Развитие института экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий

Размещено на http://www.allbest.ru/

11

Развитие института экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Государственный контроль (надзор) в сфере образования. Эксперт в сфере образования: понятие и сущность

§ 1.1. Основные понятия, задачи и функции экспертов в сфере образования в рамках контрольных (надзорных) мероприятий

§ 1.2. Анализ нормативно-правовых актов Российской Федерации и подзаконных документов в сфере аттестации граждан на получение статуса

«эксперт в сфере образования»

ГЛАВА II. Сравнительный анализ сложившихся институтов экспертной деятельности в субъектах Российской Федерации

§ 2.1. Анализ сложившихся институтов экспертной деятельности на примере Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Коми, Департамента образования и молодежной политики Новгородской области и Комитета по образованию Санкт - Петербурга

§ 2.2. Анализ сложившегося института экспертной деятельности на примере Департамента образования города Москвы

ГЛАВА III. Предложения по развитию института экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий на федеральном и региональном уровнях

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ 1

ПРИЛОЖЕНИЕ 2

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время информация и сведения о деятельности судебных органов, правоохранительных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов прокуратуры становится все более открытой и доступной для любого гражданина Российской Федерации, имеющего доступ в информационно - телекоммуникационную сеть «Интернет».

Магистерское исследование, проведённое в данной выпускной квалификационной работе, в целом рассматривает отдельную (частную) деятельность органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации, и в частности - Департамента образования города Москвы по вопросам аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования, и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, привлекаемых к проведению контрольных (надзорных) мероприятий и возможности развития института экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

При проведении государственного контроля (надзора) в сфере образования и контроля за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, органы исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации и, в частности, Департамент образования города Москвы заинтересованы в профессиональных и компетентных экспертах в сфере образования для достижения целей и задач, проводимых контрольных (надзорных) мероприятий.

Кроме того, следуя общей тенденции к информационной открытости или «прозрачности власти», принятию концепции внедрения риск- ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности и созданию профессиональных сообществ экспертов в сфере образования, тема развития института экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий является наиболее актуальной и востребованной.

Актуальность темы научного исследования обусловлена необходимостью научно-теоретического и исторического осмысления института экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий и его дальнейшего развития с учетом совершенствования действующего законодательства.

При установлении степени научной разработанности темы следует учитывать, что на современном этапе развития нормотворчества тема развития института экспертной деятельности является не в полной мере разработанной: отсутствуют отдельные исследования, посвященные деятельности экспертов в сфере образования; анализу подготовленных экспертных заключений по итогам проведенных экспертиз; недостаточно публикаций, посвященных раскрытию понятий «права, обязанности и ответственность эксперта в сфере образования». Отдельные материалы по данной теме можно найти в смежных исследованиях, посвященных тематике

«контрольных (надзорных) мероприятий», «государственного контроля и надзора» (В.В.Алексеевым, В.М.Большаковой, З.В. Вдовенко, А.Е. Епифановым, Н.В. Калмыковой, К.В.Марковыми др.).В отношении вопросов правового регулирования образовательных отношений посвящены работы В.В. Спасской, С.И. Феклина, Г.Т. Алимова, Н.М. Ладнушкиной и др.

Однако следует констатировать, что в рамках общей теории и истории права нет специальных работ по вопросам аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования, и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, что также подчеркивает актуальность выбранной темы исследования.

Цель исследования состоит во всестороннем изучении и получении научно обоснованного представления об институте экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий в условиях модернизации системы контрольно-надзорной деятельности и изучения возможностей развития данного правового института.

Для достижения данной цели поставлены и решены следующие задачи:

- проведен системный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих сферу образования, контроля и надзора, лицензирования, аттестации граждан и экспертов в сфере образования, порядок их привлечения, оплаты и участия в проверках и использования результатов проведённых экспертиз;

- проведен анализ открытости и информационной доступности материалов и сведений о процедуре аттестации граждан на получение статуса «эксперт в сфере образования» и переаттестации экспертов в сфере образования на официальных сайтах отдельных органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации;

- проведен сравнительный анализ сложившихся институтов экспертной деятельности на примере отдельных органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации (федеральный и региональный уровни);

- раскрыты понятие и содержание предмета правового регулирования аттестации граждан и экспертов в сфере образования, государственного контроля (надзора) в сфере образования и статуса «эксперт в сфере образования» и «экспертные организации»;

- изучены профессиональные сообщества и общественные организации, оказывающие непосредственное влияние на развитие института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи с участием эксперта в сфере образования в проведении контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования.

Предметом исследования являются нормы федерального законодательства, регулирующие порядок аттестации граждан и переаттестации экспертов в сфере образования, а также осуществление контрольных (надзорных) мероприятий в сфере образования.

Методологическую основу исследования составили общенаучные методы (анализ, сравнение, моделирование), частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ документов, экспертный опрос) и диалектический метод научного познания.

Эмпирической базой исследования являются результаты анализа официальных нормативных правовых документов, сведений, информации и материалов, размещенных на официальных сайтах в информационно - телекоммуникационной сети «Интернет»; опроса более 100 экспертов в сфере образования и граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования; положений федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых документов, регламентирующих процедуру аттестации и переаттестации экспертов в сфере образования.

Теоретическую основу исследования составляют труды ученых в области образования, контроля и надзора, а также смежных областей научного знания. В частности, были использованы существующие в настоящий момент в науке исследования (отдельные аспекты) института проверочных мероприятий, контрольной (надзорной) деятельности и экспертного сообщества. К числу работ, которые представляют значительный научный интерес и явились основой для написания данной работы, следует отнести научные труды Г.Т. Алимова, Н.М. Ладнушкиной, А.И. Рожкова, С.И. Фёклина, и других исследователей данного направления.

Необходимый теоретический материал для анализа института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий и возможностей его развития был заимствован из нормативных правовых документов, а также из официальных источников (документов), размещенных на официальных сайтах органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации, в частности, Министерства образования, науки и молодежной политики Республики Коми; Департамента образования и молодёжной политики Новгородской области; Комитета по образованию города Санкт - Петербурга; Департамента образования города Москвы.

Научная новизна исследования состоит в том, что автором исследования проведен анализ современного состояния отдельных институтов экспертной деятельности, сложившихся при органах исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации, процесса формирования законодательной базы по вопросам аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования, и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, определено состояние информационной открытости и доступности сведений о возможности прохождения отдельными категориями граждан процедуры аттестации на получение статуса «эксперт в сфере образования», воздействия институтов экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий на общественные отношения с целью их упорядочивания при проведении контрольно- надзорных мероприятий в сфере образования; сформулированы направления развития федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых документов, а также возможные пути отдельно взятого института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий на примере Департамента образования города Москвы.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Учитывая важность и актуальность привлечения к контрольным (надзорным) мероприятиям в сфере образования профессиональных и компетентных аттестованных экспертов в сфере образования, в настоящий момент отсутствует нормативный правовой документ, устанавливающий единые требования и (или) критерии допуска граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования, к проведению квалификационных испытаний.

2. Анализируя требования федерального законодательства, регламентирующего аттестацию граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования, и экспертов в сфере образования,

подлежащих переаттестации, подзаконные нормативные правовые документы, в том числе, принятые на региональном уровне в отдельных органах исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации, информационные ресурсы и официальные сайты органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации и публичные материалы профессиональных сообществ и общественных организаций, приходится констатировать тот факт, что в настоящий момент:

- отсутствует официальная консолидация института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий с профессиональными сообществами;

- имеет место «информационная блокада» результатов экспертной деятельности в рамках федерального государственного надзора в сфере образования, федерального государственного контроля качества образования и контроля за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности со стороны органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации;

- отсутствуют какие-либо обоюдные предпосылки к развитию института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий как на федеральном, так и на региональных уровнях (план развития, дорожная карта мероприятий).

3. Неопределенная позиция федерального законодательства, регламентирующего основания и порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий, в отношении отсутствия норм, определяющих ответственность экспертов в сфере образования при проведении проверки за нарушение норм настоящего нормативного правового акта.

Вместе с тем, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях закреплена норма об административной ответственности экспертов в сфере образования за ложное заключение эксперта при осуществлении государственного контроля (надзора) и влечет наложение административного штрафа лишь в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей. Кроме того, эксперт в сфере образования может понести гражданско-правовую ответственность в соответствии с положениями заключенного с ними договора о проведении экспертизы.

Теоретическая значимость магистерского исследования состоит в необходимости системного и исторического изучения института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий и возможностей его развития в рамках профессиональных сообществ;

выделении этапов становления института экспертной деятельности при проведении контрольных (надзорных) мероприятий; научном обосновании содержания функции органов контроля и надзора по профилактике нарушений; установлении персонифицированной ответственности отдельно взятого эксперта в сфере образования; формулировании правил риск- ориентированного подхода при проведении проверок органами исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации.

Положения и выводы данной магистерской выпускной квалификационной работы могут использоваться при подготовке предложений по развитию институтов экспертной деятельности в сфере образования в рамках проведения контрольных (надзорных) мероприятий на федеральном и региональном уровнях; совершенствованию федерального законодательства и подзаконных нормативных правовых актов в сфере аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, а также по совершенствованию нормативных документов в сфере контроля и надзора; для проведения научных исследований по данной и смежным темам.

Практическое значение работы состоит в возможности использования содержащихся выводов и предложений в практической деятельности работников органов исполнительной власти в сфере образования субъектов Российской Федерации, федеральных, государственных и муниципальных гражданских служащих, а также экспертов в сфере образования, привлекаемых к проведению контрольных (надзорных) мероприятий; при разработке и подготовке руководящих и методических материалов для федеральных, государственных и муниципальных гражданских служащих, а также экспертов в сфере образования, привлекаемых к проведению контрольных (надзорных) мероприятий; при подготовке открытых семинаров и вебинаров для указанных категорий лиц.

Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Отдельные положения магистерской выпускной квалификационной работы в части установления порядка процедуры аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образования и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации; алгоритма участия экспертов в сфере образования в контрольных (надзорных) мероприятиях; прав, обязанностей и ответственности экспертов в сфере образования, а также типичных нарушений экспертов в сфере образования при проведении контрольных (надзорных) мероприятиях излагались во время селекторных совещаний «Мособрнадзор», проводимых Департаментом образования города Москвы, круглых столов по тематике «Контрольные (надзорные) мероприятия. Экспертиза в сфере образования» в Управлении государственного надзора и контроля в сфере образования Департамента образования города Москвы при участии С.И. Фёклина и Н.М. Ладнушкиной, экспертов информационного портала «Мособрнадзор» и «Юридической клиники»», а также при проведении очных обучающих семинаров для экспертов в сфере образования, в том числе, аттестованных впервые, по направлениям экспертизы при осуществлении федерального государственного надзора в сфере образования; федерального государственного контроля качества образования; контроля за соблюдением лицензионных требований и условий.

Результаты исследования, описанного в данной выпускной квалификационной работе, внедрены и используются в работе государственных гражданских служащих города Москвы в Управлении государственного надзора и контроля Департамента образования города Москвы, курирующих вопросы аттестации граждан, претендующих на получение аттестации эксперта в сфере образовании, и экспертов в сфере образования, подлежащих переаттестации, а также используются в деятельности экспертов в сфере образования при непосредственной деятельности.

Структура и объем работы определяются ее целью и задачами. Магистерская выпускная квалификационная работа состоит из введения, трёх глав, включающих в себя четыре параграфа, заключения, а также библиографического списка. В заключении будут представлены обобщенные результаты исследования и сделаны необходимые выводы.

экспертная деятельность контроль надзор образование

ГЛАВА I. Государственный контроль (надзор) в сфере образования. Эксперт в сфере образования: понятие и сущность

§ 1.1 Основные понятия, задачи и функции экспертов в сфере образования в рамках контрольных (надзорных) мероприятий

В теории права в целом и административного права в частности государственный контроль и надзор выделяются в качестве основных способов обеспечения законности в государственном управлении в сфере образования.

Контроль и надзор имеют глубокие исторические корни. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились и достаточно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному.

Характерной чертой контрольной деятельности государственных органов является ее непосредственная связь с сущностью и социальным назначением государства, ее направленность на решение задач в интересах достижения государственных целей, которые видоизменяются в процессе становления и развития государства. Государственный контроль - ведущий способ охраны национальной безопасности, а государственное управление есть сложный процесс, в котором на разных стадиях выполняются различные функции и в разнообразных сочетаниях. Этот процесс не может всегда быть одинаковым, его содержание и даже форма зависят от общей ситуации.

«Государственный контроль - деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров».

Следует отметить, что на сегодняшний день правовое регулирование в области осуществления государственного контроля (надзора) характеризуется сложным и многоотраслевым характером. Несмотря на то, что общие требования организации и осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля определяются Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в то же время другими нормативными правовыми актами могут предусматриваться не только особенности проведения отдельных видов проверок, но и собственно осуществление государственного контроля (надзора). Причем речь идет не только о законах, но и о подзаконных нормативных правовых актах.

Во внимание необходимо принимать и особенности осуществления определенных видов государственного надзора, предусматривающих собственную классификацию надзорной деятельности. Что также создает определенную сложность в реализации соответствующего надзора. Понятно, что один закон не может ответить на все интересующие субъектов права вопросы. Однако в огромном правовом пространстве нормативных правовых актов достаточно сложно сориентироваться не только обывателям, но и юристам. Достаточно указать на то, что на сегодняшний день насчитывается более 70 федеральных органов исполнительной власти (министерств, агентств, служб), каждый из которых может выполнять далеко не одну пару функций по контролю и надзору. Помимо этого, определенные контрольно- надзорные полномочия закрепляются за органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Ко всему сказанному можно добавить, что определенный вид государственного надзора может осуществляться разными органами исполнительной власти и в рамках него могут осуществляться иные виды контроля (надзора). Происходит своего рода «наслоение» надзоров. Добавим, что все это может регламентироваться разными нормативными правовыми актами.

Отметим, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» не перечисляет существующие виды государственного контроля (надзора). Указанная информация отсутствует в каком-либо едином документе. Сведения о видах и особенностях осуществления государственного контроля (надзора) содержатся в многочисленных нормативных правовых актах.

Во внимание необходимо принимать и особенности осуществления определенных видов государственного надзора, предусматривающих собственную классификацию надзорной деятельности. Что также создает определенную сложность в реализации соответствующего надзора. Необходимо отметить, что помимо перечисленных разрешительных режимов государством для регулирования правоотношений в сфере образования активно используется еще один из видов разрешительных режимов - институт квотирования.

По общему правилу правом заниматься образовательной деятельностью на территории Российской Федерации обладают только те юридические лица (образовательные организации и организации, осуществляющие образовательную деятельности), которые имеют официальное государственное разрешение - лицензию на осуществление образовательной деятельности.

Требования к организации и проведению мероприятий по контролю впервые в системе российского законодательства нашли свое закрепление в едином законодательном акте - в Федеральном законе от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Законодателем была предпринята попытка систематизации правовых норм, по-разному регламентирующих сходные правоотношения и содержащихся в многочисленных нормативных правовых актах разной юридической силы. Правда, в указанном нормативном правовом акте были определены и не регламентируемые им контрольно-надзорные мероприятия, перечень которых (по сравнению с ныне действующим Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») был незначительным. С позиции сегодняшнего дня становится ясным, что это была недоработка законодателя: далеко не все виды государственного надзора по своей сути могли и должны были регламентироваться Федеральным законом от 08.08.2011 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Отдельная статья определяла виды проверок (плановые и внеплановые), основания проведения внеплановых проверок, срок проведения проверки (по общему правилу 1 месяц), периодичность проведения плановых мероприятий по контролю (не более чем один раз в два года). Позже, в конце 2003 года, требования о периодичности проведения плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства смягчаются - не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации.

Однако по истечении времени стало понятно, что его положений недостаточно для регламентации столь сложной и многоаспектной области отношений. В восьмилетний период действия Федерального закона от 08.08.2011 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (из них в течение двух лет осуществлялась адаптация содержащихся в нем положений, в связи с чем достаточно долгое время его положения оставались декларативными); в данный нормативный правовой документ девять раз вносились изменения. Для сравнения отметим, что последующий Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с момента его принятия по настоящее время подвергался изменениям около шестидесяти раз.

Итак, какие изменения происходили? Менялся перечень видов государственного контроля и надзора, которые выпадали из сферы регулирования законодательного акта. Так, например, в 2005 году из указанного перечня был исключен лицензионный контроль, с этого периода на него не распространялись требования о периодичности, сроках и основаниях проведения проверок. В связи с чем правоприменитель столкнулся с проблемой реализации лицензионного контроля в части определения оснований проведения соответствующих мероприятий по контролю. Менялись формулировки отдельных требований. Но этого не хватало ни в регулировании многочисленных видов государственного контроля и надзора, ни в процедуре организации проверок. Возникающие споры в толковании отдельных положений законодательного акта и противоречивая правоприменительная практика по их реализации привели к необходимости принятия по существу нового документа.

Так, в мае 2009 года вступает в силу Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Данное событие нельзя рассматривать в отрыве от других не менее важных: реформирование системы государственного управления и, как следствие, сокращение федеральных органов исполнительной власти, ликвидация административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, упрощение административных процедур для субъектов малого и среднего предпринимательства и др. Итак, указанный нормативный правовой акт регламентирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), определяя основные понятия, принципы, полномочия органов исполнительной власти, порядок уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, виды проверок, порядок организации и особенности их проведения, срок и периодичность проведения проверок, ограничения при проведении проверки, определяет меры по результатам проведенной проверки, ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, недействительность результатов проверки, права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В отличие от предыдущего Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в Федеральном законе от 26.12.2008

№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливаются новые виды проверок (помимо плановых и внеплановых, документарные и выездные), в последующем в отношении некоторых опасных объектов устанавливается постоянный государственный контроль (надзор), в отношении отдельных объектов и территорий проводятся плановые (рейдовые) осмотры, расширяется круг участников отношений, связанных с организацией и проведением контрольно-надзорных мероприятий (особую роль законодатель отводит органам прокуратуры, наделяя их значительными полномочиями; определяется правовой статус новых лиц - экспертов и экспертных организаций); определяются основания проведения плановых проверок, а в некоторых случаях и запрет на их проведение; пересматриваются основания проведения внеплановых мероприятий по контролю; устанавливаются и детализируются сроки и периодичность проведения проверок в отношении отдельных субъектов хозяйственной деятельности; вводятся новые процедуры; определяются новые обязанности и многое другое.

Федеральныйзаконот26.12.2008№294-ФЗ«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не только определяет предмет его регулирования, но и перечисляет виды государственного контроля (надзора), на которые действие нормативного правового акта не распространяется, а также виды государственного контроля (надзора), при осуществлении которых особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться иными федеральными законами. Следует признать, что оснований, определяющих особенности осуществления государственного контроля (надзора), в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» достаточно, чем он также отличается от предыдущего законодательного акта, устанавливающего единые требования, адресованные практически всем видам государственного контроля (надзора) (как показала практика, не все и не во всех случаях они могли быть применимы).

Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» имеет много исключений из общего правила - определяются случаи, когда конкретные виды контрольно-надзорной деятельности характеризуются индивидуальными особенностями. Причем такие особенности могут устанавливаться не только иными федеральными законами, но и соответствующими актами Правительства Российской Федерации и даже нормативными правовыми актами уполномоченных на это федеральных органов исполнительной власти.

Федеральным законом от 03.07.2016 № 277-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральным законом «О стратегическом планировании в Российской Федерации» внесены существенные изменения в порядок организации и проведения проверок, осуществления мероприятий по контролю.

Во-первых, Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» стала регламентироваться деятельность уполномоченных органов в части осуществления мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (далее - мероприятия по контролю без взаимодействия). Ранее указанный вид мероприятий не подпадал под сферу регулирования законодательного акта. В настоящее время мероприятия по контролю без взаимодействия рассматриваются в качестве составной части государственного контроля (надзора), осуществление которых образуют деятельность уполномоченных органов по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований. В ст. 8.3 определяются основные виды мероприятий по контролю, порядок их организации, меры, принимаемые по результатам их осуществления. В то же время нормы ст. 8.3 во многом имеют бланкетный характер. Так, в частности, перечень возможных мероприятий по контролю без взаимодействия остается открытым, поскольку другие виды и формы таких мероприятий могут устанавливаться иными федеральными

законами; порядок оформления и содержания заданий, а также порядок оформления результатов проведения таких мероприятий устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими нормативно- правовое регулирование в соответствующих сферах государственного контроля (надзора), а также уполномоченными органами местного самоуправления.

Во-вторых, деятельность уполномоченных органов по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений дополняется организацией и проведением мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований. В ст. 8.2 определяется порядок организации и проведения мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований, а также меры, принимаемые при их проведении.

В-третьих, увеличивается перечень видов государственного контроля (надзора), которые не подпадают под сферу регулирования законодательного акта, а также особенности, которые устанавливаются иными федеральными законами.

В-четвертых, увеличивается перечень оснований для проведения внеплановой проверки.

В-пятых, в связи с произошедшими изменениями корректируется содержание некоторых понятий, а также вводится новое определение - индикаторы риска нарушения обязательных требований.

В-шестых, увеличивается перечень видов деятельности, в отношении которых необходимо представлять уведомление о начале ее осуществления, в частности, дополняется деятельностью по техническому обслуживанию, ремонту и техническому диагностированию внутридомового и внутриквартирного газового оборудования.

В-седьмых, за органами прокуратуры закрепляется полномочие по внесению руководителям органов государственного и муниципального контроля предложений об устранении выявленных замечаний по результатам рассмотрения проектов ежегодных планов проведения плановых проверок.

В-восьмых, в новая редакция Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» предусматривает случаи проведения плановых проверок с использованием проверочных листов (списков контрольных вопросов).

В-девятых, конкретизируется статус анонимности поступивших обращений и заявлений и последствия направления ложных обращений.

В-десятых, определяется возможность и раскрываются особенности проведения предварительной проверки.

В-одиннадцатых, законодатель определяет возможность и случаи составления акта о невозможности проведения проверки.

В-двенадцатых, законодатель конкретизирует сведения, которые отражаются в распоряжении о проведении проверки.

В-тринадцатых, вводится дополнительная статья, предусматривающая порядок осуществления контрольной закупки.

Кроме того, законодатель в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294- ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» устанавливает меры, принимаемые по результатам проведения каждого из предусмотренных мероприятий, и порядок их оформления:

- в отношении результатов проверки;

- в отношении мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований;

- в отношении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Учитывая изложенное, в настоящей магистерской выпускной квалификационной работе будет использоваться определение государственного контроля (надзора), установленного Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а именно: «государственный контроль (надзор)

– деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных федеральными законами, и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями».

В настоящем исследовании мы рассмотрим контроль органов исполнительной власти в сфере образования.

Согласно ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

Под федеральным государственным надзором в сфере образования понимается деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, требований законодательства об образовании посредством организации и проведения проверок органов и организаций, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений таких требований.

Под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных законодательством мер.

Также к государственному контролю (надзору) в сфере образования следует относить лицензионный контроль или контроль за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, который осуществляется в порядке, предусмотренном

Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Государственный контроль (надзор) в сфере образования проводится:

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования (Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки или Рособрнадзор);

- органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования.

Рособрнадзор осуществляет проверки в отношении:

- иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по месту нахождения филиала на территории Российской Федерации;

- российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории Российской Федерации, образовательных организаций, созданных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также осуществляющих образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, представительств Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях;

- федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации;

- организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования;

- органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования.

В отношении иных организаций (например, образовательных организаций дополнительного профессионального образования и профессионального обучения) и индивидуальных предпринимателей проверки осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования. Также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, осуществляют государственный контроль (надзор) в отношении органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования.

Основной формой осуществления государственного контроля (надзора) в сфере образования является проверка. Проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Выделяют несколько видов проверок. По основанию возникновения:

а) плановые, которые проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (в некоторых документах его называют план-график); план должен обеспечивать периодичность и исключать нерациональное дублирование в организации проверок;

б) внеплановые - проводятся при наличии соответствующих правовых и фактических оснований, вне какого-либо плана-графика.

По способу организации проверки:

а) выездные - проверки «на объекте» - мероприятия по контролю и надзору, связанные с пребыванием должностных лиц контролирующего органа на проверяемом объекте.

б) документарные - проверки, проводимые должностными лицами контролирующего органа путем изучения документов и сведений, представленных проверяемыми образовательными организациями, органами управления образованием и другими лицами.

При осуществлении выездных проверок орган контроля (надзора) вправе привлекать экспертов и (или) представителей экспертных организаций.

«Эксперт - лицо, обладающее специальными знаниями и назначенное в порядке, установленном настоящим Кодексом, для производства судебной экспертизы и дачи заключения».

Согласно статье 2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» «экспертные организации - юридические лица, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю. К экспертным организациям приравниваются индивидуальные предприниматели, которые аккредитованы в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации и привлекаются органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю;

9) эксперты - граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности и аттестованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в целях привлечения органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю».

Экспертом в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования является физическое лицо, которое обладает специальными знаниями в сфере образования, имеет высшее профессиональное образование, стаж работы в сфере образовательной, отвечает квалификационным требованиям к экспертам, установленным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, и сведения о котором внесены в установленном порядке в реестр экспертов.

Эксперт несет за все свои действия в рамках экспертного исследования, персональную ответственность, а нарушения заданных требований влечет за собой самые серьезные последствия. Поэтому не менее жесткими являются и требования к самим экспертам, к их аттестации и т.д. Определение уровня профессиональной подготовки экспертов и аттестация их на право самостоятельного производства экспертизы осуществляются экспертно- квалификационными комиссиями в установленном порядке. Однако, в настоящее время в документах по судебной экспертизе не отражен законодательно установленный порядок признания профессиональной компетентности эксперта в процедурах производства судебной экспертизы, в том числе проводимой психологом. Аналогична вышеуказанному аспекту ситуация признания профессиональной компетентности эксперта для сферы образовательного права.

Целью привлечения экспертов в сфере образования является проведение экспертизы в рамках экспертных полномочий на основе соответствующего профессионального образования, опыта профессиональной деятельности эксперта. Функции, выполняемые экспертами в рамках мероприятий по государственному контролю (надзору) и контролю за соблюдением лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности обеспечивают достижение указанной цели и зависят, во-первых, от предмета экспертизы (конкретного задания, которое получает эксперт), а, во-вторых, от вида проводимой проверки (документарная или выездная).

Функции эксперта определяются заданием на проведение экспертизы - конкретными вопросами, по которым осуществляется содержание экспертизы. Так, при получении экспертом задания на осуществление экспертизы соблюдения законодательства Российской Федерации в области образования образовательным учреждением эксперт может выполнять следующие функции:

– установить наличие и проверить соответствие федеральному законодательству локальных нормативных и индивидуальных (распорядительных) актов, разработанных и принятых образовательным учреждением;

– анализировать правоприменительную практику образовательного учреждений при осуществлении образовательного процесса.

Анализ практики контрольно-надзорной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровнях свидетельствует об отсутствии единых критериев отбора экспертов и экспертных организаций, механизмов их участия в проверках с учетом особенностей различных направлений проверок.

Анализ привлечения экспертов к осуществлению государственного контроля (надзора) в области образования показал, что общий порядок аттестации граждан, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, устанавливает отбор кандидатов по формализованным признакам соответствия образования, опыта работы и отсутствия конфликта интересов. Такой подход не позволяет органу государственной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере образования, установить уровень профессиональной компетентности привлекаемых экспертов, определить уровень владения предметом экспертизы в проводимых мероприятиях по контролю и надзору, знание и соблюдение процедуры осуществления надзорных мероприятий. Привлечение экспертов в сфере образования к мероприятиям по контролю без установления уровня их профессиональных компетенций имеет высокие риски ошибок, которые в случае нарушения прав проверяемой образовательной организации, вынесения незаконного предписания и т.д., имеют последствия как для должностной ответственности представителя органа государственного контроля (надзора), так и для эксперта в сфере образования, который может быть лишен соответствующего статуса эксперта.

Такжеследуетотметить,чтоФедеральныйзаконот26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не содержит норм, определяющих ответственность экспертов (представителей экспертных организаций), самой экспертной организации при проведении проверки с нарушением норм указанного законодательного акта. Вместе с тем статья 19 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» говорит об ответственности исключительно органа государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении проверки. Эксперт (представитель экспертной организации) должностным лицом в данном контексте не является. Кроме того, следует отметить, что Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не устанавливает обязанности органов государственного контроля (надзора) привлекать всех аттестованных экспертов к проведению мероприятий по контролю. Органы государственного контроля (надзора) вправе либо вообще не привлекать экспертов, экспертные организации, либо привлекать только определенных экспертов, компетенции которых органом государственного контроля (надзора) признаны динамикой конструктивных результатов участия в проверках. Федеральный закон, а также иные законодательные и подзаконные акты не устанавливает возможности предъявления каких-либо требований со стороны эксперта в сфере образования, экспертной организации о непременном привлечении их к мероприятиям по государственному контролю (надзору).