Роль штабов органов внутренних дел в системе управления

Первоначально эту задачу решали оперативный, информационно-аналитический отделы и инспекция, т.е. штабной аппарат в целом. Дальнейшее совершенствование и усложнение процесса управления в органах внутренних дел, углубление специализации сотрудников, оперирующих информацией, потребовало создания специфических структурных подразделений, которые бы объединяли и координировали действия отделов штаба и отраслевых служб по подготовке проектов управленческих решений.

В конце 70-х годов в рамках организационно-аналитического отдела штаба ГУВД было создано отделение оперативного управления, организационной базой которого стал специальный операционный зал - зал оперативного управления. Функционирование зала в соответствии с задачами оперативного управления обеспечивало: непрерывное поступление информации об оперативной обстановке и ее изменениях; сбор и хранение информации; сопоставление вновь поступившей и хранящейся информации для выявления рассогласования между заданным и фактическим состоянием системы; выработку проектов решений, направленных на ликвидацию этого состояния. В организационной системе обеспечения оперативного управления можно выделить четыре информационных подсистемы, обеспечивающих в своей совокупности все стадии текущего информационно-аналитического реагирования на изменения оперативной обстановки: слежения, памяти, сравнения и воздействия.

Подсистема слежения обеспечивала сбор информации, характеризующей текущие изменения условий функционирования системы управления и ее среды (показатели оперативно-служебной деятельности, состояние законности, нагрузка на одного сотрудника основной службы и т.д., состояние преступности и охраны общественного порядка в целом по городу и области, в каждом районе).

Подсистема памяти обеспечивала накопление и систематизацию информации, прошедшей через подсистему слежения информации. Информация характеризовала как заданное состояние системы, (т.е. стратегию борьбы с преступностью), так и ее прошлое "поведение" (т.е. состояние системы в истекшем периоде - декаде, месяце, квартале и т.д.).

Подсистема сравнения обеспечивала сопоставление заданного состояния системы с текущим состоянием для выявления рассогласований между ними. Особенностью сопоставления текущего и заданного состояния органов внутренних дел является то, что заданное состояние не может быть запланировано в количественной форме. Поэтому происходило сравнение текущего состояния системы с ее прошлым поведением и состоянием, которые принимались за определенную количественную базу, по отклонениям от которой судили об изменениях показателей функционирования системы. Для этого разрабатывались математические приемы обработки информации и ее анализа.

Подсистема воздействия предназначалась для обеспечения ликвидации рассогласований и изменения свойств системы путем представления информации руководству штаба и подготовки проектов управленческих решений.

В своей деятельности отделение оперативного управления использовало информационный массив штаба, информационного центра и других служб ГУВД.

Организационно-техническое построение зала оперативного управления позволяло: осуществлять непрерывный сбор текущей информации о состоянии управляемой системы с использованием телетайпа, специальных средств связи, ЭВМ, устройств селекторной связи; концентрировать и хранить информацию в удобном для использования виде (картотеки, диапозитивы, микрофильмы); отображать нужную информацию в наглядном виде (стенды, электронное табло, разноцветные карты).

Рабочий цикл функционирования системы состоял из ряда этапов, каждый из которых обеспечивался соответствующими источниками информации: организация непрерывного слежения за оперативной обстановкой; сопоставление результатов непрерывного слежения с ранее принятыми мерами по реагированию на изменения оперативной обстановки; сопоставление данных непрерывного слежения с помесячными колебаниями преступности; сопоставление результатов слежения с годовыми планами работы линейных служб и территориальных подразделений; нормативное решение проблемы и использование передового опыта; оценка эффективности организаторской работы руководства горрайорганов и определение степени влияния аппарата Главка на положение дел на местах.

На этапе организации непрерывного слежения за оперативной обстановкой происходил сбор и накопление суточной, декадной и ежемесячной информации, ее аналитическая обработка. Сбор и накопление данных обеспечивали выявление сведений о происходящих процессах по принципу "отклонение-возмущение", в соответствии с которым фиксировались только положительные или отрицательные явления ("больше-меньше" аналогичного периода прошлого года). Первичные данные группировались в разных разрезах и обобщались с целью получения укрупненных показателей, выделялась информация, необходимая для принятия управленческих решений.

Источниками информационного обеспечения первого этапа являлись: ежесуточные данные о зарегистрированных преступлениях и происшествиях, поступавших их горрайорганов, ГАИ и пожарной охраны; суточные и декадные сведения о зарегистрированных преступлениях и происшествиях, поступавшие из ИЦ ГУВД; месячные статистические сборники основных показателей борьбы с преступностью. Собранная информация концентрировалась в картотеках, на экранах, стендах и табло.

Сведения о преступлениях, зарегистрированных на территории Ленинграда и области, фиксировались на электронном табло "Динамика преступности". При этом ежедневные данные о зарегистрированных преступлениях (с разбивкой по видам: имущественные, против жизни и здоровья и т.д.) учитывались как с начала текущего месяца в сопоставлении с аналогичным месяцем прошлого года, так и с начала текущего года в сравнении с помесячно нарастающими показателями прошлого года. Эти же сведения детализировались на "Рабочем экране оперативной обстановки" в разрезе каждого района города и области и давались в сравнении с показателями аналогичных периодов прошлого года. Это позволяло оценивать оперативную обстановку с точки зрения динамики преступности, изменения ее структуры и определять наметившиеся отрицательные тенденции как в районах, так и в целом по городу и области.

Для оценки криминогенной обстановки использовалась ежедневная с нарастающим итогом информация о местах и мотивах совершения преступлений (бытовая преступность, в общественных местах, объекты преступного посягательства, наличие и состояние охранной сигнализации на объектах) и контингенте преступников (неработающие, ранее судимые, состоящие на учетах в милиции и т.д.).

Сведения по линии ГАИ ежедневно отражали показатели аварийности в городе и области с нарастающим итогом в сопоставлении с данными за полный аналогичный месяц прошлого года на стенде "Безопасность движения". Данные о числе дорожно-транспортных происшествиях, количестве погибших и раненых, причинах ДТП фиксировались также для районов города и области.

Сведения, характеризующие увеличение количества преступлений (по видам) по каждому району города, отражались на стенде

"Тенденция роста преступности". Они показывали, за какой период прошлого года было зарегистрировано такое же количество преступлений, какое зарегистрировано на данный момент текущего года. Аналогичные показатели давались и по некоторым категориям преступников (неработающие, рецидивисты).

Также собиралась информация, характеризовавшая проблемные вопросы оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и ее эффективность. Для этого использовались стенды по следующим проблемам: “Состояние борьбы с преступностью линии БХСС", "Состояние борьбы с хищениями государственного и общественного имущества", "Состояние борьбы с хищениями личного имущества граждан", "Деятельность подразделений УИТУ", "Состояние работы с кадрами. Соблюдение законности", "Организация борьбы с преступностью несовершеннолетних", "Организация борьбы с преступностью неработающих", "Организация индивидуальной профилактики", "Организация профилактики бытовых правонарушений".

Все показатели деятельности горрайорганов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений на этих стендах давались в динамике, были сопоставимы по многим параметрам, комплексно и всесторонне раскрывали конкретную проблему организации борьбы с преступностью и нарушениями общественного порядка.

Источниками указанной информации были: месячные статистические сборники основных показателей работы ГУВД; данные государственной статистической отчетности; результаты обработки на ЭВМ по специальной программе статистических карточек форм 1 и 2 (о зарегистрированных преступлениях и совершивших их лицах). Кроме того, информация, отражающая проблемные вопросы увязывалась с информацией, концентрировавшейся в журналах слежения по зоне и проблеме, которые вели инспекторы органалитического отдела.

Совокупность данных, характеризовавших условия функционирования Главка по линиям оперативно-служебной деятельности и состоянию преступности позволяла выделять на стенде "Районы со сложной оперативной обстановкой" до 10 районов города и области с наиболее сложной оперативной обстановкой, установленных как по итогам прошедших одного, двух месяцев, квартала и т.д., так и по состоянию на текущий момент.

На стенде ежедневно с нарастающим итогом по видам преступлений отражался остаток уровня текущего месяца до уровня аналогичного полного месяца истекшего года или превышение уровня текущего месяца над уровнем того же полного месяца прошлого года.

Информация, отражающая годовые, месячные, декадные и ежедневные показатели работы горрайорганов по борьбе с преступностью, позволяли более полно и объективно оценить складывающуюся оперативную обстановку на территории каждого района.

Совокупность информации, сосредоточенной в зале оперативного управления, позволяла проанализировать состояние преступности в городе и области в целом, в каждом районе, сопоставить ее с деятельностью служб и подразделений и установить некоторые причины отрицательно складывающейся оперативной обстановки.

Основная задача анализа состояла в том, чтобы из различного рода данных получить общую картину процесса, выявить его закономерности и тенденции. Анализ информации осуществлялся в двух направлениях: изучение состояния преступности и охраны общественного порядка как в каждом районе, так и в целом по городу и области (составы преступлений, контингент преступников, время, место, способ совершения преступлений и т.д.); определение надежности и эффективности деятельности линейных служб и территориальных подразделений. Такой подход позволял выделить районы города и области, в которых наметилась тенденция роста числа преступлений и степень ее устойчивости, определить динамику, структуру и географию преступности, выявить организационные недостатки в деятельности служб и подразделений.

Для анализа использовалась качественная и количественная информация. Качественная информация анализировалась с помощью применения таких методов, как сравнение, аналогия и обобщение. Количественная информация обрабатывалась методами группировки, исчисления долей, процентов, отношений и другими способами.

На этапе сопоставления результатов непрерывного слежения с ранее принятыми мерами по реагированию на изменения оперативной обстановки информация о ранее принимавшихся мерах по реагированию сосредотачивалась на стенде "Реагирование на изменения оперативной обстановки". В специальных ячейках, соответствующих районам города и области, помещались карточки, в которых отражались меры по нормализации оперативной обстановки, ранее принимавшиеся в том или ином районе.

В зале оперативного управления использовались специальные криминогенные карты-схемы Ленинграда и Ленинградской области, на которых обозначались районы со сложной оперативной обстановкой и условными обозначениями отмечались мероприятия по ее нормализации. На стенде "Территорально-демографическая характеристика. Силы и средства горрайорганов" отображались данные, характеризующие конкретный район с точки зрения социально-экономической и криминогенной (площадь, население, занимаемое в городе или области место по числу жителей района и числу лиц, совершивших преступления) и горрайорган, обслуживающий эту территорию (нагрузка на одного сотрудника уголовного розыска и участкового инспектора, количество младшего начальствующего и рядового состава, наличие ПМГ и т.д.).

Совокупность информации, сосредоточенной на стендах и картах, позволяла установить, принимаются ли какие-либо меры по нормализации оперативной обстановки в конкретном районе, какие силы и средства имеются для этого в районе и т.д.

На этапе сопоставления данных непрерывного слежения с по месячными колебаниями преступности сравнивалось фактическое состояние системы управления с ее прошлым. Это имело помимо чисто управленческого аспекта еще и криминологическое значение. Эмпирически установлено, что характер криминологических условий функционирования органов внутренних дел периодически повторяется независимо от динамичности социальных процессов - определенные периоды года характеризуются изменением количества отдельных видов преступлений.

Расстановка сил и средств органов внутренних дел, принятие решений по управлению ими требует точного знания криминогенной обстановки, в которой происходила, происходит и будет происходить деятельность конкретных подразделений. Стремление к оптимальности в расстановке сил и средств вызывает необходимость анализа прошлых состояний преступности. Для решения этой задачи в подсистеме памяти концентрировалась информация в виде формализованных таблиц, получивших название "сезонная волна". "Сезонная волна" отражала эмпирически найденную закономерность криминогенных характеристик истекшего года и ряда прошлых лет.

Для расчета "сезонной волны" по статистическим карточкам формы 1 все зарегистрированные в исследуемом периоде (ряда прошлых лет) преступления по видам учитывались по времени (месяцам) их фактического совершения. Затем данные ранжировались и сводились в формализованную таблицу. В основе ранжирования показателей лежит конечный цифровой ряд от 1 до 12, где наименьший балл "1" присваивается месяцу с наименьшим количеством совершенных преступлений. Затем определялись средние расчетные показатели криминогенности и баллы каждого месяца ряда лет, которые также заносились в таблицу. На основании этой таблицы строился график - "сезонная волна", ось абсцисс которого разделялась на 12 месяцев, а на оси ординат откладывались значения среднего расчетного балла каждого месяца. На графиках также указывалось время суток (с интервалом 4 часа) и соответствующее им количество совершенных преступлений в процентном выражении.

Такие таблицы и графики строились по различным параметрам: общая преступность, преступность по линии уголовного розыска, наиболее опасные преступления, отдельные составы преступлений. Расчеты "сезонной волны" рассылались во все службы и подразделения ГУВД, где использовались в основном при планировании работы для определения времени проведения мероприятий.

Кроме "сезонной волны", в зале управления для более полного анализа оперативной обстановки концентрировалась информация о состоянии преступности на территории каждого района за последние 10 лет.

На этапе сопоставления результатов слежения с годовыми планами работы линейных служб и территориальных подразделений устанавливалось, какие меры принимаются горрайорганами для нормализации оперативной обстановки или предупреждения отрицательных тенденций. Это позволяло устанавливать причины осложнения оперативной обстановки, избегать дублирования управленческих решений.

Осложнение оперативной обстановки могло быть вызвано несколькими причинами. Во-первых, объективным изменением преступности как таковой. Во-вторых, ненадлежащим исполнением в службах и подразделениях приказов и указаний МВД и ГУВД, регламентирующих организацию борьбы с преступностью. В-третьих, отсутствием или несовершенством нормативных актов. В-четвертых, несовершенством форм и методов руководства органами внутренних дел, использованием устаревших приемов и средств борьбы с преступностью.

Этап нормативного разрешения проблемы и использования передового опыта позволял избегать издания дублирующих нормативных актов. При этом учитывался положительный опыт работы как передовых подразделений ГУВД, так и в МВД в целом.

Известно, что аналитическая проработка проблемных вопросов при подготовке решений на местах часто не дает желаемого результата из-за отсутствия эффективной системы организации контроля и исполнения решений. Такие меры, как выезд зональных сотрудников в горрайорганы, для устранения указанного недостатка, не всегда достигали намеченного результата, так как не были скоординированы. "С созданием отделения оперативного управления возникла организационная база, которая сделала возможным координацию усилий аппарата ГУВД по оказанию практической помощи территориальным подразделениям" Аврутин Ю.Е., Рыжкин Н. Н. Указ. соч. С. 32.. На каждый горрайорган были заведены специальные книжки для учета частоты, целей и периодичности выездов в них сотрудников ГУВД. Это позволяло на последнем этапе оценки эффективности организаторской работы руководства горрайоргана и определения степени влияния аппарата ГУВД на положение дел на местах оценить положение, в котором находился каждый горрайорган как с точки зрения количественных показателей, так и с позиций организации борьбы с преступностью, выявить организационные причины осложнения оперативной обстановки.

Последовательная проработка рассмотренных этапов позволяла готовить обобщенную "Оценку оперативной обстановки", в которой подводились итоги отчетного периода, давалась структура, динамика и география преступности, эффективность деятельности служб и подразделений ГУВД, указывались причины осложнения оперативной обстановки, предлагались конкретные меры по ее нормализации, рассчитывались необходимые для этого силы и средства.

Оценка оперативной обстановки подготавливалась за одну, две декады, месяц с нарастающим итогом, а при необходимости - внеочередная. Организация сбора и накопления информации о состоянии системы управления и среды ее функционирования, сопоставление ее с информационным массивом прошлых лет позволяли вырабатывать более эффективные формы воздействия.

Одним из важнейших условий повышения эффективности управленческой деятельности ГУВД всегда считало и продолжает считать совершенствование информационного обеспечения процессов управления на основе использования вычислительной техники в аналитической работе и слежении за оперативной обстановкой. В период с 1981 по 1983 гг. штабом совместно с ИЦ ГУВД была проведена особенно большая работа в этом направлении. Ниже рассмотрены основные результаты этой работы.

Значительную часть рабочего времени сотрудники штабных подразделений затрачивают на сбор, накопление, обработку и анализ информации. Эта работа лежит в основе подготовки управленческих решений, направленных на укрепление правопорядка. Для повышения эффективности информационно-аналитической работы штабом и ИЦ ГУВД Ленинграда и области в 1980-1981 году была разработана и внедрена в эксплуатацию автоматизированная информационно-статистическая система (АИСС) "Экспресс". Она позволяла непрерывно следить за изменениями оперативной обстановки и результатами деятельности горрайорганов внутренних дел Ленинграда и области путем ежедневной выдачи статистической информации о количестве зарегистрированных преступлений и лицах их совершивших.

Анализ результатов автоматизированной обработки исходных данных оперативной обстановки позволял:

- обеспечивать руководство ГУВД ежедневной информацией о состоянии борьбы с преступностью и охраны общественного порядка как в целом по городу, так и по зонам и отдельным районам;

- целенаправленно планировать проведение комплексных и целевых операций;

- планировать помощь в организации патрульно-постовой службы силами и средствами Главка;

- выявлять недостатки в деятельности территориальных горрайорганов внутренних дел и принимать эффективные меры по их устранению;

- повышать эффективность влияния аппарата ГУВД на положение дел в горрайорганах внутренних дел.

Информационный центр ГУВД мог выдавать на определенное число, за месяц и год следующие таблицы:

- сводку о количестве зарегистрированных преступлений по районам города (области);

- сведения о контингенте лиц, совершивших преступления по районам города (области);

- сводку о количестве зарегистрированных преступлений и контингенте лиц, их совершивших, по зонам города (области);

– сводку о количестве зарегистрированных наиболее опасных преступлений за дежурные сутки по районам города (области);

– сведения о состоянии преступности по районам, объединенных по определенным признакам в зоны, курируемые соответствующими руководителями ГУВД.

Для получения сведений о состоянии оперативной обстановки на текущие сутки штабом ГУВД были разработаны 4 типа таблиц: динамика (любой вид преступлений, контингент, раскрываемость) с начала месяца; рост - снижение (любой вид преступлений в зоне, контингент) с начала месяца; зарегистрировано - раскрыто (по району, городу, зоне) с начала года; превышение уровня месяца (любой вид преступлений, контингент).

Эти таблицы позволяли получать около 1500 различных вариантов статистических данных из АИСС "Экспресс", как по городу, так и по отдельным районам и зонам по любому виду или группе преступлений, а также по их раскрываемости. Этой информацией могли пользоваться все заинтересованные отраслевые службы ГУВД Ленинграда и области.

С целью совершенствования информационного обеспечения служб штабом и ИЦ ГУВД была разработана и внедрена универсальная программа обработки на ЭВМ статистических карточек (форма № 1 на зарегистрированные преступления и форма № 2 на лицо, совершившее преступление). В соответствии с этой программой по запросу можно было получать необходимые для аналитической работы данные о криминологической и социально-демографической характеристике личности правонарушителей, времени, месте и способе совершения преступлений, эффективности проведения оперативно-следственных мероприятий, направленных на их раскрытие.

По заданию штаба ИЦ ГУВД ежемесячно предоставлял данные в табличном виде о динамике и структуре преступности по территориальным отделениям милиции города и области.

Таблицы содержали сведения о динамике и раскрываемости преступлений по линии УР, в том числе о количестве преступлений несовершеннолетних, ранее судимых, совершенных в состоянии опьянения на улицах и других общественных местах; о количестве зарегистрированных преступлений по ст. 198 УК РСФСР (злостное нарушение паспортных правил), ст. 209 УК РСФСР (систематическое занятие бродяжничеством или попрошайничеством), ст. 206 УК РСФСР (хулиганство, в том числе в квартирах и общежитиях); о преступлениях, совершенных на бытовой почве, о кражах, грабежах и разбоях, совершенных на улицах и в парадных.

Для обеспечения контроля за своевременной регистрацией преступлений и включением их в статистику текущего года была разработана система, позволявшая следить за своевременностью рассмотрения заявлений и сообщений о правонарушениях, регистрируемых в книге происшествий (КП) территориальных горрайорганов внутренних дел. Основой данной системы являлся дополнительный носитель информации - журнал отрывных талон для обработки на ЭВМ. Талоны состояли из двух частей. Первая часть заполнялась дежурным после поступления заявления. Вторая часть заполнялась исполнителем немедленно после утверждения постановления о возбуждении или отказе в возбуждении уголовного дела. Талоны передавались в ИЦ ГУВД.

В штаб ежемесячно поступали обработанные на ЭВМ сведения о числе преступлений, совершенных в текущем и прошлом годах и зарегистрированных в данном отчетном периоде. Здесь же учитывались дополнительные преступления текущего и прошлого года, зарегистрированные в КП и рассмотренные в срок свыше 10 дней, преступления которые в КП не регистрировались. Все данные приводились в сравнении с прошлым годом.

В целях повышения результативности оперативно-профилактических мероприятий, координации усилий групп горрайорганов в предупреждении и раскрытии преступлений на ЭВМ была реализована задача изучения миграционных процессов преступного элемента по районам города. На основе обработки статкарточек формы № 1 строились специальные графики, на которых выделялись районы-"экспортеры" и районы-"импортеры" преступного элемента. Эти сведения группировались и детализировались по различным признакам, в частности по видам преступлений (наиболее опасные в целом, в том числе, убийства, кражи, грабежи, разбои и т.д.) и контингенту лиц, их совершивших (ранее судимые, неработающие, несовершеннолетние и т.д.). Более подробно см.: Аврутин Ю.Е., Гилинский Я. И. Криминологический анализ преступности в регионе. Методология. Методика. Техника. Л.: ЛВК МВД РСФСР, 1991. С. 126.

В ГУВД Леноблгорисполкомов в течение нескольких лет для анализа отдельных видов преступлений, а также при подготовки и проведении комплексных, контрольных и целевых проверок использовался комплекс программ "Анализ". Этот комплекс позволял распечатывать данные карточек Ф-1 (единая статистическая карточка на выявленное преступление) и Ф-2 (единая статистическая карточка на лицо, совершившее преступление) как по различным аспектам деятельности РУВД-ГРОВД, так и по отдельно взятому району по трем видам:

1. Сведения о различных видах преступлений - 26 распечаток (по линии УР: о раскрытии неочевидных преступлений с участием спецаппарата; многоэпизодных преступлениях; о раскрытии неочевидных преступлений личным сыском участковых инспекторов; о зарегистрированных преступлениях, совершенных несовершеннолетними; о зарегистрированных преступлениях, совершенных на улицах; о зарегистрированных преступлениях, совершенных на улицах несовершеннолетними; о зарегистрированных преступлениях, совершенных несовершеннолетними в состоянии опьянения; о преступлениях, совершенных на бытовой почве; о преступлениях, совершенных в состоянии опьянения; о раскрытии очевидных преступлений с участием спецаппарата; о раскрытии неочевидных преступлений; о преступлениях, связанных с наркотическими веществами; о нераскрытых преступлениях; о раскрытии преступлений дежурной частью; о преступлениях, связанных с кражей транспортных средств и велосипедов с улиц; о хулиганстве, в квартирах и общежитиях; о кражах личного имущества из квартир и домов; о преступлениях, квалифицируемых по ст. 206 ч. 1 и ст. 209 УК РСФСР; о преступлениях, связанных с гибелью людей; о тяжких преступлениях по линии БХСС; незарегистрированные преступления по линии УР, БХСС и других служб по КП и ЖУИ; о раскрытии преступлений по линии БХСС с участием спецаппарата; распечатка карточек по Ф-1 по линии УР по любой статье).

2. Сведения о преступлениях, причинивших материальный ущерб - 3 распечатки (по линии БХСС; по ст. 92, 931 УК РСФСР по линии БХСС; по линии УР).

3. Сведения о жителях района, совершивших преступления - 7 распечаток (к которым ранее применялись меры уголовного или административного воздействия и совершивших преступления по линии УР; совершивших преступления в группе по линии УР; в состоянии наркотического возбуждения или связанным с приобретением, хищением, употреблением или сбытом наркотических веществ; ранее совершавших преступления; совершивших кражи: карманные, квартирные, из общежитий, гостиниц, транспортных средств, в т.ч. велосипедов и автомобилей; несовершеннолетних; распечатка карточек по Ф-2 по линии УР по любой статье).

При необходимости, количество видов распечаток можно было увеличивать в зависимости от возникающих вопросов.

Для распечатки сведений, содержащихся в карточках Ф-1 и Ф-2 имелось соответственно 6 и 5 типов матриц: 1 тип - районы города; 2 тип - районы области; 3 тип - основные вид преступлений по линии УР, а также общественные места, улицы и лица их совершившие: несовершеннолетние, в группах, пьяные, ранее совершившие и неработающие; 4 тип - основные виды преступлений по линии БХСС; 5 тип - основные виды преступлений по линии других служб; 6 тип - сведения по отдельному району, в т.ч. на территории РУВД - ГРОВД и по всем имеющимся отделениям в районе.

Строки выходных форм имели полную распечатку сведений из карточек Ф-1 и Ф-2 по всем позициям с добавлением дополнительных сведений. По форме Ф-1: сроках принятия решений до 3 дней, от 3 до 10 дней, от 10 до 30 дней и свыше месяца; месяц поступления карточек; времени (часов) совершения преступлений. По форме Ф-2: в матрице по линии УР вместо общественных мест и улиц введены наркотики (всего, в т.ч. наркотическом состоянии); месяц поступления карточек; районы проживания (города, области); количество совершенных преступлений.

Получение сведений по матрицам производилось по запросу, содержащему следующие требования: № таблицы; шифр района (при необходимости получения сведений по отдельному району); основное условие; дополнительное условие. Все выходные формы представляли машинограмму, состоящую из заголовка, который соответствует заданному номеру таблицы, левой части, которая остается постоянной для всех запросов и полей статистических показателей в сравнении с прошлым годом.

Горрайорганы города и области могли получать любые из указанных выходных форм, а также ежемесячные сведения "О состоянии преступности в Ленинграде и Ленинградской области" по основным видам преступлений по линии УР, БХСС и других служб.

Специальные аналитические распечатки готовились для сотрудников аппарата ГУВД, выезжающих на места для комплексных, целевых и контрольных проверок. Наряду с общими сведениями о состоянии преступности в том или ином районе, они включали в себя данные о количестве: лиц, совершивших преступления в районе проживания; дел на лиц, направленных прокурором в суд в порядке ст. 217 УПК РСФСР; дел на лиц, прекращенных по ст. 7, 8, 9 УПК РСФСР; материалов, разрешены по ст. 10 УПК РСФСР. Такие распечатки дают возможность проверяющим составить определенное предварительное представление о практике работы различных служб и подразделений района, уменьшить нагрузку на сотрудников управления внутренних дел, избавленных от необходимости специально готовить для проверяющих справочную информацию.

В системе органов внутренних дел самым многочисленным отрядом является патрульно-постовая служба. Управление охраны общественного порядка ГУВД подготавливало рекомендации районным органам внутренних дел по вопросу организации патрульно-постовой службы на предстоящие осенне-зимний и весенне-летний периоды. Подготовке рекомендаций предшествовал анализ состояния преступности на улицах и в общественных местах, как за длительный период, так и за время непосредственно перед разработкой плана. На основе анализа обстановки определялись наиболее сложные в оперативном отношении точки территории, подлежащие перекрытию нарядами милиции ППС.

В ГУВД Леноблгорисполкомов, сохраняя порядок, при котором решения по организации патрульно-постовой службы принимались при разработке единой дислокации на весенне-летний и осенне-зимний периоды, готовились решения и на текущий месяц с учетом оперативной обстановки за прошедший месяц и аналогичные периоды прошлых лет.

Для повышения эффективности и качества использования милиции в охране общественного порядка успешно применялась автоматизированная система учета сил и средств, задействованных по единой дислокации ("ДИСК"). Основой данной системы являлся специальный формализованный талон, состоявший из двух частей. Первая часть (силы ППС) представляла собой таблицу, в которой содержались количественные сведения о рядовом и младшем начсоставе патрульной службы РУВД и отделений милиции; отделов вневедомственной охраны; ведомственного полка, несущего службу на территории района; медвытрезвителей; рядовом, младшем и офицерском составе РГАИ, а также число задержанных ими лиц в течение суток и по сменам. При этом отмечались не только штатная и списочная численность, но и фактическое использование личного состава непосредственно на охране общественного порядка.

Вторая часть (средства) представляла собой таблицу, в которой отмечалось количество совершенных преступлений в общественных местах и на улицах в течение суток и по сменам, зарегистрированных по книге происшествий в дежурных частях; количество используемых автомобилей и мотоциклов по прямому назначению, используемых для других целей и находящихся в ремонте.

Данные о дислокации сил и средств представляли в дежурную часть РУВД начальники отделений по кадрам, заместитель начальника по службе и начальники дежурных частей отделений милиции.

Талон заполнялся на основании данных за прошедшие сутки и передавался штабом РУВД в ИЦ ГУВД. После обработки талонов первичного учета получали более 50 таблиц по различным аспектам деятельности РУВД. Те или иные виды таблиц выдавались ИЦ по запросам штаба ГУВД. На основе их анализа подготавливались рекомендации по расстановке сил и средств.

В специальной литературе отмечается, что в сфере управленческих задач прогнозирование рассматривается как одна из стадий процесса планирования борьбы с преступностью. "Результаты прогнозирования ориентируют управляющий орган на выбор целей и средств их достижения". Бородин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С 125.

Криминологические прогнозы, как правило, акцентируют внимание на отрицательных явлениях, которые могут проявиться в будущем. В этом случае задача органов внутренних дел заключается в выработке комплекса мероприятий, направленных на нейтрализацию этих явлений. Достоверность прогноза зависит от выбора метода прогнозирования, модели динамики, а также от того "насколько концепция, на которую опирается этот выбор, адекватно отражает характер тенденции на качественном уровне". Бородин С. В. Указ. соч. С. 130. В штабе ГУВД для планирования борьбы с преступностью уже в начале 80-х годов использовалось прогнозирование на основе экстраполяции рядов динамики, методика которого применительно к решаемым задачам органов внутренних дел подробно изложена в ряде работ. См.: Селиверстов В.И. Организация прогнозирования преступности и использование данных прогноза в подготовке правленческих решений // Штабная практика. 1997. № 3(23). С.39-45; Кудрявцев В.Д. Жизнь подтвердила необходимость штабной службы //Штабная практика. 1998. № 3 (27) 1998 С.96.

2.3 Организационно-правовые и методические проблемы совершенствования аналитической работы в органах внутренних дел

Рассматривая содержание информационно-аналитической работы и перспективы ее совершенствования, надо быть прежде всего реалистом и признать, что сложность содержательных характеристик и многообразие средовых факторов, детерминирующих функционирование органов внутренних дел, таковы, что их изучение и оценка выходят далеко за рамки реальных аналитических возможностей большинства практических органов внутренних дел. И решению этой проблемы не помогут никакие призывы и указания. Даже на уровне многих МВД - УВД субъектов Федерации, может быть за исключением ГУВД Москвы и Санкт-Петербурга, не говоря уже о горрайлинорганах, малочисленность аналитических подразделений (в ГРОВД для проведения аналитической работы выделено не более двух сотрудников), уровень теоретической подготовки сотрудников, материально-техническое оснащение и штабных аппаратов, и информационных центров не позволяют вести даже повседневную аналитическую работу на требуемом уровне, не говоря уже о проведении исследований, в том числе и опросов общественного мнения.

Необходимо учитывать и то, что в последние годы обострилась проблема получения органами внутренних дел информации о социальном и экономическом развитии регионов. С одной стороны, сократился поток такой информации, поступающей в региональные органы статистики, с другой стороны, выдачу имеющейся информации они поставили на коммерческую основу.

В этой связи мы полагаем, что, во-первых, аналитическая работа как вид оперативно-служебной деятельности, осуществляемый в МВД-УВД-ГРОВД является важной, но лишь составной частью аналитического обеспечения оценки функционирования органов внутренних дел; во-вторых, проведение аналитической работы в органах внутренних дел - обязанность не только МВД-УВД или горрайорганов, но и научных и учебных заведений системы МВД, которые должны являться полноценными субъектами ее осуществления, в-третьих, в стороне от аналитической работы не должна стоять научная общественность гражданский учреждений, прежде всего, социологи и криминологи.

В этой связи мы полагаем возможным говорить не просто об аналитической работе, а об аналитическом обеспечении подготовки проектов управленческих решений в органах внутренних дел, в первую очередь - на уровне МВД-УВД. Ставя так вопрос, мы исходим из того, что принятие решений, ориентированных на среду функционирования органов внутренних дел, в том числе различных долговременных программ, стратегически ориентированных планов и т.д., не может не иметь серьезного социологического и криминологического обоснования. Если такого обоснования нет, принимаемые решения могут принести больше вреда, чем пользы.

В широком смысле слова мы рассматриваем аналитическое обеспечение подготовки стратегических управленческих решений в органах внутренних дел как объединение творческих возможностей практических органов, научных и учебных заведений МВД при четкой нормативно-правовой дифференциации роли каждого субъекта.

Решение этой задачи связано с рядом организационно-правовых, содержательных и методических вопросов осуществления аналитической и исследовательской работы в органах и учреждениях внутренних дел.

Первый шаг на этом пути связан с четкой нормативной дифференциацией ее целей, задач и объема на различных иерархических уровнях системы МВД. Рискнем высказать несколько суждений на этот счет.

1. Главным в решении этой задачи должно стать понимание прикладного и прагматического характера аналитической работы в практических органах внутренних дел вообще и в горрайорганах в особенности.

Корректный анализ преступности как сложного социального явления, детерминированного множеством факторов, или оргдиагностика не только не по силам большинству подразделений, но и не нужны им для решения практических задач. Поэтому аналитическая работа на уровне горрайорганов должна быть ориентирована прежде всего на выявление:

- основных тенденций в динамике и структуре преступности: фиксацию организованных и групповых форм совершения преступлений, серийности преступлений, соотношение первичной и повторной преступности для выводов об эффективности организации работы по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, обеспечению взаимодействия между службами данного ГРОВД и соседними горрайорганами;

- основных тенденций в пространственно-временном распределении преступлений и правонарушений, равномерности нагрузки на личных состав служб и отделов (отделений) милиции для подготовки предложений по внесению корректив в расстановку сил и средств, перераспределение личного состава в подчиненных подразделениях, исходя из реальной обстановки;

- причин реальной и потенциальной текучести кадров;

- причин ненадлежащего выполнения управленческих решений вышестоящих органов внутренних дел и своих собственных.

2. Упрощение характера аналитической работы на уровне горрайорганов должно компенсироваться ее содержательным и методическим совершенствованием на уровне МВД - УВД, которым необходимо:

- значительно расширить сервисное информационно-аналитическое обслуживание служб аппарата и горрайорганов внутренних дел;

- взять на себя в полном объеме сбор, обобщение, анализ и распределение социальной информации, характеризующей политические, экономические, демографические особенности региона и входящих в него территориально-административных образований;

- взять на себя в полном объеме проведение исследований актуальных проблем обеспечения правопорядка в регионе, а также изучение общественного мнения населения о работе милиции;

- улучшить содержание и методику занятий в системе служебной подготовки руководящего состава и сотрудников штабов ГРОВД.

3. Необходимо повысить роль научных и учебных заведений системы МВД в решении теоретических и прикладных проблем изучения влияния средовых факторов на эффективность функционирования как системы МВД России в целом, так и ее региональных структур. В этой связи целесообразно:

- перенести центр тяжести проведения глубокого научного анализа и исследований средовых факторов, состояния преступности и внутриорганизационной деятельности, а также разработки соответствующих методик в научные и учебные заведения МВД, располагающие подготовленными научными кадрами;

- приблизить исследовательскую работу к нуждам и запросам практики, для чего создать за счет имеющегося собственного некомплекта и некомплекта МВД - УВД региональные или межрегиональные исследовательские центры, обслуживающие соответствующие территории;

- учебным заведениям высшего профессионального образования системы МВД, кроме того, целесообразно включать в планы научно-исследовательской работы блок мероприятий, согласованных с соответствующими МВД - УВД по территориальности и отражающих их интересы в научном сопровождении управленческой и оперативно-служебной деятельности.

4. Упорядочить ведомственную статистическую отчетность, для чего:

- на уровне МВД России обеспечить стабильность статистической отчетности, преемственность вводимых форм ранее принятым:

– разработать универсальную статистическую карточку учета преступлений, совершивших их лиц, результатов оперативно-служебной деятельности, максимально облегчающих процесс оценки и измерения эффективности функционирования органов внутренних дел.

Наряду с осуществлением организационно-правовых мер совершенствование аналитической работы связана и с улучшением ее методического обеспечения. Решение этой проблемы может осуществляться в нескольких направлениях. Одним из самых доступных из них является применение отработанных наукой и практикой процедур анализа основных компонентов оперативной обстановки, в первую очередь состояния, динамики, структуры преступности, а также внедрение современных методов корреляционного и факторного анализа, математического моделирования и проведение на этой основе типологии районов и регионов с точки зрения напряженности криминальной ситуации. Внедрение таких методик позволит сократить проявление волюнтаризма при расстановке сил и средств, оценке положения дел на местах. Нами разработан ряд таких методик, которые приведены в приложениях к диссертации.

Наряду с этим существует ряд проблем, требующих определенной переориентации сознания значительной части руководящего состава органов внутренних дел в понимании и интерпретации статистических и аналитических данных о состоянии преступности. Дело в том, что служебный менталитет многих руководителей сложился в то время, когда миф о перспективах скорой ликвидации преступности отнюдь не воспринимался как миф, а был прямым руководством к действию. Отсюда и сохраняющийся по сей день страх перед динамикой преступности, которая не сокращается, а возрастает.

В этой связи полаем необходимым высказать ряд суждений, касающихся восприятия результатов аналитической работы.

Первое. Тот факт, что преступность - социальное явление, изменения которого во времени далеко не всегда напрямую связаны с деятельностью правоохранительных органов, в том числе и органов внутренних дел, отнюдь не означает отказ от необходимости изучения динамики и структуры преступности и правонарушений. Практически ни один аналитический документ, оценка оперативной обстановки не обходятся без анализа и оценки динамических рядов. Внимание, которое криминологией и управленческой практикой органов внутренних дел этому ряду распределений численностей, вполне оправдано: для теории и практики борьбы с преступностью необходимо знать, как меняется оперативная обстановка во времени, ибо от характера и масштаба этих изменений зависит стратегия и тактика правоохранительной деятельности, расстановка и использование сил и средств органов внутренних дел.

Вместе с тем, каждый, занимающийся аналитической работой, должен помнить следующее. Преступность - не просто механическая совокупность или арифметическая сумма деяний, порожденных "свободной волей" отдельных личностей. Раз существуют изменения в числе совершаемых (регистрируемых) преступлений, значит существуют и закономерности этих изменений. Отсюда чрезвычайно важный вывод: анализ преступности нельзя сводить к механической расстановке количественных показателей только по принципу "больше-меньше". За этими изменениями необходимо искать те закономерности, которые обусловили эти изменения, в противном случае аналитик и сам рискует оказаться в заблуждении и, что, видимо, особенно важно, ввести в заблуждение лиц, ответственных за принятие управленческих решений.

О каких же закономерностях, влияющих на динамику преступности, идет речь? Прежде всего, необходимо учитывать, что отнесение законодателем тех или иных деяний к категории "преступного" всегда есть "проекция социальных нужд, запросов и потребностей общества..." Основания уголовно-правового запрета. М.,1982. С.127-128

Следовательно, рассматривая преступность как процесс, анализируя его изменения во времени (в динамике), нужно выяснить, во-первых, повлекли ли какие-то и какие именно социальные нужды, запросы и потребности оценку определенных поступков в качестве преступных, либо перестали рассматривать такие поступки в качестве преступных, отнеся их, например, к категории административных правонарушений или вообще исключив из сферы правовой оценки.

За последнее десятилетие уголовный и административный кодексы претерпели существенные изменения: появились новые составы преступлений и административных правонарушений, декриминализованы многие формы поведения, считавшиеся ранее преступными, пересмотрены составы преступлений, относимых к категории тяжких. Очевидно, это не может не сказаться на динамике регистрируемых преступлений и правонарушений. См.: Милюков С. Ф. Российское уголовное законодательство. Опыт критического исследования. Монография. СПб., 2000. С. 88.

На этом не может не сказаться, во-вторых, сама правоохранительная практика, ее активизация, или, наоборот, ослабление по тем или иным направлениям оперативно-служебной деятельности. Очевидно, например, что усиление борьбы с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков в последнее время заметно изменили и общую картину преступности, и ее динамику.

В-третьих, в управленческой и аналитической практике органов внутренних дел мы имеем дело преимущественно с числом не совершенных, а зарегистрированных преступлений. Не следует особенно тешить себя мыслью, что повсюду и навсегда наведен порядок в учетно-регистрационной дисциплине, что перенос преступлений из одного отчетного периода в другой всегда носит объективный (так называемый "рабочий") характер, а не вызван желанием отдельных руководителей представить результаты своей работы в более выгодном свете, чем это есть на самом деле.

Иными словами, к анализу динамических рядов следует подходить критически, не полагаясь на магию "хороших" или "плохих" цифровых показателей, а сопоставляя их с другими показателями.

Второе. Преступность, как и любой иной процесс, имеет определенные тенденции, отражение которых в динамическом ряду носит название тренд. Отклонения от тренда разнообразны и по своей направленности, и по интенсивности, и по происхождению, однако все они могут быть связаны в три основные группы, каждая из которых объединяет однородные в смысле их генезиса колебания. См.: Блувштейн Ю. Д., Волков Г. И. Динамические ряды преступности. Учебное пособие. Минск., 1984. С. 18

К первой группе относятся более или менее регулярные колебания. С такого рода колебаниями динамических рядов преступности обычно сталкиваются при ее анализе в регионах, характеризующихся интенсивными урабанизационными процессами. Ускорение индустриализации сопровождается возникновением целого спектра негативных в криминогенном отношении факторов и детерминирует первоначальный, нередко значительный рост преступности, а затем ее стабилизацию и снижение.

Разнонаправленные колебания, относящиеся к первой группе, могут вызываться изменениями в законодательстве, когда криминализация (декриминализация) поступков оказывает существенное влияние на динамику преступности. За этими колебаниями может стоять и активизация тех или иных направлений деятельности органов внутренних дел, связанная с более целенаправленным выявлением и пресечением отдельных групп или видов преступлений.

Ко второй группе относят сезонные колебания, которые в динамических рядах преступности обычно не велики. Сезонные колебания заметны по отдельным видам преступлений, пики которых легко объяснимы именно спецификой данных преступлений. Так, число изнасилований и автодорожных преступлений, как правило, возрастает в осенне-зимний период Методика расчета сезонных колебаний преступности изложена в приложении к диссертации..

К третье группе относятся колебания случайные, ведь преступность не может иметь чисто и точно фиксируемых границ. Случайные колебания преступности неизбежны, размеры этих колебаний непредсказуемы.

Итак, между колебаниями первой и второй группы, с одной стороны, и колебаниями третьей группы существует принципиальное отличие. Общим для регулярных и сезонных колебаний вокруг тренда является их закономерность, которая может быть выявлена, измерена и описана. Колебания третьей группы случайны и для них не следует искать каких-либо объяснений.

Третье. Говоря о том, что преступность не может иметь точно фиксируемых границ, мы все же вольно или невольно задаем себе вопрос: сколько же преступлений, хотя бы примерно, может совершаться на той или иной территории. Вряд ли найдется хоть один специалист, который взял бы на себя смелость назвать точное количество преступлений, которое должно совершаться на определенной территории за определенный период времени. Однако, как ни кощунственно это может прозвучать, но преступлений объективно совершается столько, сколько их объективно воспроизводит данное общество, для которого характерны конкретные политические, экономические, социальные реалии. Именно эти реалии лежат в основе причинного комплекса преступности, именно они определяют законодательство, систему уголовной юстиции, материальные, технические и духовные возможности органов охраны правопорядка, в том числе и органов внутренних дел.