Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

С момента введения взаимных политико-экономических санкций между Россией и странами Запада в 2014 г. импортозамещение в России декларируется одним из важнейших направлений экономического развития. В период «санкционных» противодействий формируется новый вектор развития, основанный на активном снижении импорта продукции. Инициируется разработка пакета нормативно-правых актов, направленных на защиту внутреннего рынка и поддержку российского производителя, создается Правительственная комиссия по импортозамещению, вместе с тем, выбранный курс начинает активно поддерживаться использованием контрактной системы в сфере государственного заказа в качестве инструмента стимулирования национального производства, экономических и политических процессов. Большинство стран мира давно использует данный инструмент, ввиду того, что объем государственных закупок составляет значимую долю от валового внутреннего продукта страны, так в России на 2017 год данный показатель составляет 38,6% см. Приложение 1. На сегодняшний день, многие страны накопили обширный опыт применения мер протекционистской политики на рынке государственного заказа, в подавляющем большинстве развитых и развивающихся стран доля иностранных фирм на рынке государственного заказа минимальна, при этом российский институт импортозамещения в рамках государственного заказа только формируется, доля иностранных компаний и товаров на рынке государственных закупок крайне высока, однако, надо признать, система развивается и расширяется, регулирование охватывает все новые сегменты и отрасли. Одной из таких отраслей является рынок радиоэлектронной продукции. Отметим, что закупки радиоэлектроники не играют ключевую роль в рамках контрактной системы, однако на настоящий момент этот рынок остается крайне зависимым от импорта, так в 2016 году в структуре потребления доля импортной продукции составила 73%, что эквивалентно6,9 млрд. рублей бюджетных средствФедоров Д. Е. Анализ тенденций развития радиоэлектронной промышленности России // Теория. Практика. Инновации. 2017. №. 6. С. 233-237.. Законодательно, в действующей форме национальный режим на рынке государственных закупок радиоэлектронной продукции был установлен в третьем квартале 2016 года, следовательно, на текущий моменту же накоплен актуальный материал, позволяющий оценить результаты и выявить недостатки данной системы.

Исходя из вышесказанного, актуальность исследования обусловлена политической, экономической и правовой ситуацией в исследуемой области.

Объект исследования -закупки радиоэлектронной продукции государственными и муниципальными заказчиками в России.

Предмет исследования -применение норм национального режима при закупке радиоэлектронной продукции.

Цель исследования - оценить эффективность применения норм национального режимапри закупке радиоэлектронной продукции.

Задачи исследования, которые необходимо выполнить для достижения поставленной цели следующие:

1. Изучить предпосылки создания, историю формирования и действующую организацию национального режима в системе государственных закупок;

2. Проанализировать нормативно-правовые акты, регулирующие применение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции;

3. Провести сбор, систематизацию и анализ решений контролирующего органа по жалобам на нарушение законодательства при закупке радиоэлектронной продукции;

4. Выявить, проанализировать и оценить проблемные вопросы применения норм национального режима при закупке радиоэлектронной продукции с точки зрения их влияния на достижение целей регулирования.

В настоящем исследовании автор выдвигает следующую гипотезу:

Законодательная база, регулирующая применение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции, содержит несколько существенных недоработок, при этом только по некоторым из них сложилась устойчивая правоприменительная практика, соответствующая целям регулирования, в связи с чем необходимо внести некоторые изменения в исследуемые нормативно-правовые акты.

Проанализировав степень научной изученности проблемы, автор приходит к выводу, что по настоящей проблематике серьезных исследований не проводилось, из чего следует, что результаты настоящего исследования могут быть полезны участникам системы государственного заказа, сталкивающимся с закупками радиоэлектроники в рамках контрактной системы, а также специалистам федеральных органов исполнительной власти в сфере государственных и муниципальных закупок, что и составляет практическую значимость настоящего исследования.

Работа представлена двумя главами. В первой главе изложена теоретическая часть исследования, в ней главным образом изучается институт национального режима в системе государственного заказа, а также законодательная база, регулирующая его применение. Во второй главе содержится практическая часть исследования, в ней проводится анализ практики применения норм национального режима, посредством мониторинга решений ФАС России по жалобам на нарушение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции с 1 января 2017 года по 1 мая 2018 года.

На основе проведенного исследования автором разработаны рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и нормативно-правовых актов, регулирующих применение национального режима.



ГЛАВА 1. НАЦИОНАЛЬНЫЙ РЕЖИМ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК

контрактный радиоэлектронный национальный режим

Начнем с формирования четкого понимания термина национальный режим в государственных закупках. Национальный режим вообще - это принцип, применяемый как в международном, так и в внутреннем законодательстве, согласно которому «одно государство создает на своей территории юридическим и физическим лицам другого государства режим, не менее благоприятный, чем для своих граждан, компаний, товаров, транспортных средств и других объектов собственности, такие же права, льготы и привилегии, какие предоставляются его собственным юридическим и физическим лицам»Барихин А. Б. Большая юридическая энциклопедия. М.: Книжный мир. 2010.-- С. 467., иными словами, договаривающиеся о национальном режиме государства создают своим резидентам льготы и привилегий по отношению к резидентам стран, не участвующих в договоре.

Соответственно, под национальным режимом в государственных закупках понимается принцип, при котором создаются приоритетные условия для участников, предлагающих к поставке товары и услуги производителей отечественного рынка и государств-участников определенных международных договоров. Такой принцип является скрытым методом торговой политики, требующим от государственных органов и предприятий закупать определенные товары только у национальных фирм и предоставлять таким фирмам различного рода преференцииБалацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.-- С. 50..

Поскольку в зависимости от области применения различают еще несколько определений понятия национальный режим, например, национальный режим налогообложения или таможенный национальный режим, в данной работе, без указания на другое понимание, под национальным режимом автор подразумевает именно национальный режим в государственных закупках.

Следующая глава посвящена детальному изучению национального режима, установленного и регулируемого законодательством Российском Федерации, кроме того, в ней рассмотрены некоторые вопросы, связанные с реализацией протекционистской политики в области государственных закупок.

1.1 РЫНОК ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК И ПОЛИТИКА ПРОТЕКЦИОНИЗМА

Прежде чем изучать развитие национального режима в России, следует изучить предпосылки его создания и разъяснить статус рынка государственных закупок в контексте международного сотрудничества, о чем было кратко сказано в начале настоящей работы.

На сегодняшний день наблюдаются различные последствия развития глобализации экономики, например, увеличение масштабов и темпов перемещения капиталов, рост объёмов международной торговли, возникновение и укрепление влияния мировых финансовых рынков. Уже давно интеграция экономик различных стран признается закономерностью мирового развития, а принципы открытости рассматриваются как залог мирового прогресса. В таких условиях мировые рынки становятся все более открытыми, а любое централизованное ограничение доступа экономических агентов на тот или иной рынок оценивается негативноГемават П. Мир 3.0: Глобальная интеграция без барьеров. М.: Альпина Паблишер. 2013. -- С.. Наряду с этим, неизменно расширяется практика применения протекционистской политики: актуальность её применения во многих странах растет, а набор инструментов совершенствуется и пополнятся новымиБалацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.--С. 8..

Сосуществование двух противонаправленных тенденций, как считает автор, легко выражается через условное разделение рынков на «открытые» и «закрытые». К первой категории относятся рынки, относительно свободные от налогов, тарифов и барьеров, препятствующих естественному функционированию, к второй - рынки, доступна которые ограничен, а торговля и ценообразование обладают определенной спецификой. Поддерживая развитие глобализации экономики, государства стремятся сделать рынки открытого типа еще более свободными, при этом, в целях защиты национальной экономики от негативных эффектов глобализации или в неких политических целях, ограждают закрытые рынки от внешних воздействий, создавая барьеры и дискриминируя определенных участников.

Рынок государственных закупок относится к второму типу рынков в силу того, что денежные средства, обращающиеся на нем, являются бюджетными, а значит контролируются обществом и расходуются исключительно целевым образом. В мировой практике «доминирует принцип, согласно которому бюджетные деньги не должны уходить из страны в результате заключаемых сделок с иностранными компаниями. Отступления от данного принципа возможны лишь в особых, исключительных случаях, которые строго регламентируются правовыми системами большинства государств мира»Балацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.-- С. 8..

Как уже было сказано, объем рынка государственных закупок в подавляющем большинстве стран составляет значимую долю от валового внутреннего продукта, в частности, в России на 2017 год, с учетом государственного оборонного заказа и закупок отдельных видов юридических лиц, объем госзакупок от ВВП составил примерно 38,6%. см. Приложение 1Учитывая это, исследуемый сектор экономики приобретает для страны принципиальную важность и может являться мощнейшим инструментом «как в части введения ограничительных мер, так и в части стимулирования развития внутреннего производства»Шувалов С. С. Возможности контрактной системы в реализации политики импортозамещения // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. №. 1. -- С. 2.. Как следствие, общепринятый мировой вектор развития сектора государственных закупок предусматривает жесткое регулирование и ограничение участников. На сегодняшний момент во многих развитых и развивающихся странах мира уже накоплен значительный опыт применения инструментов протекционистской политики, а доля иностранных фирм на рынке государственного заказа невероятно мала.

Говоря о развитии российской системы государственного заказа, первое, что необходимо отметить - на протяжении формирования рынка госзакупок, формально до 2006, года фактически до 2014 года, принцип приоритета национальных товаров отсутствовал, что, как выше отмечено, не соответствует позиции развитых и развивающихся стран в этой области. В отношении иностранных производителей политика государства была достаточно либеральной. Сейчас по количеству и эффективности применяемых протекционистских мер Россия сильно отстает. Как считает автор, данное обстоятельство только усугубляло проблему несостоятельности и неконкурентоспособности российских товаров, поэтому развитие мер протекционистской политики в сфере государственного заказа крайне важное направление.

По большому счету, впервые национальный режим, являющийся мерой скрытого протекционизма, на рынке государственного заказа был законодательно установлен только в 2005 году в ст. 13 Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».С этого момента появилась возможность применять в отношении производителей иностранных государств режим, аналогичный режиму, применяемому этими государствами в отношении российских производителей. Тем не менее на практике этот механизм фактически не был задействован, поскольку, во-первых, российский товар уступал в конкурентной борьбе иностранному, во-вторых, российская экономика сильнее зависела от импортных товаров, чем другие страны от российских, в-третьих, реализация протекционистской политики не вписывалась в тогдашний вектор развития внешней политики России, и наконец, «сырая» законодательная база и «скупой» опыт применения различных ограничений, запретов и преференций делал невозможным сколь либо эффективное использование последних. В результате рынок государственных закупок по-прежнему оставался незащищенным, интересы отечественных производителей игнорировались, перелив потоков бюджетных средств за границу не контролировался.Балацкий Е. В., Гусев А. Б., Екимова Н. А. Протекционистская политика на рынке государственных закупок в России и за рубежом. М.: Языки славянской культуры. 2007.-- С. 52.

1.2 НАЦИОНАЛЬНЫЙРЕЖИМ В КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ

Началом современного этапа развития национального режима можно считать дату вступления в силу Федерального закона от 5 апреля 2013 года№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно данному закону, национальный режим устанавливается «в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей».

В рамках института национального режима законодательно предусмотрены три типа мероприятий:

1. запреты допуска - запрет на закупку отдельных видов иностранных товаров, работ и услуг;

2. ограничения допуска - ограниченное участие в закупках, предмет которых относится к отдельным видам товаров, работ и услуг;

3. особые условия допуска - предоставление ценовых преференций участникам, предлагающим в своей заявке товары, произведенные на территории стран-участниц Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС). На данный момент такими государствами, кроме России, являются Армения, Белоруссия, Казахстан и Киргизия.

Каждая мера регулируется и применяется в соответствии с нормативно-правовыми актами, издаваемыми соответствующими органами исполнительной власти. На начало этого года существует более 12-ти таких актов, каждый из которых устанавливает и регулирует применение мер национального режима при закупке того или иного вида продукции. Такие нормативные акты имеют свою специфику и свои особенности.

Настоящее исследование предусматривает детальное рассмотрение только технормативно-правовых актов, которые регулируют применение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции, тем не менее, автором составлены таблицы, где изложены общие принципы, механизмы, сроки, ключевые документы, и других правовых актов, регулирующих институт национального режима.

Далее рассмотрим применяемые меры по отдельности.

Первая категория мер - запрет допуска, устанавливается и регулируется нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации. На данный момент эту область регулируют 5 нормативных актов. Под их действие попадают следующие категории: товары машиностроения, легкая промышленность, программное обеспечение, товары и услуги для нужд обороны страны, а также отдельные виды товаров мебельной и деревообрабатывающей промышленности.

Принцип запрета допуска в общем случае состоит в том, что заказчик обязан отклонить все заявки, содержащие иностранную продукцию, попадающую под перечень того или иного нормативно-правового акта.

Детальное рассмотрение вопросов применения нормативно-правовых актов, регулирующих запреты допуска.

Следующая категория мер - ограничения допуска, также устанавливается и регулируется нормативно-правовыми актами Правительства Российской Федерации. На данный момент эту область регулируют 6 нормативных актов. Под их действие попадают следующие категории: отдельные виды медицинских изделий, лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, отдельные виды пищевых продуктов, медицинские изделия одноразового применения из поливинилхлоридных пластиков, отдельные виды радиоэлектронной продукции, а также некоторые видыстентов для коронарных артерий и некоторые виды катетеров.

Принцип ограничения допуска в общем случае состоит в том, что заказчик обязан отклонить все заявки, содержащие иностранную продукцию, попадающую под перечень того или иного нормативно-правового акта при условии, что поданы не менее двух (одной) заявок, содержащих продукцию российского происхождения.

Детальное рассмотрение вопросов применения нормативно-правовых актов, регулирующих ограничение допуска, изложено в Приложении 3.

Последняя категория мер - условия допуска, устанавливается и регулируется нормативно-правовыми актами федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. До 2017 года таким органом являлось Министерство экономического развития России, однако после утверждения Постановления Правительства РФ от 14.04.2017 № 446 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», полномочия по регулированию контрактной системы были переданы Министерству финансов России. На данный момент эту область регулирует единственный нормативный акт - Приказ Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». В перечень данного нормативного акта входят такие виды продукции, как лекарственные препараты, радиоэлектроника, продукты питания, мебель, бумага и прочее.

Принцип условия допуска в общем случае состоит в том, что заказчик обязан предоставить заявкам, содержащим продукцию, произведённую на территории государств-членов ЕАЭС, определенные ценовые преференции.

Крайне важно отметить, что в случае, если закупаемый товар попадает под действия запретов или ограничений допуска, а также под действие условий допуска, в первую очередь необходимо соблюсти требования нормативных актов, устанавливающих запреты или ограничения, а затем перейти к применению условий допуска.

В общем случае, если предмет закупки попадает под действие вышеуказанных нормативно-правовых актов заказчик обязан применить нормы того или иного нормативно-правового акта и указать его применение в:

1. плане-графике,

2. извещении о закупке,

3. документации к закупке.

И наконец, к вопросу о предусмотренной административной ответственности в отношении заказчика, которая наступает на этапе в процессе рассмотрения заявок участников и ошибочного признания заявки надлежащей, соответствующей требованиям документации, или ненадлежащей и отклонения заявки участника. Согласно ч.2 ст.7.30 Кодекса об административных правонарушениях РФ, при проведении аукциона или конкурса административная ответственность составит 1 % НМЦК, но не менее 5000 руб. и не более 30 000 рублей и, согласно ч.6 ст.7.30 Кодекса об административных правонарушениях РФ, при проведении запрос котировок или запроса предложений административная ответственность составит 5 % НМЦК, но не более 30 000 рублей.

Стоит напомнить, что в случае, если заказчик допустит нарушение, а поставщик подаст жалобу в антимонопольный орган, по результатам которой будет вынесено предписание, за неисполнение такого предписания заказчика может быть привлечен к административной ответственности на основании ч. 7 ст. 19.5 Кодекса об административных правонарушениях РФ, другими словами, будет наложен административный штраф в размере 50 тыс. рублей для должностных лиц и 500 тыс. рублей для юридических лиц.

1.3 НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ПРИМЕНЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО РЕЖИМА ПРИ ЗАКУПКЕ РАДИОЭЛЕКТРОННОЙ ПРОДУКЦИИ

Как уже было сказано ранее, в рамках действующей контрактной системы механизм применения национального режима при закупке товаров радиоэлектронной продукции главным образом регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2016 № 968 «Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов радиоэлектронной продукции, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Постановление или Постановление № 155) и Приказом Минэкономразвития России от 25.03.2014 № 155 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее Приказ или Приказ № 155).

Следующая часть настоящей главы посвящена детальному изучению вышеуказанных нормативно-правовых актов, а также других связанных с ними нормативных актов.

Отметим, что уже при теоретическом рассмотрении указанных нормативных актов возникают некоторые проблемные вопросы, не говоря уже о правоприменительной практике, где существуют прецеденты вариативного принятия решения. Наряду с этим, проблемы и противоречия возникают не только «внутри» нормативных актов, но и в ситуациях, где они пересекаются. В связи с этим, по ходу исследования сначала будут раскрыты общие случаи применения, а затем частные вопросы, требующие более глубокого анализа.

1.3.1 ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА №968

Для начала проанализируем Постановление № 968, суть которого заключается в введении перечня иностранной радиоэлектронной продукции, в отношении которой применяются ограничения допуска. Постановление было принято в целях защиты внутреннего рынка и поддержки российских товаропроизводителей.В общих чертах его принцип заключается в следующем: ограничить количество участников закупки таким образом, чтобы при наличии определённого количества заявок с допустимой продукцией, «отсечь» все предложения с иностранной продукцией, а в случае, когда ограничение невозможно, применить особые условия допуска.

Для более полного понимания подзаконного акта, следует ввести понятие допустимая продукция, или продукция, на которую ограничения допуска не действуют. Начиная с 30 сентября 2016 года допустимыми считаются только товары, произведенные на территории Российской Федерации. С 01.09.2018 года допустимой также будет считаться продукция, произведенная на территории стран-членов ЕАЭС.

Вместе с тем, согласно п. 6 Постановления, для того, чтобы продукция, продекларированная участником торгов как допустимая, то есть произведенная на территории России, была признана таковой, она должна соответствовать одному из нижеуказанных условий:

а. создание или модернизация и (или) освоение производства такой продукции в рамках специального инвестиционного контракта, заключенного между инвестором и Российской Федерацией или Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации.

б. соответствие требованиям к промышленной продукции, указанным в Постановлении Правительства Российской Федерации от 17 июля 2015 г. № 719 «О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации»;

в. соответствие параметрам, в соответствии со значениями которых телекоммуникационному оборудованию может быть присвоен статус телекоммуникационного оборудования российского происхождения;

г. подтверждение Российской Федерации как страны происхождения продукции в соответствии с Соглашением о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых Государств от 20 ноября 2009 г.

Согласно п. 7 Постановления, подтверждением того, что продукция соответствует этим условиям, являются соответствующие подтверждающие документы, копию одного из которых участник должен предоставить в составе заявки или окончательном предложении. В перечень таких документов входят:

· специальный инвестиционный контракт, по которому изготовлена продукция. Со дня его заключения должно пройти не более пяти лет, а с даты начала производства - не более трех;

· выданное Минпромторгом подтверждение производства товаров в РФ;

· уведомление о присвоении, подтверждении статуса телекоммуникационного оборудования российского происхождения;

· сертификат СТ-1, по которому страна происхождения предлагаемой продукции РФ.

Механизм применения ограничения допуска, согласно Постановлению, состоит в том, что заказчик после рассмотрения заявок или окончательных предложений обязан отклонить все заявки, содержащие недопустимую продукцию в случае, если на участие в определении поставщика подано две и более заявки, удовлетворяющие требованиям извещения об осуществлении закупки и документации о закупке и одновременно:

· содержащие предложения о поставке радиоэлектронной продукции, включенной в перечень и производимой на территории Российской Федерации;

· не содержащие предложений о поставке одного и того же вида радиоэлектронной продукции одного производителя.

Как уже было сказано, в случае, если заявка с недопустимой продукцией не отклонена, согласно п. 4, применяются условия допуска, установленные федеральным органом исполнительной власти, регулирующим контрактную систему в сфере закупок.

1.3.2 ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИКАЗА МИНЭКОНОМРАЗВИТИЯ РОССИИ №155

Приказ Минэконом развития России №155, как считает автор, один из ключевых правовых актов в исследуемой области, поскольку это единственный нормативный документ, содержащий нормы, непосредственно регулирующие применение условий допуска в рамках национального режима.

Первое, что необходимо еще раз отметить, если закупаемый товар попадает под действия запретов или ограничений допуска, а также под действие условий допуска, в первую очередь необходимо соблюсти требования нормативных актов, устанавливающих запреты или ограничения, а затем требования Приказа.

Суть Приказа заключается в установлении перечня товаров, при закупке которых заказчики устанавливают ценовые преференции участникам с предложением товаров, произведенных на территории ЕАЭС, то есть применяют условия допуска. Как уже было сказано выше, в перечень Приказа включена не только радиоэлектроника, но и продукты питания, лекарственные препараты, техника, мебель и прочее. Приказ был введён с целью оказать поддержку производителям продукции, произведённой на территории государств-членов ЕАЭС.

Говоря о механизме применения условий допуска, следует сразу же отметить, что он различается в зависимости от формы определения поставщика.

При осуществлении закупки путем проведения аукциона:

а. если победителем становится участник, предложивший товары, произведенные на территории ЕАЭС, то контракт будет заключен по цене, предложенной на аукционе;

б. если победителем становится участник, предложивший товары иностранного производства, то предложенная на аукционе цена при заключении контракта будет уменьшена на 15%.

При осуществлении закупки путем проведения конкурса, запроса котировок и запроса предложений - при оценке заявки по критериям и определении победителя цена участников, предложивших товары, произведенные на территории ЕАЭС, формально учитывается с 15% понижающим коэффициентом, однако на конечную стоимость контракта ценовые преференции не влияют, поэтому она будет соответствовать стоимости, предложенной в заявке или окончательном предложении.

Важной особенностью Приказа является ряд исключительных случаев, когда условия допуска не применяются:

а. в рамках закупки предполагается поставка товаров, только часть из которых включена в перечень;

б. закупка признана несостоявшейся, контракт заключается с единственным участником, подавшим заявку или единственным участником, заявка которого соответствует требованиям документации;

в. в заявках на участие в закупке не содержится предложений о поставке товаров, произведенных на территории государств - членов ЕАЭС;

Следующие два случая касаются закупок, где участник предлагает смешанную поставку продукции:

г. в рамках одного аукциона (лота), снижение цены контракта не происходит, если участник аукциона, признанный победителем, в своей заявке предлагает к поставке товары иностранного происхождения и произведенные на территории государств - членов ЕАЭС, при этом стоимость последних составляет более половины стоимости всех предложенных таким участником товаров;

д. в рамках одного конкурса (лота), запроса котировок или запроса предложений снижающий коэффициент не применяется, если участник предлагает к поставке товары иностранного происхождения и произведенные на территории государств - членов ЕАЭС, при этом стоимость последних составляет менее половины стоимости всех предложенных таким участником товаров.

Согласно п. 9 Приказа № 155, для получения права на преференции, участнику закупки достаточно выполнить следующие требования:

а. требование о декларировании участником страны происхождения поставляемого товара;

б. требование об указании в заявке на участие в закупке цены за единицу товара по каждой предлагаемой участником закупки позиции;

в. положение о том, что ответственность за достоверность сведений о стране происхождения товара, указанного в заявке на участие в закупке, несет участник закупки.

Кроме того, наименование страны происхождения товаров указывается в соответствии с действующим Общероссийским классификатором стран мира.

Соответственно, в общем случае, для подтверждения права на преференции поставщику достаточно предоставить:

· декларацию страны происхождения товара, это может быть простое обозначение, без подтверждения достоверности информации какими-либо документами;

· указание цены единицы товара, необходимое для определения процентного соотношения;

· документ, подтверждающий, что участник несет ответственность за достоверность предоставленных сведений, в том числе и о стране-происхождении товара.

Важно отметить, что вышеуказанные требования носят рекомендательный характер, заказчик не обязан устанавливать их в отношении участников.



ГЛАВА 2. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ НАЦИОНАЛЬНОГО РЕЖИМА ПРИ ЗАКУПКЕ РАДИОЭЛЕКТРОННОЙ ПРОДУКЦИИ

В рамках практической части, изложенной в данной главе, автор проводит анализ сложившейся практики применения нормативно-правовых актов, регулирующих национальный режим, посредством мониторинга решений ФАС России по жалобам на нарушение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции с целью выявить, проанализировать и оценить проблемные вопросы применения норм национального режима с точки зрения их влияния на достижение целей регулирования, а именно защиты внутреннего рынка и поддержки отечественных производителей.

При проведении мониторинга автор использует преимущественно качественные методы анализа, поскольку исследование предполагает детальный анализ каждого конкретного случая применения тех или иных норм национального режима.

Отметим, что в целях настоящего исследования предметом мониторинга были выбраны именно решения контрольного органа, а не непосредственно государственные закупки, поскольку функциональные ограничения единой информационной системыОфициальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [Электронный ресурс]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order/quicksearch/search.html (дата обращения 24.05.2018г.), являющейся основным источником данных при мониторинге государственных закупок, не позволяют в полном объеме выгрузить данные по конкретной закупке. В общем случае невозможно определить и проанализировать ситуации, когда заказчик должен был применять (не применять) те или иные нормы, поскольку неизвестно содержание заявок и, соответственно, неизвестно товар какой страны предлагает тот или иной участник.

Структура настоящей главы организована следующим образом: сперва автор описывает методологию проведения сбора и систематизации первичных данных, затем представляет анализ, результаты и выводы.

2.1 МЕТОДОЛОГИЯ СБОРА ИСТИСТЕМАТИЗАЦИИИ ДАННЫХ

Основным источником данных настоящего исследования является база решений, размещенная на официальном сайте контролирующего органаБаза решений, размещённая на официальном сайте Федерального антимонопольного органа в сети Интернет [Электронный ресурс]. URL: https://solutions.fas.gov.ru/ (дата обращения 24.05.2018г.)..

В ходе формирования базы данных были установлены два ключевых ограничения:

Во-первых, дата публикации решения должна соответствовать периоду с 1 января 2017 года по 1 мая 2018 года. Первая граница обусловлена тем, что Постановление № 968 вступило в силу 1 сентября 2016 года, соответственно, к началу 2017 года должна была сложится определенная практика применения этого закона, вторая граница - жалоб на нарушения норм национального режима крайне мало, следовательно, увеличение выборки только улучшит качество проводимого исследования, кроме того, так отражается наиболее актуальная позиция контролирующего органа.

Во-вторых, в материалах решения комиссия территориального органа ФАС рассматривает вопросы, связанные с применением тех или иных норм Постановления № 968 и Приказа № 155 при закупке радиоэлектронной продукции.

При формировании выборки в целях настоящего исследования также исключались следующие случаи:

1. Решения, в которых установлено, что заказчик в документации и извещении к закупке не установил применение исследуемых нормативно-правовых актов или не установил требования о предоставления подтверждающих документов, установленных в этих нормативных актах.

2. Дублирующие случаи, из которых в выборку включался единственный, наиболее близкий к сегодняшней дате прецедент, а именно:

а. Решения по жалобам на одну и ту же закупку, в которой обжалуется одно и тоже действие заказчика от разных заявителей;

б. Решения, содержащие одну и ту же проблемную ситуацию с одним и тем же вынесенным решением одного и того же территориального органа ФАС;

3. Прецеденты, не содержащие спорной составляющей, которые не позволяют оценить эффективность применения норм национального режима.

В рамках формирования базы данных не устанавливались ограничения по субъекту жалобы, по результату рассмотрения жалобы, по предмету закупки и по управлению ФАС России, которым была рассмотрена жалоба и вынесено решение.

Поиск прецедентов в базе решений на официальном сайте ФАС России осуществлялся по принципу поиска совпадений в тексте документа с формами слова «Постановление», «968», «Приказ» и «155» и ограничивался только сферой деятельности, которой является «контроль госзакупок», и датой публикации. Количество таких совпадений на 01.05.2018 года составило 825 документов.

Отметим, что автором была предпринята попытка расширить базу данных, используя Реестр жалоб, размещенный в Единой информационной системе в сфере государственных закупокРеестр жалоб, размещённый на Официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [Электронный ресурс]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/complaint/quicksearch/search.html (дата обращения 24.05.2018г.).. Поиск решений через реестр жалоб исключает возможность установления поискового фильтра по ОКПД2, поэтому поиск прецедентов осуществлялся аналогично поиску в основном источнике - по совпадению с ключевыми словами. Однако, как выяснилось, реестр практически не содержит представляющих существенных интерес прецедентов. В результате реестр жалоб как источник данных не рассматривался.

Следует учитывать, что поиск решений по жалобам на официальном сайте контролирующего органа и официальном портале государственных закупок крайне несовершенен, поэтому автор допускает потерю доли, представляющих интерес прецедентов. Тем не менее данный факт не создает значительного искажения результатов, поскольку такая доля крайне мала.

В конечно итоге автором было просмотрено около 800 решений по жалобам на действия заказчика, детально изучено более 200решений по жалобам на нарушение национального режима при закупке радиоэлектронной продукции, из которых в базу данных настоящего исследования были включены только 85прецедентов.

Крайне важно отметить, что основную часть изученных решений, которые не были включены в финальную выборку, составляют случаи, когда заказчик не установил в документации применение тех или иных норм национального режима, около 60 решений, причем в 83% случаев данное бездействие обнаруживается в ходе проведения внеплановой проверки, когда предмет жалобы не относится к применению национального режима. Учитывая, что количество государственных закупок только по коду ОКПД2 26.20 «Компьютеры и периферийное оборудование» за 2017 по России превышает 50 000 Согласно данным официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг [Электронный ресурс]. URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order/quicksearch/search.html (дата обращения 24.05.2018г.), очевидно, что количество жалоб от поставщиков на данное бездействие заказчика ничтожно мало, из чего следует, что поставщики практически не жалуются на данное правонарушение, из чего можно сделать вывод, о том, что участники при подготовке к закупкам радиоэлектроники не планируют претендовать на преференции и ограничения. Тем не менее вышеописанная проблема относится к эффективности всей системы национального режима и в рамках настоящего исследования не рассматривается.

Отметим также, что база данных не содержит значительного объёма, однако это не означает, что она не может являться основанием для серьезных выводов, учитывая, что жалоб от поставщиков поступает крайне мало, применение национального режима, по-видимому, происходит крайне редко, в связи с этим, даже малое количество решений имеет существенный вес в рамках настоящего исследования.

Поскольку настоящее исследование предполагает качественный анализ, систематизация информации осуществлялась таким образом, чтобы детально, но кратко отразить то, как проходила закупка, какие действия обжаловались, какая позиция у сторон конфликта, какие аргументы выдвигаются, какое решение принято контрольным органом и как он это обосновывает.

Результат проведения сбора и систематизации данных по решениям ФАС России представляет собой таблицу, изложенную вПриложении 6.

2.2 ПРОБЛЕМНЫЕ ВОПРОСЫ ПРИМЕНЕНИЯ НОРМ НАЦИОНАЛЬНОГО РЕЖИМА ПРИ ЗАКУПКЕ РАДИОЭЛЕКТРОННОЙ ПРОДУКЦИИ

Проанализировав полученную базу данных, решения по жалобам были распределены по следующим категориям:

Таблица 1. Основные категории жалоб на действия заказчика.

№	Категория	Жалобы, в которых рассматривается
		Кол-во	% от общего
1	Отсутствие подтверждающих документов в составе заявки участника	32	37,6
	1.1	Непредставление документов, установленных в Постановлении № 968, и применение Приказа № 155	11	12,9
	1.2	Непредставление документов, установленных в Постановлении № 968, и отклонение участников	12	14,1
	1.3	Непредставление документов, установленных в Приказе № 155, и отклонение участников	9	10,6
2	Код классификации объекта закупки	28	32,9
	2.1	Код классификации лазерных картриджей и применение Приказа № 155	17	20
	2.2	Код классификации и применение Постановления № 968;	7	8,2
	2.3	Иные проблемы, связанные с кодами классификации ОКПД2. (Неверно определен код, код указан по ОКПД)	4	4,7
3	Формирование лота, содержащего радиоэлектронику	11	12,9
	3.1	Закупка радиоэлектроники в смете к предмету закупки, без установления ограничений	4	4,7
	3.2	Включение в один лот товаров, включенных в перечень и не включенных/ объединения радиоэлектроники и программного обеспечения	7	8,2
5	Установление требований предоставления документов в составе первой части заявки / отклонение заявок при рассмотрении первых частей	7	8,2
6	Расчет соотношения долей товара и применение Приказа № 155	5	5,9
7	Иные проблемные вопросы применения национального режима	14	16,5

Следует отметить, что закрытое процентное распределение в данном случае не применимо, поскольку в некоторых жалобах содержится несколько проблемных вопросов.

В категорию иных проблемных вопросов входят случаи, которые не представляют существенный интерес для анализа, однако исключать такие прецеденты из выборки нецелесообразно, поскольку они связаны с применением национального режима при закупке радиоэлектроники, например, жалобы на предоставление недостоверной информации, вопросы, связанные сертификатом соответствия и сертификатом СТ-1и другое.

Отсутствие подтверждающих документов в составе заявки участника

Первая категория проблем применения, связанна с ситуациями, когда участником закупки в составе заявки не приложен подтверждающий документ. Настоящая проблема рассматривалась в 38%случаев, включенных в выборку. Всего данная категория содержит три проблемных вопроса.

Начнем с того, что в Постановлении № 968отсутствует прямое указание на действия заказчика в случае, если участник закупки, предлагающий российскую продукцию, не предоставил подтверждающих документов. На данный проблемный вопрос применения приходится 13% решений ФАС.

Проанализировав существующую правоприменительную практику, автор считает, что в подобных ситуациях возможны следующие варианты действий заказчика:

1. В случае, когда на участие в закупке подано не менее 2-х заявок, который содержат документы, согласно п. 7 Постановления № 968, при этом такие заявки не содержат предложений о поставке одного и того же товара, одного и того же производителя, иностранные заявки и заявки, не содержащие подтверждающих документов, следует отклонить.

2. В случае, когда на участие в закупке подано менее 2-х заявок, удовлетворяющих п.2 Постановления № 968, заявки без документов, установленных в п. 7, не следует отклонять, необходимо осуществить переход к нормам Приказа № 155.

Такую позицию поддерживают в своих решениях следующие территориальные органы ФАС:

1. Ульяновское УФАС (дело № 14 116/03-2017 от 12.05.2017, извещение № 0168200002417001204)

2. Магаданское УФАС (дело № 04-31/09-2017 от 05.05.2017, извещение № 0347200001717000008)

3. Коми УФАС (дело № 04-02/2270 от 03.04.2018, извещение № 0307300010918000059)

4. Крымское УФАС (дело № 06/4055 от03.05.2017, извещение №0375200048117000010)

5. Амурское УФАС (дело № № ЖС-22/2018 от 06.04.2018, извещение № 0123200000318000413)

6. Новосибирское УФАС (дело № 08-04-34 от 30.05.2017, извещение №0151100006217000012

7. Вологодское УФАС (дело № 04-11/107-17 от 27.04.2017, извещение № 0530200000517000007)

8. Краснодарское УФАС(дело № № ЭА - 325/2017 от 24.03.2017, извещение №0118200004217000007)

Кроме того, данная позиция изложена в письме Минэкономразвития России от 6 февраля 2017 г. № Д28и-430.

Существует и другая позиция, согласно которой, вне зависимости от наличия 2-х заявок, удовлетворяющих требования п. 2 Постановления, в случае непредставления требуемых документов, товар, предложенный участником закупки не следует признавать происходящим из иностранного государства. Участнику в любом случае необходимо подтвердить происхождение предложенного товара в соответствии с требованиями документации. Заявка без документов, установленных в п.7 Постановления № 968, отклоняется не на основании Постановления, а по основаниям невыполнения требований документации. При этом, подчеркивается, что письмо Минэкономразвития России не имеет обязательной юридической силы, поскольку Министерство не наделено компетенцией по разъяснению законодательства РФ.

Такой позиции в своем решении придерживался Белгородский УФАС (дело № № 043-17-Т от 22.02.2017, извещение №0226100001017000009).

Кроме того, автор находит косвенное подтверждение данной позиции в письмах Минэкономразвития России от 31.12.2014 № Д28и-2917 и № Д28и-2315от 11.11.2014.

Как мы видим, правоприменительная практика успела сформироваться и склонна к первой позиции, при это, как считает автор, вторая позиция противоречит целям Постановления, поскольку он допускает ситуации, когда участники с российским товаром, не приложившие подтверждающие документы, получение которых требует от участников дополнительных финансовых и временных затрат и не всегда целесообразно, особенно в закупках малого объема, отклоняются. Вместе с этим, участники с предложением иностранных товаров не подвергаются никакой угрозе отклонения до тех пор, пока не подано 2-е заявки, удовлетворяющие п.2 Постановления, при этом, учитывая ситуацию на российском рынке радиоэлектроники, вероятность того, что будут поданы удовлетворяющие требования заявки не существенна, в связи с чем поставщики с большей вероятностью будут предлагать иностранный товарбез угрозы быть отклоненными.

Следующая проблема, связанная с непредставлением документов, касается применения мер Приказа №155. На нее приходится около 14% решений, включенных в выборку.

Она заключается в том, что при переходе от норм Постановления к нормам Приказа возникает спорный вопрос о том, какими документами, установленными в Постановлении или Приказе, подтверждается страна происхождения товара, в результате возникло две противоположные позиции:

Первая заключается в том, что, согласно п. 13 Приказа № 155, подтверждением страны происхождения товаров является декларация участника закупки, таким образом, документом, подтверждающим страну происхождения товара, может считаться любой документ, содержащий информацию о стране происхождения товара. Из чего следует, что в случаях, когда отклонение согласно Постановлению не произошло, положения Приказа должны применяться вне зависимости от наличия документов, установленных в п. 7 Постановления;

Такой позиции в своих решениях придерживаются следующие территориальные органы ФАС:

1. Челябинское УФАС (дело № № 248-ж/2017 от 18.05.2017, извещение№0169300061717000027)

2. Бурятское УФАС (дело № 04-50/136-2017 от 02.06.2017, извещение №0302100024817000052)

3. Архангельское УФАС(дело № 242оз-17от 08.08.2017, извещение №0124200000617002994)

4. Тульское УФАС (дело № № 04-07/195-2017 от 16.08.2017, извещение № 0366200035617004152)

5. Брянское УФАС (дело № 195 от 13.10.2017, извещение № 0127200000217004323)

6. Кемеровское УФАС (дело № 784/З-2017 от 08.11.2017, извещение № 0139200000117009795)

7. Чувашское УФАС (дело № 350-К-2017 от 26.12.2017, извещение № 0815300003217001188)

Согласно второй позиции, участник, предлагая в своей заявке товар, произведенный на территории ЕАЭС, должен предоставить копию одного из документов, указанных в Постановлении № 968.Если данным участником не подтверждено происхождение товара, следовательно, предложенный товар считается происходящим из иностранных государств, в связи с чем, принимая во внимание требование подпункта «в» пункта 8 Приказа № 155, нормы Приказа не применяются.

Данную позицию в своих решениях поддерживают следующие территориальные органы ФАС:

1. Кемеровское УФАС (дело № 260/З-2017от11.05.2017,извещение №0239100004317000015)

2. Чувашское УФАС (дело № 257-К-2017 от 04.09.2017, извещение №0115200001117002254)

3. Омское УФАС (дело № № 03-10.1/257-2017 от 19.09.2017, извещение № 0152200001417000046)

Как мы можем видеть, некоторые управления ФАС, по мере формирования практики применения, пересмотрели свою позицию, следовательно, по данному вопросу правоприменительная практика также сформирована.

Очевидно, что данная проблема довольно активно «обжалуется» поскольку участники, с предложением иностранных товаров, признанные победителями аукциона, пытаются не потерять 15% от цены контракта, отменив действие Приказа, а участники запроса котировок, подготовившие подтверждающие документы согласно п. 7 Постановления, пытаются получить преимущества на этапе оценки заявок.

Рассмотрев вышеописанные проблемные вопросы применения, необходимо, в дополнение, изучить вопрос о мотивации поставщиков российских товаров получать документы, подтверждающие страну происхождения. Допустим отклонения по Постановлению № 968 не происходит, и заказчик допускает участника, не предоставившего подтверждающие документы, на этап определения победителя с применением условий допуска. Согласно первой позиции, рассмотренной выше, для получения преимуществ, участнику закупки достаточно предоставить декларацию страны происхождения товара. Это означает, что права на ценовые преференции участников, которые не могут подтвердить страну происхождения, и тех, кто подтверждающие документы приложил, уравниваются. Таким образом, с одной стороны, пропуск участника, без подтверждающих документов, на этап с применение условий допуска помогает российскому производителю обойти препятствие, предусмотренное для иностранной продукции, и продолжить участие в торгах, но, с другой стороны, ставит участников, понесших затраты, связанные с получением необходимых документов, в не выгодное положение. В конечно итоге действующая система ставит под вопрос мотивацию поставщиков тратить ресурсы на получение документов, подтверждающих страну происхождения. Следует также отметить, что данная проблема относится не к эффективности применения законодательства, а к эффективности всей системы национального режима.

Последний проблемный вопрос, связанный с подтверждающими документами, на который приходится 11% случаев, относится к предоставлению декларации страны происхождения товара, установленной в Приказе № 155.

Согласно п. 13 Приказа, если участник не выполнил требование заказчика и не предоставил необходимую информацию, то преимущества такому участнику закупки не предоставляются, тем не менее возникает вопрос о том, следует ли отклонять такую заявку?

Разрешение этого вопроса следует разделить на две точки зрения.

Согласно первой, в случае, когда на участие в определении поставщика поданы заявки с предложением товаров, произведенных на территории стран ЕАЭС, заявки участников, не приложивших декларацию происхождения товара, следует отклонить. В случае, когда предложений с товаром из ЕАЭС нет, согласно пп. «в» п.8 Приказа № 155, нормы Приказа не применяются, соответственно, заявки без декларации происхождения товара не могут быть признаны несоответствующими требованиям документации.