Маркетинговое управление развитием промышленного комплекса региона

Необходимо продолжать поиск эффективных моделей федеральных и региональных интересов. На этом пути согласования нужно выяснить, какая форма взаимодействия федерального Центра и территории предпочтительна, что она собой представляет, наконец, какие мотивы в достижении власти движут региональной элитой? На эти и ряд других вопросов ученые уже попытались ответить, проведя глубинные опросы лидеров региональной власти и изучив их выступления в средствах массовой информации.

Вывод, в общем, сводится к следующему. Идеальный вариант для России - государственное устройство по принципу: субъекты федерации - местное самоуправление с четким разделением функции и компетенции. Огромная страна не может жестко управляться из Центра. Поэтому ее регионализация объективно необходима. Борьба между Центром и регионами за объем прав постепенно затихает. На том или ином витке этой борьбы верх изначально может сдержать регионализация. Права субъектов федерации будут закреплены в их конституциях. Затем возникнет реальная необходимость интеграции и передачи части прав Центру, регионы будут стремиться к объединению. Такова общая тенденция.

В последнее время многие российские регионы, в сущности, ни от какой верховной власти не зависят. Со временем регионы найдут те модели взаимодействия, которые могут устроить всех. На это со временем. Общий схематизм в региональной политике для России не приемлем, необходимо, так называемое, ситуативное моделирование¹¹ Попов А.И. Региональная политика в России: проблемы государственного управления. - М., 1999, С. 44..

Зарубежные модели нельзя слепо копировать. Из зарубежного опыта целесообразно воспользоваться тем, что приемлемо для нас. Мировой опыт показывает, что большую устойчивость в настоящее время демонстрируют современные федеративные государства (ФРГ, Австрия и другие), которые являются федерациями территорий. Этнический принцип, как мы рассмотрели выше, носит подчиненный характер.

2.2 Возможности и ограничения парадигм экономического
развития регионов

В России существуют определенные проблемы в становлении современной модели федерализма. К примеру, Конституция Российской Федерации провозгласила, с одной стороны, равноправие субъектов федерации, с другой - заложила правовые основания для заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов федерации. Но этот динамично объективизирующийся процесс еще не исследован теоретически. В стране налицо процесс борьбы разных тенденций, характерный для переходного периода; постепенно складываются новые отношения, наблюдается неопределенность во взаимоотношениях краев, областей с автономными образованиями в их составе (Тюменская область, Красноярский край); так или иначе, проявляются неравные условия в плане реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития; отчисления в федеральный бюджет далеко не пропорциональны налоговой базе разных субъектов федерации; продолжается процесс принятия рядом субъектов федерации законов, противоречащих конституционным положениям страны, что может поставить под сомнение силу и значимость федеральных законов; появилось новое явление, для обозначения которого используется термин "взаимное делегирование", смысл которого состоит в том, что субъект федерации делегирует федерации свои полномочия на основе заключенного договора, т.е. федерация создается как бы снизу и на основе договорных отношений. К настоящему времени заключены десятки договоров и подписано более сотни соглашений, многие договоры находятся в стадии разработки.

Предположим, что подобных договоров будет подписано 89, т.е. с каждым субъектом федерации. Может ли это повлиять на целостность страны? Этот вопрос относится к числу концептуальных проблем российской региональной политики. Как и многие другие вопросы такого же характера, решение этой проблемы требует разработки соответствующей теоретической базы. Создание на этой основе единой модели, принципов разграничения полномочий и предметов ведения позволит придать устойчивость Российскому государству, в котором веками мирно уживались десятки народов. Ясно, что речь может идти о становлении и развитии российского федерализма, органично соединяющего национально-государственные и территориальные принципы формирования федеративного государства. Российская модель федерализма должна строиться с учетом особенностей исторического опыта взаимоотношений центра и регионов. Поэтому нецелесообразно резко отбрасывать прежнюю парадигму управления. Многие ее составляющие при правильном подходе можно поставить на службу укрепления стабильного федеративного общества, государства. Государство, заинтересованное в укреплении своей целостности, должно иметь единое законодательство для всех своих территорий и на уровне субъектов федерации, и на муниципальном уровне. Общероссийское как всеобщее должно пронизывать и цементировать как общее региональное, так и особенное российское. Центростремительные тенденции должны господствовать над центробежными. Это не противоречит тому, что региональная политика должна быть дифференцированной, поскольку большинство территорий объективно поставлены в неодинаковые стартовые параметры. Безусловно, местные, в том числе геополитические особенности, экономическая уязвимость регионов, например, Дальнего Востока, Калининградской области, Дагестана или районов Севера, свидетельствуют о том, что этим регионам требуются дополнительные средства из общегосударственного бюджета, нужны нестандартные решения для их экономического развития. Это возможно лишь в том случае, если государственное устройство способствует консолидации, сплочению народов и объединению территорий, входящих в состав федерации. Исторические особенности России как федерации весьма значительны. Ряд периодов в истории нашего Отечества трудно охарактеризовать однозначно как унитаризм или федерализм. Практически всегда сосуществовали две тенденции: определенное усиление центральной власти и формирование самостоятельности регионов. Иное развитие на просторах России было бы неестественным. На протяжении веков Россия была полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом народов.

Нельзя игнорировать и советский опыт. В нем сочетались провозглашение и специфическое воплощение принципов федерализма (в большей степени де-юре), и политический унитаризм как фактическая практика (особенно в 30-60-е годы) взаимодействия союзного центра и республик, входящих в СССР.

Действующая ныне Конституция провозглашает Россию федеративным государством. В целом страна встала на путь создания современных федеративных отношений. Проделана большая работа по принятию субъектами федерации собственных конституций, уставов, других нормативных актов, что является одним из важнейших атрибутов подлинного федерализма.

Система заключения договоров и соглашений между центром и субъектами федерации остается предметов споров, но сегодня это реальность, другого механизма отстаивания и выравнивания прав субъектов федерации пока нет. Это обстоятельство, с которым надо считаться. Тем не менее, хотя заключенные договоры, а также соглашения между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и служат в известной мере инструментом сдержек и противовесов, они, так или иначе, вносят элементы дезорганизации во взаимоотношениях федерации с ее субъектами. По сути, в ряде случаев может возникнуть вопрос о дезавулировании отдельных основополагающих конституционных положений. Это подтверждается болезненной реакцией сторон, участвующих в подготовке проектов договоров, на расхождения ряда конституционных положений в конституциях республик-субъектов федерации и в Конституции Российской Федерации. А ведь демократия, особенно в управлении, не есть вседозволенность, это такая свобода, которая на самом деле является осознанной необходимостью.

На практическом уровне реализации федеративной региональной политики сегодня становится понятным, что правового вакуума здесь не должно быть. Многие противоречия, несоответствия нормам Конституции Российской Федерации, ряд разночтений в договорах могли бы быть сняты положениями юридического документа нового типа, системно регулирующего федеративные правоотношения. Этот документ мог бы стать Кодексом федеративных отношений или Федеративным кодексом. Сложности на пути создания такого кодекса очевидны, но и выгоды делу упрочения российской федеративной государственности также весьма значительны.

Говоря о возможности такого системного юридического акта, аналогов которому нет на сегодня ни в нашей практике, ни в мире в целом, необходимо подчеркнуть, что конституционные возможности законотворчества, предоставленные и Российской Федерации, и ее субъектам, налагают серьезную политическую ответственность за единство и целостность страны на ту и другую стороны.

Нельзя не заметить, что возникло довольно много несоответствий федеральной Конституции, причем все это иногда приобретает весьма парадоксальный характер. Скажем, одна из республик объявила своим конституционным правом объявление войны, другая, предоставление политического убежища без уведомления федерального центра, третья предоставляет гражданство без соблюдения той нормативно-правовой базы, которая наработана в Российской Федерации. К этому можно было бы относиться как к неким издержкам роста, тем не менее, общая (и уже почти критическая) масса подобных нарушений достаточно велика.

В этом смысле Совет Федерации может стать средоточием новых конструктивных идей, их разработки и проведения в практику федеративных отношений. Здесь и сила примера в собственной деятельности, сотрудничестве регионов и центра, здесь и законодательные инициативы (одна из них упомянутый Федеративный кодекс), в этом же ряду следование в своей представительской и законодательной работе более строгим критериям подлинной, а не формальной федеративности. Известное начало этому процессу уже положено. Так, в ноябре 1996 г. под эгидой Комитета Совета Федерации по делам федерации, федеративному договору и региональной политике состоялось заседание "Круглого стола", посвященное разработке концепции Федеративного кодекса Российской Федерации¹¹ См.: Сычев А. Федеративный кодекс // Российская Федерация. 1997. № 5. С.15-16..

Представляется, что в плане разработки концепции данного кодекса, в целях упорядочения подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных актов о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации большая роль принадлежит указу Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370 "Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Из содержания этого указа, из практики договорного процесса сейчас еще виднее стала необходимость более совершенной правовой основы деятельности субъектов Российской Федерации в сфере экономики. Назрела необходимость уточнить определение субъекта, понятия "статус субъекта Российской Федерации". Совет Федерации - тот орган государственной власти, в котором интересы субъектов федерации проявляются и должны взаимоувязываться, согласовываться и гармонизироваться. Он и является тем органом, который концентрирует это единство противоположностей.

Применительно к отмеченной выше практике заключения договоров ряд аналитиков считают целесообразным приостановить процесс подписания таких договоров до тех пор, пока не будут выработаны единые нормативные акты, регулирующие федеративные отношения между центром и регионами России.

При всей важности правового регулирования федеративных отношений (вместе с их социально-экономическим содержанием) необходимо иметь в виду, что исторический опыт России доказывает невозможность сбалансирования потери управляемости экономикой, законодательством и стремлением к компромиссам между центром и субъектами федерации. Требуется модель, отражающая экономические основы развития федеративных отношений. К ее формированию, опираясь на имеющийся опыт, Совет Федерации уже приступил. Вероятно, следует признать нынешний федерализм переходным: с одной стороны, он унаследовал ряд черт последних десятилетий, а с другой - имеет ряд отличительных особенностей, адекватных новому этапу в развитии России с конца 1991 г.

Во-первых, необходимо законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающего гражданские войны и вооруженные конфликты между субъектами федерации. Механизм такого государственного федерализма требует целостной системы нормативных актов на базе фундаментальной научной проработки.

Во-вторых, требуется разработать серию законов, посвященных главной задаче, - реформированию Российской Федерации, преследуя цель сохранения ее целостности, с максимальным учетом интересов всех субъектов федерации, всех российских народов. Для этого необходим новый механизм вертикальных и горизонтальных федеративных взаимоотношений, управленческая модель их оптимизации. Во взаимоотношениях по вертикали большая полнота полномочий должна быть сосредоточена в федеральных органах, а по горизонтали, видимо, в органах власти субъектов федерации и местного самоуправления. И все это при строгом соблюдении принципа разделения властей. Здесь имеются в виду функции, регулирующие, координирующие и контрольные, а точнее - вся совокупность управленческих методов.

Центральной частью модели является упорядочение законодательного и договорного процессов разграничения предметов ведения и полномочий.

Урегулирование законодательной формы разграничения предметов ведения и полномочий предполагает детализацию правил и порядка принятия законов по предметам совместного ведения. В соответствии с этим заслуживает внимания вопрос о конкретизации федеральным законом предметов совместного ведения, установленных Конституцией Российской Федерации.

Острым в плане законодательного разграничения предметов ведения является проблема о предоставлении субъектам Российской Федерации права осуществлять законодательное и иное нормативно-правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. Эта норма, закрепленная ранее в протоколе к договору с органами государственной власти краев, областей, городов федерального значения (составная часть федеративного договора), могла бы быть включена, как общее правило, в отношении всех субъектов Российской Федерации. В условиях, когда обновление российского федерального законодательства по предметам совместного ведения осуществляется достаточно медленно, данная норма дала бы возможность субъектам Российской Федерации, не дожидаясь указаний центра, создавать правовую базу для их деятельности, позволяющую решать региональные задачи. Пожелание о включении такой нормы в федеральный закон неоднократно высказывалось субъектами Российской Федерации.

Другой важный аспект законодательного разграничения предметов ведения и полномочий связан с закреплением процессуального механизма учета мнения субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. На это можно нацелить процедуры согласования проектов федеральных законов, разрешения разногласий с помощью согласительных комиссий, совместную деятельность в рабочих группах и группах экспертов.

Одной из болевых точек формирования нормативной основы разграничения предметов ведения и полномочий является неупорядоченность договорного процесса разграничения предметов ведения и полномочий. Отсюда назрел вопрос о четких пределах, условиях и процедурах заключения договоров и соглашений, соответствующих Конституции Российской Федерации.

Исходя из сказанного, договор не может быть заключен по любому вопросу, связанному с разграничением предметов ведения и полномочий, по которому стороны посчитают целесообразным установить договорные отношения. Должно быть предусмотрено правило, согласно которому договоры о разграничении предметов ведения и полномочий принимаются в случае, если возникает необходимость в конкретизации предметов совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей конкретного субъекта Российской Федерации.

Порядок подготовки, подписания и вступления в силу договоров и соглашений регулируется с учетом предшествующего опыта работы по заключению договоров и соглашений.

Для придания договорам юридической силы, равноценной законам, можно предусмотреть утверждение договоров законом субъекта Российской Федерации и постановлением Совета Федерации, принимаемым большинством голосов, не менее половины от общего числа членов Совета Федерации. Важное значение имеет урегулирование порядка опубликования договоров и соглашений. Несмотря на то, что договорной процесс осуществляется более двух лет, лишь в 1996 г. заключенные ранее договоры были опубликованы в печати. Учитывая это, опубликование договоров и соглашений должно быть обязательным условием вступления данных актов в силу.

Экспертные оценки юристами заключенных договоров и соглашений свидетельствуют о том, что немалое их число противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Это обуславливает необходимость утверждения всех ранее принятых договоров и соглашений в порядке, предусматриваемом данным федеральным законом с момента его вступления в юридическую силу.

Перечисленные выше проблемы свидетельствуют о их сложности и трудности разработки, в частности, и в связи с Федеративным кодексом. Только кодификация предполагает работу с более чем десятком законов. При этом важно иметь в виду, что Федеративный кодекс содержит не только кодификацию, но дополнительные новые законы параллельно разрабатываемые. Таким образом, этот кодекс будет новым по типу юридическим документом, открывающим новые возможности для сбалансированного управления развитием регионов.

Другая правовая проблема, явно обозначенная договорным процессом, выразилась в том, что до сих пор неясен механизм вступления договоров в юридическую силу.

Нуждается в регулировании и процесс принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. В условиях отсутствия юридически гарантированных процедур участия субъектов федерации в законотворчестве по предметам совместного ведения, мнение регионов слабо учитывается.

Основная цель формативного совершенствования процессов разграничения предметов ведения и полномочий - ввести эти процедуры в строго конституционные рамки и осуществлять их на основе единых принципов и правил, гарантирующих принципы федерализма.

Обеспечение конституционности подразумевает:

- недопустимость изменения конституционного установленного перечня предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральными законами, договорами и соглашениями;

- недопустимость принятия федеральных законов, заключения договоров и соглашений, если это ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации: ущемлению, ограничению или утрате прав и свобод человека и гражданина; нарушению государственной целостности Российской Федерации, равноправия и самоопределения народов Российской Федерации.

Необходимо четко определить понятия основных юридических категорий, используемых в законе: "статус субъекта Российской Федерации", "предметы ведения Российской Федерации", "предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", "предметы ведения субъектов Российской Федерации", "компетенция и полномочия органов государственной власти", "договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти", "соглашение о передаче осуществления части полномочий". Предлагаемые дефиниции, основанные на Конституции Российской Федерации, ориентируют на единообразное использование юридических категорий в текущем правотворчестве, в процессе заключения договоров и их применения.

Несколько особняком стоит проблема местного самоуправления. Приняты законы о местном самоуправлении, принят указ Президента РФ от 03.06.1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации", явившийся реакцией на реальную практику регионов, остроту проблем с введением местного самоуправления, на реализацию законов и этого указа о местном самоуправлении. По многим причинам эта проблема относится к трудно решаемым. Проведенный нами системный анализ показывает, что принятые законы, указы и законопроекты - вполне достаточная база для начала практической работы по созданию Федеративного кодекса, тем более что продолжается работа над совершенствованием законодательства в области социально-экономического районирования Российской Федерации, зон экономического и социального бедствия, основ государственной стратегии регионального развития, региональной политики в Российской Федерации. Отметим также, что Совет Федерации придает большое значение сотрудничеству с Администрацией Президента, Правительством в разработке законодательных актов в сфере федеративных отношений

По существу, вопрос разработки и принятия Федеративного кодекса Российской Федерации настолько актуален, что должен затронуть всех, кто заинтересован в целостности и неделимости многонационального государства Российской Федерации, в интересах гармонизации правоотношений между субъектами федерации и их связи с федеральным центром оптимального управления этими сложными процессами.

Необходимо законодательно закрепить роль государственного федерализма на базе прочного согласия, устойчивого экономического и политического развития, исключающего вооруженные конфликты между субъектами федерации.

Анализ опыта развития федеративных отношений в России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых в этой области мероприятий. Главная причина такого положения, как уже отмечалось, таится в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Дальнейшая неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений, допущение ошибок, связанных с окончательной потерей рычагов государственного регулирования социально-экономической, правовой, этнополитической и другими сферами, приводит к тому, что функции, стихийно выполняющиеся регионами сейчас, умножаться и разовьются, подорвав главный принцип федерализма - равенство прав и ответственности федерации и ее субъектов в пределах их предметов ведения. Отход от него уже обусловил процесс, своего рода, игнорирования необходимости федерализации всей совокупности общественных отношений. Это проявляется в том, что федерализация России сегодня ограничивается решением проблем преимущественно государственного строительства, хотя это лишь одна задача федерализации. Главная задача - укрепление основ единого экономического (рыночного) пространства решается трудно и медленно.

Российский федерализм еще очень молод, несмотря на это, он успел обрести разного рода мифами и опасными заблуждениями, которые мешают его нормальному развитию. В первую очередь это миф о регионах-донорах и регионах-иждивенцах.

Почему-то весьма широко распространилось мнение, что около десятка регионов-доноров кормят всю страну. Действительно, налоговая база размещена на территории страны весьма неравномерно. Но это вовсе не дает оснований финансово-развитым регионам претендовать на особый статус в системе межбюджетных отношений.

Во-первых, платят налоги в федеральный бюджет вовсе не регионы, а налогоплательщики - граждане и предприятия. В том, что на территории того или иного региона сосредоточены крупные налогоплательщики, нет никакой заслуги региональных властей, так распорядились история и география нашей страны. Ведь прежде чем нефтегазовые месторождения западной Сибири или залежи Норильска стали давать отдачу, в них были вложены огромные средства, в том числе, и за счет ныне дотационных регионов. ВАЗ оказался в Самарской области благодаря решению, принятому еще в ЦК КПСС, а "Газпром" и Сбербанк РФ могли бы быть зарегистрированы в Петербурге при соответствующих обстоятельствах.

Во-вторых, налоговый потенциал любого региона существует только в рамках единого экономического пространства. Например, покупая автомобиль "ВАЗ", мы платим налоги, заложенные в конечную цену товара (через НДС), городу Тольятти и Самарской области. В Москве частично оседают общероссийские платежи за газ, в Ярославле - за бензин, продаваемый в Центральной России, и т.д.

Наконец, если уж выделять регионы-доноры, то выделять правильно. На этот титул обычно претендуют территории, не получающие или почти не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, однако прямая финансовая помощь регионам (а точнее региональным властям) составляет 10-15% общих федеральных расходов. Остальные, куда больше по объему федеральные средства, тоже распределяются между регионами федеральными министерствами и ведомствами. Полный подсчет этих расходов пока невозможен, однако общая картина вырисовывается достаточно четко. Если сопоставить средства, поступающие с данной территории в федеральный бюджет, и суммарные расходы на данной территории из федерального бюджета, включая финансовую помощь субъекту федерации, то окажется, что в России вовсе не десять, а более тридцати регионов-доноров, территории которых населяют почти 60% россиян.

Особого вреда разговоры о регионах-донорах пока не приносят, однако они мешают выявлению и решению реальных, а не надуманных проблем бюджетного федерализма, нагнетают напряженность в отношениях между регионами, особенно если речь идет о каких-то практических действиях. Та же Америка, например, давно переболела этой болезнью. Там, в отличие от России, досконально известно не только в каком штате, но и в каком графстве (районе) потрачен каждый доллар федерального бюджета, однако никому и в голову не приходит высчитывать "доноров" и "иждивенцев".

Неопределенность путей решения принципиальных социальных проблем, охватывающих всю сферу отношений Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, выступает одним из главных факторов сохранения нестабильности общества.

С началом рыночных преобразований социальная политика лишь формально рассматривалась как один из ключевых элементов общей экономической стратегии и создания основ федеративных отношений. Недооценка роли социальной составляющей как важнейшего фактора укрепления федерации привела к тому, что не была выработана общефедеральная социальная программа, выходящая за рамки минимизации наиболее опасных последствий кризиса и способная стать основой стратегии преодоления социальных проблем, возникающих по мере формирования реальных федеративных отношений. В этом плане еще предстоит разработать концептуальную модель управления социальным развитием регионов.

Можно также констатировать, что социальная политика центра мало сориентирована на региональную специфику, предопределяющую исторически сложившиеся предпочтения населения к формам и методам организации хозяйственной деятельности и занятости, образа жизни в целом. Недостаточное внимание к этому фактору стало одной из причин того, что в России углубляется тенденция разрушения общности социального пространства страны.

Развитие договорных отношений в известной степени позволяет выправить сложившуюся ситуацию, однако, как это отмечалось, нельзя не видеть, что договорный процесс приводит к замене принципа безусловного действия правовых форм принципом зависимости от текущих политических интересов, препятствующих формированию в Российской Федерации общего социального пространства. Социально-экономическое развитие страны требует перехода к качественно новому курсу в распределении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением при реализации социальной политики.

Несмотря на провозглашение России федерацией, отношения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации, занимающимися решением финансовых вопросов, не являются горизонтальными, как того требуют принципы федерализма. Например, в налоговой системе доминирование вертикальных отношений проявляется в преобладании федеральных налогов в доходах бюджетов всех уровней; в регулировании федеральным законодательством формирования налоговой базы и границы налоговых ставок по большинству налогов субъектов федерации и местных налогов. Далее, в системе финансового выравнивания эти отношения проявляются в сохранении значительного масштаба перераспределительных потоков финансовых ресурсов, замыкающихся на федеральном бюджете; в системе трансфертов, при которой на федеральном уровне производится детальный постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; в скрытом перераспределении через трансферты собственных и фактически закрепленных источников доходов.

В результате один из сущностных принципов системы бюджетного федерализма - принцип соответствия доходных (налоговых в первую очередь) полномочий расходной компетенции остается не реализованным. Нарушается еще один из основополагающих принципов построения любой налоговой системы - равномерность обложения налогом.

Действующая модель трансфертов также не отвечает требованиям эффективного развития экономики федеративного государства. Выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников бюджетов субъектов федерации без учета статуса этих источников. Это приводит к скрытому перераспределению доходов от собственных или фактически закрепленных источников доходов от одного субъекта федерации к другому. Нарушается справедливость как основа единения регионов, их интеграции, что ведет к определенным ЧП во взаимодействии Центра и регионов. Одним из таких ЧП федерального масштаба стало августовское 1999 г. решение Народного хурала Республики Калмыкия, в результате которого в республиканский бюджет были незаконно зачислены 236 млн руб. федеральных денег. Руководители территориального управления Федерального казначейства сочли решение Народного хурала более важным, чем соблюдение действующих федеральных законов.

Реакция федерального центра на самое вопиющее за последние годы проявление налогового сепаратизма была жесткой. Центральный Банк РФ приостановил деятельность Национального банка Республики Калмыкия, а Минфин РФ затормозил предоставление республике финансовой помощи и финансирование на ее территории федеральных программ. В итоге Народный хурал отменил свое скандальное решение.

За эти коллизии расплачиваются (в прямом смысле) бюджетники Калмыкии, что еще раз демонстрирует пагубность любых проявлений налогового сепаратизма.

К счастью, налоговая и бюджетная системы России устроены таким образом, что реализовать угрозы региональных лидеров о пересмотре финансовых отношений с федерацией практически невозможно. Прежде всего, регионы вообще не платят налоги в федеральный бюджет. Их платят конкретные налогоплательщики. Федеральные налоги поступают на счета Федерального казначейства (как правило, их ведут расчетно-кассовые центры Центрального Банка РФ) и лишь затем суммы распределяются по установленным в федеральном законодательстве пропорциям между уровнями бюджетной системы. Поэтому не субъекты федерации формируют федеральный бюджет, а федерация делится с ними своими доходами.

Единственным исключением является Татарстан, с которым до сих пор не удалось заключить договор о создании в республике территориальных органов Федерального казначейства.

Самостоятельную проблему представляет формирование реальной финансовой базы местного самоуправления. С одной стороны, в ряде субъектов федерации с выраженным доминированием одного или нескольких городов - мощных финансовых центров, за счет налоговых поступлений с территорий которых в значительной мере формируется бюджет субъекта федерации, возникает противостояние местных администраций (городских) и руководства субъектов федерации. С другой стороны, в ряде субъектов федерации существует тенденция аккумулирования в их бюджетах налоговых доходов от местных налогов и сборов и их последующее межрайонное перераспределение. Особенно наглядно это проявляется в Оренбургской области.

Экономическая практика последних лет свидетельствует, что на формирование отношений федеральной собственности влияют формирование отношений публичной собственности, характер взаимодействия федерального центра и субъектов федерации в процессе приватизации имущества и регулирования развития частного предпринимательства и процесс накопления частного капитала. Ситуация в области развития отношений публичной собственности характеризуется лишь формальным разделом имущества между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. В результате не сформированы необходимые предпосылки сохранения и умножения этой части национального богатства. Еще одной, относящейся к числу наиглавнейших, проблемой является разрыв между двумя уровнями государственной собственности (федеральной государственной собственностью и собственностью субъектов федерации) и реальными возможностями формирования муниципальной собственности.

Не решена и проблема, связанная с приватизацией. Суть приватизации состояла, в частности, и в том, чтобы преобразованные отношения собственности использовались в качестве рычага структурных преобразований, служили стимулом и источником инновационно-инвестиционных процессов. Однако экономическая результативность приватизации оказалась очень низкой. Во многом это является следствием ее неоправданной централизации и нежелания центра разделить права и ответственность за экономический и социальный эффект преобразований с субъектами федерации, использовать их возрастающую инициативу и опыт, накопленный ими на этом пути.

Резко обострилась, требующая новых решений, проблема правового и экономического статуса долговременных капитальных благ социально-культурного назначения и жилья. Специфика этого круга объектов собственности состоит в том, что они являются не доходообразующими, а доходопоглощающими. Поэтому основные вопросы, возникающие в данной сфере, обусловлены не формальной сменой субъектов собственности, а глубоким кризисом, который переживает вся система муниципального хозяйства и острота которого усугубляется "сбросом" социального имущества и социальных расходов на бюджеты субъектов федерации и местного самоуправления. Острота этой проблемы не снизится до тех пор, пока не будут решены вопросы, связанные с правовыми и экономическим статусом социальных благ.

Особое место занимает вопрос о системе отношений собственности и распределения собственнических полномочий в сфере природопользования. Требуется оперативно преодолеть ситуацию, когда значительная часть природных благ является, по существу, ничьей. С учетом особенностей отдельных природных благ, их экономической роли, значимости для долговременной ресурсной обеспеченности российской экономики, а также факторов экологического характера необходимо установить, где в этой сфере хозяйствования целесообразнее сохранить институт государственной федеральной собственности, а где передать природные ресурсы и основные средства неразрывно связанных с ними отраслей в собственность субъектов федерации, либо пойти на те или иные формы разгосударствления природопользования вплоть до приватизации части самих природных благ. Найти решение этой проблемы так же сложно, как сложна и запутана сама ситуация в этой сфере.

На протяжении всего периода реформирования российской экономики в числе ее болевых точек остается инвестиционная сфера. За ее количественными изменениями кроются глубинные качественные трансформации негативного свойства. Ухудшается отраслевая воспроизводственная, технологическая структура инвестиций, происходит масштабное свертывание государственной инвестиционной поддержки производителей, непрерывно падает эффективность капитальных вложений. Анализ показывает, что во всех субъектах федерации разрушается инвестиционный комплекс, что ставит под сомнение благополучное будущее реформ, перспективу подъема производства. Пока ни один субъект федерации не достиг объема капитальных вложений, имевшегося на дореформенном уровне.

Не оправдался расчет на повсеместное расширение участия в региональном инвестиционном процессе собственных средств предприятий и организаций. Этот процесс не оказывает существенного влияния на уровень региональной инвестиционной активности в целом. Оценке состояния инвестиционной деятельности позволяет заключить, что спад инвестиций достиг своего предела. Если ситуация не изменится разрушение производственного потенциала может приобрести необратимый характер. Крайне сложна и противоречива этнополитическая ситуация. Она обусловлена совокупностью проблем, как унаследованных от прошлого, так и возникших в последние годы, их разрешение возможно только отказавшись от практики ограничения государственной национальной политики, поддерживая отдельные этнические группы или сообщества. Россия - это страна, в которой веками сохранялись разноплановые этнические проблемы. Однако многие из них лишь воспринимаются как этнические, не являясь таковыми по существу вопроса. Они лишь следствие экономических, социальных и политических противоречий.

Этнополитические отношения последних лет обострились под влиянием избранной модели рыночных преобразований, коммерциализации средств массовой информации, скудного финансирования культуры и образования (по остаточному принципу). Это наряду с прочим привело к почти полной потере общественного контроля за происходящими в этой области процессами. Положение усугубила борьба за ресурсы, позиции в государственном аппарате, льготы и привилегии. Отменить отмеченные явления указом невозможно, поэтому актуализировался вопрос о целесообразности придания развитию Российской Федерации асимметричной формы. Такой вариант, с одной стороны, может помочь сформировать механизмы, отражающие многообразие условий, и приблизить центры принятия решений к сфере их реализации. С другой - при непродуманном поощрении асимметрии может усугубиться неравенство субъектов федерации и, как следствие, неравенство граждан России. Поэтому главная проблема этнополитического самоопределения народов многонациональной России - выбор стратегии политического развития, рациональной модели государственного строительства, способствующих решению ключевых проблем общественной жизни, в том числе, проблем совместного существования этносов в едином государстве.

Выход из положения видится в признании того, что Россия - это исторически общая форма государственного самоуправления всех народностей. Равным образом необходимо признать, что государственность субъекта федерации есть форма самоопределения не только этноса, давшего название республике, автономной области или автономному округу, но и всего населения региона.

Отсутствие единой концепции, отвечающей современным требованиям государственного, правового и национального строительства, дисбаланс в разграничении полномочий и компетенции внутри федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации, органов местного самоуправления привели к перманентному возникновению ситуации во всей властной вертикали.

Конституционное после постепенно "размывается" отдельными федеральными законами, указами и постановлениями, двусторонними договорами и соглашениями, нормативными правовыми актами субъектов федерации и органов местного самоуправления. Направить этот процесс в конституционное русло становится все сложнее. Причина здесь не только в "политической несознательности" регионов и центра, но и в несовершенстве Конституции Российской Федерации, в неадекватности некоторых ее положений сложившимся политическим, правовым, социально-экономическим реалиям. Поскольку это чревато угрозой общности правовой системы РФ, назрела необходимость пересмотра ряда конституционных положений.

Все регионы, входившие в состав РСФСР (исключая Чеченскую Республику), добровольно разграничили предметы ведения и полномочия на основе Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. Таким образом, все происходящее в стране, начиная с 1990 г., не создает Россию, а лишь реформирует ее. Поэтому и Федеративный договор, открывший новый этап в процессе формирования российского федерализма, не следует считать договором об объединении государств в федерацию. Российские территории подписали Федеративный договор с целью разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Именно в этом предмет Федеративного договора, его направленность скорее на центробежные, чем на центростремительные тенденции. Как бы в будущем ни складывалась судьба России, этот договор - историческая реальность, инструмент развития федерализма, своеобразное вечное напоминание о том, что страна выбрала федеративный путь развития.

Как отмечалось, ни договор, ни Конституция не сняли множество проблем. В Конституции, например, заложены противоречия, касающиеся принципа равноправия субъектов федерации. С одной стороны, закладывается основа симметричной федерации; с другой отдается дань истории, политике, психологии, т.е. как бы фиксируются элементы асимметрии российского федерализма.

Конечно, асимметричность в отношениях между федерацией и ее субъектами, принадлежащими к различным типам, так же, как и между субъектами федерации одного типа, в определенных пределах допустима. Но различия, обусловленные этой асимметричностью, не должны носить качественного характера и должны быть социально и экономически мотивированы. Существующее же в России формальное (правовое) различие субъектов федерации по типам приводит к неравноправию в системе экономических отношений, следовательно, налицо несовершенство правовой системы, выражающееся в ее несоответствии сложившимся социально-экономическим реалиям. Они не просто конкретны по территориям, но и ситуационны по времени.

Не в полной мере изучена и проблема разработки и подписания двусторонних договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации. Вопрос о месте договорного процесса в формировании основ российского федерализма до сих пор остается открытым.

Остро стоит и проблема правомочности подписывающих договоры должностных лиц. В названиях договоров (как и в их текстах) упоминаются федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, на деле же эти документы подписываются руководителями, которые если не возглавляют указанные органы, то, во всяком случае, контролируют их деятельность.

Сложившаяся ситуация во многом обусловлена тем, что Конституция Российской Федерации не определила место договорного процесса в формировании основ российского федерализма. Она не содержит норм о порядке введения в действие рассматриваемых договоров. Соответствующего же федерального закона до сих пор нет.

Зафиксированный в Конституции принцип равноправия субъектов федерации позволяет толковать нормы Основного Закона следующим образом: если какой-то субъект федерации тем или иным способом расширит свои права, то и все остальные субъекты федерации, исходя из названного принципа, сделают это автоматически. В действительности этого нет, а ведь ценность любой конституции, законов и норм права заключается в том, что они действуют вне зависимости от воли и желания тех или иных государственных и политических деятелей. Сложившаяся практика дает основание для замены принципа безусловного действия правовых норм принципом его зависимости от интересов государственных и политических деятелей. Если не пересмотреть сложившуюся практику подписания двусторонних договоров, то страна может оказаться на новом витке федерализма, характеризующемся опасными крайностями во взаимоотношениях центр-регионы.

Непростой вопрос, стоящий перед российской государственностью, - формирование системы государственной власти, отвечающей принципам современного федерализма и, прежде всего, единство, демократизм и разделение властей. Принцип единства системы государственной власти реализуется через четкие конституционные и иные законодательные нормы, касающиеся разграничения предметов ведения между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

В федеративном государстве этот принцип имеет определенную специфику, не позволяющую единству системы государственной власти перерасти в сверхцентрализацию. Достигается подобное, прежде всего, путем наделения субъектов федерации самостоятельностью в образовании и деятельности своих органов законодательной, исполнительной и судебной власти в пределах предметов ведения субъектов федерации и их совместного с федерацией ведения. Вместе с тем самостоятельность субъектов федерации в сфере организации государственной власти не должна разрушать единства экономического и правового пространства страны.

Иными словами, органы государственной власти субъектов федерации должны действовать в рамках Конституции, а также законов и иных нормативных актов, принятых в пределах предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов. Поэтому обеспечение единства законодательной власти требует снятия противоречий между первой и второй. Необходимость принятия федерального закона, устанавливающего общие принципы, формы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации давно назрела.

В условиях отсутствия федерального закона, определяющего общие правила разграничения предметов ведения и полномочий, процесс принятия федеральных законов и договоров, связанных с разграничением конкретных предметов ведения и полномочий, осуществляется весьма противоречиво.

В настоящее время отсутствует единая правовая политика в этом направлении. Серьезную озабоченность вызывает то обстоятельство что в немалой части уже заключенных договоров о разграничении компетенции между федеральными и региональными властями ряд положений затрагивает предмет федерального конституционного регулирования, разрушая тем самым российское конституционное пространство. Если такая практика не будет пресечена законодательно, нарастание коллизии станет неизбежным.

Острота правовых проблем, явно обозначенная договорным процессом, выразилась в том, что в большинство договоров и в некоторые соглашения, подписанные от лица органов исполнительной власти, включены, как отмечалось ранее, положения, составляющие, по сути, предмет федерального законодательного регулирования. Договоры (соглашения) лишь в последнее время стали официально опубликовываться, и до сих пор неясен механизм их вступления в юридическую силу.

Нуждается в регулировании и процесс принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, о чем подробно говорилось выше.

Важный аспект законодательного разграничения предметов ведения и полномочий связан с закреплением процессуального механизма учета мнения субъектов Российской Федерации при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. На это должны быть нацелены предусмотренные процедуры согласования проектов федеральных законов, разрешения разногласий с помощью согласительных комиссий, совместная деятельность в рабочих группах и группах экспертов.

Договор не может быть заключен по любому вопросу, связанному с разграничением предметов ведения и полномочий, по которому стороны посчитают целесообразным установить договорные отношения. Должно быть выработано правило, согласно которому договоры о разграничении предметов ведения и полномочий принимаются в случае, если возникает необходимость в конкретизации предметов совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей конкретного субъекта Российской Федерации.

Формирование и функционирование единой исполнительной вертикали является одной из предпосылок достижения социально-экономической стабильности. В самом общем виде эта вертикаль, охватывая все уровни территориального управления, представляет собой совокупность институтов и механизмов, обеспечивающих исполнение общегосударственных конституционных и законодательных актов. Она требует повсеместного контроля реализации общенациональных интересов на основе формируемых на общих принципах отношений между федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением.

Весьма остро стоит проблема, связанная с решением задач, входящих в компетенцию местных органов. Конституция Российской Федерации провозгласила отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной, а значит, и исполнительной власти. Однако за органами местного самоуправления закреплен определенный круг задач. То, что эти задачи относятся к вопросам местного значения, не умаляет их важности. Напротив, для населения, для конкретного человека их решение является принципиальным. Важно оно и для общества, так как от решения этих задач зависит социальная стабильность и поддержка населением проводимых преобразований в целом. С учетом этого полное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти представляется если не некорректным в принципе, то по крайне мере преждевременным.

Еще более сложная ситуация сложилась в системе так называемой третьей власти. Фактически в Российской Федерации сформировались две системы судов общей юрисдикции: федеральная судебная система, включающая Верховный Суд Российской Федерации, краевые, областные, районные (городские) суды, а также судебные системы республик, включающие верховные суды республик и нижестоящие по отношению к ним суды. Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" вносит коррективы в сложившуюся практику, но проблем в этом аспекте государственного строительства остается много. Не без труда Совет Федерации утвердил федеральный закон о централизованной судебной системе. Но Татарстан и Башкортостан "не воспринимают" это решение. 16 глав республик пытались оспорить в Конституционном Суде ключевые положения закона. Суд не принял к рассмотрению иск. В этом же русле может быть рассмотрена инициатива Президента Ингушетии, предполагавшего провести референдум по вопросам независимости судебной власти в Ингушетии от российской судебной системы, Конституционный Суд объявил неправомочным такую инициативу.