Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

Реализация проектов государственно-частного партнерства в здравоохранении: возможности и ограничения

Мельников Руслан Харонович

Москва 2018



Оглавление

• государственный частный партнерство здравоохранение
• Введение
• Глава 1. Государственно-частное партнерство и целесообразность его применение в сфере здравоохранения
• 1.1 ГЧП - основные договорно-правовые формы и механизмы реализации
• 1.2 ГЧП в системе здравоохранения и целесообразность его применения на российском рынке
• 1.3.Законодательная база ГЧП в России
• Глава 2. Мировой опыт применение ГЧП в сфере здравоохранения
• 2.1 Зарубежная практика ГЧП в системе здравоохранения
• 2.2 Состояние рынка ГЧП в сфере российского здравоохранения
• Глава 3. Факторы, влияющие на развитие института ГЧП в сфере российского здравоохранения, существующие возможности и ограничения
• 3.1 Возможности для развития ГЧП в сфере здравоохранения России
• 3.2 Ограничения для развития ГЧП в сфере здравоохранения России и пути их преодоления
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложение



Введение

Актуальность темы исследования.

В Конституции Российской Федерации нам законодательно гарантированы охрана здоровья и оказание медицинской помощи, причем, в законе говорится, что «медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений». Поэтому, государственные меры, связанные с охраной здоровья и оказанием медицинских услуг, были и будут в числе самых насущных ожиданий граждан.

О здравоохранение чаще всего говорят, как о социальной сфере, упоминая его в одном ряду с культурой, спортом, образованием и нас приучили к этой точке зрения. Но если принимать во внимание,

что здравоохранение - один из важнейших институтов жизнеобеспечения населения, то в этом смысле оно рассматривается,

как важнейший фактор, отвечающий за национальную безопасность страны, поскольку из-за низкого уровня развития системы здравоохранения могут начаться социальные беспорядки и деградация населения. Поэтому здравоохранению отводится исключительное место и его можно считать стратегической отраслью экономики. Именно стратегическое значение отрасли требует приоритетного внимания и постоянного увеличения расходов на её развитие. На фоне происходящих эпидемиологических и демографических изменений, старения населения, развития хронических заболеваний, требующих постоянного медицинского наблюдения, существует острая необходимость модернизации отрасли, строительства современных лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) и капитального ремонта трети имеющихся ЛПУ.

Сегодня по основным показателям состояния здоровья Российская Федерация проигрывает всем развитым странам. Это отставание связано не только с наличием инфраструктурных ограничений и снижением финансовой возможности государства в условиях затяжного экономического кризиса и введенных санкций в отношении России. Главным вызовом системе здравоохранения всего мира является быстрое развитие медицинской науки и внедрение современных технологий, требующих огромных финансовых вложений на научные исследования в области медицины, создание новых препаратов, подготовку высококвалифицированных кадров, высокотехнологичное оснащение отрасли и создание, соответственной мировым стандартам, инфраструктуры здравоохранения. В докладе на XVIII Апрельской международной научной конференции по проблемам развития экономики и общества говорилось об ускоренном развитии индустрии здоровья, как ведущем тренде экономики XXI века, и отмечено, что «сдвиг ядра экономики от промышленности к здравоохранению, образованию и науке сыграет в XXI веке точно такую же роль, которую в XIX веке сыграл сдвиг от аграрного сектора к индустриальному сектору. Пропустить этот сдвиг, промедлив с необходимыми технологическими и организационными изменениями, означало бы обречь страну на утрату положения великой державы. Прорыв, а не просто частичное улучшение положения дел в здравоохранении, как и в образовании, абсолютно необходим». Прорыв нужен, но есть большая проблема - нехватка средств, выделяемых государством не то что на ускоренный прорыв, а денег не хватает для самого необходимого. Даже в развитых странах, где до 6 - 10% ВВП тратится на здравоохранение, постоянное увеличение издержек здравоохранения, связанное с увеличением продолжительности жизни, старением нации, ростом административных расходов и стоимости высокотехнологичного лечения осуществляется не только за счет государственных расходов, но и на средства частного бизнеса, привлекаемые в отрасль. Во всем мире в социально значимых отраслях и в том числе в здравоохранении для осуществления задач, требующих значительных финансовых вложений, используются разнообразные виды государственно-частного партнерства (далее - ГЧП). Подобное партнерство может быть как небольшим проектом для решения конкретных местных задач, так и масштабным предприятием, выходящим за рамки одного государства. К примеру, в странах Евросоюза ГЧП отводится большая роль в обеспечение безопасности здоровья населения от общих возможных угроз - пандемий, инфекционных заболеваний, предусматривающих разработку соответствующих мер для их предуп-реждения и распространения. Выполнение подобных задач требует эффективного устойчивого партнерства государства с промышленностью и частным бизнесом. Актуальность избранной автором темы магистерской диссертации обусловлена прямой зависимостью здоровья населения от состояния медицины и условий, созданных для возможности оказания качественной бесплатной медицинской помощи, а ГЧП в мире является сегодня эффективным инструментом, способствующим этому. Существует ряд возможностей и ограничений, для развития ГЧП в системе здравоохранения, которые требуют более подробного рассмотрения.

Комиссией ВОЗ по правам интеллектуальной собственности, инновациям и общественному здравоохранению отмечается, что ГЧП позволяет выгодно применять возможности государства и частного сектора при решении проблем системы здравоохранения, которые в отдельности каждая из сторон надлежаще решить не в состоянии. При этом «каждая сторона вносит свой вклад. Частный бизнес помогает государству, а государственный сектор со своей стороны, может обеспечить поддержку научных исследований и принять участие в их финансировании, и это важно для развития ГЧП в сфере здравоохранения».

По опыту применения ГЧП за рубежом видно, что в странах, где для развития инфраструктуры здравоохранения активно используется ГЧП, всё чаще используются современные медицинские технологий и появилась возможность доступа большего количества граждан к необходимым для них медицинским услугам.

В странах с развивающейся экономикой государственного финансирования сферы здравоохранение хватает чаще всего только на обеспечение населения минимальной медицинской помощью. Поэтому, ГЧП для здравоохранения Российской Федерации актуальная тема и с точки зрения поиска возможностей для дальнейшей модернизации отрасли, обеспечения населения качественными медицинскими услугами, высокотехнологичной медицинской помощью (далее - ВМП) и санаторно-курортным лечением, эффективными лекарственными средствами. Важно, чтоб ГЧП в здравоохранении реально развивалось, а не носило декларативный характер и не подменялось другими формами сотрудничества.

Сегодня говорить о действительно успешном партнерстве государства и частного бизнеса в российской сфере здравоохранения не приходится. Экономический рост, начавшийся с начала 2000 годов, стал причиной повышенного интереса частного бизнеса к инфраструктурным проектам.

Однако, даже при серьезных темпах экономического роста, частные инвестиции в проектах ГЧП по отношению к номинальному внутреннему валовому продукту в России составили всего - 0,79 %, в Турции, для сравнения, это - 7,43 %, в Индии - 9,47 %, в Бразилии - 18,89 %.

Поэтому, можно считать, что ГЧП в сфере российского здравоохранения находится в начале пути, на этапе постепенного осмысления этого социального и экономического феномена, когда появляются новые подходы к его определению и формулируется наиболее полная концепция.

О внедрении механизмов ГЧП в здравоохранение заговорили, когда первые успешные проекты в транспортной отрасли показали, что новая форма хозяйствования - ГЧП является перспективным и экономически выгодным предприятием. В связи с очевидным системным недофинансированием отрасли здравоохранения властью было принято принципиально важное решение - помочь развитию системы здравоохранения с помощью внебюджетных средств. Однако до 2016 года ни на одном из уровней власти, ни на федеральном, ни на региональном, не существовало законодательно отрегулированного механизма для привлечения инвестиций в медицинскую отрасль.

Только недавно в России приступили к системному выстраиванию государственной политики относительно ГЧП в сфере российского здравоохранения. С принятия 21.07.2005 Федерального закона №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который, фактически, не учитывал сферу здравоохранения, и следом за которым начали разрабатываться первые региональные законодательства о ГЧП, до начала действия с 01.01.2016 Федерального Закона №224 «О государственно-частном партнёрстве, муниципальном - частном партнёрстве в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», прошло десять лет, в течение которых велась доработка законодательства, и накапливался опыт для успешного внедрения ГЧП в сферу здравоохранения.

Главное и принципиальное отличие нового закона состоит во введении на определенных условиях возможности частной собственности на вновь созданные или прошедшие реконструкцию общественные инфраструктурные объекты, что явилось важнейшим моментом и усилило интерес к ГЧП потенциальных инвесторов. Появились новые возможности для инвесторов. На расширенном заседании Координационного совета Минздрава России по вопросам ГЧП 17 апреля 2018 года Министр здравоохранения В. Скворцова заявила о реализации 118-ти ГЧП проектов, что принесло в 2017 году в систему здравоохранения больше, чем 60 млрд. руб., их них 50 млрд. руб. являются частными инвестициями. Но нужно понимать, что значимые положительные сдвиги появятся только в случае, если ГЧП будут системно внедряться по территории всей страны, и все партнеры будут одинаково заинтересованы в работе над реализацией проектов ГЧП в сфере здравоохранения. А пока, не наблюдается заинтересованности в подобном партнерстве, особенно со стороны частных партнеров.

Реализацию проектов ГЧП в сфере здравоохранения России сдерживают ряд ограничений, которые связаны с недоработками нормативно - правовой базы, отсутствием комплексной системы подготовки компетентных кадров, способных управлять проектами ГЧП, отсутствием разработанных механизмов реализации проектов по регионам с их дальнейшим тиражированием и многими другими факторами, о которых будет далее идти речь в работе.

Отсутствие достаточного опыта ГЧП сказывается на слабости, по сравнению с зарубежной, изученности темы, хотя она и представляет большой практический интерес.

Степень научной разработанности проблемы.

В процессе написания работы автор столкнулся с определенными трудностями. По состоянию научной разработанности темы диссертационного исследования можно говорить о недостаточном на сегодняшний день количестве исследований, посвященных обоснованию возможностей использования механизма ГЧП в системе здравоохранения с учетом зарубежного опыта и специфики российских условий. Отечественная научная литература бедна публикациями, посвященными оценкам российских проектов ГЧП в здравоохранении с выявлением и анализом их преимуществ и недостатков, с выбором оптимальных вариантов для разделения рисков партнерами во время реализации проектов, с указанием комплексных критериев на конкурсное право заключать концессионные соглашения строительства или реконструкции инфраструктурных объектов сферы здравоохранения. Имеющиеся в свободном доступе сведения с материалами о ГЧП часто устаревшие, очень скудны, противоречивы, а иногда, и вообще не верны.

Информационно - теоретической базой для работы послужили целый ряд законодательных и нормативно-правовых актов Российской Федерации, материалы ВОЗ, Минздрава, Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС), Федеральной службы Государственной статистики и прогнозирования Минэкономразвития, Национального центра развития ГЧП, Европейского банка реконструкции и развития (далее - ЕБРР), некоторые материалы периодических изданий и электронных источников, в частности - сайта платформы поддержки инфраструктурных проектов «РОСИНФРА», материалы «круглых столов», докладов, конференций, затрагивающих проблемы ГЧП, а так же труды российских и зарубежных специалистов по управлению и экономике в сфере ГЧП среди которых: В.Г. Варнавский, В. А. Королев, С.Н. Сильвестров, А.М. Воротников, А.В. Баженов, Т. В. Юрьева, Ф.Н. Кадыров, И.С. Хайрулина, В.А. Кабашкин, А.А. Алпатов, А. М. Марголин, Р.М.Мельников, Р. М. Джапаридзе, В.В. Максимов, Т.А. Спицына, А.В. Пушкин, Е.А. Малицкая, Е.П. Аржаник, Д.Л. Ершов, К.Ю. Ратников, Джеффри Делмон и ряд других авторов.

Объект исследования работы - проекты ГЧП в сфере здравоохранения.

Предмет исследования - существующие возможности и ограничения для реализации проектов ГЧП в системе российского здравоохранения.

Цель исследования - выявить возможности и ограничения для реализации проектов ГЧП в сфере здравоохранения в России и разработать рекомендации для их дальнейшей реализации.

Задачи исследования:

1. На основе анализа научной литературы изучить и дать понятие ГЧП и ГЧП в сфере здравоохранения.

2. Изучить законодательную базу ГЧП и выяснить целесообразность его применения в сфере российской системы здравоохранения.

3. Рассмотреть некоторые зарубежные и российские проекты ГЧП в сфере здравоохранения.

4. Провести SWOT - анализ ГЧП в сфере здравоохранения и выявить возможности и ограничения для применения ГЧП в российской системе здравоохранения.

5. Используя изученные материалы и результаты анализа, сделать прогноз относительно дальнейшего развития ГЧП в системе здравоохранения России.

6. Предложить рекомендации для развития ГЧП в сфере российской системы здравоохранения.

Структура работы:

Данная магистерская диссертация состоит из введения, трех логических глав, разбитых на 7 параграфов, заключения, приложений и списка источников.

Первая глава посвящена теоретическим аспектам ГЧП и вопросу целесообразности применения ГЧП в системе российского здравоохранения. Здесь же рассмотрена нормативно-законодательная база ГЧП в России.

Во второй главе рассмотрены проекты ГЧП в здравоохранении: зарубежный опыт и российские практики.

В начале третьей главы автором выдвинута гипотеза, что:

«Для развития проектов ГЧП в сфере здравоохранения в России существует больше ограничений, чем возможностей», и далее в этой главе проведен SWOT -анализ возможностей и ограничений для развития ГЧП системе российского здравоохранения, подтверждающих выдвинутую гипотезу, и даны некоторые рекомендации.

В процессе работы над магистерской диссертацией автор использовал следующие методы: теоретического познания, эмпирического исследования - описание и сравнение; обще - логические методы - анализ, метод поиска аналогий, обобщение, индукция и дедукция, классификация, структурно-функциональный и вероятностно-статистический методы и др.

Личный вклад в исследование:

1. Проведен анализ существующих проектов ГЧП в системе здравоохранения России.

2. Проведен SWOT- анализ института ГЧП в сфере российского здравоохранения с выявлением возможностей и ограничений для дальнейшего применения ГЧП в здравоохранении в России.

3. Сделан ряд рекомендаций по дальнейшему использованию ГЧП в сфере здравоохранения России.

Практическая значимость работы заключается в поиске возможностей для реализации проектов ГЧП в российской сфере здравоохранения.



Глава 1. Государственно-частное партнерство и целесообразность его применение в сфере здравоохранения

1.1 ГЧП - основные договорно-правовые формы и механизмы реализации

Последние 20 - 25 лет в странах с рыночной и переходной экономикой наблюдается появление новой институциональной структуры здравоохранения, и происходят существенные изменения в экономических отношениях между государством и частным сектором. Из-за недостатка финансов в бюджетах и снижения уровня развития социальной сферы, особенно системы здравоохранения, имея обязательства перед населением, для обеспечения развития социально значимых отраслей, государства стали активно привлекать к партнерству частный капитал. Таким образом, реализация инфраструктурных проектов стала осуществляться не только за счет вложения средств из бюджета, а и с привлечением внебюджетных средств, что представлено на схеме:

Рис.1. Формы реализации проектов общественной инфраструктуры.



Основную часть объектов социальной сферы и, в том числе сферы здравоохранения, государства не могут передать в частную собственность, поскольку считают, что это нецелесообразно - слишком высоки риски дискриминации некоторых слоев населения. Решением этих проблем стало применение правительствами особого институционального механизма - привлечения к партнерству частного сектора. На западе это партнерство называется Public - Private Partnership (далее - РРР), в России государственно-частным партнерством, или сокращенно ГЧП.

В научной литературе имеются разные определения ГЧП, что связано со специфическими особенностями и формами взаимодействия государства с частным сектором в различных странах.

Согласно определению Всемирного банка, который ориентируется на эти многочисленные формы взаимодействия, и учитывает их особенности, ГЧП это - «соглашение между публичным и частным партнерами, стремящимися к производству и оказанию инфраструктурных услуг, целью которого является повышение эффективности бюджетного финансирования и привлечение инвестиций». Ключевой момент в этом определение - «партнерский» подход, и Всемирным банком отмечается, что в рамках ГЧП каждой из сторон берутся на себя обязательства за какие-либо элементы общего дела, или они совместно несут ответственность за каждый из элементов.

В России понятие ГЧП законодательно впервые было дано в Федеральном законе № 224-ФЗ. Там сказано, что ГЧП это - «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Кроме этого, закон рассматривает ГЧП в качестве такого способа развития общественной инфраструктуры, при котором бизнес не только помогает строить, участвует в реконструкции и финансирует в объекты инфраструктуры, но эксплуатирует и обеспечивает их техническое обслуживание в соответствии с потребностями публичной стороны.

Российским экспертом по ГЧП В. Г. Варнавским дано, на взгляд автора, более ёмкое определение ГЧП. Он определяет ГЧП, как «юридически оформленной (чаще, имеющей конкретный обозначенный срок), предусматривающей совместное инвестирование с последующим распределением рисков системы отношений государственного сектора с юридическими лицами, муниципальными образованиями, а также гражданами Российской Федерации. В свою очередь, государственная и/или муниципальная собственность, а также различные виды предоставляемых услуг являются предметом рассматриваемой системы отношений».

Формированию, развитию и последующему совершенствованию института партнерства государства и бизнеса, а также осуществлению внедрения механизмов ГЧП в экономику свойственно несколько основных принципов, влияющих на его масштабы и формы. В первую очередь речь ведется о свободе выбора и равенстве интересов сторон; стабильности контрактов при возможности их изменения и адаптации; ответственности за соблюдение условий по контрактам; конкурентоспособности; прозрачности и обратной связи; невмешательстве государства в сферу ответственности частного сектора; стимулировании и гарантиях; возмездности; равных правах с иностранными компаниями.

К факторам, от которых зависит успех ГЧП проектов, относят наличие проработанной законодательно-правовой базы и высокого уровня компетенций руководителей и участников проектов ГЧП в сочетании с политической волей государства. Важен постоянный поток проектов и глубина их проработки, а также стабильное финансовое обеспечение. И еще один важный момент - готовность участников проектов решать спорные вопросы и идти на компромиссы.

Независимо от особенностей национальных законодательств ГЧП должно соответствовать таким признакам как:

- распределение рисков, выгоды и ответственности между партнерами, и в том числе в результате привлечения частных партнеров не только создавать объекты, но и в дальнейшем эксплуатировать и обеспечивать их техническое обслуживание;

- долгосрочный характер партнерства (более 3-х лет);

- полное финансирование или софинансирование строительства, реконструкции объектов инфраструктуры здравоохранения частными партнерами. И на это не влияют организационно-правовые формы ГЧП, в качестве которых, согласно нормативной базе могут выступать:

* Соглашения о государственно-частном партнерстве

(в части закона о ГЧП 224-ФЗ);

* Концессионные соглашения (в части Федерального закона

№ 115-ФЗ);

* Договоры аренды с инвестиционными обязательствами (в части гражданско-правовых договоров);

* Контракты жизненного цикла (в части законодательства о закупках);

Ряд экономических условий, специфика объектов соглашения, имеющиеся временные рамки, масштаб и степень технологической сложности планируемого проекта определяют выбор возможной формы партнерства. Представляется, что соглашения о ГЧП или концессионные соглашения в большей мере, чем, например, аренда с инвестиционными обязательствами, применимы в отношение технологически сложных проектов, где полностью оправдывается длительная процедура подготовки, долгое обсуждение и согласование проекта (в дорожном строительстве, электроэнергетике).

Рассмотрим подробнее организационно-правовые формы ГЧП:

1. Самый распространенный частный случай ГЧП - концессия. Концессией - разрешением, уступкой называют форму договора по передаче в пользование на возмездной основе частным юридическим лицам государственных объектов, что, по сути, является привлечением частного сектора к управлению государственной собственностью. Государством при этом получаются разовые, или периодические платежи - вознаграждения. Согласно Федеральному закону № 115-ФЗ, концессионным соглашением называется: «договор, который определяет следующее: одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее - объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности». Характерно, что при ГЧП по концессионным соглашениям могут использоваться бюджетные средства.

Концессионным соглашением не предполагается полная передача прав собственности на активы в руки частных партнеров: во время перехода бизнесу права пользования и владения, право распоряжения активами государству. Используя свой опыт и практики управления в той или иной сфере, бизнесу в партнерстве с государством, удается не только обеспечивать общество социальными благами, но и получать доходы.

Передачей государственных объектов в концессию решаются такие задачи, как:

- финансирование проекта ГЧП в условиях нехватки бюджетных средств;

-привлечение в проекты эффективных менеджеров. Управленцы по ведению инвестиционных проектов частных компаний более опытные, чем госслужащие;

-обеспечение более справедливого распределения общественных расходов.

Виды концессий:

Существуют несколько наиболее распространенных видов концессионных соглашений. Они различаются в зависимости от структурирования сделки и от прав и обязательств, которые берется на себя каждой из сторон:

1). БОТ - BOT (Build, Operate and Transfer) применяется, когда концессионерами осуществляются строительство и эксплуатация объектов инфраструктуры на правах пользователей в течение срока концессии, по завершении которого объекты возвращаются.

2). БТО - BTO (Build, Transfer and Operate)применяется, когда концессионеры строят объекты и по окончании строительства передают их в государственную собственность. После приема объектов государством их по концессионному договору передают в пользование концессионным компаниям, которые не имеет прав на владение данными объектами.

3). Контракт браунфилд (Brownfield contract) применяется, когда в рамках таких проектов выполняются расширения, восстановления или реконструкции имеющихся объектов без строительства новых.

4). БОО - BOO (Build, Own and Operate), или гринфилд - проект, который применяется, когда концессионеры строят объекты, управляют ими на правах владения, пользования без определения концессионного срока.

5). БООТ - BOOT (Build, Own, Operate and Transfer), являющийся разновидностью проекта «гринфилд», отличие - оговаривается срок возврата государству объектов.

6). Обратный БООТ: ВООТ применяется, когда государством финансируется и создается инфраструктура, а потом передается для эксплуатации в частную компанию, которая со временем её и приобретает.

7). БОЛ/БОЛТ - BOL / BOLT применяется, когда концессионеры создают объекты, сохраняя при этом за собой права собственности, а в дальнейшем передают объекты арендатору с правами выкупа на определенный срок.

Российским законом о концессиях предусмотрен только один из этих видов соглашений, это - БТО. Выбор не велик и очень ограничивает частный бизнес, в отличие от других стран, где ГЧП представлено во многих перечисленных выше вариантах.

2. Соглашением о ГЧП является гражданско-правовой договор на срок не менее трех лет между публичными и частными партнерами в порядке и на установленных Федеральным законом № 224-ФЗ (п. 3 ст. 3 Федерального закона № 224-ФЗ) условиях.

Стороны соглашения о ГЧП:

- публичный партнер в лице государства, субъекта Российской Федерации, муниципального образования,

- частный партнер в лице российского юридического лица.

На практике, заключая соглашения ГЧП, часто наряду с публичным и частным партнерами в документах указывается еще один участник со своими правами и обязанностями. Федеральный закон № 224-ФЗ устанавливает ограничение в отношении лиц, которые не могут выступать на стороне частных партнеров - унитарных предприятий и государственных корпораций, которые находятся под контролем публичных образований, хозяйственных товариществ, др. публичных организаций - различных обществ и партнерств. Кроме этого, в соответствие с п. 5 ст. 3 Федерального закона № 224-ФЗ частные партнеры при соглашении ГЧП должны быть российскими юридическими лицами.

Отношения сторон по заключенным соглашениям о ГЧП разворачиваются в следующем порядке: создание определенного имущества по соглашению > получение прав на владение и пользование им, включая эксплуатацию и техобслуживание > приобретение прав собственности.

Далее возможны два варианта взаимодействия сторон:

- когда частным партнером приобретаются права на собственность только с момента регистрации, которая совершается по окончании действия соглашения;

- когда частными партнерами приобретаются права на собственность в момент регистрации, которую совершают только после начала эксплуатации объекта. В обоих случаях соглашений о ГЧП возникают разного рода обязательства, сочетающие в себе несколько разных договорных конструкций.

3. Договор аренды с инвестиционными обязательствами арендатора является неконцессионной формой финансирования общественной инфраструктуры. Как и по обычным договорам имущественного найма, арендодателем здесь является собственник государственного имущества, который уполномочен сдавать на время имущество в аренду за определенную плату. При этом в обязанности бизнеса входит осуществление определенной инвестиционной программы в отношении арендуемых объектов недвижимости. Как правило, это может быть реконструкция (реставрация), ремонт и выполнение определенных условий на этапе эксплуатации. Опциональный элемент такого вида договора - предоставление частнику льготы за арендную плату и др. преференций.

Рис 2. Схема реализации договора аренды с инвестиционными обязательствами.



4. Контракт жизненного цикла предполагает, что одной стороной - исполнителем инфраструктурного проекта с помощью своих финансовых средств и материалов возводится инфраструктурный объект, который используется далее в течение всего расчетного времени эксплуатации, называемого жизненным циклом. При этом исполнителем осуществляется ремонт, уход и обслуживание, а другой стороной - государством производится оплата за счет бюджетов соответствующих уровней услуг на предоставление в пользование объекта, или публичных услуг, оказываемых с помощью этого объекта, например, лечения в медицинском учреждении. Некоторые зарубежные авторы контракты жизненного цикла относят к разновидности концессий. Но с точки зрения Федерального закона № 115-ФЗ это исключается.

В отличие от концессий, где концедентом выступает только государство, контрактами жизненного цикла пользуются и в работе с инфраструктурными объектами. Договоры аренды с инвестиционными обязательствами арендаторов, контракты жизненного цикла, инвестиционные соглашения или иные формы договоров, предусматривающих создание и эксплуатацию объектов общественной инфраструктуры частными партнерами, считают квази - ГЧП, и они применяются в России в рамках ГЧП. Таким образом, термином «ГЧП» определяется широкий диапазон отношений государства с бизнесом, от относительно простых контрактов, когда частной компанией принимаются обязательства по инвестированию и определенные риски, до технически сложных комплексных проектов ГЧП со строительством и модернизацией объектов недвижимости системы здравоохранения, оснащением их современным оборудованием и последующим использованием. При этом необходимо заинтересовать частного партнера определенной финансовой выгодой от участия в проекте и разделить риски между партнерами.

Нет единого перечня признаков, по которым можно разделить любые контрактные отношения и ГЧП. Поэтому можно сказать, что ГЧП рассматривается, как любое партнерство государства с бизнесом, когда есть ориентация на социальную сферу и социально-экономическое развитие страны.

В целях понятия сущности ГЧП эксперт В. Г. Варнавский упоминает о трех важных категориях данного явления, а именно: «взаимодействии», «сотрудничестве» и «партнерстве». По его мнению, «взаимодействием» определяется наиболее слабая степень контактов между партнерами и участниками могут преследоваться разные цели и не только социальные. При координации и объединении усилий стороны переходят к «сотрудничеству», но и при нем не происходит полного совпадения цели и интересов. Именно «партнерству» присуще наибольшая степень взаимозависимости участников. Поэтому неотъемлемый элемент ГЧП - разделение риска и выгоды между сторонами.

В предмет ГЧП включена государственная и муниципальная собственность и комплексные услуги, оказываемые, как частными компаниями, так и государственными предприятиями.

Интересы государства и частных компаний никогда не могут быть идентичными, поэтому отношения прав собственности между ними всегда четко разграничены, а общественно-значимой функции в реализации любых проектов такого рода отдается первостепенное значение.

1.2 ГЧП в системе здравоохранения и целесообразность его применения на российском рынке

Соответственно основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации и долгосрочной стратегии развития здравоохранения в России до 2030 года приоритетными мерами названы развитие механизмов взаимодействия государства с частным бизнесом, с использованием различных форм ГЧП. О перспективе применения ГЧП в здравоохранение говорит пример развитых странах, где около 2/3 всех проектов в этом сегменте реализуют путем ГЧП. Частные инвестиции при этом чаще всего используются при строительстве медицинских объектов, внедрении IT-технологий, разработке и производстве новых лекарств и медицинского оборудования. Учитывая, что систему здравоохранения в России преимущественно представляют государственные и муниципальные медицинские учреждения, именно государство выступает, как основной инвестор для частных партнеров и ему определять и устанавливать правила взаимоотношений между партнерами. ГЧП можно считать частичной приватизацией государственных функций, с помощью которой реально возможен существенный рост ассортимента медицинских услуг и улучшение их качества. В России существуют разнообразные формы партнерства государства с частными структурами в сфере здравоохранения.

К основным формам ГЧП в системе здравоохранения можно отнести концессии, связанные со строительством и реконструкцией инфраструктурных объектов здравоохранения; созданием новых медицинских учреждений в рамках соглашений, реализацией контрактов жизненного цикла, обслуживанием сложного медицинского оборудования; передачей функций на аутсорсинг, с участием частных лечебных учреждений в территориальных программах государственных гарантий и др.

И автор согласился бы с применением в некоторых случаях партнерства, такого часто встречающегося определения, как государственно-частное взаимодействие (далее - ГЧВ) в сфере здравоохранения.



Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Особенности взаимодействия частного и публичного партнеров в сфере здравоохранения.

ГЧВ не исключает признаков ГЧП, но и не признает их, как обязательные.

Из определения ГЧП вытекают несколько основных признаков, свойственных для ГЧП в сфере здравоохранения, наличие которых, во-первых, обязательно для каждого партнерского проекта, а во-вторых, позволяет отличить этот механизм от других видов взаимодействия между государством и бизнесом: по наличию договорных отношений между партнерами; по участию частного сектора в оказании медицинских услуг и в деятельности, включающей создание, реконструкцию и эксплуатацию инфраструктурных объектов здравоохранения; по получению частными партнерами различных льгот от государства под обязательства, непосредственно связанные с оказанием их услуги.

Рассмотрим эти признаки подробнее:

1. К предметам ГЧП в сфере здравоохранения относят государственную и муниципальную собственность системы здравоохранения, а также медицинские услуги, которые оказываются государством, муниципальными органами власти и бюджетными организациями.

2. Объекты ГЧП в сфере российского здравоохранения представлены:

- практическим здравоохранением с оказанием первичной медико-санитарной помощи, развитием амбулаторного звена, оказанием специализированной помощи;

- развитием медицинской промышленности и приборостроения и фармацевтической промышленности;

- медицинским постдипломным образованием, целевой подготовкой кадров, стажировками в ведущих клиниках мира, созданием обучающих центров, куда для обмена опытом привлекаются зарубежные специалисты;

- развитием высокотехнологичной медицинской помощи;

- проведением экспертных исследований и совершенствованием нормативно-правовой базы;

- дальнейшим развитием ОМС и ДМС.

3. ГЧП оформляется с помощью специальных договоров (соглашений, контрактов) между государством - публичным партнером и частным партнером.

Основные правовые формы ГЧП в сфере здравоохранения на данном этапе развития следующие:

* Соглашение о государственно-частном партнерстве

(в рамках регионального законодательства о ГЧП и 224-ФЗ);

* Концессионное соглашение (в рамках 115-ФЗ);

* Контракт жизненного цикла (в рамках законодательства о закупках);

* Договор аренды с инвестиционными обязательствами

(в рамках гражданско-правовых договоров).

На практике эти формы осуществляются, как:

- создание путем партнерства новых частных медицинских учреждений;

- передача инвесторам зданий медицинских учреждений, территориально выгодно расположенных, с условием строительства для этих медицинских учреждений новых объектов в другом месте;

- реконструкция объектов, подходящих для перевода в них учреждений здравоохранения, которые расположены в привлекательных частным инвесторам местах;

- реорганизация государственных медицинских учреждений в акционерные общества с государственным капиталом и с дальнейшей возможностью создания ГЧП.

4. Обязательное условие ГЧП - совместное финансирование проекта партнерами и справедливое разделение рисков между ними. Допустимо 100% финансирование проекта частными партнерами.

5. Проекты ГЧП осуществляют только в течение срока, определенного договором государственной и частной сторон. Если проект завершен, то партнерство можно возобновить, заключив новый договор.

Из сказанного видно, что не всё, что делают государство совместно с бизнесом можно отнести к ГЧП. Так, если говорить о государственных закупках для сферы здравоохранения в рамках Федерального закона № 44 - ФЗ, а также многочисленных мерах правительства по поддержке системы здравоохранения, в частности, государственном кредитовании, субсидировании процентных ставок по кредитам, льготном налогообложении, льготных таможенных тарифах и других инструментах государственного регулирования, то их нельзя отнести к ГЧП. В случае госзакупок, отсутствует софинансирование, при госрегулировании предметом выступает не государственная, а частная собственность, в других случаях отсутствует закрепленное договором разделение рисков.

Частные организации в рамках ГЧП могут производить и поставлять на медицинский рынок медикаменты, оборудование, твердый и мягкий инвентарь, продовольствие, выполнять работу по проведению ремонта помещений и оборудования, участвовать в создании банков крови, оказывать услуги связи, и обслуживать интегрированные компьютерные программы, в том числе, развивая новое направления в медицине - теле медицину. Кроме того, бизнес может участвовать в работе службы скорой помощи, создавая вдоль крупных трасс медицинские пункты и центры по оказанию экстренной помощи, где особо часто случается дорожный травматизм. Для сферы здравоохранения сегодня особо актуально шире привлекать частные инвестиции в инфраструктурные проекты (в т. ч. по созданию медицинских объектов) и передавать в последующем их медицинским организациям. Для частных инвесторов наиболее интересными являются строительство перинатальных центров и центров диализа, так как эти проекты в дальнейшем быстрее окупаются. Медицина во всем мире становится прибыльной отраслью. С насыщением отрасли здравоохранения новейшими технологиями частный бизнес все больше интересуется возможностью заработать на рынке медицинских услуг. Подобный интерес обусловлен трансформацией взглядов на рыночные механизмы управления и финансирования сферы здравоохранения, когда при создании совместных с государством проектов значительно расширяется пространство для свободного движения капитала. Сегодня у частного сектора есть возможность вхождения в новую для них сферу, которая ранее из-за высоких рисков была ему просто недоступна.

Взаимодействие государства с частным бизнесом в здравоохранении осуществляется и путем непосредственного участия частных медицинских структур в оказании населению бесплатной медицинской помощи путем интеграции в программу ОМС. С 2012 года существует такая возможность. Ежегодно количество частных медицинских организаций, входящих в систему ОМС растет, но при очень заниженных тарифах на медицинские услуги это взаимодействие не находит широкого применения.

Некоторыми авторы сделана классификация и выделены следующие виды взаимоотношений между партнерами в рамках ГЧП в сфере здравоохранения, когда частные организации:

1) содействуют бюджетным лечебным учреждениям в организации платной и бесплатной медицинской помощи;

2) временно используют свободные мощности бюджетных организаций;

3) привлекают в государственные организации дополнительные материальные ресурсы;

4) привлекают в бюджетные учреждения дополнительные трудовые ресурсы;

5) регулируют предоставление платных услуг путем выравнивания и частичной замены платных услуг в бюджетных ЛПУ, на услуги частных компаний на базах этих же бюджетных учреждений;

6) привлекают пациентов на частный прием в государственные лечебные учреждения.

В рамках этих вариантов наиболее успешные схемы сводятся к реальной помощи частых медицинских организаций бюджетным учреждениям здравоохранения, когда у них есть необходимость, например в медицинских кадрах, дополнительном оборудовании и услугах, включая аналитическую и справочную информацию и прочую поддержку. Бюджетные учреждения так же практикуют продажу отдельных видов медицинских услуг частным медицинским учреждениям.

В. Г. Варнавский выделяет факторы, оказывающие влияние на развитие ГЧП:

необходимость продуманной нормативно-правовой базы и системного регулирования ГЧП;

- глубокая проработанность контрактов и возможность финансового обеспечения проектов;

- высокие правовые и экономические компетенции руководителей и специалистов, участвующих в проектах ГЧП.

Другим специалистом в области ГЧП К.Ю. Ратниковым при рассмотрении условий для успешного развития ГЧП упоминается

- о сбалансированном распределении возможных рисков между партнерами;

- о четком законодательном регламентировании гарантии для частных инвесторов;

- о механизмах финансовой поддержки частной стороны проекта.

Оба эксперта обращают своё внимание на важную роль законодательства в развитии ГЧП, и этому вопросу посвящен следующий параграф первой главы. Таким образом, можно считать, что потенциал у ГЧП в сфере здравоохранения большой, и необходимость в ГЧП в этой сфере реально существует. Чем быстрее в мире будет развиваться медицина, тем больше будет осознание этой необходимости и со стороны государства, и со стороны бизнеса. Взаимодействие реально заинтересованных партнеров одинаково выгодно обоим, а главное необходимо и, в итоге, выгодно населению, которое нуждается в получении качественной медицины.

1.3 Законодательная база ГЧП в России

ЕБРР отмечает, что современное законодательство относительно ГЧП должно быть гибким и соответствовать принципам справедливости, стабильности, предсказуемости, четкости и понятности, а так же не должны двояко трактоваться.

В юриспруденции ГЧП определяется, как «совокупность взаимосвязанных между собой норм и правил, позволяющих участникам партнерства взаимодействовать друг с другом на законной (легальной) основе».

Правое регулирование ГЧП в России осуществляется на федеральном и региональном уровнях, и относительно ГЧП существует комплексная регламентация, в которой сочетаются одновременно различные отрасли законодательства, что можно считать особенностью нормативно - правового регулирования ГЧП. Кроме целого ряда кодексов Российской Федерации: Бюджетного, Налогового, Гражданского, Земельного, Градостроительного, Водного, Воздушного, ГЧП строится на основе Конституции Российской Федерации.

В Конституции ч. 1 ст. 8 гарантируется «единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности», а на основании ч. 2 той же ст. Конституции государство признает и защищает «равным образом частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности». В ст. 34 указывается на «недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию». И особо важна , в рамках данной темы ч. 2 ст. 41: «В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию». Сегодня в России имеются два федеральных закона о ГЧП:

1. Федеральный закон № 115-ФЗ, которым предусматривается заключение двух процедур концессионного соглашения: в результате проведения конкурса и без конкурса (соответственно установленных Федеральным законом № 115-ФЗ критериев и при наличии частной концессионной инициативы) и, где определен состав объектов концессионных соглашений, и в том числе, это:

- объекты, осуществляющие лечебно-профилактическую и др. медицинскую деятельность, предприятия и организации туризма и места отдыха граждан;

- социально-культурные и социально бытовые объекты, представляющие здравоохранение, образование, культуру и спорт.

Соответственно ч.4 ст. 37 Федерального закона № 115-ФЗ, лица , инициирующие заключение концессионных соглашений, имеют право представлять Правительству Российской Федерации, либо её субъекту, либо муниципальному образованию, (это зависит от того, кто собственники объектов концессионных соглашений) предложения о заключении концессионного соглашения, представляя его проект с существенными условиями, предусмотренными ст. 10 Федерального закона № 115-ФЗ,и иными, не противоречащими законодательству Российской Федерации условиями. Согласно той же ч. 4 ст. 37 Федерального закона № 115-ФЗ, заключая концессионные соглашения, уполномоченные Правительством Российской Федерации, либо субъектом Российской Федерации органы должны за 30 календарных дней рассмотреть предложение и принять решение по нему:

1) или о возможности заключить концессионное соглашение на предложенных условиях;

2) или о возможности соглашения на других условиях;

3)или о невозможности заключения предложенного концессионного соглашения по конкретным объектам недвижимого или движимого, технологически связанного между собой имущества, предназначенного для осуществления предусмотренной концессией деятельности с обоснованием данного отказа.

2. Федеральный закон № 224-ФЗ, в котором впервые дают определение ГЧП и регламентируют подготовку, заключение, исполнение, прекращение соглашений о партнерстве в соответствии с закрытым перечнем общественных инфраструктурных объектов, включая транспортные, социальные, коммунальные и инженерно-технические объекты. 

Базовое положение для закона о ГЧП представлено возможностью частной собственности на объекты соглашения, и именно этой нормой в первую очередь закон о ГЧП отличен от государственного заказа и закона о концессионном соглашении. Закон о ГЧП предусматривает обязательное определение уполномоченных органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Ключевые полномочия этих органов включают оценку эффективности планируемых проектов ГЧП; согласование с публичными партнерами конкурсной документации на право заключать соглашения; обеспечение координации между ведомствами в процессе деятельности по реализации проектов ГЧП, осуществление мониторинга в ходе реализации проекта соглашения, а также уполномоченным органом ведётся реестр всех заключенных соглашений.

Особо важна роль региональных уполномоченных органов, основной функцией которых является оценка эффективности проектов ГЧП на соответствующих территориях. Процедуру оценки проектов осуществляют сроком до 6-ти месяцев. После чего региональным уполномоченным органом публичному партнеру отправляется заключение об эффективности проекта, с его сравнительными преимуществами или с заключением о его несостоятельности.

Закон перечисляет публичные объекты инфраструктуры, которые можно рассматривать в рамках соглашений о ГЧП, как объекты этих соглашений. В перечень в перечень входят объекты, представляющие социальную, коммунальную и транспортную инфраструктуры, объекты энергетики и мелиоративных систем. Законом предусмотрена инициатива частного партнера на подачу заявки по проекту ГЧП и допускается софинансирование проектов из бюджетного и частного источников с гарантией неизменности правил на предусмотренный соглашением период. Так же, условия соглашений ГЧП можно пересматривать в случаях, когда меняются макроэкономические условия или принимаются новые законы, напрямую касающиеся проекта. Кроме этих важных федеральных законов при заключении договоров ГЧП, которыми предусматривается переход прав собственности, либо пользования государственным имуществом, применяется

С 01.01.2017 государственный кадастровый учет и государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляются согласно:

- Федеральному закону от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», в силу ст. 1, которого, помещения являются объектами недвижимости, а государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав на них осуществляют в порядке, установленном Федеральным законом № 218-ФЗ.

Другие законодательные акты, регулирующие ГЧП в России:

- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», который законодательно регулирует проведение конкурсов и аукционов;

- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

- Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;

- Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;

- Федеральный закон № 326-ФЗ от 29.11.2010 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» с существующими подзаконными актами, принятыми для реализации Федерального закона № 326 - ФЗ, расширяющими права частным медицинским организациям при участии в программе ОМС;