании» (ст. 63).

9. Право на образование в конституции должно быть гарантировано государством. В противном случае оно превращается в декларативную фикцию. В конституциях, как правило, закрепляется особая миссия государства по предоставлению и осуществлению гарантий права на образование, а также особая роль государства в осуществлении контроля и надзора за тем, как реализуется право на образование.

Однако, как бы детально ни прописывались в конституции нормы, закрепляющие право на образование, реализовать конституционные предписания в XXI веке с его высокими социальными стандартами, бурным развитием научно- технического прогресса, академических контактов и гуманитарных связей невозможно без развитого национального (внутреннего) законодательства об образовании.

На основе конституционных норм об образовании принимается один или несколько законодательных актов об образовании, в ряде государств - кодифицированный акт (кодекс об образовании), вокруг которых формируется целая отрасль законодательства - образовательное законодательство. В нем, помимо закрепления содержания права на образование, устанавливаются также гарантии его реализации.

Одним из образцов подробного закрепления права на образование на законодательном уровне является Кодекс образования Франции. «Образование есть первый национальный приоритет», - определено в статье L.111-1 этого Кодекса. И далее: «Право на образование гарантировано каждому с тем, чтобы позволить ему развивать свою личность, повышать уровень начальной и непрерывной подготовки, включаться в общественную и профессиональную жизнь. Исполнять свое гражданское предназначение <...>. Приобретение общей культуры и признанной квалификации обеспечено всем молодым людям, каково бы ни было их общественное, культурное и географическое происхождение».

Содержание права на образование дифференцируется законодателем в зависимости от получаемого уровня образования:

– право на дошкольное образование («Любой ребенок имеет право быть принятым в возрасте трех лет в детский сад с дошкольной подготовкой, наиболее близко расположенный от места его проживания, если его семья выразит такое желание», ст. L.113-1);

– право на школьное образование («Каждый ребенок имеет право на школьную подготовку, которая, дополняя воздействие его семьи, содействует его образованию», ст. L.111-2) и т.д.

Особые гарантии в связи с закреплением права на образование предоставляются детям и подросткам с физическими и умственными отклонениями: «Дети и подростки с физическими и умственными отклонениями получают образование в обязательном порядке. Они исполняют эту обязанность, получая обычное образование или вместо него специальное образование, определяемое в зависимости от особых потребностей каждого из них департаментской комиссией специального образования», ст. L.112-1).

Законодатель определяет цели и основные параметры получаемого гражданами образования:

– «школьное и университетское образование имеют целью распространять базовые знания и элементы общей культуры, включающие научную и техническую информацию; готовить к получению квалификации и содействовать ее совершенствованию и адаптации в течение профессиональной жизни» (ст. L.121- 4);

– «владение французским языком и знание еще двух языков являются частью фундаментальных целей образования» (ст. L.121-3);

– «физическое и спортивное воспитание, а также школьный и университетский спорт способствуют обновлению образовательной системы, борьбе против учебных неудач, сокращению социального и культурного неравенства» (ст. L.121-5);

– «художественное воспитание содействует развитию индивидуальных способностей и равенству доступа к культуре» (ст. L.121-6);

– «школы, колледжи, лицеи и учреждения высшего образования, находящиеся в ведении министерства национального образования и министерства сельского хозяйства, обеспечивают преподавание технологии» (ст. L.121-7).

Закрепляя право на образование, законодатель устанавливает требование непрерывности образования: «Непрерывное образование есть национальная обязанность. Оно имеет целью обеспечить человеку во все периоды его жизни подготовку и развитие, позволить ему приобрести знания и совокупность интеллектуальных умений и трудовых навыков, которые послужат его совершенствованию в культурном, экономическом и социальном плане» (ст. L.122-5).

Закрепляются основополагающие принципы, в соответствии с которыми предоставляется право на образование, - обязательность школьного образования, бесплатность публичного школьного образования, светский характер публичного образования и свобода образования.

Гарантируя всеобщий характер права на образование, государство:

– оказывает помощь и поддержку в развитии образования национальным меньшинствам, а также отдаленным и экономически отсталым районам (ст. 10);

– всемерно развивает образование для инвалидов (ст. 10);

– предоставляет возможность получить образование малолетним гражданам, отбывающим наказание за совершенные преступления (ст. 39);

– обеспечивает лицам, занятым на производстве, право на получение профессиональной подготовки и на продолжение дальнейшего образования (ст. 40).

Для Китая, как и для других многонациональных государств, важной и чувствительной проблемой в связи с закреплением прав на образование становится выбор языка обучения. «Основным языком обучения в школах и других учебных заведениях, - закреплено в ст. 12 Закона «Об образовании», - является письменный и устный китайский (ханьский) язык. В школах и образовательных учреждениях, где обучающиеся и студенты этнических меньшинств составляют большинство, обучение и воспитание осуществляются на языке наиболее многочисленной этнической группы или на языке общего пользования всех обучающихся в данном учреждении национальных меньшинств».

В последнее время при закреплении права на образование законодатель ставит акцент на получение качественного образования. В Испании, например, закон, в котором подробно регламентировано право каждого на образование, так и называется - Закон «О качестве образования» 2002 г. В статье 2 этого Закона закрепляется, что «все учащиеся имеют право на получение полноценной образовательной подготовки, которая бы служила всестороннему развитию личности обучающегося». Право на получение образовательной подготовки дополняется:

– правом на уважение свободы совести, религиозных и моральных убеждений;

– правом на защиту от любой моральной и физической агрессии;

– правом на участие в деятельности учебного центра всеми предусмотренными способами;

– правом на объективную оценку их труда и усилий по приобретению знаний и т.д.

В реализации права на получение достойного и качественного образования все должны обладать равными возможностями. Правовой гарантией этого становится норма, в соответствии с которой «все учащиеся имеют право на получение помощи и поддержки, компенсирующих неблагоприятные условия личного, семейного, экономического, социального и культурного свойства, особенно в том, что касается нужд образования и что затрудняет доступ к системе обучения и пребывания в ней». Экономической (материальной гарантией) реализации права на достойное образование становится обязанность государства выделять местным органам власти необходимые на эти цели финансовые средства:

«В целях соблюдения прав граждан на получение качественного образования государственные власти обязаны предпринимать меры и выделять необходимые ресурсы на то, чтобы лица, находящиеся в неблагополучных социальных условиях, могли приобретать образование и профессиональную подготовку того или иного уровня. Для этого государство заключает с автономными сообществами необходимые соглашения».

Право на образование в испанском законодательстве дифференцируется в зависимости от принадлежности обучающихся к определенным группам:

– иностранные обучающиеся: «Органы по управлению образованием обеспечивают доступ к системе образования учащихся-иностранцев, особенно тех, которые находятся в возрастной группе обязательного обучения. Если они не владеют испанским языком или показывают недостаточные в нем знания, государственные власти обязаны организовать специальные учебные курсы, которые позволили бы таким учащимся включиться в учебный процесс соответствующего уровня и цикла» (ст. 42);

– учащиеся с выдающимися интеллектуальными способностями: «...С тем, чтобы такие учащиеся получали надлежащую образовательную подготовку, органы по управлению образованием должны предпринимать меры для выявления их особых потребностей в наиболее короткие сроки <...>. В обязанности органов по управлению образованием входит предоставление учащимся с выдающимися интеллектуальными способностями особой учебной подготовки с участием специально подготовленных учителей. Родители таких учащихся обязаны получать информацию и необходимые консультации, важные для получения их детьми надлежащего образования» (ст. 43);

– учащиеся с отклонениями в развитии и дефектами здоровья: «Учащиеся, имеющие дефекты здоровья или отклонения в развитии, а также инвалиды должны быть обеспечены специальной помощью и поддержкой как на этапе обязательного обучения, так и на последующих уровнях образования, без дискриминации по отношению к ним...» (ст. 44); «С учетом их особенностей учащиеся с отклонениями в развитии и дефектами здоровья проходят обучение или в обычных классах, или в специальных аудиториях обычных школ, или в специальных (коррекционных) учебных заведениях, или в школах комбинированного типа...» (ст. 45); «Для облегчения социальной и трудовой интеграции учащихся, которые по состоянию здоровья не могут в достаточной степени освоить учебный план базовой школы, государственные органы по управлению образованием должны предусмотреть для них специальные (коррекционные) обучающие программы» (ст. 48).

Особое место в испанском образовательном законодательстве занимает институт непрерывного образования, предоставляющий гражданам возможность обучаться на протяжении всей жизни, приобретать, обновлять или расширять знания и навыки для личных или профессиональных целей. Обучение взрослых, как это закреплено в ст. 52 Закона «О качестве образования», имеет следующие цели:

а) «давать возможность приобретать и расширять знания и навыки, облегчая доступ взрослых к различным уровням образования;

б) предоставлять социально неблагополучным категориям населения специальные программы и учебные курсы;

в) создавать условия для повышения квалификации и переквалификации;

г) способствовать активному участию населения в социальной, культурной, политической и экономической жизни страны».

Государственные органы по управлению образованием должны уделять особое внимание тем категориям граждан, которые по тем или иным причинам не завершили курс базового обучения. Обязательное обучение должно распространяться на лиц, находящихся в местах лишения свободы или в больницах. Разрабатываются образовательные программы для взрослых по изучению государственного языка, а для взрослых-иммигрантов - программы по освоению базовых элементов культуры страны пребывания. Для организации системы обучения взрослых органы по управлению образованием заключают договоры с местными органами власти, университетами и иными образовательными учреждениями.

Обращение к образовательному законодательству ФРГ дает нам интересный пример подхода к индивидуальным гарантиям права на образование. В этих целях был принят Федеральный закон «Об индивидуальной помощи в получении образования» 2001 г., в котором определены основания и виды предоставляемого государством содействия, организация и процедуры оказания помощи обучающимся.

Так, например, государство возлагает на себя ответственность по оказанию содействия учащимся общеобразовательных школ, профессиональных училищ, средних специальных учебных заведений в случае:

– если они живут не с родителями, поскольку из дома родителей невозможно добраться до учебного заведения;

– если они самостоятельно ведут домашнее хозяйство и живут с ребенком и т.д.

Получателями государственного содействия могут стать также учащиеся, находящиеся в тяжелом материальном положении, лица, обучающиеся за границей, практиканты, проходящие практику вдали от их места жительства, и т.д. Законодательство уточняет все случаи, при которых те или иные категории учащихся имеют право на получение помощи от государства. Так, например, в соответствии с § 5 Закона «Об индивидуальной помощи в получении образования» содействие оказывается учащимся, постоянно проживающим на территории ФРГ, при обучении за границей, если обучение осуществляется в рамках международного сотрудничества по единой программе поочередно в немецком и зарубежном учебном заведении или после минимум одного года обучения в немецком учебном заведении обучение продолжается в учебном заведении государства - члена Европейского союза.

Формы государственного содействия могут быть различными - материальные пособия, субсидии, компенсация взносов учащихся за страхование на случай болезни и т.д. Для организации процесса предоставления обучающимся индивидуальной помощи в субъектах федерации создаются земельные ведомства по содействию получения образования.

Образовательное законодательство ФРГ содержит также подробное закрепление академических свобод, которые, как правило, сопровождают нормы, устанавливающие право на образование.

Нормы, содержащиеся в законодательных актах об образовании, развивают и дополняют конституционные положения, предоставляющие гражданам право на образование. В то же время как бы детально законодатель ни урегулировал субъективные права граждан в сфере образования, обязательно потребуется принятие органами исполнительной власти подзаконных актов (by-laws, actes reglementaires), в которых будут развиваться и детализироваться законодательные нормы применительно к определенным (более конкретным, частным) ситуациям в сфере образования. При этом принцип законности не будет нарушен, если возможность делегирования (передачи) полномочий от законодательных органов к органам исполнительной власти (органам управления образованием) будет предусмотрена в законодательных актах, в которых будут определены объем делегированных полномочий и порядок их реализации.

В большинстве зарубежных государств аккредитация образовательных учреждений играет значительную роль в обеспечении гарантированного уровня образования и служит средством государственного контроля за деятельностью образовательных учреждений. В США аккредитация представляет собой официальную неправительственную добровольную процедуру признания аккредитуемых организаций в качестве образовательных учреждений. Аккредитация выступает в качестве способа заверения государства и общественности в соответствии образовательного учреждения своему прямому назначению и гарантии качества диплома. Аккредитация в США носит в целом общественный характер; осуществляется общественными агентствами, ассоциациями образовательных организаций. Организационно процесс аккредитации построен таким образом, чтобы обеспечить полноценное участие и взаимодействие всех его участников. Основой аккредитации является процедура самообследования вуза.

В странах Западной Европы аккредитация образовательных учреждений носит государственный характер; осуществляется государственными органами. Последствием аккредитации является предоставление вузу права выдачи дипломов государственного образца. В ряде стран существуют одновременно государственная и общественная аккредитация.

Государственная аккредитация образовательного учреждения - это процедура признания государством в лице государственных органов управления образованием его государственного статуса (типа, вида, категории, определяемых в соответствии с уровнем и направленностью реализуемых образовательных программ).

Успешное прохождение процедуры аккредитации говорит о том, что такая организация (или лицо) достигла соответствующего уровня развития и у нее есть надежные механизмы, чтобы постоянно улучшать качество работ и услуг, которые она предоставляет. То есть главная цель аккредитации - обеспечение качества предоставляемых услуг или работ и совершенствование деятельности участников рынка, что способствует повышению доверия между всеми заинтересованными сторонами. Но аккредитация способствует снижению риска возникновения несоответствий в работе, но не может гарантировать их отсутствие.

В России в рамках реализации задач, поставленных в Федеральной целевой программе развития образования на 2016 - 2020 годы, утвержденной

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2015 г. N 497, предусматриваются создание и распространение структурных и технологических инноваций посредством модернизации системы высшего образования, разработки и распространения новых образовательных технологий, форм организации образовательного процесса, реформирования системы непрерывного образования путем реализации пилотных проектов регионов и вузов, разработки открытых образовательных ресурсов; создание условий для получения высшего образования людьми с ограниченными возможностями здоровья; повышение качества управления в системе высшего образования; развитие системы оценки его качества через поддержку независимой аккредитации и оценки качества образовательных программ и некоторые другие инициативы.

На уровне, осуществляющем передачу полномочий (федеральном уровне либо на уровне субъекта Российской Федерации), остается возможность широкого контроля за осуществлением таких переданных полномочий, а также их изъятия в случае неэффективного исполнения. Такая возможность предусматривается в рамках передачи полномочий как на основе закона, так и на основе соглашения, поскольку это условие является обязательным для любого подобного рода соглашения.

На сегодняшний день Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» устанавливает передачу следующей группы полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Российской Федерации:

1) государственный контроль (надзор) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти), а также органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования на соответствующей территории;

2) лицензирование образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);

3) государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации (за исключением тех организаций, лицензирование деятельности которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти);

4) подтверждение документов об образовании и (или) о квалификации.

Как видим, содержание передаваемых полномочий в основном носит контрольно-разрешительный характер. Такой подбор передаваемых полномочий вполне оправдан: он позволяет, с одной стороны, обеспечивать усиление роли субъектов Российской Федерации в реализации государственной политики и расширение возможностей их влияния на образовательные организации; с другой стороны, он сохраняет возможность установления унифицированных требований к проведению контрольно-разрешительных действий на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 26.3) полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, могут передаваться законами субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления, если такое право предоставлено им федеральными законами, предусматривающими передачу соответствующих полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации. В отношении указанных федеральных полномочий, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, такая «вторичная» передача на муниципальный уровень не допускается. И это вполне закономерно, учитывая сам характер переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий: в случае их последующей передачи на муниципальный уровень возможность влияния на их осуществление со стороны федеральных органов резко снижается, что может негативно сказаться на реализации прав граждан в сфере образования и образовательных организаций.

Между тем федеральные органы исполнительной власти содействуют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в реализации переданных им федеральных полномочий, а также осуществляют контроль и надзор за их реализацией.

Так, Министерство образования и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) может в отношении исполнения переданных полномочий:

– принимать нормативные правовые акты по вопросам их осуществления, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий;

– устанавливать целевые прогнозные показатели осуществления переданных полномочий.

Кроме того, Минобрнауки России согласовывает назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия. Оно может вносить в Правительство Российской Федерации предложения об изъятии переданных полномочий у органов государственной власти субъектов Российской Федерации, если было представление Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзора), на которую возлагается основная часть функций по контролю и надзору за реализацией переданных полномочий.

Так, в числе полномочий Рособрнадзора по содействию эффективной реализации переданных полномочий и проведению контроля и надзора в сфере образования указано на согласование структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполняющих переданные полномочия. Кроме того, для более эффективной реализации переданных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации Рособрнадзор издает методические рекомендации и обязательные для исполнения инструктивные материалы, устанавливает порядок представления отчетности об осуществлении переданных полномочий, а также требования к содержанию и формам отчетности. Помимо названных полномочий, на данный орган возлагается также осуществление контроля за нормативно-правовым регулированием органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий, в этой связи он может даже направлять обязательные предписания об отмене соответствующих нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.

При контроле и надзоре за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Рособрнадзор вправе проводить проверки соответствующих органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организаций, осуществляющих образовательную деятельность. При этом, в функции данного органа входит не просто осущетсвление анализа причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, но и принятие соответствующих мер по устранению таких нарушений. Так, в случае выявленных фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения переданных полномочий Рособрнадзор может:

– выдавать обязательные предписания об устранении выявленных нарушений;

– направлять предложения об отстранении от должности должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

Рособрнадзором представляется в Минобрнауки России ежегодный доклад об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий, выполненный на основе реализации контрольно-надзорных функций.



3.2 Организационно-правовые вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с некоммерческим сектором в г. Москва

Опыт города Москвы в части разработки и реализации московского регионального компонента государственных образовательных стандартов общего образования не остается безинтересным. В соответствии со ст. 2 Закона г. Москвы «Об общем образовании в городе Москве», региональный компонент государственных образовательных стандартов начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, являясь составной частью государственных образовательных стандартов общего образования, определяет дополнительные к установленным федеральным компонентом государственных образовательных стандартов требования к обязательному минимуму содержания основных общеобразовательных программ, максимальному объему учебной нагрузки обучающихся и уровню подготовки выпускников образовательных учреждений г. Москвы с учетом социально-экономических, географических, культурных и исторических особенностей г. Москвы и направлен на развитие и духовно-нравственное становление личности обучающихся, приобщение их к историческому и культурному наследию, формирование навыков жизненного самоопределения, действий в чрезвычайных ситуациях техногенного, социального и природного характера.

В целях определения максимального объема учебной нагрузки обучающихся и распределения учебного времени, отводимого на освоение федерального и московского регионального компонентов государственного образовательного стандарта, статьей 7 Закона г. Москвы «О развитии образования в городе Москве» предусматривается разработка базисного учебного плана общеобразовательных учреждений. Базисный учебный план состоит из инвариантной и вариативной частей. В инвариантной части полностью реализуется федеральный компонент государственного образовательного стандарта, а вариативной частью. в свою очередь, обеспечивается реализация московского регионального и школьного компонентов.

Следует отметить, что в некоторых субъектах, таких как Москва и Санкт- Петербург, устанавливаются особенности функционирования, развития и финансирования системы общего образования путем принятия специальных законов об общем образовании. Нельзя отрицать, что практика принятия подобных законов являлась бы весьма полезной для использования в законах об образовании других регионов страны.

Среди законодательных актов, принимаемых субъектами Российской Федерации в целях регулирования образовательных отношений, можно выделить нормативные правовые акты, регулирующие общие вопросы образовательной деятельности в конкретном регионе (например - Закон г. Москвы от 20 июня 2001 г. «О развитии образования в городе Москве»).

Нармативые правовые акты, закрепляющие особые гарантии участников образовательных правоотношений (Закон г. Москвы от 28.04.2010 г. «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья в городе Москве»), занимают особое место в системе источников регионального образовательного права.

Полномочия в сфере образования органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отражены в статье 9 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Нормативные правовые акты, регулирующие экспериментальную деятельность в образовании, принимаются также на уровне субъекта Российской Федерации.

В данных правовых актах определяется порядок перевода государственных и муниципальных образовательных организаций в режим экспериментальной площадки, статус экспертных советов и отдельных экспертов, контролирующих экспериментальную деятельность образовательной организации, и т.д.

В ряде субъектов Российской Федерации и муниципальных образований принимаются соответствующие правовые акты, утверждающие порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации государственных (региональных) и муниципальных образовательных учреждений. Например, Постановление Московской городской Думы от 09.12.2009 г. N 72 «О порядке согласования решений о создании, реорганизации и ликвидации государственных образовательных учреждений на территории города Москвы».

Порядок утверждения устава государственного образовательного учреждения, находящегося в ведении субъекта Российской Федерации, устанавливается компетентным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. например региональным министерством (департаментом) образования.

Порядок регламентации и оформления отношений между государственной и муниципальной образовательной организации и родителями (законными представителями) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов в части организации обучения по основным общеобразовательным программам на дому или в медицинских организациях, определяется нормативным правовым актом уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, например, в г. Москве действует Порядок регламентации и оформления отношений государственной и муниципальной образовательной организации и родителей (законных представителей) обучающихся, нуждающихся в длительном лечении, а также детей-инвалидов, осваивающих основные общеобразовательные программы на дому, утвержденный Приказом Департамента образования города Москвы от 18 апреля 2014 г. N 281.

Чтобы обеспечить детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, полноценное физическое, психическое и духовно-нравственное развитие, а также восполнить отсутствие родительского попечения, предоставляются гарантии в сфере обеспечения достойных условий жизни, образования, здравоохранения, труда, судопроизводства, уплаты налогов и сборов, обеспечения жильем, а также в иных сферах, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации.

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, обеспечиваются следующие гарантии в сфере образования в Москве, в том числе (ст. 6 Закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ; ч. 5 ст. 36, ч. 5, 7 - 9 ст. 71, ч. 6 ст. 86, ч. 14 ст. 108 Закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ; ст. ст. 8, 15 Закона г. Москвы от 30.11.2005 N 61:

1) право на получение второго среднего профессионального образования по программе подготовки квалифицированных рабочих, служащих по очной форме обучения (за счет бюджетных средств);

2) право на однократное прохождение обучения по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих по очной форме обучения (за счет бюджетных средств);

3) преимущественное право приема в общеобразовательные организации, которые реализуют образовательные программы основного общего и среднего общего образования, интегрированные с дополнительными общеразвивающими программами, имеющими целью подготовку к военной или иной государственной службе, в том числе к государственной службе российского казачества;

4) право на прием на подготовительные отделения федеральных государственных образовательных организаций высшего образования на обучение за счет бюджетных средств - при наличии у ребенка среднего общего образования;

5) преимущественное право зачисления в образовательную организацию по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных средств при условии успешного прохождения вступительных испытаний и при прочих равных условиях;

6) до 01.01.2019 г. право на прием на обучение по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных средств в пределах установленной квоты при условии успешного прохождения вступительных испытаний;

7) полное государственное обеспечение до завершения обучения по очной форме по основным профессиональным образовательным программам и (или) по программам профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих за счет бюджетных средств;

8) право на выплату государственной социальной стипендии и ежегодного пособия на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии, а также полной заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики, - детям, обучающимся по основным образовательным программам;