Государственное и муниципальное управление

2. Состояние законодательства города Москвы

За годы осуществления реформ, функционирования новой политической системы, действия Конституции Российской Федерации 1993 года в городе удалось создать достаточно прочную и успешно работающую систему законодательства, ядром которой является Устав города Москвы и другие законы, регулирующие важнейшие сферы жизни.

Системное плановое формирование московского законодательства осуществляется с 1994 года. За минувшие годы принято 550 законов города Москвы. В настоящее время число постоянно действующих законов города превышает 160.

Реализуя конституционные положения о правовом и социальном государстве, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, органы государственной власти города Москвы и местного самоуправления предпринимают настойчивые усилия по динамичному развитию законодательства города, своевременно реагируют на требования жизни, новые реалии и тенденции политического и социально-экономического развития, анализируют и учитывают практику применения правовых актов, оперативно вносят необходимые изменения и дополнения в действующее законодательство.

К настоящему времени в городе практически решены вопросы организации государственной власти. В развитие норм, содержащихся в Уставе города Москвы, приняты законы города Москвы "О Правительстве Москвы", "О статусе депутата Московской городской Думы", "О Московской городской избирательной комиссии", "О Контрольно-счетной палате города Москвы". В 2003 году принят Закон города Москвы "Избирательный кодекс города Москвы", являющийся первым кодифицированным правовым актом, регулирующим отношения по проведению выборов не только на городском уровне, но и во внутригородских муниципальных образованиях.

В Москве активно формируется законодательство об управлении собственностью города. Создан фундамент городского земельного законодательства. Приняты законы о городском государственном заказе, о промышленной и о торговой деятельности на территории города, о поддержке малого предпринимательства в городе Москве. В целом почти каждый третий действующий закон города Москвы относится к экономической сфере.

Прочные правовые основы бюджетно-финансовых отношений заложил Закон города Москвы "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве". Развитый характер носит налоговое законодательство города, включающее в себя девять самостоятельных законов, посвященных конкретным городским налогам.

На протяжении последних нескольких лет интенсивно формируется социальное законодательство. Развивается законодательство в области образования. В то же время большинство вопросов социальной защиты до сих пор регулируются подзаконными актами. Показательна в этом плане ситуация в области здравоохранения, которое на уровне города до настоящего времени не имеет собственной законодательной базы. Наиболее динамичной отраслью законодательства города является жилищное законодательство Москвы. Оно включает в себя 13 самостоятельных городских законов, которые регулируют практически все аспекты жилищных отношений в городе. В этой сфере приняты законы "Об основах жилищной политики города Москвы", "О паспортизации жилых помещений (квартир) в городе Москве", "Об улучшении жилищных условий жителей города Москвы", "О порядке переустройства помещений в жилых домах на территории города Москвы", "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения" и т.д.

Аналогичное развитие получило и тесно связанное с жилищным градостроительное законодательство. Одиннадцать городских законов, принятых в области градостроительства, подробнейшим образом регулируют все аспекты градостроительной деятельности. Так, в городе действуют законы "Об основах градостроительства в городе Москве", "О порядке градостроительного планирования развития территорий административных округов, районов города Москвы", "О градостроительных нормативах и правилах города Москвы", "О градостроительном зонировании территории города Москвы", "О составе, порядке разработки и принятия Генерального плана развития города Москвы" и т.д.

Не столь быстрыми темпами складывается законодательство в сфере городского хозяйства, где приоритет, до недавнего времени, отдавался в основном законам об административной ответственности за правонарушения в различных отраслях городского хозяйства. В этой области была создана значительная законодательная база. Что же касается законодательства о регулировании деятельности в конкретных отраслях городского хозяйства (например, законодательство о транспорте), то оно только формируется.

Москва является одним из лидирующих субъектов Российской Федерации в сфере разработки экологического законодательства. Восемь самостоятельных экологических законов города в основном отражают специфику экологии Москвы как крупнейшего мегаполиса России. В настоящее время приняты законы "Об экологическом мониторинге в городе Москве", "О государственном экологическом контроле в городе Москве", "Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве", "О регулировании использования редких и исчезающих диких животных и растений на территории города Москвы", "О защите зеленых насаждений" и т.д.

Результативно действует система взаимодействия органов государственной власти города с федеральными структурами. Представители Москвы плодотворно и активно участвуют в планировании федерального законодательства, разработке проектов федеральных законов, в обсуждении и проведении их экспертной оценки.

В настоящее время планомерно осуществляется корректировка городского законодательства в соответствии с радикально обновляющимся федеральным законодательством и прежде всего в сферах организации и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, финансово-бюджетных и налоговых, имущественно-земельных, градостроительных, экологических, жилищно-коммунальных отношений, социальной защиты населения, развития инфраструктуры города, науки, образования, культуры, обеспечения безопасности граждан, охраны правопорядка и укрепления законности.

46. Законодательство города Москвы об организации государственной власти.

Законодательство, регламентирующее организацию и осуществление государственной власти и местного самоуправления в столице, определяет в конечном счете эффективность проводимой политики во всех сферах жизнедеятельности города.

Базовую основу столичного законодательства составляет Устав города Москвы, был принят в новой редакции 13 июля 2001 года.

Основной закон столицы определил предметы ведения города, его территориальное устройство, статус органов государственной власти, порядок их формирования и взаимодействия, полномочия и ответственность, основы отношений собственности и земельно-имущественных отношений, вопросы построения бюджетной системы и организации бюджетного процесса, установил принципы организации местного самоуправления, формы непосредственной демократии и т.д.

Законом города Москвы от 20.01.1999 г. № 2 «О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы». Документ создал правовую основу для внесения изменений и дополнений в Устав города Москвы; определил понятие и форму поправок, технико-юридические требования к предложениям о поправках и тд.

Законом города Москвы от 11.06.2003 г. № 39 «О гербе города Москвы»

Закон города Москвы от 11.06.2003 г. № 38 «О флаге города Москвы»

Законом города Москвы от 14.07.1995 г. № 15-51 «О гимне города Москвы»

Законом города Москвы от 11.06.2003 г. № 40 «О государственной и муниципальной символике в городе Москве».

Принципы организации и функционирования законодательной власти столицы, закрепленные Уставом города Москвы, получили дальнейшее развитие и конкретизацию в ряде нормативных правовых актов, важнейшим из которых является Закон города Москвы от 13.07.1994 г. № 14-60 «О статусе депутата Московской городской Думы». Документ установил права, обязанности и ответственность депутата Московской городской Думы, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.

Важным направлением работы Думы является осуществление контроля за соблюдением законности в столице, одной из форм которого является депутатский запрос - специальный вид обращения депутата к государственным органам или должностным лицам с просьбой дать официальное разъяснение по вопросам, имеющим общественное значение, по фактам нарушения городского законодательства. Закон города Москвы от 22.11.1995 г. № 24 «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса»

Основной задачей Московской городской Думы является регулирование общественных отношений путем принятия законодательных актов города. Отношения, связанные с принятием законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, определены Законом города Москвы от 14.12.2001 г. № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы». Документ установил предметы регулирования законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы, закрепил право законодательной инициативы, регламентировал основные этапы законотворческой работы. Практика применения данного закона, а также необходимость приведения его в соответствие с изменившимся федеральным и городским законодательством обусловили внесение в него соответствующих изменений и дополнений.

Закон города Москвы от 18.10.2000 г. № 34 «О толковании законодательных актов города Москвы»

Необходимой составной частью публичных властей является власть исполнительная, принципы организации и функционирования которой в столице также закреплены Уставом города Москвы. Данные принципы были конкретизированы в целом ряде принятых Московской городской Думой нормативных правовых актов.

Статус Мэра и Вице-мэра Москвы установлен Законом города Москвы от 10.06.1996 г. № 17 «О Мэре и Вице-мэре Москвы».

Закон города Москвы от 26.02.1997 г. № 5 «О Правительстве Москвы»

Законом города Москвы от 05.07.1995 г. № 13-47 «О территориальном делении города Москвы» определены такие территориальные единицы столицы, как районы, административные округа и другие части территории города, были зафиксированы их наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

Правовые основы образования и деятельности административных комиссий, иных коллегиальных органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами столицы и отнесенных к их полномочиям, определил Закон города Москвы от 18.12.2002 г. № 66 «О коллегиальных органах по рассмотрению дел об административных правонарушениях в городе Москве».

Одним из центральных институтов административного права является государственная служба. Закона города Москвы от 29.10.1997 г. № 43 «О государственной службе города Москвы».

Закон города Москвы от 20.12.2000 г. № 45 «О порядке согласования при назначении на должность и освобождении от должности отдельных должностных лиц в городе Москве»

По мере углубления реформ существенно менялись и задачи, которые приходилось решать органам государственной власти и управления всех уровней, в том числе и в городе Москве. На государственных должностях государственной службы требуются специалисты с высоким уровнем образования и квалификации, способные решать сложные задачи и выполнять управленческие функции в новых условиях. Привлечение на госслужбу высококвалифицированных специалистов связано, в частности, с совершенствованием системы поощрения государственных служащих. Закон города Москвы от 13.09.2000 г. № 29 «О поощрении государственных служащих города Москвы» устанавливает виды и порядок поощрений государственных служащих, регулирует отношения, связанные с их применением. В документе сформулированы более высокие требования, предъявляемые к государственным и муниципальным служащим в решении управленческих задач, вводится новая практика морального и материального стимулирования служащих.

Для регулирования отношений, возникающих по поводу договоров и соглашений, заключаемых органами власти города Москвы вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, был принят Закон города Москвы от 28.03.2001 г. № 11 «О договорах и соглашениях города Москвы». Он регулирует широкий спектр договорных отношений, за исключением договоров и соглашений по городским государственным заказам и по вопросам местного (районного) значения. Договоры и соглашения столицы являются составной частью правовой системы города и регулируют его межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи. Впоследствии документ корректировался в соответствии с изменившимся федеральным законодательством и новой редакцией Устава.

Заметную роль в решении общественно значимых проблем города играют негосударственные некоммерческие организации. Назревшая необходимость создания правовой системы взаимодействия органов власти столицы с негосударственными некоммерческими организациями в целях реализации их общественно-гражданских инициатив, привлечения к активному участию в социальной политике города послужила причиной принятия Думой Закона города Москвы от 12.04.2000 г. № 8 «О взаимодействии органов власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями».

Эффективность действующего законодательства зависит от качества правоприменительной системы, важнейшей составляющей которой является судебная система. Закон города Москвы от 31.05.2000 г. № 15 «О мировых судьях в городе Москве».

Закон города Москвы от 13.02.2002 г. № 10 «Об Уставном суде города Москвы»,

47. Законодательство города Москвы об организации местного самоуправления.

Принципы организации местного самоуправления в столице определены Уставом города Москвы и получили дальнейшее развитие в целом ряде городских нормативных правовых актов.

Так, ряд важнейших понятий - территориального общественного самоуправления в столице, территориальной общины и ее органов и других - определен в Законе города Москвы от 10.07.1996 г. № 26-77 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве».

В развитие норм данного документа Думой был принят также Закон города Москвы от 28.01.1998 г. № 27 «О порядке передачи району города Москвы полномочий по управлению объектами собственности города Москвы» с целью повышения эффективности использования городской собственности. Позже в данный документ вносились необходимые изменения.

Дальнейшее организационно-правовое оформление местное самоуправление столицы получило после вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и новой редакции Устава города Москвы. В соответствии с этими документами был разработан и принят Закон города Москвы от 06.11.2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Документ установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации. С введением в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в данный закон были внесены соответствующие изменения.

Формирование в муниципальных образованиях столицы самостоятельных бюджетов, утверждаемых представительными органами местного самоуправления, обусловило необходимость создания эффективной системы контроля за исполнением местных бюджетов как со стороны органов государственной власти, так и со стороны самих органов местного самоуправления. На решение этой проблемы направлен Закон города Москвы от 14.05.2003 г. № 25 «О внесении дополнений в статью 26 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Важнейшим элементом правовой системы государства является избирательное право, регулирующее общественные отношения, связанные с выборами в органы государства и местного самоуправления, а также с реализацией форм непосредственной демократии.

Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, организации и проведения на территории столицы выборов и референдумов в соответствии с федеральным и городским законодательствами Законом города Москвы от 23.04.2003 г. № 23 «О Московской городской избирательной комиссии» образована Московская городская избирательная комиссия. Документ установил правовые основы формирования комиссии и ее деятельности.

Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти столицы и выборов в органы местного самоуправления установлен Законом города Москвы от 11.06.2003 г. № 36 «Избирательный кодекс города Москвы». Помимо процедуры выборов депутатов городской Думы, Мэра и Вице-мэра Москвы и депутатов представительного органа местного самоуправления в данном документе определен порядок организации и проведения выборов главы муниципального образования непосредственно избирателями для тех случаев, когда такие выборы предусмотрены уставом муниципального образования.

Высшим непосредственным выражением власти москвичей наряду со свободными выборами является референдум. В соответствии с принятым Думой Законом города Москвы от 14.02.1996 г. № 4 «О референдуме города Москвы» решение о его проведении вправе принять Московская городская Дума, Мэр Москвы, а также жители города в порядке осуществления гражданской законодательной инициативы. В связи со вступлением в силу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в некоторые положения данного закона были внесены соответствующие изменения.

Формой непосредственной демократии являются собрания (сходы) и конференции граждан. Закон города Москвы от 04.06.1997 г. № 18 «О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве» установил, что собрания (сходы) и конференции граждан по месту жительства являются формой непосредственного участия москвичей в обсуждении и решении вопросов местного значения. В документе определены порядок созыва и проведения собраний и конференций, порядок принятия и изменения их решений, пределы их компетенции.

Институтом непосредственной демократии, реализующим конституционное право граждан на непосредственное участие в городском самоуправлении, восстановлении нарушенных прав и свобод, обеспечении социальной справедливости, являются обращения граждан. Закон города Москвы от 18.06.1997 г. № 25 «Об обращениях граждан» регулирует рассмотрение обращений граждан в городе Москве, подаваемых в связи с признанием, соблюдением, защитой их прав, свобод и законных интересов. Для устранения противоречий с действующим федеральным законодательством в документ вносились соответствующие изменения.

В целях привлечения населения к управлению делами района и города, выявления мнения жителей о проектах правовых и нормативных актов, учета их интересов по вопросам местной жизни был введен институт консультативного опроса. Закон города Москвы от 25.06.1997 г. № 21 «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы» определил основные принципы проведения опроса, а также полномочия комиссий по его проведению.

Для эффективного решения вопросов, входящих в компетенцию органов власти района, Думой принят Закон города Москвы от 25.06.1997 г. № 22 «О местном референдуме в городе Москве». Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, рассматриваются комиссиями по проведению референдума, органами власти города, района открыто и гласно. Вступление в силу Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обусловило внесение ряда изменений в данный документ.

Существенно дополняет формы непосредственной демократии в столице Закон города Москвы от 11.12.2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве». Документ регулирует отношения, связанные с реализацией в Московской городской Думе права гражданской законодательной инициативы. Принятый закон ликвидировал пробел в городском законодательстве и позволил приступить к работе над законодательными инициативами жителей столицы, поступающими в Московскую городскую Думу.

48. Законодательство города Москвы о социальной защите населения.

Многодетным матерям, опекунам, приемным родителям и патронажным воспитателям предоставлено право бесплатного проезда на городском транспорте по «социальной карте москвича», а детям из многодетных семей в возрасте до 18 лет -- право на бесплатное лекарственное обеспечение.

Приняты меры по улучшению медицинского обслуживания матерей и детей, повышению качества питания школьников в общеобразовательных учреждениях, увеличено количество бесплатных посещений семьями с детьми учреждений культуры, продолжено внедрение новых образовательных технологий, в т. ч. дистанционного обучения детей-инвалидов, строительство детских дошкольных учреждений, организован отдых родителей с детьми из малообеспеченных семей в санаторно-оздоровительных учреждениях круглогодичного действия.

С 2007 года осуществляется ускоренное поэтапное обеспечение жилой площадью семей, имеющих в своем составе детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Особое внимание уделялось своевременному и в полном объеме предоставлению социальных гарантий гражданам старшего поколения и ветеранам Великой Отечественной войны.

В городе сформирована широкая система различных ежемесячных и единовременных денежных выплат, размеры которых увеличиваются по мере роста стоимости жизни.

году планируется дальнейшее повышение городских доплат к пенсиям с тем, чтобы существенно повысить доходы малообеспеченных пенсионеров.

Существенно возросли объемы адресной помощи остро нуждающимся пенсионерам через учреждения социальной защиты населения, в том числе расходы на оказание материальной помощи, бесплатную выдачу товаров длительного пользования и оплату дорогостоящих операций и лекарств, бесплатные санитарно-гигиенические услуги.

Префектурами административных округов города Москвы, управами районов города Москвы выполнена большая работа по адресной поддержке остро нуждающихся граждан.

Осуществлялись меры социальной поддержки по санаторно-курортному лечению.

Органами исполнительной власти города Москвы постоянно осуществлялся контроль за реализацией социальных гарантий жителей города, оказанием им услуг, вносились предложения и соответствующие законодательные инициативы, направленные на упорядочение механизмов предоставления мер социальной поддержки, в том числе установленных на федеральном уровне.

. Производить финансирование расходов на реализацию мер социальной защиты жителей города Москвы в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете города

Организовать постоянное информирование москвичей о реализации мер социальной защиты с использованием печатных и электронных средств массовой информации, в ходе личных встреч с населением, своевременно реагировать на возникающие проблемы и вносить предложения по их оперативному решению.

за счет средств бюджета города Москвы предоставление мер социальной поддержки ветеранам, инвалидам и другим льготным категориям с учетом разграничения полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их предоставлению, в том числе:

Меры социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг и услуг связи, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы,

Льготный отпуск медикаментов труженикам тыла, реабилитированным лицам и гражданам, признанным пострадавшими от необоснованных политических репрессий,

Бесплатное зубопротезирование и слухопротезирование пенсионерам, инвалидам, ветеранам и другим льготным категориям граждан по медицинским показаниям,

Бесплатный проезд на городском пассажирском транспорте общего пользования и железнодорожным транспортом пригородного сообщения в соответствии с Законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. № 70 «О мерах социальной поддержки отдельных категорий жителей города Москвы».

Единовременная компенсационная выплата в связи с рождением ребенка (независимо от среднедушевого дохода семьи):

Ежемесячное пособие на детей, предусмотренное Законом города Москвы от 3 ноября 2004 г. N 67 «О ежемесячном пособии на ребенка»:

Ежемесячные компенсационные выплаты отдельным категориям семей с детьми: многодетным семьям

Департаменту семейной и молодежной политики города Москвы, другим органам исполнительной власти города Москвы, входящим в Комплекс социальной сферы города Москвы, префектурам административных округов города Москвы оказывать содействие в организации оздоровительного отдыха и предоставлении билетов на различные праздничные и общественно значимые мероприятия детям из семей граждан, подвергшихся воздействию радиации.

Осуществлять проведение культурно-досуговых и благотворительных мероприятий в связи с праздничными и знаменательными датами, привлекая общественные и некоммерческие организации, в соответствии с утвержденными программами социально-экономического развития административных округов.

49. Общая характеристика Концепции совершенствования законодательства города Москвы.

Постановление Правительства Москвы от 19 апреля 2005 г. N 238-ПП "О совершенствовании законотворческой деятельности органов исполнительной власти города Москвы"

Концепция совершенствования законодательства города Москвы

Проводимая в настоящее время реформа федеративных отношений, целью которой является разграничение предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов государственной власти и обеспечение их ответственности за исполнение своих обязанностей перед обществом и гражданами, обусловила необходимость существенного реформирования законодательства города Москвы.

1. Общие положения

Концепция разработана на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава и других законодательных актов города Москвы в целях успешного осуществления административной реформы и укрепления Российского государства, решения актуальных проблем дальнейшего развития и совершенствования законодательства города.

Основными задачами Концепции являются:

- повышение эффективности и качества правового регулирования общественных отношений в основных сферах деятельности города с учетом осуществляемого разграничения полномочий между различными уровнями власти;

- защита конституционных прав и законных интересов москвичей, обеспечение их безопасности в условиях крупного мегаполиса;

- гармонизация законодательства города с федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права;

- обеспечение комплексного подхода к правовому регулированию общественных отношений, более рациональной организации работы по подготовке законопроектов, придание им системного характера,

- создание в городе системы мониторинга правового пространства и правоприменительной практики;

- повышение уровня правовых знаний для широких слоев населения города.

В области законодательства об административной ответственности приоритетом должно стать обеспечение безопасности населения, усиление административной ответственности за нарушение законодательства города, обеспечение единства законодательства об административной ответственности. Основными направлениями совершенствования законодательства в сфере городского хозяйства признаются развитие конкурентной среды в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством и формирование надлежащей правовой базы деятельности транспортного комплекса столицы. В социальной сфере наряду с принятием базовых законов в тех областях социального законодательства, в которых таковые законы еще не приняты, планируется кодификация накопленного законодательного материала. Головными исполнителями по подготовке проектов законодательных актов определены отраслевые или функциональные органы исполнительной власти города Москвы в соответствии с профилем их деятельности.

3. Проблемы развития законодательства и пути их решения

Законодательство города Москвы находится в постоянном развитии. Это обусловлено как необходимостью совершенствования правового регулирования по предметам ведения города Москвы, так и изменениями, происходящими в федеральном законодательстве в сфере совместного ведения.

Однако бурное развитие городского законодательства в эти годы породило и целый ряд острых противоречий, иных существенных недостатков, основными из которых являются:

- значительная неравномерность и несбалансированность урегулирования важнейших сфер жизнедеятельности города;

- наличие большого количества дублирующих, а нередко и противоречащих друг другу правовых актов, изданных в разное время с учетом текущих потребностей;

- декларативность и безадресность многих правовых норм, отсутствие эффективного механизма их реализации. Суть проблемы нередко не в отсутствии правовых актов, а, скорее, в избытке правового материала, который невозможно реализовать на практике. Отсутствие единого правообеспечения на уровне как отдельных правовых актов, так и целых отраслей или институтов права сводит к нулю эффект даже самых нужных и прогрессивных законов;

- перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти в рамках административной реформы не всегда подкрепляется рациональным перераспределением законодательных функций от центра к регионам, что ведет к сужению правового поля субъектов Российской Федерации;

- не всегда правильно избирается объем правового регулирования, что ведет к деформации законодательства, решению многих частных вопросов при отсутствии общей стратегии правового регулирования;

- уязвимым местом остается поддержание стабильности законодательства - важнейшего условия его эффективности. Слишком частые и не всегда оправданные жизнью изменения "правил игры" дезориентируют граждан и правоприменителей, вырабатывают неуважение к закону, дестабилизируют правосознание населения, вносят сумятицу в работу;

- отсутствие четкой иерархии правовых актов, единый порядок их опубликования и вступления в силу;

- наличие в законах города большого количества отсылочных норм. Это порождает огромный массив подзаконных актов, в котором сложно порой бывает разобраться специалисту, не говоря уже о рядовом москвиче;

- недостаточное внимание уделяется своевременной отмене актов. В связи с этим назрела необходимость очищения законодательства города от устаревших, малоэффективных актов, повышения социально-правовой обоснованности правовых норм;

- недостаточные доступность и понимание москвичами принимаемых нормативных правовых актов в городе.

Для дальнейшего повышения эффективности городского законодательства в ближайшие годы необходимо:

- последовательно добиваться стабильности, полноты и непротиворечивости актов законодательства города, обеспечивая тем самым систематический подход к решению правовых задач;

- детально определить порядок принятия и вступления в силу различных видов правовых актов и установить четкое иерархическое сопоставление всех правовых актов города. Виды правовых актов города закреплены в Уставе города Москвы (законы города Москвы, решения Уставного суда города Москвы, постановления Московской городской Думы, акты Мэра и Правительства Москвы, акты органов и должностных лиц исполнительной власти). Однако порядок вступления в силу и опубликования городских правовых актов, порядок признания утратившими силу, их характеристики с точки зрения нормативного содержания либо нигде не установлены, либо указываются крайне расплывчато. Даже в области регулирования законотворческой деятельности действует не один, а четыре законодательных акта: "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы", "О толковании законодательных актов города Москвы", "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы", "О гражданской законодательной инициативе в городе Москве". Решение указанной задачи возможно путем разработки специального консолидированного нормативного акта - закона города Москвы о правовых актах города Москвы;

- создать единый реестр правовых актов города и внутригородских муниципальных образований. Создание такого реестра требуется для формирования непротиворечивой системы законодательства города. Реестр позволит организовать четкий контроль за правотворческой деятельностью в городе Москве;

- постоянно вести работу по систематизации и кодификации законодательства. Систематизация законодательства имеет целью упорядочение накопленного нормативно-правового материала и достижение внутреннего единства правовых установлений. В первую очередь - это всесторонний анализ законодательных актов с целью определения их взаимосвязей, выявление противоречий, дублирования, пробелов и других недостатков. Логическим завершением является выработка предложений по совершенствованию самих исследуемых правовых актов. Как следствие вместо нескольких отдельных законов необходима разработка комплексного закона в определенной сфере. Собрание действующего законодательства Москвы является основой для такой работы.

Наличие большого количества законов, регулирующих различные отрасли жизни города, обуславливает необходимость более широкого внедрения в практику законодательной деятельности кодификации актов. Первый опыт такого рода получен - принят Избирательный кодекс города Москвы. На сегодняшний день вполне сложились условия для продолжения процесса кодификации правовых актов по таким сферам, как жилищное, градостроительное, экологическое законодательство.

Вместе с тем необходимо учитывать, что кодификация представляет собой самую сложную форму систематизации законодательства, которая предполагает его глубокий анализ и переработку. Кодификация не должна являться самоцелью, здесь уместен принцип избирательности;

- сформировать электронный банк правовой информации на базе Собрания действующего законодательства города Москвы. Существующие на сегодняшний день электронные системы правовой информации не в полной мере охватывают действующее законодательство города Москвы. В процессе подготовки Собрания законодательства выявлены действующие акты города 30-х годов прошлого века. В то время как правовые системы обладают сформированным банком законодательных актов, начиная только с 1990 года. Создание электронного банка как источника систематизированной, непротиворечивой правовой информации необходимо, как для органов исполнительной власти города, так и для населения;

- создать единую городскую систему правового мониторинга. Мониторинг права, как постоянный комплексный анализ правового пространства города Москвы, представляет собой системное наблюдение за реализацией законодательства (конкретного закона) с целью оценки его эффективности и последующей оптимизации.

В процессе осуществления мониторинга анализируется динамика достижения определенных результатов в ходе применения законов, накапливается информация, необходимая для оценки эффективности законодательства и дальнейшего его совершенствования. При этом обеспечивается получение от правоприменителей аналитической информации о состоянии регулируемых в той или иной отрасли отношений, о выявленных пробелах, противоречиях в правовом регулировании, недостатках механизмов реализации законов. Все это способствует формированию общей картины о состоянии законодательства и его применении.

Основными формами осуществления правового мониторинга являются введение в практику работы органов исполнительной власти города Москвы подготовки правовых актов о мерах по реализации принятых законов, разработки системы правового мониторинга, изучение судебной практики по делам об обжаловании законов города, проведение социологических опросов населения города о качестве законодательной работы, тесное взаимодействие с Прокуратурой города Москвы, органами юстиции, органами внутренних дел и другими правоохранительными органами по вопросам исполнения законов города Москвы.

Особое внимание следует уделить учету мнения москвичей о реализации законов города Москвы. Важную роль при осуществлении правового мониторинга имеет проведение регулярных социологических опросов населения города Москвы о проблемах, возникающих у граждан при реализации городского законодательства. Также существенное значение при проведении правового мониторинга имеет проведение социологических опросов в отношении проектов законов. Такого рода опросы позволят избежать возможных трудностей в правоприменительной практике;

- разработать и осуществить систему мер по информированию населения о городском законодательстве. Необходимо дальнейшее расширение издания информационных материалов, включая отдельные буклеты, популярные брошюры, комментарии к законам по наиболее актуальным вопросам (социальные, трудовые, жилищные права и др.). При этом следует обеспечить доступность для населения таких изданий путем бесплатного их распространение в государственных и муниципальных органах, а также в библиотеках.

Развитие и применение в настоящее время информационных и коммуникационных технологий обуславливает и развитие правовой информатизации - создание электронных версий нормативных правовых актов, размещение различных изданий по вопросам законодательства в сети Интернет, в том числе их обнародование на официальных сайтах органов государственной власти Москвы, а также помещение информации на электронных носителях;

- постоянно повышать уровень правовой культуры и профессионализма всех управленческих кадров, в первую очередь - вовлеченных в нормотворческий процесс. Реализация законодательства в значительной степени зависит от уровня правовой культуры управленческих кадров. Недостаточность правовых знаний у государственных и муниципальных служащих зачастую служит препятствием для повышения эффективности управленческих решений. Большое значение имеет правовое обучение государственных и муниципальных служащих в рамках курсов профессиональной подготовки и повышения квалификации;

- активизировать работу по правовому просвещению москвичей. В правовом просвещении населения важную роль играют средства массовой информации. Представляется оправданным выпуск регулярных циклов публикаций, теле- и радиопередач о законодательстве и практике его применения. Желательно введение постоянных правовых рубрик во всех окружных и районных газетах. В целом следует иметь в виду, что только комплексный, дифференцированный подход к организации правового воспитания различных категорий москвичей может дать положительные результаты. В уважительном отношении москвичей к законам видится и важное условие эффективности законодательной деятельности.

50. Основные направления развития законодательства города Москвы.

4. Основные направления развития законодательства города Москвы

Роль законов города Москвы в регулировании общественных отношений и их место в общей структуре российского законодательства в значительной степени определяются федеральными законами. В последние несколько лет стал качественно иным механизм разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, как следствие, изменились как круг общественных отношений, подлежащих регулированию законами субъектов Российской Федерации, так и требования, предъявляемые к этим законам.

Поэтому главными задачами в законодательной деятельности на ближайшие годы должно стать более полное закрепление в городских законах полномочий, отнесенных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами к непосредственному ведению субъектов Российской Федерации. Особым положением Москвы, как города федерального значения и столицы Российской Федерации, обусловливается необходимость сохранения единства городского хозяйства и установлении, исходя из этого, вопросов местного значения для муниципальных образований Законом города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

В связи с этим, представляется оправданным уделить особое внимание совершенствованию городского законодательства в следующих областях:

1. Развитие законодательства в сфере государственного управления предполагает прежде всего постоянный тщательный учет требований соответствующего федерального законодательства, своевременное внесение необходимых изменений и дополнений в базовые системообразующие законы - Устав города Москвы, Закон города Москвы "О Правительстве Москвы", Закон города Москвы "Об организации местного самоуправления в городе Москве", Избирательный кодекс города Москвы и др.

Кроме того, большое значение имеет создание в данной области единых консолидированных базовых законов. Такой путь способен обеспечить комплексное, единообразное, удобное, непротиворечивое законодательное регулирование целого ряда важных вопросов. Так, вместо четырех действующих законов в области организации законодательного процесса целесообразно принять единый универсальный консолидированный закон. Подобный подход оправдал себя при подготовке вместо двух существующих отдельных законов города Москвы по вопросам государственной гражданской службы нового единого закона "О государственной гражданской службе города Москвы".

В области законодательства об административной ответственности основным приоритетом должно стать обеспечение безопасности населения, качественной административно-правовой защиты прав граждан, усиление административной ответственности за нарушение законодательства города, обеспечение единства законодательства об административной ответственности.

2. Развитие экономического законодательства города Москвы должно определяться прежде всего задачами реформирования административного управления в сфере экономики и поддержки предпринимательства в городе. В частности, на базе существующего позитивного опыта городской государственной поддержки малого и среднего предпринимательства целесообразно подготовить единый городской закон о поддержке предпринимательства в городе Москве.

Важное значение имеет разработка комплексного законодательного акта в области обеспечения продовольственной безопасности и организации продовольственного снабжения города Москвы.

Требует систематизации городское законодательство в области управления собственностью. В настоящее время указанные вопросы регулируются целой массой подзаконных актов, что не может не вызвать трудности в их применении. Поэтому в данной сфере целесообразен единый закон об управлении собственностью города Москвы.

В области земельного законодательства важное значение приобретает формирование системы контроля за использованием городских земель. В связи с этим требуется подготовка закона об организации земельного контроля в городе Москве.

3. Развитие законодательства города в социальной сфере должно пройти две последовательные стадии. Первая из них - это принятие базовых законов в тех областях социального законодательства, в которых таковые законы еще не приняты (например, в области социальной защиты необходимо принять закон об основах социальной защиты населения Москвы, а в области здравоохранения - закон о гарантиях прав жителей города на получение медицинской помощи). Одновременно продолжится принятие отраслевых законов по конкретным вопросам во всех областях социальной сферы и, в частности, в области образования.

На второй стадии возможна кодификация накопленного законодательного материала. Ее началом должно стать объединение жилищного законодательства города. Принятие на федеральном уровне нового Жилищного кодекса Российской Федерации потребует существенной переработки всего массива московских жилищных актов. Работа должна вестись не только в направлении устранения противоречий, но и в плане кодификации и систематизации московского жилищного законодательства. В связи с этим в ближайшее время целесообразно создание единого городского законодательного акта, включающего в себя не только положения законов, но и часть подзаконных актов города в жилищной сфере. Такой акт будет регулировать не только основные принципы реализации прав граждан на жилище, но и вопросы деятельности товариществ собственников жилья, управления жилищно-коммунальным хозяйством, устанавливать нормативы по эксплуатации жилищного фонда и т.д.

4. С принятием нового Градостроительного кодекса Российской Федерации изменений потребует законодательство города Москвы в области регулирования градостроительной деятельности. В связи с этим вместо переработки действующих в настоящее время актов городского законодательства о градостроительстве целесообразно принятие в 2005-2006 гг. единого кодифицированного акта - Градостроительного кодекса, который, помимо приведения градостроительных норм в соответствие с федеральным законодательством, позволит устранить существующие пробелы в законодательном регулировании градостроительных отношений. Подготовка такого акта повлечет за собой признание утратившими силу большинства городских градостроительных законов. До принятия кодекса должен быть проведен анализ тех негативных тенденций, которые повлекут за собой вступление в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации. Поэтому на ближайший год целесообразно, наряду с подготовкой единого кодифицированного акта города, проводить работу по внесению изменений в действующие городские законы (положения которых впоследствии будут включены в Кодекс).

Помимо формирования на уровне города кодифицированного акта необходимо учитывать особенности градостроительной деятельности, связанные с динамичным изменением городской застройки. В связи с этим, на уровне города должны действовать и отдельные законодательные акты, связанные с планированием градостроительной деятельности. В частности, важное значение имеют законы о Генеральном плане развития города Москвы и социально значимых градостроительных нормативах и правилах планировки и застройки жилых территорий.

5. Основными направлениями совершенствования законодательства в сфере городского хозяйства являются развитие конкурентной среды в сфере управления жилищно-коммунальным хозяйством, формирование надлежащей правовой базы деятельности транспортного комплекса столицы. В указанных областях городского хозяйства имеется определенный пробел в законодательном регулировании. В связи с этим представляется более целесообразным принятие отдельных отраслевых законов, посвященным различным аспектам управления жилищно-коммунальным хозяйством, деятельности транспортного комплекса.

При разработке законов города в сфере коммунального хозяйства следует учитывать новеллы федерального законодательства в области определения общих принципов установления тарифов организаций коммунального комплекса, об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания.

Не менее важным в области городского хозяйства представляется развитие транспортного законодательства города, которое должно быть направлено на решение актуальных проблем функционирования и развитие транспортного комплекса столицы. Возрастающее количество автотранспорта достаточно остро обозначило целый ряд проблем, многие из которых требуют своего законодательного решения. В частности, это касается вопросов размещения автотранспортных средств на территории города Москвы, регулирования деятельности в области таксомоторных перевозок и пассажирского транспорта общего пользования.

6. Для реализации конституционного права жителей города Москвы на благоприятную окружающую среду важным приоритетом является развитие экологического законодательства Москвы. В целях сохранения и развития комфортной среды обитания жителей города необходимо принятие новых и совершенствование существующих законов по основным компонентам окружающей среды города (воздух, вода, городские почвы, зеленые насаждения, природный комплекс). В перспективе возможно и создание единого Экологического кодекса города Москвы.

51. Законодательство Российской Федерации об организации государственной власти.

52. Законодательство Российской Федерации об организации местного самоуправления.

Принципы организации местного самоуправления в столице определены Уставом города Москвы и получили дальнейшее развитие в целом ряде городских нормативных правовых актов.

Так, ряд важнейших понятий - территориального общественного самоуправления в столице, территориальной общины и ее органов и других - определен в Законе города Москвы от 10.07.1996 г. № 26-77 «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве».

В развитие норм данного документа Думой был принят также Закон города Москвы от 28.01.1998 г. № 27 «О порядке передачи району города Москвы полномочий по управлению объектами собственности города Москвы» с целью повышения эффективности использования городской собственности. Позже в данный документ вносились необходимые изменения.

Дальнейшее организационно-правовое оформление местное самоуправление столицы получило после вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и новой редакции Устава города Москвы. В соответствии с этими документами был разработан и принят Закон города Москвы от 06.11.2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве». Документ установил принципы и порядок организации местного самоуправления, его правовые, территориальные и финансово-экономические основы, государственные гарантии его реализации. С введением в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в данный закон были внесены соответствующие изменения.

Формирование в муниципальных образованиях столицы самостоятельных бюджетов, утверждаемых представительными органами местного самоуправления, обусловило необходимость создания эффективной системы контроля за исполнением местных бюджетов как со стороны органов государственной власти, так и со стороны самих органов местного самоуправления. На решение этой проблемы направлен Закон города Москвы от 14.05.2003 г. № 25 «О внесении дополнений в статью 26 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 года № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве».

Важнейшим элементом правовой системы государства является избирательное право, регулирующее общественные отношения, связанные с выборами в органы государства и местного самоуправления, а также с реализацией форм непосредственной демократии.

Для обеспечения реализации и защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, организации и проведения на территории столицы выборов и референдумов в соответствии с федеральным и городским законодательствами Законом города Москвы от 23.04.2003 г. № 23 «О Московской городской избирательной комиссии» образована Московская городская избирательная комиссия. Документ установил правовые основы формирования комиссии и ее деятельности.