Роль штабов органов внутренних дел в системе управления

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

ТЕМА: Роль штабов органов внутренних дел в системе управления

Москва

2010г.

• Содержание
• Введение
• Глава 1. Информационно-аналитическая работа в системе функций управления органами внутренних дел
• 1.1 Содержание и классификация функций управления органами внутренних дел
• 1.2 Управленческий цикл и информационная сущность процессов управления
• 1.3 Содержание и правовая регламентация аналитической работы
• 1.3.1 Содержание и принципы аналитической работы
• 1.3.2 Познавательная функция
• 1.3.3 Сигнализирующая функция
• 1.3.4 Организационно-управленческая функция
• Глава 2. Развитие организационно-правовых форм обеспечения процессов управления в органах внутренних дел
• 2.1 Развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел
• 2.2 Содержание и развитие организационно-правовых форм информационно-аналитической работы
• 2.3 Организационно-правовые и методические проблемы совершенствования аналитической работы в органах внутренних дел
• Заключение
• Литература

Введение

Состояние правопорядка в России свидетельствует о том, что правоохранительным органам, в первую очередь органам внутренних дел, до настоящего времени не удалось найти адекватные средства противодействия преступности, обеспечить надежную защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств.

Подобное положение, помимо объективных причин, обусловленных переходным периодом современного этапа развития России, во многом связано с тем, что система МВД, располагая наибольшими среди иных правоохранительных органов возможностями по противодействию преступности, до настоящего времени использует их неэффективно. В большинстве случаев принимаемые на уровне МВД России, МВД, УВД, ГРОВД меры по реагированию на изменения оперативной обстановки отстают от объективных реалий, а поэтому теряют свою остроту и действенность. Это свидетельствует о неудовлетворительной организации процессов управления в органах внутренних дел различного иерархического уровня, просчетах в подготовке и реализации управленческих решений, ослаблении контроля за ходом их исполнения.

Снижение качества, надежности и оперативности управления органами внутренних дел обусловлено многими причинами, в т.ч. низким уровнем материально - технического оснащения большинства подразделений, особенно районного звена, недостатком высококвалифицированных специалистов - управленцев, недооценкой четкой организации информационно - аналитической работы.

Эта работа пронизывает все функции управления, предваряя подготовку управленческих решений, обеспечивая контроль и проверку их фактического исполнения, оценку эффективности работы служб и подразделений. Вместе с тем, в практической управленческой деятельности органов внутренних дел аналитическая работа остается одним из самых узких мест. Подготовленная по трафарету оценка оперативной обстановки, базирующаяся на неумело обработанной уголовной статистике по принципу «больше - меньше», вот, пожалуй, основной аналитический «выход» многих штабных аппаратов, за которым скрывается формализм, неумение сопоставлять факты объективной реальности, делать прогностические выводы.

Глава 1. Информационно-аналитическая работа в системе функций управления органами внутренних дел

1.1 Содержание и классификация функций управления органами внутренних дел

Несмотря на то, что функциям управления посвящено значительное количество научных публикаций, в управленческой и административно - правовой литературе нет единства мнений по поводу их классификации и содержания.

Общепризнанно, и здесь позиции представителей различных научных школ и направлений едины, что в функциях проявляются сущность, содержание, цели и задачи управления, а место, занимаемое функциями в системе управления, можно представить схемой: «цели - задачи - функции - структура». Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляют сущность управления социальной системой. См., например: Коренев А. П. Административное право России. Часть 1. М., 1996. С. 152; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В. Д. Малкова. М., 1990. С. 125. Признание роли и значения функций в управлении, а также выделение таких их групп, как общие, специальные, обеспечивающие, отнюдь не означает совпадение позиций по поводу содержания функций.

Так, по мнению А.П. Коренева, общие функции управления присущи всем системам государственного управления в целом и отдельным ее звеньям; специальные функции управления воздействуют на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечивающие функции обслуживают процессы реализации общих и специальных функций. См.: Коренев А. П. Указ. соч. С. 152. Соответственно этой классификации к специальным функциям государственного управления указанный автор относит:

- защиту прав и свобод человека и гражданина, обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, охрану общественного порядка и собственности;

- обеспечение обороноспособности страны;

- охрану государственной границы;

• - осуществление социально-экономической политики, внешней политики и международных отношений;
• - обеспечение экологической безопасности, рационального использования и охраны природных богатств в интересах настоящего и будущего поколений;
• - развитие образования, науки, культуры, здравоохранения, физической культуры и спорта;
• - создание условий для всестороннего развития личности;
• - защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, и др.
• К общим функциям управления он относит: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль; к обеспечивающим - кадровую, материально-техническую, финансовую, делопроизводственную См. Коренев А. П. Указ. соч. С. 154-155..
• В данной классификации обращает на себя смешение двух не совпадающих явлений: административное воздействие или регулирование тех или иных сфер жизнедеятельности государства и собственно управление как способ организации работы аппарата, обеспечивающий упорядочение самой системы государственного органа. На это совершенно справедливо обращает внимание Д.Н. Бахрах, выделяя четыре группы функций, соответствующих четырем основным направлениям административно - правового регулирования жизнедеятельности общества: обеспечение безопасности личности, общества, государства; обеспечение развития экономики; обеспечение реализации социальной политики государства; обеспечение связей с другими государствами, с международными организациями. См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000. С. 166.
• Наряду с этим Д.Н. Бахрах выделяет собственно управленческие или общие функции - «всеобщие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурой осуществления, используемой информацией» Бахрах Д. Н. Указ. соч. С. 166.. К числу общих функций он относит: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство, работу с кадрами, учет, контроль. При этом Д.Н. Бахрах справедливо обращает внимание на то, что общие «беспредметные» функции - это всего лишь научная абстракция, а поскольку в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование и т. д. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.
• Отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что в то же время все они являются частями одного целого. Соответственно этому выделяются три группы общих функций:
• I. Ориентирования системы: прогнозирование; планирование; нормативное регулирование; методическое руководство.
• II. Обеспечения системы: кадровое; материально-техническое; финансовое; организационно-структурное; информационное; правоприменительное обеспечение.
• III. Оперативного руководства системой: непосредственное регулирование деятельности; учет; контроль; оценка всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т.д.
• Позиция Д.Н. Бахраха наиболее близка к пониманию функций управления, сложившемуся в общей теории управления. В рамках этой науки функции управления рассматриваются как определенные виды управленческой деятельности, предназначенные для упорядочения деятельности самой системы государственного органа. Функции управления вторичны по отношению к тем функциям, для осуществления, реализации которых создается государственный орган как социальная система, поэтому в теории управления принято различать функции систем управления и функции процессов управления или, соответственно, функции-задачи и функции-операции См.: Туманов Г. А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М.: Юридическая литература, 1972. С. 132..
• Отнесение к функциям управления того или иного вида деятельности должно осуществляться на основании определенных критериев, которыми являются: непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность ее содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная ее самостоятельность. См.: Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В. Д. Малкова. М., 1990. С. 126.
• Использование указанных критериев позволяет отнести к функциям управления такие виды управленческой деятельности, как прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль. В рамках единой для управления непосредственной цели (обеспечение упорядоченности, согласованности элементов системы) каждая из названных функций имеет собственное предназначение, содержание и свои методы реализации. Так, прогнозирование, дающее руководителю информацию о будущем состоянии управляемых объектов, предусматривает изучение их состояния в прошлом и настоящем. С помощью планирования обеспечивается последовательное развитие данных объектов. В связи с этим планирование предполагает такие виды управленческой работы, как определение стратегии системы, конкретных целей предстоящей деятельности и средств их достижения.
• Функция организации направлена на формирование в системе соответствующих отношений и поддержание их на требуемом уровне. Она осуществляется посредством проектирования организационных структур, создания системы информации, подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, координирования деятельности, материально-технического и финансового обеспечения. Регулирование обеспечивает оперативность управления, эффективность функционирования системы в условиях постоянных внешних и внутренних воздействий на нее. Оно предполагает выработку и организацию исполнения оперативных управленческих решений, их корригирование, обучение личного состава действиям в конкретных ситуациях. Контроль дает возможность оценивать проделанную работу и определять пути повышения ее эффективности. Он включает в себя наблюдение за деятельностью, сопоставление ее результатов с установленными нормативами, принятие мер, направленных на устранение недостатков.
• Как и основные, функции управления - объективно необходимые виды деятельности. Они не могут быть избраны произвольно, поскольку исходят из цели управления, из возможностей ее достижения путем осуществления совершенно определенных видов работы. Вместе с тем, в отличие от основных функций, состав и содержание которых полностью зависят от объектов воздействия и потому столь же разнообразны, как и объекты реального мира, функции управления по своему составу универсальны.
• Функции управления выполняются (хотя и в самом разном объеме) любым его субъектом независимо от особенностей задач, решаемых данной организацией, от ее уровня и направления деятельности. Конечно, на конкретное содержание указанных функций влияет специфика объекта воздействия. Однако такое влияние проявляется лишь в частностях; оно не изменяет состав и основное содержание функций управления, которые при всех условиях остаются в целом неизменными.
• Функции управления, как и основные функции социальных систем, нуждаются в организационном обеспечении, т. е. формирования для их осуществления штатных аппаратов (выделении отдельных должностных лиц). Так, в органах внутренних дел в целях выполнения основных функций созданы подразделения ОБЭП, уголовного розыска, охраны общественного порядка и т. д. Для выполнения же функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем.
• Содержание управленческой деятельности связано с местом данного органа в общей системе органов государства. С увеличением объема и усложнением указанной деятельности объективно возникает необходимость в специализации отдельных должностных лиц и подразделений на выполнении одной или нескольких функций управления. В органах внутренних дел аппарат управления включает в себя ряд подразделений: кадровых, штабных, материально-технических, информационных и т. п. Эти функциональные подразделения и их сотрудники в пределах своей компетенции ведут подготовительную, вспомогательную, техническую работу по осуществлению отдельных функций управления. В целом же их реализация достигается совокупными усилиями всего аппарата управления.
• Управление, как и любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить две основные группы функций управления: познавательно-программирующие и организационно-регулирующие.
• Познавательно-программирующие функции управления включают в себя прогнозирование и планирование. Их осуществление связано прежде всего с выбором и обоснованием целей данной социальной системы. Выполнение указанных функций закладывает фундамент управленческой деятельности, создает возможность научного подхода к ее организации, позволяет эффективно решать задачи непосредственного воздействия на объекты управления. Будучи самостоятельными, данные функции взаимообусловлены. Планирование, как уже отмечалось, должно основываться на изучении общественных потребностей, на научных прогнозах, на анализе и оценке различных вариантов решений, их непосредственных и долговременных последствий.
• Прогнозирование призвано обеспечить научность и рациональность любого вида человеческой деятельности. Характерно, что необходимость в прогнозировании по-настоящему понята одновременно с осознанием роли и содержания управления, формированием соответствующих теоретических положений. Совершенствование прогнозирования является следствием повышения научности управления и условием возрастания его значения в развитии общества. Прогнозирование в XX в. превратилось в реальную деятельность, осуществляемую с помощью точных, математических методов.
• Эта деятельность заключается в получении информации о будущем состоянии какого-то объекта (в данном случае - социальной системы) путем анализа его состояний в прошлом и в настоящем. Принципиальная возможность разработки прогноза, т. е. научно обоснованного предсказания о направлении и вероятных изменениях изучаемого объекта, базируется на диалектико - материалистических положениях о познаваемости мира. См.: Керимов Д. А. Методология права. М. 2000. Чтобы социальный прогноз был верным, требуется знание фактов и законов общественного развития, а также выявление и объективная оценка совокупности действующих здесь причинно-следственных факторов.
• Использование прогностических выводов позволяет активно воздействовать на будущее развитие процессов и объектов в желаемом для общества направлении. Такая возможность предоставляется, в частности, при планировании деятельности органов внутренних дел. Например, неблагоприятный прогноз преступности может служить основанием для принятия новых нормативных актов, совершенствования воспитательной работы и правовой пропаганды среди населения, внедрения прогрессивных форм, методов профилактики правонарушений и т. д. Подобные действия направлены на снижение преступности по сравнению с ее прогнозируемым уровнем.
• Характер процессов, влияющих на деятельность органов внутренних дел, определяет виды осуществляемого ими прогнозирования. Так, практикуется прогнозирование: развития внешней среды, криминологическое, организационно-управленческое и организационно-техническое.
• Для прогнозирования развития внешней среды функционирования органов внутренних дел требуется научный анализ политических, социально-экономических, демографических и иных условий их деятельности. Это дает возможность достаточно четко определить задачи, которые возникнут перед названными органами в будущем, и заранее подготовиться к их решению. Особое значение для органов внутренних дел имеет криминологическое прогнозирование. Преступность характеризуется качественно-количественным единством состояния, структуры, динамики, взаимосвязью всех своих свойств социальной и уголовно-правовой природы. Следовательно, познание тенденций преступности дает возможность прогнозирования ее развития.
• Криминологическое прогнозирование имеет комплексный характер, поскольку учитывает количественные показатели и качественные свойства преступности в их связи с различными факторами внешней среды: ростом населения, тенденциями изменения его половозрастной структуры, социально-экономических характеристик конкретной территории и т. п. Оно позволяет органам внутренних дел не только избирать наиболее эффективные варианты тактики и методы борьбы с отдельными видами преступлений, но и определять научно обоснованную стратегию улучшения всей организаторской и служебной деятельности. См.: Селиверстов В.И. Организация прогнозирования преступности и использование данных прогноза в подготовке правленческих решений // Штабная практика. 1997. № 3(23). С.39-45.
• Фактически криминологическое прогнозирование осуществляется силами самих органов внутренних дел. Это объясняется следующими обстоятельствами.
• Во-первых, указанные органы формируют государственную статистику преступлений и лиц, их совершивших, поскольку обладают самой большой, разносторонней и во многих отношениях уникальной соответствующей информацией. Во-вторых, органы внутренних дел накопили значительный опыт аналитической работы. В-третьих, они уже практикуют криминологическое прогнозирование (впервые такие прогнозы были разработаны на 1971--1975 гг.).
• Важное значение имеет организационно-управленческое и организационно-техническое прогнозирование самой системы органов внутренних дел. Оно позволяет представить их будущее количественное и качественное состояние: возможные предстоящие изменения функций, организационных структур, а также в кадровом, материально-техническом обеспечении и т. п.
• Наряду с объектом исследования основанием для выделения видов прогнозов служит и временной период, на который они составляются. Исходя из этого прогнозы подразделяются на оперативные (с периодом упреждения до одного месяца), краткосрочные (до одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), долгосрочные (от пяти до пятнадцати лет). Каждый вид прогнозирования требует соответствующего информационного обеспечения, использования различных количественных методов проведения расчетов и логико-аналитической работы.
• Планирование есть общая функция управления, предполагающая определение целей, задач социальных систем на предстоящий период деятельности, средств их достижения и выполнения. Планирование закладывает основы будущей работы с учетом разнообразных факторов, воздействующих на развитие самой системы и на условия ее деятельности. Результатом осуществления данной функции являются установочные управленческие решения типа программ, директив, планов и т. п. Особенности плана состоят в сложном характере его содержания, представляющего собой совокупность взаимосвязанных отдельных решений, в его специфической форме и четком определении календарных сроков выполнения намеченных мероприятий; в установленной процедуре его выработки и принятия; в использовании для составления плана разнообразных методов.
• В плане обязательно отражаются: общие цели и задачи системы; пути и средства их достижения и решения; ресурсы; конкретные мероприятия с указанием очередности их осуществления; мероприятия на случай возникновения непредвиденных обстоятельств; исполнители намеченных мер; сроки осуществления последних; способы контроля за выполнением мероприятий и плана в целом. Совокупность указанных элементов, составляющих содержание плана, позволяет рассматривать его как сложное управленческое решение, принимаемое на основе выбора главного направления развития системы и определения конкретных практических действий, путей, способов и средств выполнения поставленных задач, достижения намеченных целей.
• Специфика решаемых органами внутренних дел задач обусловливает тесную связь осуществляемого ими планирования с развитием всей системы общественных отношений, с законодательной политикой, экономическими и социальными процессами. Поэтому планы деятельности органов внутренних дел должны быть взаимосвязаны, скоординированы с планами социально-экономического развития обслуживаемых ими районов.
• Для повышения эффективности охраны правопорядка органами внутренних дел разрабатываются стратегические, организационно-тактические и организационно - оперативные планы. См.: Аврутин Ю. Е. Текущее планирование, контроль и проверка исполнения в органах внутренних дел. Организация. Методика. Техника. СПб., 1996. С. 19. Стратегическое планирование осуществляется с перспективой на десять и более лет, с учетом основных направлений социального и экономического развития страны и соответствующих республик. К стратегическому уровню планирования относится разработка:
• а) долгосрочных комплексных целевых программ, предусматривающих решение наиболее сложных проблем борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, совершенствования функционирования органов внутренних дел различного уровня, а также отдельных регионов;
• б) перспективных (на пять лет) планов производственно-хозяйственной деятельности и планов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
• Организационно-тактическое планирование предполагает разработку текущих (годовых, полугодовых и квартальных) планов. Оно состоит в определении основных задач и направлений деятельности органов внутренних дел на соответствующий период, а также конкретных мероприятий организационного характера. Годовые планы основных организационных мероприятий составляют в МВД России, МВД - ГУВД - УВД субъектов федерации, органах внутренних дел на транспорте и т.д. На полугодие составляются планы работы: коллегий, оперативных совещаний, а также планы командировок. На квартал составляются планы работы: структурных подразделений управлений и отделов МВД России; управлений (отделов) МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, городских и поселковых отделений милиции; линейных отделений внутренних дел на транспорте; структурных подразделений городских и районных отделов (управлений) внутренних дел. См.: Приказ МВД России от 9.01.03. № 15 "Об организации планирования в системе МВД России".
• Организационно-оперативное планирование включает в себя разработку специальных планов деятельности органов внутренних дел. В отличие от перспективных и текущих планов, на основе которых осуществляется вся организационная и оперативно-служебная деятельность органов внутренних дел в определенном календарном периоде, специальные планы служат решению конкретных задач по мере их возникновения.
• Организационно-регулирующие функции - организация, регулирование, контроль. Их выполнение связано с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления для достижения ранее сформулированных целей социальных систем, получения запрограммированных результатов.
• Организация - центральная среди указанных функций. Рассматривая ее сущность, следует иметь в виду, что понятие «организация» трактуется неоднозначно. В одних случаях под данной научной категорией подразумевается определенное социальное образование: государственный или общественный орган, трудовой коллектив; в других - состояние объекта или субъекта управления, их упорядоченность и целостность в функциональном и структурном отношениях. Наконец, организация может быть представлена в качестве одной из важнейших функций управления, т. е. как сознательная деятельность, направленная на упорядочение состояния тех или иных социальных образований.
• Между различными аспектами понятия «организация» существует тесная связь. Организация, выступающая как упорядоченное состояние системы, есть результат целенаправленного осуществления организаторской функции управления. Поэтому последнюю правомерно назвать функцией «организации организаций». Ее выполнение предполагает создание конкретных социальных систем - формирование их функциональной и организационной структур; обоснование штатной численности; подбор и расстановку кадров; информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение данной системы; установление между ее элементами устойчивой взаимосвязи, гарантирующей их надежное взаимодействие. Возникающие здесь задачи решаются различными средствами с учетом специфики создаваемой системы, но с единой целью: определить, закрепить и обеспечить реализацию всего комплекса организационных отношений, необходимых для эффективного ее функционирования.
• Содержание организационной деятельности во многом зависит от ее конкретной цели - создания новой системы либо совершенствования существующей. В органах внутренних дел формирование систем чаще всего осуществляется на основе уже сложившихся, но нуждающихся в улучшении. Однако в любом случае в первую очередь необходимо четкое определение либо уточнение предназначения создаваемой системы, т. е. ее целей, задач и функций.
• Общая цель системы органов внутренних дел едина для всех ее элементов. Вместе с тем фактические условия деятельности того или иного органа обусловливают обязательность конкретизации его задач и функций с учетом, например, социально-экономических, демографических и иных особенностей обслуживаемой им территории. В результате такой конкретизации определяется функциональная структура системы. При этом уточняются и нормативно закрепляются объективно необходимые функции, выполнение которых органами внутренних дел в изменяющейся обстановке обеспечивает достижение ими соответствующих целей.
• Процесс создания системы предполагает далее формирование ее организационной структуры. См.: Мескон Н.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С . 331. В данном случае главным является определение состава структурных подразделений органа внутренних дел в зависимости от выполняемых ими конкретных функций. Формирование организационной структуры требует соблюдения следующего правила: каждый элемент системы должен специализироваться на осуществлении одной функции либо группы однородных или тесно взаимосвязанных функций (подфункций). См.: Сухарев В.Ф. Проблемы совершенствования организационных структур органов внутренних дел. М., 1985. С.16; Александрова С.Н. Формирование организационных структур управления МВД. УВД: Автореф. дисс... кандидата юрид. наук. М., 1994. Наряду со строгой специализацией подразделений органов внутренних дел здесь следует также обеспечить согласованность их деятельности для решения общих задач. Таким образом, организация системы предполагает определение и формирование ее звеньев, разделение труда между ними и создание условий для их согласованных действий.
• Формирование организационной структуры требует выяснения потребностей системы в штатной численности работников и установления номенклатуры должностей руководителей, специалистов, технического персонала. Важное значение имеет и установление между сотрудниками организационных связей, закрепляющих субординационные (по «вертикали») и координационные (по «горизонтали») отношения в системе управления. При этом определяются состав и полномочия руководителей органа и его отдельных звеньев с обязательным учетом нормы управляемости, т. е. числа работников, которыми их непосредственный начальник может руководить достаточно эффективно. Следовательно, формирование организационных связей приводит к созданию разных уровней управления в органе внутренних дел и соответствующей системы информации.
• Для разработки организационной структуры необходим и перечень функциональных обязанностей руководителей, их заместителей, всех сотрудников органа внутренних дел. Здесь фиксируются виды их работы, права и ответственность (компетенция), организационные отношения руководства и подчинения, служебные взаимосвязи сотрудников и т. п.
• Процесс создания системы предполагает обязательное нормативное закрепление организационных отношений См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юрист, 1999.С.681.. Для этого, например, разрабатываются положения об органах и подразделениях внутренних дел определенного уровня, где фиксируются их цели, задачи, функции, компетенция, организационно-штатная структура, номенклатура должностей, права и ответственность должностных лиц.
• Как отмечалось, наряду с определением функциональной и организационной структур создание системы предусматривает работу по подбору и расстановке кадров, формированию коллектива, материально-техническому обеспечению сотрудников (помещением, оборудованием, средствами транспорта, связи, специальной техникой и т. п.).
• Сложность функции организации, многообразие составляющих ее видов деятельности обусловливают необходимость создания в некоторых социальных системах специализированных служб и аппаратов (оргштатных, кадровых, материально-технических, финансовых, информационных), а также учебных заведений. Однако это не освобождает руководителей от обязанности осуществления данной функции, роль которой на каждом, более высоком уровне управления приобретает все большую значимость.
• Регулирование представляет собой управленческую деятельность, в процессе которой производится своего рода «подстройка» уже организованной системы к изменяющимся внешним и внутренним условиям ее функционирования. Изменения условий вызывают отклонения системы от заданных параметров. Устранение таких отклонений, обеспечение нормального функционирования системы является главной задачей регулирования.
• Повседневно осуществляемое руководителем оперативное управление предусматривает принятие новых управленческих решений и внесение изменений в ранее принятые. Оно предполагает также распределение заданий между подчиненными, расстановку личного состава по конкретным видам работы, обучение сотрудников приемам и методам выполнения заданий, оказание им помощи, организацию согласованной работы структурных звеньев аппарата с учетом их компетенции и возможностей. Велика роль руководителя в деле повседневного воспитания подчиненных, в формировании наиболее благоприятного морально-психологического климата в коллективе. Большое значение здесь имеют его личные деловые и моральные качества. Забота о подчиненных, их отдыхе, быте, повышении квалификации есть и гражданский долг руководителя, и составная часть его служебной регулирующей деятельности.
• Следует отметить, что умение вовремя обнаружить изменения во внешней среде функционирования системы, выявить и устранить недостатки в ее деятельности, способность быстро внести целесообразные коррективы в ранее принятые решения являются показателями высокого профессионализма руководителей. Именно такие качества способствуют повышению авторитета лиц, возглавляющих органы внутренних дел, успешному выполнению ими своих служебных обязанностей.
• Контроль как функция управления связан с необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности, с тем чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность. Будучи одним из эффективных средств улучшения всей организаторской работы, контроль является и методом воспитания кадров, способом обеспечения реального выполнения управленческих решений. Как функция управления, он предусматривает наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, правилам, установленным стандартам, изданным приказам и т. п. С помощью контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования. Контроль представляет собой и своеобразную форму обратной связи, позволяющую определять, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры.

Вопросам организации и осуществления контроля в государственном управлении вообще и управлении органами внутренних дел в частности посвящены десятки работ - от солидных монографий и учебников до статей в научных и специальных ведомственных журналах. Трудно назвать количество приказов, изданных и в центре, и на местах, в которых идет речь о контроле, о необходимости его совершенствования и усиления. Без слов о необходимости контроля не обходится ни одно служебное совещание в системе МВД - от поселкового отделения милиции до самого Министерства России. И, тем не менее, нет необходимости доказывать, что эффективность контроля в органах внутренних дел остается крайне низкой. Причин тому немало, но одна из них, главная по нашему мнению, заключена в том, что мы много внимания уделяем вопросам организации и технике контроля, его усилению, ужесточению, жесткой регламентации оперативно-служебной деятельности (так ее легче контролировать!), не всегда задумываясь о смысле и содержании этого понятия.

Как бы мы ни были свободолюбивы, очевидно, что без контроля начинается хаос, и объединить службы, подразделения, отдельных сотрудников для решения общесистемных задач невозможно. Важно и то, что уже сами по себе цели, планы, структура, функции определяют направления деятельности органа внутренних дел, распределяя его усилия тем или иным образом и направляя выполнение предусмотренных задач. Контроль, таким образом, является неотъемлемым элементом самой сущности любой социальной системы, а при его отсутствии управление этой системой становится мнимым. С таким пониманием сути контроля согласны и отечественные ученые - административисты и управленцы, См., например, Основы управления в органах внутренних дел: Учебное пособие / Под ред. А.П. Коренева. М., 1988. С.131. и западные специалисты в области научного менеджмента. См.: Мескон М. и др. Основы менеджмента. М., 1992. С.390 Однако в дальнейшем, при раскрытии содержательной сущности контроля, мнения отечественных и западных специалистов значительно расходятся.

В отечественной литературе контроль рассматривают как одну из форм целенаправленного и целеустремленного воздействия субъекта управления на объект, Организация и осуществление контроля в органах внутренних дел. М.,1976. С. 15-16 как «систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявления результатов воздействия субъекта на объект». Основы управления в органах внутренних дел. С.131 Такой подход, как представляется, и порождает те отрицательные эмоции, с которыми, как уже отмечалось, связаны у многих из нас слова «контроль» и «власть», ибо абсолютизирует роль субъекта управления, лишает объект известной самостоятельности, игнорирует влияние внешних и внутренних условий на результаты его деятельности.

Простая констатация атрибутивности контроля для любой социальной системы, в том числе и для органов внутренних дел, далеко не полностью дает ответ на вопрос: «почему необходим контроль?» Можно назвать три главные причины необходимости контроля, вытекающие из сущности государственного управления.

1. Неопределенность. Управленческие решения, планы, создаваемые оргструктуры - это лишь картина того, каким бы хотелось видеть будущее руководству. Множество разнообразных факторов и обстоятельств может активно препятствовать тому, чтобы задуманное свершилось. Для того чтобы подготовиться и отреагировать должным образом на действие подобных факторов и обстоятельств, любой социальной организации, в том числе и органу внутренних дел, нужен действенный механизм оценки воздействия на них постоянно возникающих изменений в условиях функционирования. Далее. Даже самые лучшие планы и решения могут порождать проблемы, которые заранее не могли быть «просчитаны» самыми добросовестными разработчиками. Например, в ходе реализации решения могут возникнуть проблемы с координацией усилий служб, трения между ними, непонимание сути принятого решения. Короче, все, что привлекательно выглядит на бумаге, в жизни обрастает массой проблем, своевременное выявление которых предотвращает их перерастание в трудности для всей организации.

Еще один фактор неопределенности - это люди, конкретные исполнители. Они не механизмы и их нельзя запрограммировать на выполнение любой и каждой задачи с абсолютной точностью.

2. Предупреждение возникновения кризисных ситуаций. Специфика работы органов внутренних дел такова, что им чаще всего приходится действовать в неординарных условиях, в условиях острого дефицита времени при недостаточности информации об обстановке. Как бы опытен ни был руководитель, какими бы добросовестными ни были разработчики проектов его решений и непосредственные исполнители, при возникновении кризисных ситуаций возможны ошибки и сбои. Еще три тысячи лет тому назад в мудрой китайской книге «И Цзинь» (Книга перемен) было записано: «Когда умный человек видит, почему он добился успеха, он делает так снова. Когда же он видит свои ошибки, он не повторяет их». Контроль как функция управления и является тем механизмом, который должен помочь организации выявить, зафиксировать ошибки в своем функционировании и избежать их повторения.

3. Поддержание успеха. Не менее важна и вторая часть древней китайской мудрости. Она акцентирует внимание на положительной стороне контроля, состоящей во всемерной поддержке всего того, что является успешным в деятельности организации. При отсутствии положительного результата у большинства людей «опускаются руки». Вот почему для руководителя так важно вовремя заметить и зафиксировать пусть небольшой, но успех в деятельности подразделения или конкретного сотрудника. Сопоставляя реальные результаты, выявленные с помощью контроля, с запланированными, руководитель получает возможность ответить на вопрос: насколько орган внутренних дел в целом, та или иная служба, отдельный сотрудник продвинулись к намеченным целям, где и почему достигнут успех.

Являясь фундаментальным элементом процесса управления, контроль должен пронизывать все его стадии, быть всеобъемлющим. Это означает, во-первых, что контроль не может и не должен быть прерогативой какого-то одного лица или подразделения. Каждый руководитель независимо от своего ранга должен осуществлять контроль как неотъемлемую часть своих должностных обязанностей, даже если это ему никто специально не поручал. Это означает, во-вторых, что ни одна функция управления не может и не должна осуществляться бесконтрольно. Все: от выдвижения целей и обоснования задач до оценки качества и эффективности их выполнения должно находиться под постоянным контролем.

По месту в управленческом цикле обычно выделяют контроль предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий (заключительный). Эти три вида контроля схожи по форме осуществления, так как имеют одну и ту же цель: способствовать тому, чтобы фактически получаемые результаты были как можно ближе к требуемым. Различаются они только временем осуществления. Предварительный контроль должен охватывать стадию подготовки решений и связан с реализацией (не создание, а именно реализация) определенных правил, процедур и линий поведения, направленных на повышение действенности самих решений.

Текущий контроль осуществляется непосредственно в ходе работ, предусмотренных решением. Как правило, текущий контроль не должен проводиться буквально одновременно с теми или иными запланированными мероприятиями. Он базируется на измерении фактических результатов, получаемых в ходе реализации запланированного. В этой связи предметом текущего контроля является регулярная проверка работы подчиненных, обсуждение возникающих проблем и предложений по их решению с тем, чтобы не допустить перерастание этих проблем в трудности для всей организации. Таким образом, содержательно текущий контроль должен носить оценочно-аналитический характер, ибо фиксация достигнутого, промежуточных результатов - для него не самоцель, а средство предотвращения кризисных ситуаций, своевременного выявления и устранения недостатков, упущений и просчетов.

Заключительный контроль осуществляется после выполнения запланированных мероприятий и связан в основном с проверкой и оценкой степени фактического выполнения решений. В силу этого он не столь эффективен, как предварительный и текущий, но все же дает очень важную информацию на тот случай, если похожие мероприятия будут проводиться в дальнейшем. Кроме того, заключительный контроль помогает выявить и зафиксировать проблемы, которые возникли при реализации решений, и предусмотреть на будущее возможные пути нейтрализации таких проблем.

Можно выделить две стороны процесса контроля. Одна из них связана с формой осуществления контроля, другая - с его содержательной стороной. Формы контроля могут быть объединены в три большие группы.

Непосредственное ознакомление с деятельностью исполнителей: наблюдение начальником за работой исполнителей (проверка несения службы, выезд на место происшествия, присутствие на оперативном совещании или разборе и т.д.); комплексные проверки; контрольные проверки; целевые проверки. Изучение документов и материалов: статистических данных о результатах работы; письменных отчетов подчиненных личных планов работы находящихся в производстве уголовных дел и материалов; материалов средств массовой информации. Заслушивание исполнителей о их работе при утверждении индивидуального плана; при утверждении планов по делам и материалам; при приеме-сдаче дежурств; на оперативном совещании; на инструктажах личного состава; на заседаниях коллегии. Реализация этих форм может осуществляться самыми различными методами: с помощью гласных и негласных проверок, путем хронометража рабочего времени исполнителей, индивидуальных и коллективных заслушиваний, встреч с населением и т. д., и т. п.

В процессе управления контроль преследует две основные цели, для достижения которых он и осуществляется. Во-первых, контроль дает возможность направлять всякую деятельность на выполнение предварительно установленных заданий посредством проверки фактического состояния дел, степени реальности осуществления принятых решений. Во-вторых, он помогает совершенствовать деятельность путем своевременного обнаружения и устранения возникших отклонений и их причин.

Контроль обладает особой целенаправленностью, которая находит отражение в решаемых с его помощью управленческих задачах. Ими являются: неуклонное соблюдение положений законов и нормативных актов, регламентирующих деятельность государственных органов и иных объектов управления; своевременное и качественное выполнение управленческих решений; повышение исполнительской дисциплины, ответственности за порученное дело; быстрое устранение вскрытых в процессе контроля недостатков; оказание соответствующей помощи подчиненным аппаратам и сотрудникам; повышение деловитости и оперативности; сокращение «бумаготворчества», преодоление «кабинетного» стиля работы, тяги к многочисленным заседаниям и совещаниям. К числу задач контроля относятся и выявление передового опыта с внедрением его в практику, содействие правильному подбору и расстановке кадров, своевременное предупреждение ошибок в их работе.

Особенности содержания контрольной деятельности позволяют специализировать на ней определенные подразделения и конкретных сотрудников. Контроль всегда обусловливается какой-то уже совершенной работой, а потому имеет производный, вторичный характер. Представляя собой сбор и переработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, контроль, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата.

Так, в низовых подразделениях контроль руководителей за работой непосредственных исполнителей неразрывно связан с конкретным воздействием, распорядительством. С повышением уровня управления руководители располагают возможностью сосредоточить свое внимание на осуществлении непосредственных контрольных действий. На еще более высоких уровнях управления возникают объективная необходимость и реальная возможность создания специализированных подразделений, которые занимаются исключительно выполнением функций контроля (штабные аппараты МВД, УВД). В то же время каждая проверка должна приносить практическую пользу, служить интересам дела.

Контроль требует учета результатов деятельности исполнителей. Учет заключается в получении, обработке, анализе и систематизации сведений о результатах функционирования системы и выполнении сотрудниками порученных им заданий. Составляя основу контроля, учет осуществляется в его процессе и завершает проверочную деятельность. Однако учет дает субъекту контроля лишь количественные показатели. Сам же контроль предполагает анализ и оценку не только количественной, но и качественной информации, констатацию фактов реализации или невыполнения конкретных решений, выяснение причин выявленных нарушений.

1.2 Управленческий цикл и информационная сущность процессов управления

Содержание управления нередко раскрывается в научной литературе как совокупность отдельных этапов (стадий) управленческого цикла. Среди юристов первую и в целом вполне удачную попытку определить содержание управленческого цикла в конце 60-х гг. предпринял Г.X. Шахназаров, который отнес к стадиям управления следующие: сбор информации; ее оценку; постановку проблем; подготовку проекта решения; принятие решения; организацию; текущий контроль; регулирование; проверку исполнения; оценку результатов Г. X. Шахназаров, Стадии управления и демократический контроль // Советское государство и право» 1969. № 2. С. 25. .

Нетрудно заметить, что название ряда этапов совпадает с обозначением отдельных функций управления (организация, регулирование, контроль). Здесь только терминологическое сходство. Понятие «управленческий цикл» возникло из стремления четко определить технологию управленческой деятельности, состав и последовательность рабочих операций, выполняемых в ее процессе. В целом же управленческий цикл представляет собой пространственно-временную форму проявления функций управления. Осуществление каждой из них предполагает практически все этапы цикла, так как любой вид управленческой деятельности включает в себя и целеполагание, и принятие, и организацию исполнения соответствующих решений. Таким образом, функция управления есть объективно необходимая, относительно самостоятельная часть управленческой деятельности (элемент управления), характеризующаяся специфическим содержанием, особой пространственно-временной формой выражения. Управленческий цикл - «повторяющуюся совокупность последовательно осуществляемых операций, по мере и в ходе реализации которых субъект управления достигает желаемых результатов-целей». Туманов Г. А. Указ. соч. С. 128.

Следует сказать, что набор этих операций и степень их детализации по отдельным элементам заметно отличается у различных авторов. Научные дискуссия по этому вопросу фактически прекратилась в конце 80-х годов, однако для понимания сущности информационно-аналитической работы мы вынуждены вернуться к этой проблеме.

Строго говоря, в работах, посвященных теоретическим аспектам социального управления, в том числе управлению в сфере охраны правопорядка, информационно- аналитическая работа не выделяется и специально не рассматривается. Один из наиболее авторитетных в 60-70-х годах авторов - В.Г. Афанасьев, выделял в управленческом цикле пять стадий: выработку и принятие управленческого решения, организацию, регулирование, корригирование, учет и контроль. См.: Афанасьев В. Г. О содержании (основных функциях) управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. Вып. 1. М., 1967. С. 9. В опубликованной два года спустя статье Г.Х. Шахназарова в управленческом цикле были выделены такие стадии, как сбор информации и ее оценка. См.: Шахназаров Г. Х. Указ. соч. С. 25. В том же году появилась статья И.П. Шадрина, который отстаивал точку зрения о том, что процессы сбора, обработки, передачи информации пронизывают все функции управления, а поэтому не могут рассматриваться как его стадии или функции. См.: Шадрин И. П. Подготовка и принятие управленческого решения - функция научного управления социалистическим обществом // Научное управление обществом. Вып. 3. М., 1969. С. 199-200.

Возражая ему, Г.А. Туманов отмечал, что, действительно, информация свойственна всему процессу управления, технология же управленческого труда есть по сути дела технология оперирования информацией. Более того, уже выдвижение управленческих гипотез связано с определенной степенью информированности, отсутствие которой способно привести к нереальным и сугубо умозрительным предположениям о возможных путях и средствах повышения эффективности управления. Достаточная предварительная информированность позволяет увереннее проектировать будущие преобразования и выдвигать гипотезы, учитывающие наиболее характерные особенности управляемой системы и отвечающие минимально необходимым профессиональным требованиям. Все это достаточно очевидно. Тем не менее в управленческом цикле весьма отчетливо и по времени, и по содержанию выделяется период (элемент, стадия), когда в первую очередь и в основном решается задача именно сбора, обработки, анализа и синтеза целевой информации, которая позволила бы подготовить и принять конкретное управленческое решение. См.: Туманов Г. А. Указ. соч. С. 132. Уточняя свою мысль, Г.А. Туманов подчеркивает далее: «Возможно, конечно, что информационно-аналитическая работа была проведена не с целью подготовки определенного решения в какой-либо конкретный момент, а ради уяснения общих тенденций и явлений практики. Однако и в этом случае предполагается, что результаты анализа могут быть использованы при выработке управленческих решений в будущем» Там же..