Роль штабов органов внутренних дел в системе управления

При очевидном несовпадении позиций И.П. Шадрина и Г.А. Туманова по вопросу о стадиях управленческого цикла они едины в понимании роли и значения информации в управлении, которое не может осуществляться без информации, ее сбора, систематизации, оценки. Каждый управленческий цикл начинается с выдвижения управленческих гипотез - предположений о том, какие изменения необходимо провести в системе управления для того, чтобы она функционировала качественно и эффективно. Управленческий цикл завершается подготовкой управленческого решения - нормативного акта субъекта управления, в котором закрепляются, фиксируются, детализируется цель и содержание намеченных преобразований.

В этой связи стадии управленческого цикла можно разграничить лишь условно, поскольку управленческий процесс происходит непрерывно, на каждой его стадии накапливается и анализируется новая информация, которая и ложится в основу управленческих гипотез, управленческих решений, контроля за ходом их исполнения. Таким образом, наиболее важной содержательной характеристикой процесса управления, управленческого цикла является работа с информацией - ее сбор, накопление, систематизация, оценка и перераспределение, при этом исходная, осведомительная информация превращается в информацию командную. Этот процесс и представляет собой информационную работу, которую осуществляют все субъекты управления. Она включает в себя:

- слежение за ходом функционирования и развития объекта управления, регистрация значения заданных параметров и отклонении от их запрограммированных значений;

- сбор первичной информации, характеризующей состояние объекта управления, и подготовка ее к переработке;

- переработку информации в соответствии с заданной программой управления;

- распределение информации между звеньями и персоналом органа управления в зависимости от выполняемых ими функций;

- обеспечение органа управления переработанной информацией, необходимой для принятия решений, формирования управленческих команд;

- обеспечение прямых и обратных связен между субъектом (органом) и объектом управления;

- хранение и поиск информации длительного пользования, выдача ее по первому требованию потребителей;

- осуществление передачи информации от субъекта к объекту управления и обратно, а также между различными звеньями субъекта и объекта управления;

- обеспечение информационного взаимодействия данной системы в целом (в единстве субъекта и объекта управления) с другими системами (по горизонтали) и вышестоящими органами (субъектами) управления (по вертикали).

В ходе информационной работы решаются два класса задач: информационно-технические и информационно-аналитические. Каждая из этих задач имеет свою технологию, свои методы. Остановимся на рассмотрении информационно-технических аспектов процесса управления.

Наиболее эффективными средствами решения перечисленных задач с точки зрения технико-технологической характеристики процессов управления является автоматизированная информационная система, которая позволяет получать информацию, в значительной своей части недоступную непосредственному наблюдению и измерению. Дело в том, что эта система не просто собирает и фиксирует информацию, а перерабатывает ее. По заданной программе она производит расчеты, оценки различных ситуаций, в которых оказывается управляемая система, сопоставляет и интерпретирует данные, интерполирует и экстраполирует их. При минимуме первичной исходной информации автоматизированная система обеспечивает максимум вторичной производной (расчетно-аналитической и синтетической) информации, необходимой для принятия решения, свершения управляющего воздействия.

Автоматизированная информационная система позволяет в заданном ритме контролировать состояние управляемых характеристик объекта, измерять и регистрировать информацию в заданные интервалы времени и с заданной точностью на определенных носителях, фиксированную информацию воспринимать преобразующими устройствами и человеком, принимающим решение, без вспомогательных процедур. При этом необходимо, чтобы информация подвергалась регулярному технологическому и алгоритмическому преобразованию, воспроизводилась с заданной регулярностью в соответствии с алгоритмом управления, чтобы на всех этапах преобразования информации сохранилось ее смысловое содержание, а само преобразование осуществлялось в заданное время. Особенно важно правильно оценить и отобрать именно ту информацию, которая обеспечивает своевременное принятие эффективных решений.

При автоматизации системы информации имеет место однократная разовая запись всех первичных данных. В то же время создается возможность многократного их использования при соответствующем преобразовании различными субъектами управления. В этих целях исходные данные фиксируются в картотеке универсального значения, а вторичные данные, нужные для специфических расчетов,- в картотеке каждого из субъектов управления.

Устраняется многоканальность передачи сведений, дублирование отчетности перед различными субъектами управления вышестоящих уровней. Единый канал обеспечивает одноразовость передачи сведений, а при необходимости размножение показателей осуществляется механизированным путем.

Обеспечивается непрерывность обработки данных. Всякий расчет, зафиксированный на определенном носителе, без дополнительной ручной переписки и перекодирования служит исходным для последующих расчетов.

Создается единый фонд информации, единая «память». Фонд этот призван обеспечить централизованное хранение всей информации, необходимой в управлении, разумеется сконцентрированной в определенные массивы, возможность получения информации всяким, испытывающим в ней потребность, оперативное пополнение массивов новыми данными, быстрый доступ и успешный поиск нужных данных.

Чтобы создать четко функционирующий информационный фонд, необходимо: унифицировать, систематизировать и классифицировать информацию; упорядочить и унифицировать терминологический (понятийный) аппарат; унифицировать методы преобразования информации и ее носители; организовать единую систему математического обеспечения процесса обработки информации; располагать надежными накопительными устройствами достаточной емкости, обеспечивающими быстрый и произвольный допуск к хранению данных, а также устройствами дистанционного обращения к накопителям.

Наиболее важным в информационной системе является организация хранения и воспроизведения данных. Здесь надлежит прежде всего определить лиц, которые будут пользоваться информацией, и их потребности в информации. Затем выбрать, какие данные подлежат хранению и воспроизведению, каким способом их следует классифицировать и индексировать. После этого определить виды средств для хранения информации, порядок ее поиска и распространения и, наконец, обеспечить обновление хранящихся в массиве данных.

Интеграция информации -- еще одна задача информационной системы.

Суть интеграции состоит в комплексном использовании информации, в извлечении из однократно вводимых исходных данных максимума ценной информации для решения возможно большего круга задач, как параллельных, так и последовательных. Все многообразие задач, которые можно решать с помощью данной информации, не исчерпывается задачами, для решения которых она была получена. Мало того, зачастую ценность раз введенной в систему информации со временем не теряется и может даже возрастать. Эта информация может быть использована для решения задач, которые в данное время еще не поставлены, для изучения динамики процессов, для анализа более мощными методами и средствами с целью более глубокого и полного выявления ее содержания и ценности и т. д.

Интеграция информации необходима также и для того, чтобы обеспечить объединение, интеграцию всех уровней субъекта управления как по вертикали (между субординирующими уровнями), так и по горизонтали (между уровнями, связанными отношениями координации).

В этом плане цель интеграции - выведение на руководство информации в таких объемах, ассортименте и формах, которая позволяет ему следить за состоянием дел в каждом звене системы, в системе в целом и окружающей ее среде и принимать решения, позволяющие обеспечить эффективное функционирование и развитие системы.

Различают определенные уровни интеграции. Низший, первичный уровень - сжатие информации посредством экономизации форм ее выражения за счет применения рациональных языков, кодов, шифров. Второй уровень -интеграция информации в рамках каждого отдельного органа управления путем взаимной информированности его подразделений о принятых внутренних решениях, сообщениях извне, отсечения потоков ненужной информации, разумного сочетания централизации и децентрализации в обработке информации и т. д. Третий, высший уровень, уровень - систематизация, интеграция информации, используемой в различных контурах управления (экономическом, социальном и т. д.) и на уровне государственного управления в целом.

В современных больших информационных системах информация интегрируется в огромные банки сведений по тем или иным сферам общественной жизни, отраслям производства, науки и культуры, сведений, которыми пользуются большие массы потребителей для решения многочисленных, самых разнообразных задач.

Одной из самых важных и сложных задач информационной системы является преодоление информационных барьеров, отсечение или снижение до минимума шума. Интересно отметить, что принципиальной разницы между информацией и шумом нет. То, что для одного информируемого является информацией, для другого является шумом, т. е. ненужными, бесполезными данными. «...Шум,- пишет У. Росс Эшби, - по существу неотличим от любой другой формы разнообразия. Установить различие между сообщением и шумом можно только в том случае, когда имеется некоторый получатель, решающий, какая информация имеет для него значение» Эшби Росс У. Введение в кибернетику. С. 267..

Вопрос о том, каково воздействие на систему - информационное или «шумовое», решается конкретно: какова система, какие функции она выполняет, какие воздействия ассимилирует, а какие нейтрализует или отвергает. В социальном мире информация (сообщения) и шум сосуществуют вместе, как результат отражения, взаимодействия явлений и процессов. Но информацией является только та часть результата взаимодействия, отражения, которая воспринимается, используется системой. Поэтому получить информацию, нужную для управления, возможно, лишь преодолевая информационные барьеры, шум.

Географические барьеры связаны с пространственным разобщением источника и приемника информации. Этого рода барьеры преодолеваются за счет совершенствования средств транспорта и связи. Тем не менее преодолеть их полностью невозможно, поскольку законы природы не допускают распространение сигналов со скоростью, превышающей скорость света.

Исторические барьеры вызваны тем, что по мере удаления событий во времени все труднее получить достоверную информацию о них. Этот барьер преодолевается за счет совершенствования методов исследования исторического прошлого, применения все более совершенных научных и технических средств.

Квалифицированные барьеры связаны с подготовкой приемника информации. Подготовка (общая и профессиональная) включает в себя и общий уровень образования и культуры, и умение четко разбираться в содержании информации, и знание информационной техники, кодов, языков и т. д. Преодолевается этот барьер за счет повышения образования и квалификации людей, работающих с информацией, упрощения, унификации документов, информационных языков, средств «общения» человека с информационной техникой, особенно с ЭВМ.

Ведомственные барьеры создаются известной обособленностью различных территориальных единиц, ведомств, специфической для данного ведомства системой информации, отсутствием хорошо отлаженного обмена информацией с другими ведомствами. Преодолевается этот барьер путем улучшения системы планирования, увязывающего функционирование различных ведомств, развития межведомственной связи, создания объединенных «банков» информации и т, д.

Как правило, создание или усиление ведомственного барьера отрицательно сказывается на функционировании и развитии самой данной системы, поскольку барьеры эти служат препятствием не только для оттока, но и для притока информации. Логика этого положения довольно проста: нельзя только получать, не давая ничего взамен внешним источникам информации. Если, к примеру, научно-исследовательский институт не будет информировать о результатах исследований другие, смежные или близкие по профилю институты, то он не может рассчитывать на получение информации от этих последних.

Режимные барьеры создаются с целью предотвращения утечки секретной информации. Эти барьеры необходимы, поскольку какая-то часть информации содержит государственную, военную или служебную тайну. См.: Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 1203 "Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне". Вместе с тем и этого рода барьеры необходимо преодолевать. Поскольку не всякая тайна остается тайной навсегда, важно своевременно рассекречивать информацию, переставшую быть секретной. Это особенно важно осуществлять в области науки и техники, где секреты или устаревают, или вообще теряют свою ценность.

Терминологические барьеры связаны с различным пониманием тех или иных терминов. Этого рода барьеры возникают тогда, когда производители информации не заботятся о том, чтобы она была понятна потребителям. В результате этого рода информация остается бесполезной. Терминологические барьеры довольно распространены в науке, особенно в «узких» специальных ее областях, а также в областях новых, где не сложился еще адекватный понятийный аппарат, а соответственно и терминология. Новые направления, особенно на первых порах, заимствуют терминологию из традиционных (квантовая механика, к примеру, из классической механики), а потому истинный смысл терминов остается непонятным, а выраженная в них информация не приносит достаточной пользы.

Возникновению многозначности терминов способствует и известный произвол в употреблении терминов, ничем не оправданное обозначение того или иного понятия различными терминами, синонимами или вкладывание в один и тот же термин различного понятийного содержания. По этой причине часто возникают длительные, но бесплодные дискуссии по самым различным вопросам. Разночтение терминов особенно недопустимо в управлении - одном из самых важных и сложных видов практической деятельности человека, общества.

Управление -- это прежде всего информационное взаимодействие между субъектом и объектом управления. И его успех во многом зависит от того, насколько общ, понятен и доступен и объекту, и субъекту язык этого общения. Разночтение управленческих команд, директивной, управляющей информации, равно как и информации обратной, осведомляющей, субъектом и объектом управления, приводит к нарушению управленческого процесса, к серьезным издержкам и просчетам.

Совершенно недопустима многозначность терминов в условиях все расширяющегося использования в работе с информацией электронно-вычислительной техники. Автоматизированные системы управления способны успешно функционировать только при точной и строгой однозначности кодируемых, программируемых и вводимых в запоминающее устройство ЭВМ терминов, обозначений. Уточнение понятий, унификация и стандартизация терминов, обозначений, кодов, сигналов и т. д. - эффективное средство преодоления терминологических барьеров.

Экономические барьеры вызваны тем, что производитель информации не располагает средствами для обеспечения потребителей информацией или, наоборот, потребитель информации не располагает возможностями для приобретения информации. Удешевление информации, рациональное, экономичное использование технических средств и средств связи помогают устранению этого типа барьеров.

Весьма распространенны и разнообразны психологические барьеры, т. е. барьеры, связанные с особенностями передачи, понимания и интерпретации информации людьми, которые с ней работают. Для принимающего информацию это искаженные представления о событиях, которые отражены в информации, ошибочное понимание сигналов, нежелание или неумение выслушивать собеседника, неприятие новых идей в силу утвердившихся стереотипов, косность мышления, предвзятость, самомнение, некритическое представление о том, что он правильно понимает суть сообщения, неспособность оценить причины, побудившие передачу информации, или синтезировать факты, прежде чем вынести заключение, поспешность в выводах, заключение о явлении в целом на основе лишь первых, неполных сообщений о нем, избыточность информации, превышающая возможности восприятия ее принимающим, злоупотребление жаргонными выражениями и т. д.

Для передающего информацию - неспособность представить себе суть ситуации, неумение или нежелание учитывать возможности и круг представлений принимающего, сообщение о фактах, вводящих в заблуждение, маскировка или искажение целей сообщения, передача заведомо избыточной информации, превышающей возможности ее восприятия и осмысления, передача неорганизованных, хаотичных данных и т. д. Для передающего и принимающего информацию - различия в общеобразовательном, профессиональном и культурном уровне, в словарном запасе, позициях и представлениях, отсутствие обратной связи между источником и приемником, догматичность или категоричность суждений, смешение символов (слов) с реальными событиями, различия в служебном положении и т. д.

Психологические барьеры связаны с субъективным отношением людей к информации. Преодолеваются они главным образом посредством совершенствования подготовки людей, имеющих дело с информацией, воспитания в них чувства нового, ответственности, реализма.

Кроме информационных барьеров на полноту и достоверность информации оказывают влияние различные источники и причины помех и искажений. Таковы, например, неполнота наблюдения, недостаточная репрезентативность выборки, что ведет к ошибкам в результатах. Не исключены помехи в физических каналах связи (посторонние шумы, сбои и т. д.), ошибки в кодировании, декодировании и передаче информации.

«Чистота» информации в большой степени зависит от структуры управления. Чем больше ступеней в лестнице управления, тем больше возможностей для искажения информации, что зачастую вызывается необходимостью согласования, увязок и т. д. различного рода документов. При этом нередко информация не только искажается, но и вообще становится никчемной, потерявшей свое значение по причине затяжки ее обработки. Все это настоятельно требует сокращения до разумного минимума ступеней управления, устранения ненужных промежуточных звеньев.

Подводя итоги сказанному, следует отметить, что информационный обмен между источником и потребителем информации весьма сложен и противоречив. Информация может быть не воспринята получателем в силу непроходимости каналов связи, по которым она передается. В этом случае имеет место физический шум (помехи). Информация может быть принята, но не понята получателем. Содержание информации в этом случае для получателя остается нераскрытым, в силу наличия так называемого семантического шума. И, наконец, информация может быть принята и попята получателем, по признана бесполезной для решения им управленческих проблем, хотя объективно она может быть и ценной. В этом случае имеет место так называемый прагматический шум.

Информационная система призвана обеспечить минимум физического, семантического и прагматического шума. Минимизировать физический шум - это значит обеспечить прежде всего эффективную работу технических средств, используемых в работе с информацией. Особенно важное значение здесь имеет обеспечение нужной пропускной способности каналов связи, безаварийной работы средств приема, обработки, хранения и передачи информации. Минимизация физического шума - это прежде всего технико-технологическая проблема.

Для минимизации семантического шума необходимо, чтобы система показателей, комплекс классификаций и номенклатур, система документов, коды, шифры, терминология, иначе говоря, язык, принятый в данной системе, был идентичным и не допускал различных толкований. Это достигается путем разработки системы показателей, дающих адекватную характеристику всем факторам управления, обеспечения сопоставимости взаимоувязанных показателей, унификации документов, терминологии и т. д. Особое значение здесь приобретает создание условий, обеспечивающих доступность информации для восприятия человеком, систематическое обогащение знаний, умений и навыков людей, работающих с информацией. Преодоление семантического шума - это не только и не столько технико-технологическая, сколько человеческая проблема.

И, наконец, четкое распределение функций, прав и обязанностей органов и работников управления, четкое представление каждым из них, сколько, какой информации и в какое время ему потребно для успешного выполнения возложенных функций, каким требованиям и критериям должна отвечать требующаяся для этого информация,-- таковы средства преодоления прагматического шума. Преодоление этого шума -- проблема, прежде всего человеческая, организационная.

Наряду с целями и задачами, которые ставит перед собой субъект управления, создавая информационные системы, к области целесообразной деятельности относятся и операции, совершаемые человеком с помощью технических и других средств при переработке исходной, осведомительной информации в конечную, командную. Эти операции по своей сущности выступают как сам труд в информационном процессе, как информационная работа.

1.3 Содержание и правовая регламентация аналитической работы

Специфика способа обработки информации дает основания для выделения особого вида управленческого труда - аналитической работы. Анализ как прием мыслительной деятельности пронизывает каждое практическое действие человека, в том числе и сотрудника органов внутренних дел при выполнении возложенных на него функций. Результаты своей работы, распространенность преступлений и правонарушений на обслуживаемой территории анализирует, подчас не задумываясь над содержанием этого процесса, да и не выделяя его в самостоятельную процедуру, постовой милиционер; анализ является составной частью повседневной работы оперативного состава УР и ОБЭП, участковых инспекторов. Занимаются этим и руководители различных звеньев - от командира отделения, взвода до начальника органа внутренних дел.

Поэтому чрезвычайно сложно, если вообще возможно, дать исчерпывающий перечень субъектов аналитической работы в широком смысле этого слова и направлений ее осуществления каждым из них. Однако далеко не всякое оперирование информацией о преступлениях и правонарушениях, результатах оперативно-служебной деятельности является, во-первых, анализом функционирования органов внутренних дел, во-вторых, анализом как видом оперативно-служебной деятельности, реализуемой соответствующими структурными подразделениями и сотрудниками, имеющими соответствующие нормативно-правовые полномочия на профессиональное осуществление аналитической работы.

Аналитическая работа как вид оперативно-служебной деятельности - это нормативно оформленная, организационно и штатно обеспеченная деятельность соответствующих структурных подразделений органов внутренних дел, специально занимающихся сбором, обработкой, систематизацией, анализом и оценкой социальной, командной и осведомительной информации, необходимой для осуществления процессов управления функционированием органа внутренних дел. См.: Аврутин Ю.Е. Аналитическая работа в органах внутренних дел. Организация. Методика. Техника. СПб., 1996. С. 12.

Правовой статус аналитической работы как вида оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел закреплен в таких основополагающих документах, как законы Российской Федерации "О милиции", "Об оперативно-розыскной деятельности". Аналитической работе посвящено и значительное число локальных нормативных актов МВД России как общего, так и специального характера.

К числу актов общего характера в первую очередь следует отнести приказы МВД России от 14.09.93 г. № 420 " О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел, линейных органов внутренних дел на транспорте" (с изменениями, внесенными приказом МВД России от 16.03.96 г. № 140); от 20.09. 94 г. № 260 "О введении в действие Наставления по организации работы городских, районных органов внутренних дел, линейных органов внутренних дел на транспорте"; от 12. 02. 97 г. № 86 "Об утверждении временного наставления по службе штабов".

В этих документах изложены общие требования к организации и осуществлению аналитической работы в целом как на уровне МВД России, МВД-УВД субъектов Российской Федерации, так и на уровне горрайлинорганов внутренних дел.

Акты специального характера регламентируют осуществление отдельных видов, направлений аналитической работы. К числу таких документов относятся прежде всего приказ МВД СССР от 13.05. 87 г. № 100 " Об организации информационно-аналитической работы в органах внутренних дел", приказ МВД России от 12.05. 93 г. "О мерах по реализации Концепции развития информационного обеспечения органов внутренних дел", приказ МВД России от 14.12. 94 г. № 66/418 "О введении в действие Инструкции о едином учете преступлений".

Аналитическая работа должна охватывать изучение и оценку множества разнообразных явлений и факторов, определяющих в своей совокупности функционирование органа внутренних дел. В теории и практике управления органами внутренних дел вся многоплановость этих явлений и факторов обозначается понятием "оперативная обстановка". См.: Ипакян А.П. Оперативная обстановка: методологические вопросы моделирования. - М.: Академия МВД СССР, 1982. С.17-22. Содержание этого определения будет предметом нашего критического рассмотрения, однако, исходя из сложившейся в литературе номенклатуры понятий будем считать, что объектом аналитической работы в системе МВД является оперативная обстановка во всем ее многообразии, сложности и противоречивости.

Предметом аналитической работы является:

1. В МВД, ГУВД, УВД, УВДТ: оперативная информация, поступающая из подразделений аппарата и нижестоящих горрайлинорганов внутренних дел о преступлениях, чрезвычайных и других происшествиях, принимаемых мерах, используемых силах и средствах по ликвидации их последствий (периодичность - ежедневно); статистическая отчетность информационных центров о состоянии преступности и результатах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (периодичность - ежемесячно и нарастающим итогом); материалы подразделений органа внутренних дел, характеризующие состояние преступности и борьбы с нею, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, эффективность использования сил и средств в решении правоохранительных задач (периодичность - ежеквартально и в целом за год); информация органов прокуратуры, юстиции, других правоохранительных органов, характеризующая состояние и перспективы развития криминальной ситуации (периодичность - по мере поступления); информация органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам социально-экономического развития регионов (периодичность - по мере поступления); законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в сфере обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью (периодичность - по мере издания).

2. В горрайлинорганах внутренних дел: информация о поступивших заявлениях и сообщениях о преступлениях, нарушениях общественного порядка, дорожно-транспортных происшествиях, пожарах, авариях, крушениях и других чрезвычайных происшествиях (периодичность - за сутки, неделю, месяц); обобщенные данные о состоянии общественного порядка и общественной безопасности, борьбы с преступностью в целом по городу, району или иному административно-территориальному образованию, а также по конкретным населенным пунктам, участкам и т.д. (периодичность - ежемесячно); информация о наиболее значимых изменениях во внешней среде функционирования органа внутренних дел (периодичность - ежемесячно); сведения о результатах оперативно-служебной деятельности, использовании сил и средств (периодичность - за сутки, неделю, месяц); информация о рассмотрении обращений и писем граждан, соблюдении законности в оперативно-служебной деятельности (периодичность - ежеквартально); нормативные правовые акты органов местного самоуправления по вопросам охраны правопорядка.

Субъектами аналитической работы по смыслу действующих приказов являются руководители органов внутренних дел, штабы, информационные центры, отраслевые службы в лице своих оргметодических (штабных) подразделений. Функции головной организации по осуществлению и методическому обеспечению аналитической работы, координации усилий отраслевых служб в ее проведении возложены на штабы МВД, ГУВД, УВД, ГОВД.

1.3.1 Содержание и принципы аналитической работы

Нормативными актами МВД Российской Федерации установлено, что информационно-аналитическая работа включает в себя:

накопление, обобщение и анализ поступающей из органов внутренних дел, органов государственной власти, местного самоуправления, организаций и общественных объединений, других источников информации о происходящих на обслуживаемой территории социально-политических, экономических, демографических, межнациональных и иных процессах, влияющих на криминогенную обстановку;

комплексный анализ информации по проблемам борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;

организацию проведения социологических и криминологических исследований, прогнозирования тенденций и процессов в криминальной сфере;

подготовку для начальника органа внутренних дел или для направления в инстанции информационно-аналитических и справочных материалов, тезисов докладов и выступлений начальника, данных об основных результатах работы органа внутренних дел, оценок оперативной обстановки на обслуживаемой территории, проблемных записок, предложений по повышению эффективности деятельности органа внутренних дел;

формирование справочно-информационного фонда для нужд подразделений органа внутренних дел.

Таким образом, аналитическая работа, являясь функцией процесса управления, содержательно сама выполняет ряд важнейших функций по изучению и оценке совокупности реалий общественного развития, которые определяют существование преступлений и правонарушений, изменения их состояния, динамики и структуры, формируют структуру и функции служб и подразделений ОВД. К числу таких функций в первую очередь относятся: познавательная; сигнализирующая и прогностическая; организационно-управленческая.

1.3.2 Познавательная функция

Реалии общественного развития отличаются высокой степенью динамизма. Соответственно этому динамичной и гибкой должна быть и система их познания. Инертность, застылость форм и методов управления, неэффективность общественного производства, законодательства в значительной мере связаны с тем, что обществоведение в целом долгое время находилось в известной отдаленности от запросов жизни, игнорировалась острота жизненных противоречий, отсутствовал реализм в оценке действительного положения дел в различных сферах жизни общества.

Конечно, это была не столько вина, сколько беда обществоведов, поставленных в жесткие условия подконтрольного существования. С полным основанием это относится и к таким областям обществоведения, как криминология, социология, социальная психология, управление.

Ведомственной науке в чем-то "жилось легче", чем академической или вузовской, по крайней мере она была допущена до "статистики". Но здесь были свои проблемы - невостребованность высшим руководством МВД результатов научных исследований, недоверие к научным прогнозам и рекомендациям. Невостребованность практикой научных рекомендаций - общая проблема практически для всех сфер жизни нашего общества. Анализируя причины неэффективности российского законодательства, А.А.Залепукин на первое место поставил само состояние правовой науки, конструирование законодательства без учета ее достижений. См: Залепукин А.А. К вопросу об эффективности российского законодательства. // Правоведение. 1996. №2. С.15-21. В этой связи грамотное эмпирическое изучение преступности, особенностей деятельности органов внутренних дел имеет не только прикладное, но и научное значение.

Кроме того, при общности социальной природы явлений, детерминирующих существование и изменения преступности и правонарушений, всегда имеются региональная и внутрирегиональная специфика их проявлений. Анализ специфического и неповторимого в характеристике преступности в целом и отдельных ее видов позволяет расширить и углубить знания сотрудников о явлениях и процессах, происходящих на территории обслуживания органа внутренних дел, вовремя обнаружить новые тенденции - и позитивные, и негативные с тем, чтобы внести соответствующие коррективы в содержание, формы и методы оперативно-служебной деятельности. С этой точки зрения аналитическая работа в органах внутренних дел является связующим звеном между теорией и практикой правоохранительной деятельности, одной из ступеней процесса познания тех явлений, которые определяют ее качество и эффективность.

1.3.3 Сигнализирующая функция

Эта функция аналитической работы заключается в том, что в ходе ее проведения применительно к конкретному органу внутренних дел выявляются узкие места и нерешенные вопросы, уточняются и формулируются проблемные ситуации, требующие первоочередного решения. Например, на территории одного из районов за данный отчетный период (декада, месяц, квартал) зарегистрировано больше преступлений, чем за предыдущий аналогичный период. Анализ ситуации и должен дать ответ на вопрос о характере и причинах такого положения: какие конкретные виды преступлений возросли; где и когда они чаще всего совершаются; кто был участником преступлений; почему произошли именно такие изменения - ослаблена профилактическая работа с определенными контингентами лиц, состоящими на учете, нерационально проведена расстановка сил и средств, в том числе негласных, имеются изъяны в охране объектов и т. д. Без ответа на эти вопросы невозможно принятие решений, планирование, беспредметным будет и контроль.

Аналитическая работа - это не фотография оперативной обстановки. Она должна обеспечивать предвидение развития основных тенденций преступности и правонарушений, результатов оперативно-служебной деятельности служб и подразделений органов внутренних. В этом заключается один из аспектов прогностической функции аналитической работы. Другой аспект связан с необходимостью серьезного аналитического сопровождения принимаемых управленческих решений, предвидением возможных вариантов последствий их реализации.

1.3.4 Организационно-управленческая функция

В зависимости от уровня субъекта управления и целевой установки анализа он может служить необходимой информационно-аналитической базой решения таких организационно-управленческих задач, непосредственно связанных с обеспечением эффективного функционирования органов внутренних дел, как:

разработка проектов нормативных и распорядительных документов;

комплексное региональное планирование мер, направленных на повышение эффективности правоохранительной деятельности, нейтрализацию и преодоление негативных тенденций оперативной обстановки;

разработка региональных программ борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и общественной безопасности;

разработка всех видов планов работы органа внутренних дел на очередной период;

принятие управленческих решений по расстановке сил и средств органа внутренних дел;

подготовка отчетных и проблемных документов в инстанции;

разработка мер общей и индивидуальной профилактики, выделение групп населения “повышенного риска” и конкретных лиц, требующих особого контроля;

оценка эффективности правоохранительной деятельности, выявление проблем, требующих приоритетного решения, а также звеньев системы данного органа внутренних дел, требующих первоочередного внимания, контроля, оказания практической помощи.

Исходя из понимания познавательной, прогностической и организационно-управленческой функций аналитической работы, ее места и роли в совершенствовании управленческой деятельности, разработки мер по повышению эффективности функционирования органов внутренних дел первоочередные задачи аналитической работы можно определить так:

во-первых, выявление и систематизация данных о преступлениях и правонарушениях на территории обслуживания органа внутренних дел или ее части (например, микрорайон, территория отделения милиции), сопоставление их при необходимости с аналогичными данными других регионов;

во-вторых, установление значимых социальных характеристик преступлений и правонарушений, детерминирующих особенности их проявления в данном регионе: социально-территориальная и социально-групповая распространенность, мотивационная направленность;

в-третьих, выявление криминологически и организационно-управленчески значимых характеристик отдельных видов и групп преступлений с точки зрения их устойчивости, организованности, которые могут быть положены в основу принятия решений, направленных на повышение эффективности планирования и осуществления мер борьбы с ними;

в-четвертых, выявление проблемных ситуаций во внутриорганизационной деятельности органа внутренних дел, связанных с его функционированием как социального коллектива (управленческое обследование);

в-пятых, информационно-аналитическое обслуживание министра, начальника ГУВД, УВД, горрайлиноргана внутренних дел.

Анализ преступности и правонарушений, внешненаправленной и внутриорганизационной деятельности органа внутренних дел - это форма научного познания специфических общественных реалий. Как и любой процесс социального познания, он должен: удовлетворять нормам и критериям научного познания; включать эмпирический анализ объектов; быть направленным на получение новых знаний, имеющих теоретическое, познавательное и прикладное значение.

Выполнение этих норм и критериев обеспечивается соблюдением ряда принципов, которым должна соответствовать аналитическая работа. К числу таких принципов относятся:

1. Комплексность, обеспечивающая изучение анализируемого объекта (преступность в целом или отдельные ее виды, работа конкретного органа внутренних дел или их системы) во всем многообразии его сущностных проявлений и взаимосвязей. Применительно к анализу преступности и правонарушений комплексность означает, что ее изучение будет происходить:

во-первых, как социального явления, пронизывающего различные сферы жизни общества в целом и отдельные социальные группы населения;

во-вторых, как относительно самостоятельного явления, не повторяющего механически изменения внешних для него социальных условий, а являющегося результатом сложного их преломления через собственные специфические характеристики и конкретные условия и обстоятельства.

Применительно к анализу внешненаправленной и внутриорганизационной деятельности комплексность означает, что ее изучение будет охватывать:

во-первых, результативность деятельности, соответствие достигнутых результатов реальным возможностям органа внутренних дел;

во-вторых, соответствие форм, методов, средств и личностного стиля ее осуществления конкретным задачам, стоящим перед данным органом внутренних дел, и научно обоснованным критериям эффективности функционирования системы МВД в целом.

2. Полнота, предполагающая:

во-первых, изучение оперативной обстановки во всем многообразии и противоречивости составляющих ее элементов;

во-вторых, вычленение и объективное описание средовых факторов, препятствующих или способствующих выполнению органом внутренних дел возложенных на него задач;

в-третьих, изучение как зарегистрированных, так и фактически совершенных преступлений, т. е. анализ преступности с учетом ее латентности;

3. Сочетание перспективы и ретроспективы. Статистическая "фотография" сложившейся в данный момент оперативной обстановки не является анализом в содержательном смысле этого слова. Подлинный анализ - это изучение объекта в динамике, с учетом ретроспективы, т. е. прошлого состояния и тенденций, и перспективы - выявления возможных, предполагаемых, прогностических изменений.

4. Использование проверенной, достоверной информации.

5. Прагматичность. Приказом МВД России № 86-97 г. установлено, что информационно-аналитическая деятельность предназначена для обеспечения выработки своевременных, обоснованных и рациональных управленческих решений начальника органа внутренних дел. Тем самым нормативно закреплен один из ведущих принципов аналитической работы - ее прагматический, прикладной характер. Орган внутренних дел любого уровня - это не научно-исследовательское учреждение. Именно поэтому аналитическая работа не является для него самоцелью, а должна быть подчинена главной задаче - подготовке управленческих решений субъекта управления по обеспечению организационной целостности и стабильности функционирования органа внутренних дел, повышению эффективности его работы по реализации функций в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

Методы аналитической работы охватывают все известные науке способы сбора, систематизации, обработки, оценки и интерпретации информации и подразделяются на общие или общенаучные и специальные или частно-научные методы.

К общенаучным методам относятся: исторический и логический, обобщения, абстрагирования, гипотеза, аналогия, моделирование. Специальные методы соответствуют по своей природе самостоятельным отраслям научного знания, используемого в ходе аналитической работы, например, статистические методы, математические методы, методы конкретных социологических исследований, методы сравнительного правоведения и т.д.

И общенаучные, и специальные методы можно подразделить на две группы: а) методы сбора первичной информации; б) методы обработки и оценки информации.

Наиболее распространенными методами сбора информации являются:

изучение документов - качественный анализ текстов нормативных актов, отчетных, аналитических и иных документов и материалов, содержащих информацию, зафиксированную в рукописном тексте, на магнитоносителях, кино-,видео- и фотопленке;

опрос - осуществляется путем анкетирования, интервьюирования, тестирования и позволяет собрать, а затем количественно оценить (квантифицировать) качественную информацию о субъективных мнениях, представлениях и мотивах поведения респондентов;

наблюдение - непосредственное (включенное наблюдение) или опосредованное (косвенное, невключенное наблюдение) восприятие действительности, необходимое для сбора информации о социальных фактах, практических действиях людей, о реальных свойствах социальных объектов и окружающих их условиях;

эксперимент - активная форма сбора и анализа информации, позволяющая получить качественно новое представление о природе, закономерностях и тенденциях специально смоделированной ситуации, процесса или явления.

Наиболее распространенными методами обработки информации являются статистические методы, позволяющие определить количественные параметры изучаемых социальных процессов и явлений. Для этого применяются выработанные в статистике принципы группировки и распределения статистических величин, определение абсолютных и относительных величин, преобразования динамических рядов, формирования репрезентативности выборки. К методам обработки информации следует отнести методы факторного, дисперсного и корреляционного анализа, линейного и динамического программирования, распознания образа и т.д., предполагающие определенную теоретическую интерпретацию полученных количественных показателей, отражающих качественные характеристики изучаемых явлений.

Основные виды аналитических разработок, ведущихся в практике органов внутренних дел, классифицируются по различным основаниям: по объему изучаемых факторов, по продолжительности анализируемого периода, по используемым методам сбора и обработки информации.

В зависимости от объема изучаемых факторов, составляющих содержание оперативной обстановки, различают общий (комплексный) и частный анализ. При комплексном анализе оценивается оперативная обстановка в полном объеме, все значимые условия функционирования органа внутренних дел. При частном анализе изучается и оценивается один или несколько элементов, входящих в структуру оперативной обстановки, например, состояние преступности несовершеннолетних, состояние кадровой работы.

В зависимости от продолжительности исследуемого периода различают анализ:

а) за длительный период: более года;

б) за отчетный период: квартал, полугодие, девять месяцев, год;

в) текущий анализ: за сутки, неделю, месяц;

г) внеочередной или моментный анализ.

Наиболее распространенным видом аналитической разработки в органах внутренних дел является комплексный анализ оперативной обстановки. Само понятие комплексного анализа обстановки является собирательным. Реально он включает в себя несколько видов аналитических проработок.

Текущий анализ (за сутки, неделю, месяц) направлен на обеспечение потребностей оперативного управления, повседневной организации работы личного состава органа внутренних дел. На его основе принимаются меры реагирования на конкретные преступления и правонарушения, вносятся необходимые коррективы в расстановку сил и средств.

Внеочередной анализ - разновидность анализа за отчетный период, осушествляемый по итогам нескольких месяцев при резком осложнении оперативной обстановки либо в случаях возникновения необходимости проведения организационных мероприятий (совещаний, заседаний коллегии и т.д.).

Анализ нарастающим итогом за отчетный период (квартал, полугодие, девять месяцев, год) направлен на выявление отклонений основных тенденций состояния правопорядка, динамики и структуры преступности.

Анализ за длительный период (более года) служит для выявления основных тенденций развития оперативной обстановки и предназначен в основном для разработки комплексных и целевых программ борьбы с преступностью.

Проблемный анализ связан с изучением отдельных проблем и вопросов организации борьбы с преступностью. Обычно проблемный анализ ориентирован на поиск причин снижения эффективности работы по отдельным направлениям деятельности органа внутренних дел: раскрытие преступлений, предупреждение рецидивной преступности или преступности несовершеннолетних, увеличение темпов прироста отдельных видов или групп преступлений.

Сравнительный анализ проводится для выявления причин существенных различий в конечных результатах оперативно-служебной деятельности двух или более органов внутренних дел.

Глава 2. Генезис организационно-правовых форм обеспечения процессов управления в органах внутренних дел

2.1 Развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел

Как уже отмечалось в предыдущей главе, для выполнения функций управления в каждом органе имеется соответствующий аппарат во главе с руководителем. По мере усложнения процессов управления, увеличения объемов циркулирующей информации, необходимой для подготовки управленческих решений, аппарат управления организационно обособляется от так называемых оперативных или линейных подразделений. Такие организационно обособленные структуры существуют практически во всех достаточно крупных организациях, получая различное название - организационные подразделения, организационно-методические подразделения, административные подразделения и т.д. Независимо от своего названия, все они в той или иной мере выполняют штабную функцию, основное назначение которой - интеллектуальное и организационное обеспечение реализации процессов управления.

Становление и развитие штабной функции и штабной организации в органах внутренних дел России прошло длительный и сложный путь. Многое из того, чем сегодня располагают все штабы, еще 20 лет тому назад было лишь смелой мечтой. В этой связи представляется целесообразным проследить генезис становления и развития штабов - службы, специально созданной для реализации процессов управления. См.: Аврутин Ю. Е. Штабная культура и пути ее повышения в органах внутренних дел. Автореф. дисс…канд. юрид. наук. М., 1981. С. 5.

Штабная функция - объективно необходимая категория сферы управления. Ее осуществление всегда направлено на обеспечение наиболее эффективного функционирования основных служб и всей системы в целом. Крупный русский ученый П.М. Керженцев дает такое определение штаба: «Всякий штаб, в чистом виде, - есть, так сказать, мозг организации, т.е. тот центр, который детально изучает происходящую работу и обдумывает все методы, по каким работа должна совершаться в будущем». Керженцев П.М. Принципы организации. Петроград: Госиздат, 1922. С.33. Содержание штабной функции в сфере государственного управления П.М. Керженцев видел в выработке стратегии, в решении вопросов организационного характера, анализе результатов работы, учете и контроле, инструктировании отдельных служб и координации их деятельности. Керженцев П.М. Указ. соч. С. 41.

Не случайно, вскоре же после образования в 1917 г. нового государственного аппарата - Народного Комиссариата внутренних дел в его системе стали появляться первые штабные формирования. Они прошли длительный и сложный путь становления и развития. Условно его можно разделить на четыре этапа.

Первый этап охватывает 1918-1961 годы и начинается с октября 1918 г., когда приказом № 1 по Главному управлению Рабоче-крестьянской милиции Народного Комиссариата внутренних дел в его составе наряду с Центральным управлением уголовного розыска, См.: СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст.386. общим отделом и некоторыми другими подразделениями были созданы Инструкторский и Информационный отделы. Позднее они реорганизованы в Инструкторско-инспекторский отдел, который затем вошел в состав сформированной в конце 1919 г. Инспекции Главного управления милиции. К январю 1920 г. при губернских управлениях организованы подотделы инспекции См.: Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1988. С.18..