Роль штабов органов внутренних дел в системе управления

Информационный отдел осуществлял сбор и обобщение данных о численности и качественном составе милиции, о преступлениях, готовил обзоры «деятельности и состояния милиции на местах». См.: Малыгин А.Я., Мулукаев Р.С. Указ. соч. С. 21. Инструкторский отдел занимался нормотворческой деятельностью, выработкой инструкций, положений, проведением ревизий и инструктированием милиции на территории республики. Инструкторы отдела выезжали в губернии для проведения ревизий, организации и инструктирования милиции на местах.

С образованием Инспекции Глав милиции основные штабные функции были еще более четко определены. Положением об Инспекции на нее возложены исключительно ответственные задачи, для выполнения которых она была наделена широкими полномочиями: осуществление фактического контроля за выполнением органами милиции, их сотрудниками и всеми служащими своих прямых обязанностей, изучение особенностей организации общей (уездно-городской) и специальной (промышленной, железнодорожной, водной) милиции; производство ревизии органов милиции «в отношении административного, военного и технического состояния», «содействие органам милиции в их организации (выработке планов и проектов улучшения состояния милиции, разработке инструкций и т.д.)», См.: СУ РСФСР. 1923. № 77. Ст. 635. укрепление правосознания, дисциплины в рядах сотрудников и служащих милиции. Несмотря на трудное материальное положение, постоянную нехватку квалифицированных кадров, Инспекция регулярно осуществляла выезды на места. Только в 1922 г. были обследованы управления милиции 43 губерний и автономных областей, 80 уездов, составлено 258 актов об инспектировании, 43 доклада о состоянии деятельности милиции и 43 проекта приказов. См.: Власть Советов.1923. № 5. С.84.

В целях достижения реальных результатов Инспекция следила за устранением выявленных недостатков, заводила по каждому факту нарушения отдельное дело и прекращала его только после устранения нарушений. Центральный государственный архив Российской Федерации, фонд 393: опись 6, дело 1-2, л.41; опись 15, дело 1а, л.144; История Советской милиции, том 1. М., Академия МВД СССР, 1977 г., С.98; ЦГА, фонд 393, опись 37, дело 42, л. 47, дело 10, л. 18.; ЦГА, фонд 393, опись 63, дело 66, л. 106.; ЦГА, фонд 393, опись 37, дело 42, л. 17. Инспекция входила с предложениями к руководству милиции о смещении лиц, занимавших ответственные должности и не сумевших наладить работу должным образом. В инспекции имелась группа специалистов-инспекторов по одному на каждый вид деятельности милиции и по одному на 9-12 губерний. Благодаря этому, говорится в документе, «создана возможность каждый район изучить детально и иметь над ним постоянный надзор». История Советской милиции. С. 101. Таким образом, в деятельности специалистов-инспекторов явно просматриваются зачатки функционального и зонального контроля.

Подотделы Инспекции (их было три - организационно-инспекторский, организационно-статистический, организационно-строевой) получали доклады, отчеты и акты ревизий, составляли по ним сводные ведомости о состоянии милиции в республике, «группируя и классифицируя материал по родам(видам) милиции и по губерниям», вели учет циркуляров, издаваемых Главмилицией, анализировали доклады губернских управлений, отмечая в них «несогласованность с мероприятиями, инструкциями и существующими положениями или же с установленным порядком», составляли по ним обобщенные информации, ведали сведениями и статистикой о преступности, ее численности, состоянии волнений, вооруженных грабежей и т.д., составляли по ним «картографические таблицы и схемы, наглядно иллюстрирующие» Там же. С.102. работу милиции, готовили проекты приказов и предписаний, наблюдали за их исполнением, занимались группировкой материалов для «текущих и специальных» работ инспекторов и инспекций.

Центральный инспекторский отдел составлял и издавал указания начальника Главного управления милиции, циркуляры о порядке проведения ревизий, принимал и рассматривал жалобы на действия милиции, вел переговоры со всеми учреждениями республики по вопросам, входящим в его компетенцию.

Обширные и ответственные полномочия возлагались на губернские органы инспекции. Они были обязаны осуществлять фактическое наблюдение за выполнением всеми уездными органами милиции их обязанностей; принимать жалобы на действия сотрудников милиции и представлять их со своими заключениями заведующему губернским управлением милиции, собирать сведения об административном состоянии губернии, вести статистику особых случаев и происшествий и характеризовать их.

Инспекция сыграла положительную роль в укреплении аппарата милиции, совершенствовании форм организации, методов ее деятельности. В 1921 г. в связи с осложнением обстановки в республике практиковались вызовы в Наркомат заведующих губотделами для докладов о принимаемых ими мерах по улучшению положения дел. На места направлялись ответственные работники для «устройства областных и районных совещаний с местными сотрудниками в целях живого обмена опытом работы, правильного проведения единой линии ведомства». См.: Бюллетень НКВД, 1921 г., №1.; Бюллетень НКВД, 1921 г., №15. В конце 1921 г. был издан специальный циркуляр, которым установлены единые правила составления месячных отчетов. ЦГА, фонд 393, опись 47, дело 31, л. 6. Дальнейшее развитие организаторской работы в центре и на местах повлекло создание в январе 1929 г. наряду с Инспекцией Административно-организационного отдела, который, в частности, осуществлял функции правового регулирования деятельности милиции, организационно-штатной и кадровой работы, информационного обеспечения.

В разработанной Административно-организационным отделом Инструкции по информационной работе подчеркивалось, что «на основе анализа конкретных данных базируется предвидение, самостоятельность и инициатива». ЦГА, фонд 393, опись 83, дело 2, л. 145-146. В Инструкции дан подробный перечень вопросов, которые должны были освещать информаторы: деятельность местных органов по выполнению приказов, директив, выявление проблем, требовавших их решения в Наркомате, систематическое изучение практики применения законодательства, новых форм и методов труда, обобщение передового опыта, руководство аналитической работой, выполнение организационно-инструкторской функции, обеспечение информацией оперативных аппаратов и т.д. ЦГА, фонд 393, опись 83, дело 2, л. 145-146.

Начиная с 1920-1921 гг. в милиции стало осуществляться планирование как вид управленческой деятельности. Первоначально планы работы составлялись на квартал. Серьезное внимание на плановое ведение работы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью было обращено в 1924-1925 гг. В апреле 1926 г. приказом по НКВД утверждена единая схема составления квартальных планов. Кроме квартальных планов составлялись и перспективные - на год, в отдельных случаях - на 5 лет. См.: История советской милиции. Том 1. М., 1977 г.С.98; Косачев А. Н. Штаб - орган межотраслевого оперативного управления // Штабная практика.1997. 34(24) 1997. С. 65.

В начале 1931 г. была учреждена Главная инспекция ОГПУ по милиции и уголовному розыску. Это подразделение реализовало такие элементы штабной функции, как инспектирование деятельности милиции и уголовного розыска; оперативное управление их деятельностью; разработка структуры, штатов и положений, регламентирующих организацию центральных и местных органов; нормотворческая работа; изучение динамики, структуры и выявление основных тенденций изменения преступности; обобщение и распространение передового опыта охраны общественного порядка и борьбы с преступностью.

Структурные подразделения, обеспечивавшие в системе НКВД штабную функцию, а также Общий отдел Главного управления милиции готовили к печати сборники циркуляров, приказов и указаний центрального аппарата и его местных органов, периодические издания: «Вестник НКВД», «Административный вестник НКВД РСФСР», «Бюллетень НКВД», «Рабоче - Крестьянская милиция» и другие. См.: Олчедай В.А. История возникновения и развития штабных аппаратов в системе органов внутренних дел // Проблемы управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. М.: Академия МВД СССР, 1980. С. 15.

Таким образом, с первых же шагов функционирования Инструкторского и Информационного отделов, а особенно после создания Инспекции Главного управления милиции на всех уровнях действовала штабная структура, осуществлявшая информационно-аналитическую и нормотворческую работу, контроль, инспектирование, инструктирование местных органов милиции, сбор и обобщение данных о преступности и личном составе милиции, а позднее и планирование, т.е. многие управленческие функции, присущие штабам органов внутренних дел Российской Федерации 1960-1980 гг.

В 1934 г., после образования НКВД СССР, в его составе была создан Главная инспекция НКВД, выполнявшая чисто контрольные функции. Она существовала до 1957 г. В этом наблюдается необоснованное сужение штабной работы, что, как показывает анализ документов, не способствовало улучшению деятельности органов внутренних дел.

Второй этап охватывает период с 1961 по 1982 г. Он начинается с октября 1981 г., когда в Главном управлении милиции создан Организационно-методический отдел (ОМО). В 1961-1962 гг. аналогичные отделы, отделения, группы функционировали уже в 24 управлениях милиции наиболее крупных регионов. См.: Набока С.В. Становление и развитие штабной функции в органах внутренних дел. Омск., 1982. С. 34. Но организационно-методические подразделения управлений милиции лишь частично реанимировали отдельные штабные функции. Поначалу они занимались обобщением и распространением передового опыта, текущей служебной подготовкой руководящих кадров, организацией взаимодействия-с научными учреждениями, позднее стали также выполнять функции планирования работы и инспектирования горрайорганов.

17 октября 1966 г. образовано МООП СССР, в котором создано самостоятельное структурное подразделение - Контрольно-инспекторский отдел (КИО) с подчинением непосредственно Министру. В компетенцию КИО входили вопросы контроля и инспектирования служб и подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, укрепление исполнительской дисциплины и совершенствование системы управления на всех уровнях. В 1968 г. отдел переименован в организационно-инспекторское управление. Задачи ОИУ - организация информационно-аналитической, организационно-методической, статистической, нормативно-уставной работы, контроля и инспектирования, руководство дежурной службой, методическое обеспечение профилактической работы, решение вопросов научной организации труда, внешних сношений с правоохранительными органами зарубежных стран. Приказ МООП СССР № 0218 от 17.10.66 г. В 1968-1969 гг. организационно-инспекторские подразделения были созданы повсеместно. В сентябре 1971 г. ОИУ было переименовано в Штаб МВД ССС. Приказ МВД СССР № 257 ОИУ от 6.09. 71. № 257.

В 1972 г. в состав Штаба входили Главная инспекция и 6 отделов: организационно-аналитический, оперативный (включая дежурную часть), организационно-зональный, организационно-научный, организационно-штатный и внешних сношений. В Оперативное подчинение Штабу были переданы Главный научно-исследовательский центр управления и информации (позднее - Главный информационный центр - ГИЦ) и Организационно-методический центр МВД СССР по передовому опыту. В 1971-1972 гг. Организационно-инспекторские аппараты во всех МВД, ГУВД, УВД, УВДТ были преобразованы в штабы. См.: Вестник штабной работы. М., 1973. № 10. С. 11.

В декабре 1972 г. утверждено первое Положение о Штабе МВД СССР, определившее роль и место Штаба в системе служб и органов внутренних дел Приказ МВД СССР от 11. 12. 72. № 0655.:

- организация информационной работы в органах, внутренних дел, совершенствование системы информации,

- комплексный анализ оперативной обстановки и разработка на этой основе конкретных предложений по совершенствованию оперативно-служебной деятельности, повышение уровня аналитической работы;

- организационное обеспечение осуществляемых руководством МВД СССР мероприятий по совершенствованию организаторской и оперативно-служебной деятельности органов и подразделений внутренних дел страны;

- разработка и осуществление совместно с отраслевыми службами мер по своевременному реагированию на изменения оперативной обстановки;

- текущее планирование работы МВД СССР и коллегии, контроль за их выполнением;

- перспективное планирование деятельности органов внутренних дел на основе научных прогнозов;

- обеспечение согласованной деятельности МВД, УВД и отраслевых служб МВД СССР при решении вопросов, требующих комплексного использования сил и средств;

- организационное обеспечение согласованных с другими ведомствами и организациями мероприятий Министерства в целях более эффективного укрепления правопорядка;

- комплексное инспектирование органов внутренних дел;

- текущее и перспективное планирование, координация научно-исследовательской работы;

- организация работы по обобщению и внедрению в работу органов внутренних дел отечественного и зарубежного передового опыта;

- руководство издательской деятельностью МВД СССР;

- внедрение в практику органов внутренних дел научных основ управления и организации труда;

- организация нормотворческой деятельности;

- совершенствование организационной структуры органов внутренних дел, оргштатная работа;

- разработка и осуществление мер по обеспечению высокой боевой готовности органов и подразделений внутренних дел;

- организация оперативной подготовки высшего руководящего состава органов внутренних дел в области управления силами и средствами;

- оперативно-методическое руководство и контроль за деятельностью штабов (в том числе дежурных частей) МВД, УВД и горрайорганов внутренних дел;

- повышение профессиональной подготовки штабных кадров.

В Положении подчеркивается, что Штаб организует свою работу в тесном взаимодействии с отраслевыми службами МВД СССР; взаимодействие осуществляется путем взаимного обмена информацией, совместной разработки и осуществления комплексных мероприятий, подготовки управленческих документов, проведения совместных исследований и проверок деятельности подчиненных органов.

На основе Положения о Штабе МВД СССР в целях обеспечения единообразия структуры, задач и функций в 1973 г. было разработано Типовое положение о штабе МВД, УВД. К концу 1982 г. штабы функционировали во всех министерствах и управлениях внутренних дел (из них в 37 - на правах управлений), а также в наиболее крупных горрайорганах России.

По инициативе Штаба в 1970-1972 гг. в центре и на местах коренным образом реформирована система статистической отчетности о состоянии преступности и результатах надзорно-профилактической, оперативно-розыскной, следственной и административной деятельности органов внутренних дел. С 1975 г. аналогичная отчетность введена отдельно по 250 городам - республиканским, краевым, областным, крупным промышленным и курортным центрам, городам-новостройкам, взятым Штабом Министерства на особый контроль.

Впервые на плановую основу поставлены комплексное инспектирование и контрольные проверки деятельности министерств, управлений и горрайорганов внутренних дел, строго регламентирована периодичность и порядок их проведения. Результаты многих инспекторских проверок выносились на обсуждение коллегии Министерства.

В центре и на местах совершенствовалась структура штабных аппаратов, усложнялись задачи, дополнялись и видоизменялись отдельные функции, появлялись новые направления практической деятельности, возрастали объем и ответственность выполняемой работы. Но оставалось неизменным основное назначение штабов как органов межотраслевого оперативного управления, призванных координировать деятельность служб и органов внутренних дел в решении общесистемных комплексных правоохранительных задач, обеспечивать непрерывное управление силами и средствами.

Третий этап охватывает 1983-1992 гг. Он начинается с упразднения Штаба центрального аппарата и штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ. Вместо них образованы инспекторские управления (отделы, отделения, группы), фактически исполнявшие лишь функции контроля, инспектирования и планирования работы. Штабы горрайлинорганов ликвидированы.

Созданная огромным трудом профессиональная дежурная служба, повсеместно ставшая центром оперативного управления силами и средствами по охране общественного порядка и раскрытию преступлений по горячим следам, была низведена до уровня механического регистратора событий; дежурные части подчинены секретариатам, численность их резко сокращена. Подразделения, занимавшиеся информацией и анализом, разработкой нормативных актов и организационно-методической работой по внедрению передового опыта, Ленинградские высшие штабные курсы расформированы. Опытные управленческие кадры распылены. Бывший начальник штаба МВД СССР генерал Косачев А.Н. пишет по этому поводу: «Вокруг самой идеи штабов, их функций, практической деятельности постоянно сталкивались диаметрально противоположные мнения, взаимоисключающие суждения и разного рода волюнтаристские проявления. Было время, когда само понятие «штаб» подвергалось остракизму и яростно вычеркивалось из лексикона и управленческих документов. От штабных подразделений произвольно отсекались внутренне присущие им функции, а соответствующие структурные образования, ранее включавшиеся в состав штабов, оказывались в самых неподходящих ячейках». См.: Косачев А.Н. Штаб - орган межотраслевого оперативного управления // Штабная практика.1997. 34(24) 1997. С. 67.

Только спустя три года сделан шаг к восстановлению ряда важных штабных функций. Но потребовалось еще много времени и усилий, чтобы восполнить нанесенный ущерб. В 1986 г. в структуру вновь образованных организационно-инспекторских управлений, отделов, отделений МВД, ГУВД, УВД, УВДТ возвращены подразделения информации и анализа, обобщения передового опыта и дежурные части. В УВД крупных городов и районов образованы оргинспекторские отделения. Во многих других горрайлинорганах введены должности старших инспекторов и инспекторов по анализу, планированию и контролю. На оргинспекторское управление МВД СССР были возложены: комплексный анализ оперативной обстановки в стране, РСФСР и отдельных регионах, обеспечение планирования работы центрального аппарата и командировок, контроль за выполнением планов; проверка фактического исполнения МВД, ГУВД, УВД и органами внутренних дел основополагающих приказов и указаний МВД СССР, зональный контроль, организационное обеспечение мер МВД СССР по укреплению взаимодействия с другими правоохранительными органами СССР и РСФСР, обобщение передового опыта и контроль за его внедрением.

Придавая особое значение дальнейшему совершенствованию информационно - аналитической работы и планирования в органах внутренних дел как неотъемлемой части перестройки организаторской деятельности и стиля работы, Организационно - инспекторское управление разработало Порядок ее организации и Перечень представляемых в МВД отчетов и иной информации, а также примерные структуры планов основных организационных мероприятий МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганов внутренних дел. Приказ МВД СССР от 13 мая 1987 г № 100.

В новом Положении об ОИУ МВД СССР, утвержденном в 1989 г., Приказ МВД СССР от 15 июля 1989 г. №140. подчеркнуто, что оно является головной в системе МВД службой по организации анализа, планирования и контроля. На первое место среди основных выдвинута задача координации действий служб центрального аппарата.

Приказом восстановлена практика переподготовки штабных кадров на базе Академии и Ленинградской высшей школы милиции, стажировок в центральном аппарате и взаимопоездок начальников штабов с целью обмена опытом.

В январе 1990 г. из МВД СССР, осуществлявшего до того времени одновременно и функции Российского Министерства внутренних дел, выделено МВД РСФСР. Новое министерство начало свою деятельность с изучения реального положения дел в республике. Только за первый год проинспектировано 38 МВД, УВД, УВДТ. Накоплен и обобщен огромный фактический материал, необходимый для анализа оперативной обстановки, выработки обоснованных и конкретных управленческих решений, объективного информирования органов государственной власти и управления о состоянии правопорядка.

Были приняты меры к упорядочению служебной переписки и командировок. Без визы штабного аппарата не разрешалось направление в подчиненные органы нормативных и методических документов, указаний. Выезды в МВД, УВД, УВДТ стали осуществляться в основном группами и в составе бригад во главе с ответственными работниками МВД. Главной их целью стало оказание практической помощи в организации работы и обучение сотрудников непосредственно на месте.

Большое внимание было уделено определению концепции Министерства и научно обоснованного подхода к разработке оргштатных структур. В декабре 1990 г. была утверждена структура аппаратов министерств и управлений внутренних дел РСФСР, Приказ МВД РСФСР от 29.12.1990 г. .№ 144. в июне 1990 г. - горрайлинорганов. Приказ МВД РСФСР от 30 июня 1991 г. № 98. На базе организационно-инспекторских аппаратов были созданы: в МВД РСФСР - Служба организации управления и правового обеспечения (СОУПО), в МВД, УВД, УВДТ - службы, отделы, отделения организации управления.

В состав СОУПО входили отделы: информационно-аналитический, оперативный (включая дежурную часть МВД), правового обеспечения и международных связей; инспекция, пресс-служба; в оперативном подчинении находился информационный центр. После упразднения МВД СССР и МВД РСФСР, образования на их базе Министерства внутренних дел Российской Федерации приказом МВД России от 10 февраля 1992 г. №30 был создан Штаб МВД России. В нем образовано три управления: Информационно-аналитическое, Организационно-плановое и Оперативное (включая дежурную часть МВД), а также Главная инспекция.

Штабу министерства вновь, как было до 1983 г., предоставлены права «...координации оперативно-служебной деятельности подразделений центрального аппарата... при выполнении комплексных межрегиональных задач по борьбе с преступностью и охране общественного порядка; контроля и проверки фактического выполнения подразделениями центрального аппарата... действующего законодательства и ведомственных нормативных актов,... а также состояния исполнительской дисциплины». См.: Штабная практика 1993. № 7. С. 3-96.

Четвертый этап берет свое начало в 1993 г. с издания приказа МВД России № 420 о совершенствовании работы горрайлинорганов внутренних дел. В ряду первоочередных мер было предусмотрено создание штабов во всех управлениях, отделах внутренних дел городов, районов, районов в городах, а также в линейных отделах внутренних дел на транспорте.

На Штабы возложены: организационное обеспечение управленческих решений начальников горрайлинорганов по комплексным проблемам борьбы с преступностью, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, проведение информационно-аналитической и учетно - регистрационной работы, планирование, контроль, организация работы дежурной части, связь со средствами массовой информации.

Приказ значительно расширил права и самостоятельность начальников горрайлинорганов в решении оперативно-служебных задач и кадровых вопросов. Министрам и начальникам управлений внутренних дел предложено не допускать неоправданного вмешательства в их деятельность, принять меры к сокращению служебной переписки с горрайлинорганами, запретить службам и подразделениям направлять на места управленческие документы, а также сотрудников с конкретными функциями без разрешения руководителей МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и предварительного согласования со штабными аппаратами. За начальниками городских и районных органов внутренних дел впервые нормативно закреплено право старших оперативных начальников для всех дислоцированных на обслуживаемой территории подразделений, учреждений и организаций органов внутренних дел Российской Федерации, за исключением подразделений, учреждений и организаций, непосредственно подчиненных МВД России. Определены обязанности старших оперативных начальников.

30 октября 1995 г. приказом МВД России № 401 объявлена утвержденная Правительством Российской Федерации структура центрального аппарата Министерства. В ней предусмотрено создание Главного штаба МВД России. В состав Главного штаба вошли Главная инспекция и 7 управлений (на правах самостоятельных управлений Министерства): Информационно - аналитическое, Организационно-плановое, Дежурной службы (в нем дежурная часть МВД России), по Чрезвычайным ситуациям, Организационно-мобилизационное (в том числе оргштатный отдел), Связи и автоматизации, Правовое.

В подчинение Главного штаба передана Академия управления, ВНИИ, Главный информационный центр, Главный центр специальной и оперативной связи МВД России, ближний запасной пункт управления, отдел охраны МВД России. 2 марта 1996 г. приказом МВД России № 110 утверждено Положение о Главном штабе Министерства внутренних дел Российской Федерации.

В Положении записано:

- «Главный штаб - орган общесистемного управления, призванный организационно обеспечивать выработку и реализацию стратегических и других управленческих решений в системе Министерства, координировать деятельность подразделений центрального аппарата, МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, внутренних войск на главных направлениях борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности...»

Положением определены задачи и функции Главного штаба:

- координация усилий подразделений центрального аппарата в решении общесистемных, межрегиональных задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности;

- обеспечение выработки и реализации управленческих решений министра;

- разработка планов работы Министерства и коллегии, контроль за их выполнением, оргобеспечение общеминистерских мероприятий;

- совершенствование форм и методов управления органами внутренних дел и внутренними войсками;

- координация работы подразделений центрального аппарата и МВД, ГУВД, УВД, УВДТ по распространению и внедрению отечественного и зарубежного передового опыта, организационному и методическому руководству базовыми органами;

- непрерывное слежение за оперативной обстановкой в стране, разработка совместно с подразделениями центрального аппарата необходимых мер реагирования на негативные проявления и тенденции, кризисные ситуации в очагах социальной, межнациональной напряженности и конфликтов, зонах чрезвычайного положения;

- организация оперативного взаимодействия органов и подразделений внутренних дел и внутренних войск в условиях возникновения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

- обеспечение служебно-боевой и мобилизационной готовности органов внутренних дел и внутренних войск к выполнению задач мирного и военного времени;

- комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки в стране; подготовка информационно-аналитических материалов в инстанции и Министру, оценок оперативной обстановки по итогам работы за полугодие, год, проблемных записок по приоритетным направлениям оперативно-служебной деятельности; разработка совместно с подразделениями центрального аппарата предложений о повышении ее эффективности;

- организация и проведение инспектирования, контрольных и целевых проверок деятельности подразделений центрального аппарата, органов и подразделений внутренних дел и внутренних войск, учреждений и учебных заведений; разработка по результатам проверок мер по устранению выявленных недостатков;

- изучение и оценка эффективности осуществляемого подразделениями центрального аппарата и МВД, ГУВД, УВД, УВДТ воздействия на положение дел в регионах, внесение Министру предложений по усилению их влияния;

- определение основных направлений организационно-штатного построения органов внутренних дел и внутренних войск, осуществление мероприятий по совершенствованию их штатного обеспечения; осуществление перспективного и текущего планирования обеспеченности органов внутренних дел и внутренних войск штатной численностью;

- разработка перспективных и текущих планов развития и совершенствования систем связи, защиты информации, передачи данных, автоматизированных систем управления, информационно-вычислительных систем и сетей;

- организация и осуществление работы по нормативному и правовому обеспечению деятельности органов внутренних дел и внутренних войск; участие в разработке проектов законодательных, президентских, правительственных и ведомственных общеотраслевых нормативных актов; подготовка экспертных оценок и заключений по проектам законодательных и нормативных актов, поступающим на отзыв в Министерство из других министерств и ведомств; защита правовыми средствами прав и законных интересов органов и учреждений внутренних дел;

- координация редакционно-издательской деятельности подразделений центрального аппарата, обеспечение регулярного выпуска печатных изданий Главного штаба;

- организационно-методическое обеспечение работы штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ и горрайлинорганов.

Приказом МВД России от 8 апреля 1996 г. №180 предусмотрены меры совершенствования организации работы МВД, ГУВД, УВД, УВДТ, в том числе реформирование их организационно-штатного построения и преобразование служб организации управления в штабы. Должность начальника штаба совмещена с должностью заместителя министра, начальника управления внутренних дел (первого заместителя).

Структура штабов этого звена, их основные задачи и функции идентичны структуре, задачам и функциям Главного штаба МВД России. Приказом МВД России от 30 декабря 1996 г. № 695 в состав штабов УВД городов без районного деления, районов, районов в городах и иного муниципального образования переданы подразделения: технические, вторые специальные и гражданской обороны. Должность начальников штабов этих органов также совмещена с должностью заместителя начальника управления. Аналогичным образом совмещена должность начальника штаба с должностью заместителя начальника линейного управления внутренних дел.

Последний период становления и развития штабов характеризуется не только их укреплением. Качественные изменения произошли в содержании работы. Реально возросла координирующая роль штабов в решении общесистемных межотраслевых комплексных правоохранительных задач. Наряду с традиционными в прошлом функциями анализа и планирования, контроля и координации штабы стали непосредственно заниматься оперативной подготовкой руководящих кадров, планированием и организацией мероприятий по обеспечению служебно-боевой и мобилизационной готовности органов и подразделений внутренних дел к действиям при чрезвычайных обстоятельствах и в военное время, нормативно-правовой и организационно-штатной работой, автоматизацией управления и совершенствованием специальной и оперативной связи.

Большая работа проведена по упорядочению нормативно-правового регулирования управленческой деятельности в органах внутренних дел. Приказом МВД России от 20 сентября 1994 г. №260 введено в действие Наставление по организации работы горрайлинорганов внутренних дел. Приказом МВД России от 14 ноября 1995 г. № 433 создана фактически новая система планирования. Приказом МВД России от 12 февраля 1997 г. № 86 утверждено Временное наставление по службе штабов органов внутренних дел. Установлено, что заместители министров, начальников ГУВД, УВД, УВДТ, горрайлинорганов - начальники штабов при осуществлении функций межотраслевого управления, возложенных на штабы, являются прямыми начальниками всего личного состава и имеют право при проведении в жизнь решений начальников соответствующих органов внутренних дел отдавать от их имени распоряжения и указания подчиненным с последующим докладом министру, начальнику ГУВД, УВД,УВДТ, горрайлиноргана внутренних дел. Наставление охватывает все направления штабной работы. Приказом МВД России от 3 октября 1997 г. №642 утверждены новые Правила подготовки нормативных правовых актов, Перечень их образцов, Инструкция о порядке ведения их систематизированного учета и Типовое положение о подразделениях правового обеспечения и международного сотрудничества штабов МВД, ГУВД, УВД, УВДТ. См.: Айрумян Г.А., Лобанов А.А. Пути становления и развития штабной службы в органах внутренних дел Российской Федерации (обзорная справка) /Штабная практика " 2(26) 1998. С.96.

С 1998 г. несколько гипертрофированная роль Главного штаба МВД России и штабов МВД, ГУВД, УВД стала меняться. В частности, Главный штаб переименован в Главное организационно-инспекторское управление, несколько сокращен объем выполняемых штабами функций, непосредственно не связанных с организацией процессов управления, пересмотрена и практика планирования. См.: Приказ МВД России от 6 декабря 1999г. № 994 "Об упорядочении отдельных направлений управленческой деятельности в системе МВД России".

2.2 Содержание и развитие организационно-правовых форм информационно-аналитической работы

В предыдущем параграфе основное внимание было уделено организационно-правовым аспектам становления и развития штабной службы преимущественно на уровне МВД СССР и МВД России. Рассмотрение генезиса информационно-аналитической работы - ведущего направления деятельности штабов, мы построим в основном на материалах ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области, который всегда был лидером в этих вопросах.

Известно, что для изучения закономерностей тех или иных процессов, являющихся объектом аналитической работы в органах внутренних дел, необходима определенная эмпирическая база, информация об изучаемых явлениях. Эмпирическая база анализа средовых факторов (оперативной обстановки) функционирования органов внутренних дел чрезвычайно широка, что обуславливается многообразием направлений деятельности системы МВД и способов ее осуществления. В этой базе можно выделить три основополагающих блока, обозначаемых нами, с известной долей условности, как: информационно-статистический блок, информационно-правовой блок, информационно-научный блок.

Информационно-статистический блок охватывает данные моральной статистики См.: Ферри Э. Уголовная социология. М., 1908. С. 465; Кетле А. Социальная система и законы ею управляющие. СПб., 1866. С. 100; Гернет М. Н. Моральная статистика. М., 1922. С. 26. и сведения о результатах оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. В рамках моральной статистики для решения практических организационно-управленческих задач особо значима уголовно-статистическая информация, в основе которой лежит в первую очередь уголовная статистика, фиксирующая с помощью документов статистического учета проявления преступности на определенных территориях и за определенный период времени. Система единого учета преступлений и лиц, их совершивших, действует с 1961 года. Она основывается на регистрации:

- преступлений по моменту возбуждения уголовного дела;

- лиц, совершивших преступления, по моменту утверждения прокурором обвинительного заключения.

Правила единого учета преступлений распространяются на органы прокуратуры, внутренних дел, Государственного таможенного комитета. Система уголовной статистики формируется за счет данных, содержащихся в государственной статистической отчетности, а также ведомственной статистической отчетности, ведущейся в правоохранительных органах, в том числе - в органах внутренних дел.

Нормативной основой формирования государственной статистической отчетности являются постановления Госкомстата РФ. Так, постановлениями Госкомстата России № 35 от 5. 06.97 г. и № 39 от 11. 06. 97 г. с первого полугодия 1997 года введены обновленные формы государственного статистического учета зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлений (форма № 1), лиц, совершивших преступления (форма № 2), единого учета преступлений (форма № 1-Г), рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях (форма № 2-Е). Указанные формы учета объявлены соответственно приказом МВД России № 363 от 13. 06. 97 г.

Нормативной основой формирования ведомственной статистической отчетности являются приказы руководителей соответствующих правоохранительных органов. В последние годы МВД России издан ряд приказов, направленных на совершенствование статистического учета преступлений, совершивших их лиц и результатов оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Приказами МВД России № 662 от 18. 12.96 г., № 146 от 13. 03. 1997 года, № 374 от 19. 06. 97 г. обновлены или введены вновь более 40 различных форм статистической отчетности. Среди них форма № 1-А (оперативная статистическая информация о состоянии преступности и расследования преступлений); форма № 1-ГОР ( отчет о состоянии преступности в республиканских, краевых и областных центрах); форма 2-УИС (отчет о состоянии преступности среди лиц, содержащихся в местах лишения свободы); форма № 1-НОН (отчет о незаконном обороте, производстве и использовании наркотиков); форма № 1-ОП (отчет о результатах борьбы с организованной преступностью); форма № 1-ОР (отчет о преступлениях, совершенных с применением оружия) и ряд других.

Первичный учет преступлений и совершивших их лиц осуществляется путем заполнения соответствующих документов - статистических карточек: на выявленное преступление (форма № 1); о результатах расследования (раскрытия) преступления (форма № 1.1); на преступление, по которому лицо, его совершившее, установлено (форма № 1.2); на лицо, совершившее преступление (форма № 2); на лицо, подозреваемое в совершении преступления (форма № 2.1); о движении уголовного дела (форма № 3); о результатах возмещения материального ущерба и изъятия предметов преступной деятельности (форма № 4); о результатах рассмотрения дел в суде (форма № 6).

Уголовно-статистическая информация имеет ряд особенностей, учет которых необходим при проведении исследовательской и аналитической работы.

Одна из них заключается в сложности объекта уголовной статистики, неточности и неопределенности его границ. Преступление - одно из наиболее сложных социальных явлений не только по своей природе, но и по способам получения сведений и установления истины. Информация о большей части преступлений, особенно тяжких, учитываемых по линии работы криминальной милиции, поступает в органы внутренних дел как бы помимо их воли в виде заявлений и сообщений граждан, учреждений и организаций (например, телефонограммы из лечебных учреждений, страховых компаний и т.д.).

О некоторых преступлениях информация в органы внутренних дел не поступает из-за того, что этого не желают сами потерпевшие (неверие в возможности милиции раскрыть преступление, нежелание "выносить сор из избы", криминальный образ жизни самого потерпевшего или криминальный характер приобретения им имущества и т.п. причины) или потерпевших как таковых нет (например, преступления, учитываемые по линии работы ОБЭП). Такую информацию органы внутренних дел должны активно искать, в том числе и путем проведения оперативных мероприятий. Отмеченные обстоятельства приводят к тому, что количество преступлений, учитываемых уголовной статистикой, и реальное число совершенных преступлений совпадают далеко не всегда.

Другая особенность заключается в том, что статистические данные о преступлениях и преступниках практически всегда смещены во времени от момента совершения преступления. Напомним, что регистрация преступлений осуществляется по моменту возбуждения уголовного дела, а лиц, совершивших преступления, по моменту утверждения прокурором обвинительного заключения. Очевидно, что между этими моментами и моментом совершения преступления практически всегда лежит определенный временной интервал, порой исчисляемый месяцами и годами. Это в сочетании с не всегда добросовестной работой должностных лиц, ответственных за соблюдение учетно-регистрационной дисциплины, приводит к тому, что аналитик зачастую анализирует статистические данные, характерные совсем для другого периода времени.

Третья особенность состоит в том, что сведения, содержащиеся в документах первичного статистического учета, могут уточняться и изменяться как в ходе предварительного следствия и дознания, так и в ходе рассмотрения дела в суде. Прекращение уголовных дел, например, в связи с недоказанностью или актом амнистии, исключение из обвинительного заключения отдельных эпизодов, появление новых обвиняемых - явления естественные и не столь уж малочисленные, однако далеко не всегда учитываемые в уголовной статистике.

Источники информационного обеспечения оценки эффективности оперативно-служебной деятельности можно разделить на три группы.

Первую группу образуют разнообразные формы официальной (государственной и ведомственной) статистической отчетности.

Большинство действующих форм отчетности совмещают в себе и данные уголовной статистики, и сведения о результативности работы служб и подразделений. Однако немало статистических форм, включающих в себя только данные об оперативно-служебной деятельности. Таковы, например, форма № 4 "Отчет об использовании сил и средств в раскрытии преступлений", форма № 1-НТП "Отчет о работе экспертно-криминалистических подразделений", форма № 1-РС "Отчет о лицензионно-разрешительной работе", Утверждены приказом МВД России № 374 от 19.06.97 г. "Об утверждении форм статистической отчетности". форма № 1-ОП "Отчет о результатах деятельности органов внутренних дел по борьбе с организованной преступностью", форма № 2 ГУВДТ "Отчет о результатах работы служб досмотра ОВД на воздушном транспорте", Утверждены приказом МВД России № 146 от 13.03.97 г. "Об утверждении форм статистической отчетности". форма № 3-Д "Отчет о состоянии дисциплины среди личного состава органов внутренних дел", форма № Ф-3ЛС "Отчет о погибших, раненых и пропавших без вести сотрудниках органов внутренних дел", форма № 3-СЗ "Отчет о результатах социально-правовой работы в органах внутренних дел". Утверждены приказом МВД России № 574 от 30.08.97 г. "Об упорядочении сбора и обработки статистической отчетности о работе кадровых аппаратов".

Вторая группа - это введенная приказами начальников ГУВД, УВД, УВДТ отчетность о проведении различных оперативно-профилактических и поисковых мероприятий (например, отчеты о проведении операций "Путина", "Вихрь", "Автомобиль" и т.д.). Третья группа - это статистическая и фактическая информация, полученная в ходе контрольной деятельности аппаратов МВД, УВД, ГРОВД (например, акты комплексных, целевых и контрольных проверок, материалы заслушиваний руководителей служб и подразделений на коллегиях и оперативных совещаниях и т.д.).

Информация о результатах оперативно-служебной деятельности также имеет свою специфику, нередко затрудняющую ее использование для измерения эффективности работы. Например, в задержании преступника могут одновременно участвовать представители нескольких служб, раскрытию конкретного преступления могут в равной степени способствовать и криминалистические учеты, и конфиденциальная информация, и усилия следователя. Однако проследить степень реального участия тех или иных служб в предупреждении и раскрытии преступлений, охране общественного порядка по действующим формам статистической отчетности практически невозможно. Другая проблема связана с тем, что нет единого толкования отдельных понятий, характеризующих эффективность использования сил и средств. Это касается в первую очередь таких понятий, как "раскрытие преступлений по горячим следам", "раскрытие преступлений в течение дежурных суток" и т.д.

Информационно-правовой блок включает в себя две группы данных, характеризующих информацию о праве и информацию об эффективности права. Такой подход к пониманию правовой информации сложился в отечественной юридической литературе в середине 70-х годов, когда с небольшим интервалом был опубликован ряд фундаментальных работ, объединенных общим интересом к возможностям применения социологических методов в правоведении. См.: Право и социология / Под ред. Ю.А. Тихомирова и В.П. Казимирчука.- М.: Наука, 1973; Проблемы методологии и методики правоведения / Под ред. Д.А.Керимова и др.- М.: Наука, 1974; Личность и уважение к закону / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.П. Казимирчука, Н.А. Антоновой. _ М.: Наука, 1979.

Информация о праве - правовая информация - в широком смысле слова понимается как весь объем "официального нормативного материала, необходимого для решения вопросов, возникающих в правотворческой и правоприменительной деятельности." Личность и уважение к закону: социологический аспект / Отв. ред. Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. - М.: Наука, 1979. С.89. При этом подчеркивается, что презумпция знания закона каждым членом общества давно стала фикцией, поскольку не только обычный человек, но и юрист, специалист в той или иной сфере правоведения, зачастую не знает и не может знать весь нормативный материал. В этой связи вводится понятие правовой информации, понимаемой в узком смысле слова как информационный фонд, в котором нормативный материал - от законов до индивидуальных решений - соответствующим образом накапливается, систематизируется и распределяется по заинтересованным структурным подразделениям.

Информация об эффективности права - это данные конкретных исследований, в том числе и опросов общественного мнения, проводимых органами внутренних дел и иными научными учреждениями.

Нормативно-правовая основа функционирования информационных фондов в системе МВД заложена приказом по министерству от 23. 09. 92 г. № 340 "О мерах по совершенствованию правовой работы в системе МВД России". Регламентация порядка учета мнения населения предусмотрена приказом МВД России от 22. 08. 92 г. № 279 "Об организации изучения общественного мнения о деятельности органов внутренних дел". Соответствующие нормативные акты приняты и в МВД-УВД субъектов Федерации.

Ведение информационных фондов, где накапливается и систематизируется информация о праве и его эффективности, позволяет обеспечить решение таких задач, как: постоянное слежение за правовой регламентацией деятельности МВД-УВД-ГРОВД и, следовательно, четкая правовая оценка ее соответствия нормативным предписаниям; выявление противоречий, пробелов и реальных потребностей в правовом регулировании деятельности органов внутренних дел; повышение правовой осведомленности и правовой культуры личного состава; выявление отношения населения как к правовым предписаниям в целом, так и к правоприменительной практике конкретных служб, подразделений и учреждений органов внутренних дел.

Информационно-научный блок включает в себя сведения о результатах научных изысканий в различных отраслях права и данные о передовом опыте решения конкретных оперативно-служебных задач. Порядок функционирования этого блока закреплен в ряде нормативных актов, в частности, в приказах МВД России: от 24.06.92 г. № 205 "О создании Научно-технического совета МВД России", от 12.08. 92 г. № 279 "О мерах по совершенствованию выявления и внедрения передового опыта".

Источники информационного обеспечения этого блока достаточно многочисленны. Это могут быть данные о научных публикациях и различные отчеты о выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, которые концентрируются в спецбиблиотеках МВД-УВД. Необходимая информация может содержаться в актах комплексного инспектирования органов и учреждений внутренних дел, материалах служебных совещаний, в средствах массовой информации.

С учетом особенностей информации, используемой для оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, к ней предъявляются определенные требования, которым она должна соответствовать:

- информация должна быть комплексной, обеспечивающей изучение анализируемого объекта (преступность в целом или отдельные ее виды, результаты оперативно-служебной деятельности) во всем многообразии его сущностных проявлений и взаимосвязей;

- информация должна быть проверенной, достоверной и объективной;

- информация должна быть релевантной, т.е. непосредственно относящейся к делу;

- информация должна быть репрезентативной, т.е. отражать все основные характеристики изучаемой совокупности явлений.

Изложенное позволяет сделать общий вывод о том, что статистика является важным, но не единственным информационным источником оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел. Более того, измерение эффективности только на основе статистических данных, в значительной части к тому же формирующихся внутри ведомства, не позволяет оценить ее полно и всесторонне. Определяя меры по совершенствованию управления органами внутренних дел, нормативно-правовые акты, изданные МВД России на протяжении ряда последних лет, требуют "уходить от примитивных, шаблонных оценок, основанных только на статистических показателях, включать в информационное поле материалы социально-экономического и криминологического прогнозирования, аналитические разработки других ведомств". См.: О концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Приказ МВД России от 20.03.96 г. № 145; О мерах по повышению эффективности управленческой деятельности в органах внутренних дел. Приказ МВД России от 14.11.95 г. № 43; О мерах по совершенствованию организации работы министерств внутренних дел, главных управлений (управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации, УВД на транспорте и режимных объектов. Приказ МВД России от 8.04.96 г. № 180.

Проблемам информационного обеспечения аналитической работы в штабных аппаратах всегда придавалось и придается в настоящее время исключительно важное значение. Штаб ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области всегда был в числе тех подразделений, опыт которых в этом направлении оценивался очень высоко. См.: Айрумян Г. А. , Лобанов Н. Н. Пути становления и развития штабной службы в органах внутренних дел Российской Федерации // Штабная практика. 1998. № 2 (26). С. 46-69. В этой связи представляет несомненный научный и практический интерес рассмотрение некоторых наиболее интересных организационных форм информационного обеспечения аналитической работы, сложившихся в этом подразделении. При освещении этого опыта мы опирались на приказы ГУВД Леноблгорисполкомов № 066-76 г. "О совершенствовании информационно-аналитической работы в службах и подразделениях ГУВД в свете приказа МВД СССР № 0122-76 г.; № 115-78 г. "О мерах по повышению эффективности влияния аппарата ГУВД на положение дел в РУВД-ГРОВД". Богатый фактический материал по этому вопросу содержат публикации проф. Ю. Е. Аврутина. См.: Аврутин Ю. Е., Рыжкин Н.Н. Оперативное управление. Опыт ГУВД Леноблгорисполкомов. Л., 1977; Аврутин Ю. Е. Штабная культура и пути ее повышения в органах внутренних дел. Автореф. дисс…канд. юрид. наук. М., 1981.