Оценка мер поддержки моногородов России и возможности применения опыта СССР и зарубежных стран

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет социальных наук

Департамент политики и управления

Выпускная квалификационная работа

«Оценка мер поддержки моногородов России и возможности применения опыта СССР и зарубежных стран»

(«Evaluation of the Support Measures of Monotowns in Russia and the Possibility of Applying the Experience of the USSR and Foreign Countries»)

направления 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

Гребенькова Анжелика Денисовна

Москва, 2020



Введение

поддержка моногород интервью

Моногорода появились еще несколько веков назад и своего расцвета они достигли в период индустриализации. Однако моногорода оказались неподходящими для перехода к наукоемким производствам и информационным технологиям. Технологии производств в моногородах требовали модернизации, имели ограниченные ресурсы и не могли конкурировать с новыми производствами. Изменения на внутреннем и внешнем рынках потребовали от развитых стран решений о том, какое будущее ждет моногорода. Примерно к 1970-м начали разрабатываться меры поддержки и стратегии развития моногородов. Появилось два так называемых подхода: «американский» и «европейский». Американская модель поддержки и развития моногородов предполагает акцент на минимизацию расходов, сокращение производства, переселение людей («сжатие экономики» моногорода до рентабельности). При этом происходит диверсификация экономики, развитие сферы услуг и наукоемких производств. Например, данная модель использовалась в Детройте в США. Европейская модель предполагает привлечение больших объемов финансирования как бизнеса, так и органов власти для поддержки и развития монотерриторий, а также рассчитана на долгосрочную перспективу. Например, данная модель использовалась для поддержки и развития Рурской области в Германии.

Развивающиеся страны столкнулись с проблемами в моногородах относительно недавно - примерно в 1990-х-2000-х годах. В России моногорода, в основном, появились в результате целенаправленной государственной политики СССР, их основной задачей было развитие военно-промышленного комплекса. Поэтому моногорода располагались на основе минимизации расходов на их возведение и расстояния между производственными предприятиями в одной цепочке, ресурсами и потреблением. Людей часто переселяли в моногорода насильно, при этом условия жизни не всегда были комфортными. Социально-экономическое обеспечение моногородов и близлежащих территорий обеспечивали градообразующие предприятия. После распада СССР моногорода оказались в затруднительном положение: приватизация, отсутствие государственной поддержки, государственных заказов, большие социальные расходы, устаревание технологий. До 2009 года моногородам уделялось внимание, однако какой-то узконаправленной и масштабной государственной поддержки моногородов не было.

В 2009 году в моногороде Пикалево Ленинградской области начались проблемы на трех градообразующих предприятиях. Жители устроили протест, на который органы государственной власти обратили внимание. Приехала делегация во главе в премьер-министром В.В. Путиным, и проблемы были решены в ручном режиме. Однако после этого случая начали разрабатываться государственные меры поддержки моногородов. Была создана некоммерческая организация «Фонд развития моногородов», появилась приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов», рассчитанная на 2016-2025 годы. Она была досрочно прекращена в 2019 году из-за признания мер поддержки неэффективными, а поддержка моногородов начала осуществляться в рамках Нацпроектов, с потенциальным созданием новой программы развития. При этом результаты первой программы так и не были обнародованы, информацию можно найти отрывочно - в интервью в СМИ или на сайтах органов государственной и муниципальной власти, Фонда развития моногородов, в отчетах Счетной Палаты. Данные также сильно разнятся, что не дает возможности составить общего понимания о результатах мер поддержки.

Исследование в рамках этой научной работы попробует выявить общие результаты, изменения, проблемы в моногородах на основе эмпирических данных. Будут проанализированы интервью, проведенные во время полевых исследованиях в 4 моногородах России (Кондрово Калужской области, Тольятти Самарской области, Чусовом, Горнозаводске Пермского края), результаты опроса, проведенного среди жителей моногородов, а также статьи в СМИ.

Объектом исследования являются моногорода России и их аналоги.

Предмет исследования - эффективность мер поддержки моногородов России.

Цель: оценка эффективности мер поддержки моногородов России и поиск новых мер поддержки на основе зарубежного опыта и опыта СССР.

Задачи:

Проанализировать меры поддержки моногородов в России и их аналогов в других странах.

Выявить, как оценивают меры поддержки и ситуацию в моногородах жители моногородов и СМИ.

Разработать рекомендации по улучшению мер поддержки моногородов России на основании опыта СССР и зарубежных стран.

Гипотезы:

Меры поддержки моногородов являются эффективными: позволяют улучшить социально-экономическое положение моногородов, уровень жизни населения.

Существуют меры поддержки моногородов (монотерриторий) СССР и зарубежных стран, которые могут применяться по отношению к моногородам России.

Методы исследования: изучение и анализ законодательства и нормативных правовых актов, качественные методы сбора полевых данных - интервью, проведенные в четырех моногородах (г. Кондрово Калужской области, г. Тольятти Самарской области, г. Чусовой и г. Горнозаводск Пермского края), опрос жителей моногородов России через социальную сеть «Вконтакте», контент-анализ - анализ статей в СМИ.

Структура выпускной квалификационной работы: введение, три главы, заключение, список использованной литературы и приложения.

Введение состоит из актуальности темы данной работы, поставленных цели и задач, методов исследования и описания значимости данного исследования.

Первая глава содержит информацию о моногородах в России, в СССР и за рубежом. В ней описаны понятие «моногорода» (англ. «company town»), юридические основы, меры поддержки и текущее состояние моногородов.

Вторая глава содержит основную часть исследования. Во-первых, методологию и анализ интервью, проведенных в моногородах России. Во-вторых, методологию и анализ опроса, проведенного среди жителей моногородов России. В-третьих, методологию и анализ статей в СМИ.

В третьей главе оценена эффективность мер поддержки моногородов России и предложены меры по их улучшению на основании проведенного исследования и мер поддержки моногородов СССР и зарубежных аналогов моногородов.

В заключении указаны основные выводы в рамках проведенного исследования и данной работы в целом, а также даны рекомендации для органов государственной и муниципальной власти России.

Научная новизна данной работы состоит в систематизации и представлении профессиональному сообществу результатов мер поддержки моногородов на основе эмпирического исследования (интервью, опроса, анализа статей в СМИ).

Теоретическая значимость: результаты данной исследовательской работы могут быть использованы для лучшего понимания эффективности мер государственной поддержки и текущих проблем моногородов, которые до сих пор не решены.

Практическая значимость данного исследования заключается в возможности использовать полученные результаты органами государственной и муниципальной власти для оценки и усовершенствования мер поддержки моногородов.

Степень разработанности темы, основные теоретические работы в рамках исследования:

В связи с тем, что поддержка и развитие моногородов являются отдельным направлением государственной политики России, которое также часто выделяется и подчеркивается президентом Российской Федерации В.В. Путиным, примерно с 2009-2010 года количество научных исследований и статей на эту тему в России кратно возросло. Исследование зарубежного опыта и опыта СССР привлекает российских ученых в меньшей степени.

В рамках данной работы будут использованы научные исследования и статьи, которые можно разделить на 2 группы: описывающие меры поддержки, текущее состояние моногородов России и описывающие меры поддержки и текущее состояние монопрофильных территорий и аналогов моногородов зарубежных стран и СССР.

Анализ текущих мер поддержки моногородов России будет проводиться, в основном, на базе законодательства, нормативных правовых актов Российской Федерации, Реестра мер поддержки моногородов. Многие авторы пытались дать свое определение моногорода: Е.Г. Анимица, И.А. Медведева и В.А. Сухих; Е.Г. Анимица и Н.В. Новикова, М.А. Гуреева; А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова и другие. До появления официального понятия «моногород», закрепленного законодательно, исследователи давали схожие определения со схожим смыслом, но с разными уточнениями. А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова также создали классификацию рисков моногородов.

Анализ текущего состояния моногородов будет опираться на статью Е.Н. Пятшевой, в которой моногорода классифицированы по сфере деятельности градообразующих предприятий и описаны некоторые текущие проблемы моногородов, на статью В.А. Бердникова и М.А. Вахтиной, в которой систематизированы данные опросов, проведенных ФСО среди жителей моногородов, классифицированы и описаны проблемы моногородов, а также на статьи в СМИ.

М.Г. Меерович - выдающийся архитектор и урбанист, который уже много лет занимается анализом городов в России, в своей статье «Причины возникновения моногородов в СССР» очень подробно описал историю, меры поддержки и состояние моногородов в СССР. Т.П. Урожаева занималась изучением моногородов России после перестройки, а Л.Л. Божко и Л.Г. Лескова изучали состояние и меры поддержки моногородов Республики Казахстан. Эти исследования будут подробно описаны в п. 1.2.

Р.М. Дасаева, С.В. Кусай, В.В. Гусев подробно изучили и описали меры поддержки аналогов моногородов в США, А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова - в Канаде. Эти авторы и Р.В. Михайлов, С.Г. Пьянкова занимались исследованием опыта поддержки и развития европейских стран. С.В. Кусай также изучал опыт Японии.

Рекомендации, как улучшить меры поддержки моногородов будут опираться на собственное исследование и исследования Д.Г. Венделева, В.А. Карпец, Е.В. Харченко о необходимости комплексного решения проблем моногородов, О.И. Полупан о возможностях развития и диверсификации экономики моногородов, В.Г. Шадрина об аутсорсинге как способе решения проблем моногородов, И.Н. Булачевой и А.Б. Тесля об инвестиционных планах с учетом положения градообразующих предприятий, И.Н. Богдановой и Х.Р. Кадыровой о молодежной политике, В.Е. Рохчина об обучении управленческих кадров, Ф.В. Вольфа и И. Сандырева о потенциальном развитии государственно-частного партнерства в моногородах.



Глава 1. Развитие моногородов в России и СССР, их зарубежных аналогов

1.1 Моногорода в России: понятие, меры поддержки, текущее состояние

Во время индустриализации моногорода возникали во многих странах (США, Канада, Великобритания и другие). В России моногорода являются наследием СССР. Их количество по сравнению с 20 веком сократилось, однако они до сих пор играют важную роль в социально-экономическом развитии страны [31].

На конец 1990-х к моногородам можно было отнести 440 из 1095 городов, которые производили около 40% ВРП России. Научно-просветительский Фонд «Экспертный институт» к монопрофильным образованиям относил 467 городов и 332 поселка городского типа (проект 1999-2000 годы). По данным НМЦ «Города России» к монопоселениям отнесены не менее 500 из 1097 городов и 1200 из 1864 поселков городского типа [14, с. 46]. На апрель 2020 года в России официальный статус моногорода имеют 321 муниципальное образование (в 2019 году в этот список вошли 7 новых муниципальных образований, 2 вышли из Перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (далее - Перечень), 2 муниципальных образования объединились в одно) [46].

Понятие моногорода, юридические основы

Моногорода отличаются от обычных городов тем, что у них есть градообразующее предприятие, которое играет важную роль в экономике города и обеспечивает большую часть населения рабочими местами. Единого определения градообразующего предприятия на 2020 год так и не существует. В целом, это организация, у которой среднесписочная численность работников составляет более 20% [6] среднесписочной численности работников всех организаций, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования (однако в зависимости от закона, доля может быть и более 50%) [2; 5; 3; 1].

В связи с отсутствием определения моногорода до 2014 года различные эксперты, авторы исследований и научных статей создавали свои собственные определения моногорода. Рассмотрим некоторые из них.

«Моногород», «монопрофильное образование», «город-завод», «город компании» (от англ. «company town») определяются как синонимы [33, с. 9]. Моногород представляет собой моноцентричный город по отношению к преобладающей сфере занятости, сфере деятельности трудоспособного населения [13, с. 13].

Исходя из другого определения, моногород - город, на территории которого функционирует одно градообразующее предприятие [33, с. 10]. Однако это не совсем верно, так как градообразующих предприятий может быть несколько, если они работают в рамках одного производственного цикла, имеют схожую экономическую деятельность.

М.А. Гуреева считает, что моногород - поселение, где существует очень тесная связь между градообразующим предприятием и социально-экономической жизнью муниципального образования. Функционирование и развитие предприятия, его будущее влияют на само поселение [21, с. 37].

Е.Г. Анимица и Н.В. Новикова отметили, что в моногородах соединяются интересы разных сторон: бизнеса, государства, органов местного самоуправления и людей, проживающих и работающих на данной территории. Авторы также отмечают, что моногород объединяет в себе и людей, и территорию, «где сосредоточен значительный промышленный и производственный потенциал региона и страны» [14, с. 47]. Характерными чертами моногородов и одновременно причинами некоторых проблем являются зависимость экономики города и социальных показателей (низкая диверсификация экономики), относительная однородность профессионального состава населения, низкая социальная мобильность людей. Также была выявлена опытным путем низкая гибкость, адаптивность модели моногорода [14, с. 48].

Официальное определение монопрофильного образования дается в Постановлении Правительства Российской Федерации от 29.07.2014 года № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» (далее - Постановление Правительства № 709). Муниципальное образование может быть включено в Перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации по состоянию на 01.01.2014 года (и изменениями в данном Перечне) или должно соответствовать следующим критериям:

наличие статуса городского округа (городского поселения);

численность постоянного населения превышает 3 тыс. человек;

среднесписочная численность работников одной организации (или нескольких организаций со схожей экономической деятельностью или составляющих единый производственно-технологический процесс) превышает 20% среднесписочной численность работников всех организаций, осуществляющих свою деятельность на данной территории;

осуществление одной из указанных организаций деятельности по добыче полезных ископаемых (кроме нефти и газа), и (или) производству, и (или) переработке промышленной продукции.

В Постановлении Правительства № 709 также выделяют три категории моногородов в зависимости от их социально-экономического положения:

1) с наиболее сложным социально-экономическим положением;

2) с риском ухудшения социально-экономического положения;

3) со стабильной социально-экономической ситуацией [6].

Относительное большинство монопрофильных образований относятся ко 2 категории (ок. 48%), моногорода 1 и 3 категории составляют примерно равные доли - около 30% и 22% соответственно [7].

Текущее состояние и проблемы моногородов в России

На 2020 год в Перечне находится 321 монопрофильное образование, в которых проживают 14 млн. человек (около 10% численности населения страны). Градообразующие предприятия в моногородах могут быть производственными (промышленные и инфраструктурные (производство энергии)) или непроизводственными (научно-исследовательские и инфраструктурные (транспортные узлы)). По отраслям промышленности моногорода можно разделить на добывающие (Асбест, Магнитогорск, Краснотурьинск, Каменск-Уральский, Гуково, Прокопьевск, Дальнегорск и др.), черной и цветной металлургии (Череповец, Белорецк, Чусовой, Аша, Новотроицк, Сатка, Бакал, Ревда, Качканар, Кушва и др.), автомобилестроения (например, Тольятти, Набережные Челны), машиностроения (например, Вятские Поляны). Непромышленными являются ЗАТО (Северск, Мирный, Зеленогорск, Краснознаменск, Новоуральск и др.) и наукограды (Черноголовка, Пущино, Обнинск, Жуковский, Протвино и др.) [29].

Около 83% градообразующих предприятий относятся к финансово-неблагополучным (ООО «Пикалёвский глиноземный завод», ПАО «ГМК «Норильский Никель», ПАО «ППГХО», ОАО Жирекенский ГОК, АО «Абаканское рудоуправление», ООО «Усольехимпром» и др.). Финансово-благополучными можно считать предприятия, которые имеют рентабельность более 10% чистой прибыли (ПАО «Трансмаш», ПАО «Северсталь», ПАО «Алтайвагон», ООО «Лебедянский», ПАО «Выксунский металлургический завод», ПАО «Камаз», ПАО «Благовещенский арматурный завод»).

ФСО России в 2015 году провел сразу два опроса жителей моногородов: в июне и в декабре (201 населенный пункт, 55,6 тыс. опрошенных). За эти полгода восприятие людей о ситуации в моногородах ухудшилось. В декабре почти 60% жителей считали, что положение их города «нетерпимое» или «терпимое с трудом» [40] (3,9% оценили как благоприятное, 31,3% отметили как терпимое [15, с. 24]), 5% живут за чертой бедности, 36% ответили, что трудно найти работу в городе [40]. 42,7% считают, что живут бедно, 52,1% имеют среднюю обеспеченность. Основной проблемой моногородов является безработица. При этом жители оценили ее уровень как высокий (47,5%) и очень высокий (18,3%). Удовлетворение потребностей зависит от дохода, который в свою очередь является следствием занятости, с которой до сих есть проблемы в моногородах. Решение данных вопросов происходит не исходя из предпосылок, например, ухудшения ситуации на градообразующем предприятии, а только тогда, когда результаты становятся настолько серьезными, что наступает кризис. Есть необходимость в долгосрочных проектах, стратегиях, финансировании, которые необходимы не только моногородам со сложной социально-экономической ситуацией [15, с. 24].

Моногорода отличаются друг от друга и по численности населения, и по специализации, и по климату, бюджетам, статусам муниципальных образований и другим показателям. Причем различия очень существенны. Около 8% моногородов имеют численность населения более 100 тыс. человек, в них более развита сфера услуг, легче диверсифицировать экономику исходя из размеров и численности населения. Если говорить о различиях бюджетов (2019 г.): Надвоицкий городской округ Республики Карелия имеет бюджет 20,1 млн. рублей (2723,6 руб./чел.), а, например, Набережные Челны в Республике Татарстан имеют 8689,1 млн. рублей (16274,6 руб./чел.). В 271 моногороде заработная плата ниже, чем в среднем по России (2019 год), в 182 моногородах уровень безработицы выше среднероссийского, в том числе в 27 моногородах - в три и более раз. Прирост инвестиций за 2016-2018 годы составил 0,6%, при этом 25% всех инвестиций приходилось на 4 города (Норильск, Набережные Челны, Магнитогорск, Мирный). В Новокузнецке (на территории которого создана ТОСЭР) налоговые поступления увеличились, однако предпринимательская активность упала на 148,6% (за 2018 года количество зарегистрированных юридических лиц сократилось на 1245 ед.). Налоговые отчисления увеличились, в основном, за счет градообразующего предприятия [44].

Градообразующие предприятия моногородов часто входят в холдинги, что говорит о более сложной внутренней структуре и циркуляции денег (расходы внутри моногородов, а прибыль концентрируется вовне). Есть и моногорода, в которых градообразующее предприятие прекратило свою работу [44].

Моногорода требуют особого внимания, необходима разработка более детальной программу развития, учитывающей индивидуальные особенности каждого моногорода. А.Е. Шастишко и А.Ф. Фатихова создали классификацию рисков моногородов, на которые стоит обратить внимание при решении проблем и развитии моногородов, предотвращая их заранее:

Инфраструктура (износ; рост издержек на содержание; необходимость модернизации, расширение мощностей);

Технологии (высокая себестоимость; ужесточение мер по эксплуатации);

Качество жизни (снижение);

Миграция (трудовых ресурсов);

Платежеспособность (безработица; снижение уровня зарплат; старение населения);

Человеческий капитал (недостаточное инвестирование; ухудшение здоровья);

Органы местного самоуправления (упразднение; сокращение бюджета);

Потребление (изменение спроса; непринятие товаров рынком);

Права собственности (утрата объектов собственности);

Финансово-экономические риски (бюджетный дефицит; изменение финансирования; инфляций; кризисы) [33, с. 17-18].

Мы рассмотрели основные риски, которые есть в моногородах, теперь поговорим о проблемах, с которыми сталкиваются моногорода. Их можно разделить на четыре группы: технико-технологические, экономические, социальные и институциональные. К технико-технологическим относятся состояние инфраструктуры, дорог, коммуникаций, которые часто изношены, неразвитость и устаревание технологий, низкая скорость разработки и внедрения инноваций и др. Они решаются при поддержке государства. Решение о строительстве, перепрофилировании производств или необходимости переселения людей будет зависеть от многих факторов, которые должны учитываться в каждом конкретном случае (наличие свободных площадей, уровень устаревания, разрушения инфраструктуры, ее наличие в расчете на тысячу жителей, транспортная доступность, наличие образовательных учреждений, научно-исследовательских центров, высококвалифицированной рабочей силы и т.д.). К экономическим можно отнести изменение спроса на продукцию, производимую на территории моногородов, низкие доходы населения, отсутствие других сфер деятельности (например, неразвитость сферы услуг), безработица, инфляция, низкая бюджетная обеспеченность, зависимость бюджетов моногородов от градообразующих предприятий и др. Институциональные проблемы касаются сложностей управления моногородами, коррупции, бюрократических процедур, скорости, качества, простоты их выполнения, неравенства регионов и моногородов и т.д. [15]. Социальные проблемы включают старение населения, миграцию (в том числе отток трудоспособного населения), социальную напряженность и др. [29].

Далее мы рассмотрим, как создавались моногорода в СССР, а также их аналоги в зарубежных странах, чтобы попробовать найти решение проблем моногородов и варианты улучшения существующих мер поддержки.



1.2 Меры поддержки моногородов в России и их финансирование

Особое внимание к моногородам появилось после проблем на 3 градообразующих предприятиях («Пикалевский глиноземный завод», «Пикалевский цемент» и «Метахим») в населенном пункте Пикалево Бокситогороского муниципального района Ленинградской области в конце 2008 - начале 2009 годов. После протеста жителей 2 июня 2009 года, 4 июня в Пикалево прибыла делегация во главе с премьер-министром В.В. Путиным. 5 июня задолженности по зарплате были погашены. В течение недели предприятия заработали. Однако премьер-министр оказался недоволен положением в Пикалево, действиями собственников предприятий [14, с. 51].

Далее начала разрабатываться и обсуждаться государственная поддержка моногородов. 29 июля 2014 года появились Постановление Правительства №709, в котором законодательно закреплены долгожданные критерии определения моногорода, их категории и Перечень монопрофильных муниципальных образований России, были выявлены муниципальные образования, которым необходимо оказывать государственную поддержку.

9 октября 2014 года был создан некоммерческая организация «Фонд развития моногородов», основной целью которого стало «формирование необходимых условий для создания новых рабочих мест и привлечения инвестиций в моногорода Российской Федерации, развития городской среды». В задачи Фонда развития моногородов входит:

софинансирование расходов на объекты строительства и реконструкции инфраструктуры, необходимые для реализации инвестиционных проектов в моногородах;

содействие в подготовке и финансировании инвестиционных проектов;

осуществление функций проектного офиса;

формирование управленческих команд в моногородах и организация их обучения;

деятельность, улучшающая социально-экономическое положение моногородов [51].

30 ноября 2016 года была утверждена приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов». Ее целями являлись «снижение зависимости монопрофильных муниципальных образований (моногородов) от деятельности градообразующих предприятий путем создания к концу 2018 года 230 тысяч новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий, и, как следствие, снижение количества моногородов на 18 единиц к концу 2018 года, а также улучшение качества городской среды в моногородах путем реализации до конца 2018 года во всех моногородах России мероприятий «Пять шагов благоустройства»» [10].

Мероприятия включали в себя следующее:

разработка и реализация программ развития моногородов;

создание территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР);

строительство и реконструкция инфраструктурных объектов;

реализация инвестиционных программ;

внесение изменений в законодательные акты;

формирование и обучение управленческих команд;

создание рейтинга глав моногородов;

повышение качества городской среды моногородов [10].

Программа «Комплексное развитие моногородов» была рассчитана на 2016-2025 годы, однако в конце 2018 года стало понятно, что планируемые результаты не будут достигнуты, а эффективность мер государственной поддержки в рамках данной программы низкая или вызывает большие сомнения. По оценке Счетной палаты за 2 года действия программы на субсидии моногородам было потрачено 18 млрд. рублей, однако численность трудоспособного населения сократилась на 350 тыс., а предпринимательская активность снизилась - юридических лиц, зарегистрированных в моногородах стало на 22,7% меньше. Количество вновь созданных рабочих мест оценивали не по постоянным рабочим местам, а по всем, включая временные, что позволило превысить плановый показатель почти в 2 раза. Уровень безработицы в моногородах также был 2 раза выше, чем в среднем по России. Получилось, что достижение основной цели (снижение зависимости моногородов от градообразующих предприятий) отошло на второй план, в основном, происходила координация мер по приоритетным проектам в различных областях. Также поддержка моногородам осуществлялась без учета особенностей каждого моногорода. Таким образом, 1 января 2019 года программа «Комплексное развитие моногородов» была досрочно прекращена [43]. Итоги программы «Комплексное развитие моногородов» так и не были опубликованы [41].

Отмечается и то, что административно-хозяйственные затраты Фонда развития моногородов сопоставимы или превышают расходы бюджетов моногородов. С 2015 по 2018 годы такие затраты составили почти 860 млн рублей, из которых 81,9% приходится на зарплаты сотрудников [44].

15 июля 2019 года в Тольятти прошел форум-совещание по развитию моногородов Российской Федерации, где обсуждалась новая государственная программа Российской Федерации «Развитие моногородов». Присутствовали представители из 50 регионов страны, руководители Министерства экономического развития Российской Федерации, Фонда развития моногородов, депутаты Государственной Думы. На форуме был представлен почти готовый проект государственной программы, однако также собирались предложения по изменению мер поддержки моногородов. Наибольшее одобрение получили следующие предложения:

сокращение сроков согласования документов при рассмотрении инвестиционных проектов;

изменение минимального порога в фонд для инвесторов;

упрощение процесса предоставления земельных участков;

мотивация представителей рабочих профессий (проведение конкурса рабочих профессий);

возврат НДС в бюджеты монопрофильных образований.

Предложенные меры взяты в обработку и должны войти в новую государственную программу «Развитие моногородов» [42].

На форуме говорилось об уже существующих финансовых мерах поддержки: бесплатное строительство инфраструктуры (водо-, газо-, электро-, теплоснабжение, автомобильные и железные дороги, связь), льготное возвратное финансирование (от 5 до 250 млн. под 0%, и от 250 млн. до 1 млрд. под 5% до 15 лет), а также о нефинансовых мерах поддержки. Среди последних:

проект «Место притяжения» (создание в моногородах центра притяжения, улицы, которая будет местом концентрации малого и среднего предпринимательства, жителей и гостей столицы);

франшизы на особых условиях для моногородов (снижение паушального взноса, роялти, создание мини-форматов, дополнительные скидки и бонусы);

продвижение продуктов, сделанных в моногородах (под хештегом #сделаноВмоно) через X5RETAILGROUP, ebay, wildberries;

конкурс Фонда кино;

фестиваль уличного кино;

проект «Прошагай город», в рамках которого жители моногородов проходят по наиболее значимым местам в моногороде и наносят их на Google и Яндекс карты.

Были также названы и новые меры поддержки: строительство инфраструктуры в рамках комплексной жилой застройки, льготный лизинг, льготный займы для проектов государственно-частного партнерства (далее - ГЧП), рефинансирование кредитов [53].

Предполагается, что новая госпрограмма «Развитие моногородов» позволит координировать меры развития моногородов в рамках нацпроектов. Моногорода фигурируют в 10 из 13 нацпроектов (в проекте «Жилье и городская среда» принимают участие 259 моногородов, в «Демографии» - 168, в «Экологии» - 52 и т.д.). По первичной оценке, на программу потребуется выделить 57 млрд. рублей (2019-2024 годы) [41]. На реализацию нацпроектов до 2024 года моногородам будет выделено около 300 млрд. рублей (около 2% от совокупного бюджета нацпроектов, который составляет 25,7 трлн. рублей). Об этом обсуждали на стратегической сессии "Моногорода 2024: нацпроекты" в Новокузнецке (в середине августа 2019 года) [45].

На апрель 2020 года государственная программа «Развитие моногородов» до сих пор не утверждена, однако Минэкономразвития России предлагает увеличить финансирование и на 2021-2024 годы выделить 69,67 млрд. рублей из федерального бюджета, а также включить эту программу как подпрограмму в госпрограмму «Экономическое развитие и инновационная экономика». При этом ежегодные субсидии Фонду развития моногородов составят 18,8 млрд. рублей в 2021-2024 годах. Предлагаемые новые меры для внесения в программу «Развитие моногородов»: «проекты с применением ГЧП, софинансирование Фондом развития моногородов расходов субъектов России и моногородов при строительстве и реконструкции городской инфраструктуры, рефинансирование кредитов, полученных в коммерческих банках на реализацию новых инвестиционных проектов в моногородах». Предлагается всего 3 мероприятия: "Формирование институциональных условий развития моногородов", "Обеспечение устойчивого социально-экономического развития моногородов", "Стимулирование социально-экономического развития и предпринимательской активности в моногородах на принципах возвратного налогового финансирования". Задачами будут содействие созданию новых рабочих мест, привлечение инвестиций, формирование кадрового потенциала. По словам, И.В. Макиевой в декабре программа была внесена на рассмотрение в Правительство Российской Федерации [49].

Известно, что в конце 2019 года в Госдуме и Правительстве России также поднимался вопрос о том, чтобы сократить количество моногородов почти в 2 раза: с 321 до 170. Пересмотр Перечня планируется в 2020 году. Чтобы моногорода резко не потеряли поддержку, исключение будет происходить в несколько этапов [47]. Таким образом, решение проблем моногородов будет противоположным тому, что советуют эксперты. Учитывая, что с начала поддержки моногородов в рамках приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов» прошло менее 3 лет, ни о какой долгосрочной стратегии говорить не приходится. При этом разработка новой программы «Развитие моногородов» ведется уже больше года, соответственно, с 2019 года неизвестно, каким образом происходит поддержка моногородов, на основании каких документов, программ, ведется ли вообще. При таких перерывах и переменах в мерах поддержки, финансировании даже сложно судить о каких-то результатах.

Другие меры поддержки моногородов (всеми организациями) можно найти в агрегированном виде на официальном сайте Фонда развития моногородов. В соответствии с реестром можно выделить следующие меры поддержки моногородов:

Благоустройство территории;

Создание ТОСЭР;

Льготные займы для инвестиционных проектов;

Создание государственных микрофинансовых организаций;

Создание Центров оказания комплекса услуг предпринимателям «Мой бизнес»;

Создание сообществ начинающих предпринимателей, наставничество;

Различные субсидии малому и среднему предпринимательству;

Субсидирование сельхозпроизводителей;

Создание дополнительных мест в дошкольных учреждениях для детей до 3 лет;

Создание детских технопарков «Кванториум»;

Создание ключевых центров развития детей;

Создание центров выявления и поддержки одаренных детей;

Создание новых мест дополнительного образования для детей;

Создание сети ресурсных центров по поддержке добровольчества;

Проведение Всероссийского конкурса лучших региональных практик поддержки волонтерства «Регион добрых дел»;

Поддержка образования для детей с ограниченными возможностями здоровья;

Создание новых мест в общеобразовательных организациях;

Модернизация инфраструктуры общего образования;

Улучшение состояния и оснащения муниципальных театров, кинотеатров, библиотек, поликлиник, объектов спортивной инфраструктуры;

Программа «Земский доктор» («Земский учитель»);

Подключение к сети «Интернет» государственных и муниципальных учреждений;

Льготный лизинг оборудования для предпринимателей;

Портал бизнес-навигатор малого и среднего предпринимательства;

Гарантийная поддержка малого и среднего предпринимательства;

Консультирование бизнес-проектов;

Гранты некоммерческим организациям на социально значимые проекты;

Проект «Прошагай город»;

Формирование и обучение управленческих команд в моногородах;

Создание рейтинга глав моногородов

И другие [52].

В связи с короновирусом моногородам также оказывается поддержка. Из резервного фонда планируется выделить 640 млн. рублей на оснащение коек (более 630 мест) [50].

Моногорода в СССР и странах СНГ (Казахстане). Меры их поддержки

История появления моногородов в СССР. Меры поддержки. Изменения после распада СССР

Индустриализация в СССР, формирование мощного военно-промышленного комплекса требовало новой «пространственной конструкции» страны, а именно, равномерного распределения промышленных производств и людей по всей территории. Это должно было обеспечить эффективность централизованного руководства путем создания цепочек производственно-технологических процессов и социальной организацией трудовых ресурсов. Появилось новое административно-территориальное деление, которое предполагало, что военная промышленность должна находиться «подальше от противника и поближе к природным ресурсам». В основном, таким критериям соответствовали Урал, Сибирь, Север, Дальний Восток. На этих территориях одновременно создавались энергетические мощности, транспортная доступность. Промышленность (градообразующие предприятия) должна была стать центром новых поселений, а также источником финансирования. При этом на территории такого поселения должны были находиться только трудовые ресурсы (работники и служащие предприятия и сферы обслуживания). Такой тип расселения начал называться «социалистический город» [25, с. 260-261].

Моногорода стали «пролетарскими центрами» - двигателями близлежащих территорий, обеспечивающими рабочими местами, производственной, образовательной, культурной инфраструктурой. Предприятия определяли общественные центры, улицы, пешеходные пути, защитные зеленые полосы. В соответствии с Госпланом определялось количество трудовых ресурсов исходя из государственных задач. При этом либо перераспределялись существующие работники, либо привлекались из сельской местности. Людей часто переселяли принудительно, а не за счет улучшенных условий жизни. Проблемы переселения на неосвоенные территории не учитывались. Производство строилось на том месте, где расходы на его возведение, расстояние до других объектов производственно-технической цепочки были минимальны, а не на основании комплексной оценки территории, в том числе для жилой застройки и социальной инфраструктуры. Переселению во многом способствовала коллективизация: колхозы отправляли лишние трудовые ресурсы в моногорода. Для того, чтобы изменить «крестьянское» мышление на «городское» создавалась производственно-бытовая среда - «механизм дисциплинирования и принуждения населения к самопреобразованию». Выросли потребление алкоголя, отлынивания от работы, нетрудовые доходы. Чтобы это предотвратить, создавались трудовые коллективы как способ управления массами, принуждение к качественному труду [25].

Распределительная система определяла получение жителями моногородов продуктов, товаров, услуг, льгот по старости и выслуге лет, пособия по инвалидности, медицинского обслуживания, досуга, образования. Все было построено таким образом, чтобы вне системы было практически невозможно прожить. Государство привязывало население к производству, чтобы каждый держался за свое рабочее место, боялся его потерять, терпел нахождение в трудовом коллективе [25].

Наркоматы занимались определением необходимого количества ресурсов и инфраструктуры, распределять финансовые и материальные средства. ГУЛАГ занимался строительством объектов, обустраивал территорию. Выделяли 4 типа миграции: добровольная и добровольно-вынужденная, добровольно-принудительная, принудительная, репрессивная. Благоустройство моногородов не было приоритетным для государства, поэтому уровень жизни в них изначально был низким. Первоочередными были объекты жизнеобеспечения. 80% жилья строилось и принадлежало градообразующему предприятию, которое также не стремилось заниматься благоустройством территории. Оно также обеспечивало город финансовыми ресурсами, поэтому имело большое влияние на местную власть. Градообразующее предприятие финансировало и основные социальные объекты (медицины, культуры, спорта и т.д.). Местная власть лишь просила присылать необходимые ресурсы у вышестоящей власти [25].

Атомная и космическая программы после Второй Мировой войны создали особые типы моногородов: города закрытых типов (ограниченный въезд и выезд) и наукограды (развитие науки военно-промышленного комплекса). В 1960-1970-х годах были построены моногорода с нефтяной, газовой, лесной и деревоперерабатывающей отраслями, заложили основу ресурсодобывающей экономики. Наличие только одного предприятия в моногороде ограничивало мобильность населения даже из-за плохих условий труда и жизни. Государство осознанно не создавало возможностей для диверсификации экономики, максимизировала зависимость моногородов и людей от градообразующего предприятия, сужала профессиональные возможности, в том числе специализации для обучения, располагало моногорода вдали от других населенных пунктов. [25].

Термин «соцгород» использовался до 1950-х годов. На данный момент во многих моногородах все еще используется система управления СССР в том или ином виде. Моногорода требуют преобразований: необходима выработка непромышленной, постиндустриальной стратегии [25].

После распада СССР и приватизации градообразующие предприятия столкнулись с необходимостью финансирования и содержания большого количества объектов в моногородах. Многие монотерритории стали депрессивными, на гране социальных волнений. И население, и градообразующие предприятия столкнулись с необходимостью изменения жизненных укладов, которые им навязывались годами. Оставались только наиболее жизнеспособные предприятия и поселения. В 1999 году около 83% градообразующих предприятий стали неблагополучными. Союзом малых городов России была разработана и принята Постановлением Правительства Российской Федерации № 762 от 28 июня 1996 года «Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов РФ в условиях экономической реформы», которая должна была действовать 10 лет, однако через 4 года ее отменили. При этом объем финансирования составил всего 30% от плана. С 2000 года поддержка градообразующих предприятий включала субсидирование капитального ремонта и реконструкции объектов ЖКХ, списание долгов по региональным налогам и сборам, предоставление бюджетных и инвестиционных налоговых кредитов, а также предложения самим предприятиям разработать планы по выходу из кризиса [32].

Градообразующие предприятия начали оптимизировать свое производство и сокращать количество работников. Органы государственной власти субъектов начали решать проблемы, связанные с потенциальной безработицей (гарантии, компенсации и т.д.), стимулировать мобильность населения. Муниципальные органы власти столкнулись с необходимостью строительства большинства инфраструктуры. Требовалась модернизация и перепрофилирование производства, государственная поддержка. Все это сопровождалось оттоком населения, безработицей, социальным напряжением. Программы переселения имели трудности в связи с необходимостью изменения жилой площади, климата, большой дистанцией между моногородами и местами переселения, нежелание населения переезжать. Состояние в моногородах можно было охарактеризовать как апатия, ощущение «брошенности», ухудшение социально-экономического положения, снижения социальной активности, самоорганизации. Моногородам требовались молодые, активные, идейные люди. Решением виделись: повышение конкурентоспособности градообразующих предприятий, стабилизация рынка труда, создание новых предприятий и новых рабочих мест, обучение предпринимательству за счет государства, разработка долгосрочной стратегии развития моногородов, учитывая мнение всех акторов (государства - все уровни власти, бизнеса и населения) [32].

Моногорода в Республике Казахстан как пример развития моногородов в странах СНГ

В Республике Казахстан существует 27 моногородов (16 - административные центры районов), 23 из которых имеют население до 50 тыс. человек. Для них характерны: низкая плотность населения, транспортная удаленность или недоступность, отсутствие благоприятного инвестиционного климата, формальный подход к формированию программ развития моногородов. Моногорода сильно зависят от градообразующих предприятий и имеют сложности в адаптации к социально-экономическим изменениям. Основным способом адаптации является диверсификация экономики, однако она возможна только при государственной поддержке. При этом градообразующие предприятия не участвуют в решении проблем моногородов, также отсутствует правовая поддержка со стороны государства [17].

Моногорода Казахстана можно разделить на три категории: обладающие возможностями для экономического роста (быстроразвивающиеся и средне развивающиеся), нуждающиеся в реструктуризации и расширении экономической базы (слабо развивающиеся), депрессивные. Изменения в экономике Казахстана ухудшили ситуацию в моногородах, однако в каждом из них сложился свой особенный уклад жизни, который влияет на привязанность людей к территории, патриотизму. Основные проблемы моногородов касаются отсутствия эффективных программ развития, зависимость от государственных бюджетов, недостаточное финансирование, большое влияние градообразующего предприятия, износ коммуникаций и инфраструктуры, недостаток квалифицированных работников [17].

31 декабря 2003 года была утверждена «Программа развития малых городов на 2004-2006 годы», в которую вошли малые города районного и областного значения до 50 тыс. человек. Получилось разделить моногорода на 8 типов в зависимости от типа производства. Депрессивными моногородами стали считать те, у которых объем производства промышленной продукции на душу населения составлял менее 20% от среднего по стране, уровнем безработицы, превышающим республиканский более чем на 50%, с уровнем зарплат в 1,5 раза ниже, чем в среднем в Казахстане, а также удаленные от крупных рынков сбыта продукции. На модернизацию и строительство объектов инфраструктуры было выделено 9 млрд. тенге. Кроме этого, в рамках программы содействовали развитию новых предприятий, улучшали систему заключения контрактов на недропользование; стимулировали создание сборочных производств на базе градообразующих предприятий. Из 26 проектов по созданию новых производств реализовали 25. Разработали долгосрочные стратегии развития моногородов [17].

На территории Казахстана до 2014 года действовала «Программа развития моногородов на 2012-2020 годы». Данную программу стоит разобрать максимально подробно, так как она может быть полезна как пример для изменения, улучшения мер поддержки моногородов России.

В соответствии с ней «Моногород - это город, где основная часть (20 % и более) промышленного производства и трудоспособного населения сосредоточена на одном или нескольких (немногих) градообразующих предприятиях, как правило, одного профиля и сырьевой направленности (моноспециализация), которые при этом определяют все экономические и социальные процессы, происходящие в городе». В эту программу вошли города с численностью от 10 до 200 тыс. человек. Задачами программы стали: оптимизация моногородов (в зависимости от емкости производства), диверсификация их экономики и развитие МСП, повышение и стимулирование мобильности населения, развитие инфраструктуры (в расчете на количество жителей). Стоит также обратить внимание, что в данном документе моногорода классифицированы несколькими способами: по состоянию градообразующего предприятия, по состоянию промышленного производства, по функциональному типу [12].

Основными мерами поддержки МСП можно назвать:

субсидирование ставки вознаграждения по кредитам банков второго уровня;

представление грантов на создание новых производств;

создание бизнес-инкубаторов с микрокредитными организациями;

открытие центров поддержки предпринимательства фонда «Даму» (финансирование, повышение уровня инноваций, обучение предпринимателей, зарубежные стажировки, информационная поддержка) [12].

Если говорить о других мерах поддержки:

Выявление экономического потенциала и новых перспективных специализаций моногородов;

Разработка комплексных планов развития моногородов;

Корректировка генеральных планов моногородов;

Реализация «якорных» инвестиционных проектов;

Размещение национальными холдингами и градообразующими предприятиями вспомогательных и обслуживающих производств, заказов в моногородах с учетом их специфики;

Восстановление прежней специализации в моногородах;

Решение проблем «тупиковости» и развитие транзитного потенциала моногородов;

Бюджетный кредит из республиканского бюджета местному исполнительному органу области на 5 лет;

Микрокредиты населению через Центры занятости;

Обучение и содействие в трудоустройстве жителей моногородов;

Создание условий для обучения молодежи моногородов в учебных заведениях технического и профессионального образования областей;

Стимулирование добровольного переезда (субсидии на переезд, обучение, служебное жилище, психологическая адаптация);

Реконструкция и строительство инфраструктуры (социальной, жизнеобеспечения) [12].

Зарубежные аналоги моногородов, меры поддержки, текущее состояние

Термин «Моногорода» используется для описания данного типа городов в СССР, современной России и странах СНГ. В зарубежных странах данный феномен называется по-разному: «company towns» (города-компании), «corporate towns» (корпоративные города) или «mill towns» (города-мануфактуры). В целом, иностранные термины синонимичны, различаются только по типу организации, которой принадлежит город. Поэтому далее будет, в основном, использоваться только термин «города-компании».

В моногородах есть градообразующее предприятие, но город все равно подвластен государственным органам власти, органам местного самоуправления. При этом моногорода России являются уникальными и отличаются целенаправленным и плановым формированием [23, с. 614].

В городах-компаниях город полностью принадлежит компании, которая имеет свое производство на его территории. Она заменяет государственные и муниципальные органы власти, которые на данной территории практически не имеют никакого влияния. Таким образом, компания имеет возможность устанавливать любые условия жизни в городе (налоги, тарифы на ЖКХ, цены в магазинах, на жилые площади, создавать систему расселения людей по уровню дохода и т.д.). Жители города становятся зависимыми от компании [37; 38]. Компания также может выбирать одну из двух стратегий: устанавливать высокие цены и максимально собирать прибыль или привлекать людей, новых работников заниженными ценами по сравнению с остальными городами [36; 37].

В зарубежных странах монотерритории начали появляться еще в 18 веке, достигнув расцвета в 20 веке, однако во многих странах они уже отошли в прошлое. Состояние зарубежных моногородов можно описать тремя состояниями: 1) обезлюдели и разрушились, 2) были преобразованы в другие виды городов или 3) приспособились к новым условиям, оставшись городами-компаниями [38; 36; 37].

«Company towns» в США и Канаде

В США более 2500 городов-компаний. Однако в этой стране развитие моногородов показало как успешные примеры, так и неудачные [24, с. 230].

Успешным примером можно рассмотреть шахтерский город Биг Стон Гэп, который стал центром экотуризма для привлечения инвестиций, создания новых рабочих мест. Первым этапом была создана инфраструктура для обучения, консультирования и планирования карьеры предпринимателей, бизнес-курсы, система займов в сфере экотуризма и товаров для экотуристов. Появилось новое направление гостиничного сервиса «Bed & Breakfast» (проживание ночью и завтрак) [23, с. 612].