Прекращение права собственности на земельные участки в особо охраняемых природных территориях

Во-вторых, санкционно-правовой и защитно-правовой подкомпоненты нормативной характеристики любого объекта гражданских прав также могут обладать особенностями, выраженными в лимитирующем воздействии на участников гражданских правоотношений. Так, отличительные черты цивилистической составляющей гражданско-правового режима источников повышенной опасности проявляются в ограничении прав его обладателей, которые несут ответственность независимо от вины см.: Хамидуллина Ф.И. Гражданско-правовая ответственность субъектов предпринимательской деятельности: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Казань, 2015. - С. 5.. Аналогичная ситуация наблюдается с повышенной и ограниченной гражданско-правовой ответственностью, поскольку в ряде случаев ее размер обуславливается свойствами самого объекта гражданских прав. Повышенная имущественная ответственность применяется вследствие причинения вреда природным ресурсам, поскольку размер ущерба рассчитывается, исходя из утвержденных в установленном порядке такс и методик, где, помимо материального, заложен и экологический вред. Необходимо также обратить внимание на то обстоятельство, что в большинстве случаев избрание конкретных мер защиты определяется не только формой восстановления охраняемых интересов, но и видом объекта.

Таким образом, юридическая конструкция цивилистической составляющей гражданско-правового режима вещей имеет сложную иерархическую структуру, образованную из гражданско-правовых средств, которые, группируясь по функциональному критерию, формируют ее взаимосвязанные между собой элементы.

Помимо права собственности и других прав на земельные участки, мер ответственности, в содержание их правового режима О.И. Крассов включает и правовую охрану земель См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. - М.: Юрист, 2016. - С. 40.. По сути, ту же самую мысль высказывают З.Ф. Сафин и Э.Ф. Нигматуллина, указывающие, что правовой режим земельных участков устанавливается путем законодательного закрепления характерных особенностей их предоставления, использования и охраны. Далее, авторы уточняют, что порядок использования и охраны земель складывается из частей, составляющих его правовой режим, к которым относятся: совокупность правил использования земельных участков, право собственности и иные права на них, разрешенное использование земли, охрана и управление ею, ответственность за нарушение установленного правового режима См.: Сафин З.Ф., Нигматуллина Э.Ф. Понятие земель общего пользования и их правовой режим // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - Т. 152. - Кн. 4. - 2015. - С. 143.

Система природоохранных ограничений, сужающих объем субъективных гражданских прав на земельные участки, образует правовую охрану (являющуюся элементом управления) земли не только как объекта природы, но и как объекта гражданских прав. Поэтому порядок охраны земли как публично- правовое явление, формирующееся из природоохранных запретов и обязываний, имплементируется в структурные подразделения гражданско-правового режима земельных участков и образует его публично-правовую составляющую. Особенно ярко указанное обстоятельство выражено в характеристике земельных участков в ООПТ как объектов гражданских прав, поскольку лимитирование прав на них фиксируется в вещно-правовом, обязательственно-правовом, организационно-правовом и санкционно-правовом подкомпонентах цивилистической составляющей гражданско-правового режима. Из этого следует, что особенностью гражданско-правового режима земельных участков в ООПТ является то обстоятельство, что он осложнен публичным элементом. Именно поэтому гражданско-правовые средства, образующие цивилистическую часть вторую трансформацию, поскольку применяются не в «чистом» частноправовом виде, а с некоторыми ограничениями.

Наличие публично-правовых средств (публично-правовая составляющая) в гражданско-правовом режиме земельных участков в ООПТ хорошо просматривается при проявлении форм межотраслевых связей гражданского и природоресурсного (земельного, экологического) права по элементам механизма правового регулирования.

Межотраслевые связи цивилистической системы внешне проявляются в следующих формах: межотраслевое взаимодействие (взаимная динамическая связь гражданского права и других отраслей права), межотраслевое взаимное влияние (воздействие друг на друга различных пересекающихся правовых образований), межотраслевое правовое регулирование (процесс упорядочения отношений при помощи разноотраслевых правовых средств, в рамках которого цивилистические инструменты сочетаются с иными отраслевыми инструментами частного и публичного права) и коллизионное регулирование (свод правил, согласовывающих действие норм гражданского права и иных правовых образований). При этом считаем, что межотраслевое взаимное влияние всегда есть взаимодействие, но не наоборот, поскольку связь правовых отраслей может быть показана и через их воздействие друг на друга.

Чтобы раскрыть публичный элемент (публично-правовая составляющая) в гражданско-правовом режиме земельного участка в ООПТ, начнем анализировать межотраслевые связи именно в плоскости механизма правового регулирования.

В настоящее время принято считать, что структура механизма правового регулирования включает в себя такие элементы, как нормы права, юридические факты или фактический состав, правоотношение, акты реализации прав и исполнения обязанностей, правоприменение (охранительный правоприменительный акт) См.: Малько А.В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учеб.-метод. пособие. - М.: Юристъ, 2004. - С. 221-222.

На уровне нормы права как элемента механизма правового регулирования можно наблюдать все формы межотраслевых связей (см. Рисунок 4). Межотраслевое взаимодействие в области имущественных отношений, объектами которых являются земельные участки в ООПТ, проявляется в применяемых гражданско-правовых понятиях, категориях и конструкциях (договор, возмещение вреда, экологическое страхование и др.).

Межотраслевое взаимное влияние опосредуется в правовых нормах о земельном участке в ООПТ как об объекте гражданских прав, имеющих межотраслевое значение, поскольку оценка его гражданско-правовой характеристики, его место среди других объектов гражданских прав, в имущественном обороте производится на основе норм публичного законодательства. В ЗК РФ и в ФЗ «Об ООПТ» содержатся положения о том, что земельные участки публичного собственника в составе государственного природного заповедника и национального парка фактически изъяты из оборота; земельные участки государственной и муниципальной собственности в пределах всех остальных категорий ООПТ ограничены в обороте; земельные участки физических и юридических лиц в ООПТ свободно могут переходить от одного лица к другому. Следовательно, в публичном праве сосредоточены нормы об ограничении оборотоспособности такого недвижимого имущества, которые влияют на характер гражданско-правового регулирования: в первом случае он преимущественно запретительный, во втором - разрешительный, в третьем - дозволительный. Из-за публично-правовых требований направленность гражданско-правового регламентирования в целом приобретает охранительную «окраску». В свою очередь, под действием цивилистических норм о земельных участках в ООПТ происходит видоизменение публично-правовой действительности как внешней среды.

Межотраслевое правовое и коллизионное регулирование фиксируются в прямых или косвенных (простые и сложные) отсылках ФЗ «Об ООПТ» к положениям гражданского законодательства и наоборот.

В юридических фактах межотраслевые связи в форме межотраслевого взаимодействия и межотраслевого взаимного влияния (см. Рисунок 4.) проявляются тогда, когда обстоятельство, закрепленное в природоресурсном (земельном, экологическом) законодательстве, связанное с земельными участками в ООПТ, служит основанием возникновения, изменения или прекращения гражданских правоотношений. Нарушение режима использования, целевого назначения земельных участков в ООПТ ведет к принудительному прекращению права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, а также к досрочному расторжению договора аренды или безвозмездного пользования таким недвижимым имуществом. Возникают гражданско-правовые отношения в случае причинения вреда земельным участкам в ООПТ, тогда к правонарушителям применяется повышенная имущественная ответственность, поскольку размер возмещения определяется на основании такс и методик (межотраслевое взаимное влияние). Если земельный участок в составе ООПТ приносит доход своему обладателю, то, как указывалось ранее, возмещение вреда осуществляется в общем гражданско-правовом порядке (межотраслевое взаимодействие).

На уровне правоотношений межотраслевые связи также выражены двумя формами: межотраслевое взаимодействие и межотраслевое взаимное влияние (см. Рисунок 4.). Правоотношения собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки в ООПТ помещены в публично- правовую среду, чем предопределяется сильнейшее воздействие системы ограничений (межотраслевое взаимное влияние). Природоохранные запреты образуют отличительные особенности способов гражданско-правового воздействия на абсолютные отношения, поскольку определяют пределы осуществления субъективных вещных прав. В то же время публично-правовые требования являются частью механизма охраны права собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки в ООПТ от тех действий третьих лиц, которые могут привести к ухудшению его природных качеств и свойств (межотраслевое взаимодействие).

В актах реализации прав и исполнения обязанностей наблюдаются все формы межотраслевых связей (см. Рисунок 4.). Обозначенное обстоятельство обусловлено тем, что правореализующая деятельность представляет собой динамику (движение, действие, развитие, качественное изменение) правовых норм, для правильного применения которых необходимо использовать правила о межотраслевом и коллизионном регулировании. Договор - это своеобразный акт правореализации, который может содержать и разноотраслевые условия (смешанный договор). Например, в содержании договоров по передаче земельных участков в ООПТ во временное пользование может предусматриваться условие о природоохранных мероприятиях.

Межотраслевое взаимодействие проявляется в обязательном учете предписаний природоресурсного законодательства при осуществлении указанных актов. Кроме того, они влияют (межотраслевое взаимное влияние) на способ защиты нарушенного права.

В правоприменении как в принудительной правореализации, фиксируются все формы межотраслевых связей. В этой части механизма правового регулирования межотраслевые связи хорошо просматриваются в судебных актах, когда в рамках конкретного решения, наряду с гражданско-правовыми, применяются природоресурсные (земельные, экологические) нормы. В Постановлении Президиума ВАС РФ от 19 февраля 2013 г. № ВАС-12736/12 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018) указано, что право общей долевой собственности собственников помещений на земельный участок под многоквартирным домом возникает даже в том случае, если он находится в границах ООПТ, независимо от того, введен дом в эксплуатацию до создания ООПТ или после. Эта правовая позиция была обоснована нормами ГК РФ, ЗК РФ, ФЗ «Об ООПТ», ГрК РФ, ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», ЖК РФ, ФЗ «О введении ЖК РФ». Особым примером межотраслевого применения правовых норм служат акты КС РФ См.: Определение КС РФ от 16 февраля 2012 г. № 321-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Малащенко Надежды Прокоповны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктов 4 и 6 статьи 12 и статьи 14 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018)., когда для обоснования положения из природоресурсного права используются гражданско-правовые нормы.

В результате проведенного анализа видно, что имплементирование публичного элемента в виде природоохранных ограничений в гражданско- правовой режим земельного участка в ООПТ образует его публично-правовую составляющую, фиксирующуюся на всех подразделениях механизма правового регулирования, что обуславливает не только специфику порядка гражданско- правового регламентирования, но и сказывается на его характере. Кроме того, представляется возможным уточнить вывод М.Ю. Челышева о том, что межотраслевые связи проявляются на всех стадиях и элементах механизма правового регулирования См.: Челышев М.Ю. Система межотраслевых связей гражданского права:цивилистическое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - Казань, 2009. - С. 107-108 следующим положением: на уровне юридических фактов и правоотношений проявляются только такие формы межотраслевых связей как межотраслевое взаимодействие и взаимное влияние, а межотраслевое и коллизионное регулирование отсутствуют (см. Рисунок 4.).

Рисунок 4. Формы межотраслевых связей гражданского права и иных правовых отраслей по элементам механизма правового регулирования.

Таким образом, гражданско-правовой режим земельных участков в ООПТ представляет собой особый порядок гражданско-правового регулирования, состоящий из системного единства гражданско-правовых (цивилистическая составляющая) и публично-правовых (публично-правовая составляющая) средств, когда проявляется его диспозитивная сущность и общедозволительная направленность. При этом цивилистическая составляющая гражданско-правового режима земельных участков в ООПТ имеет сложную иерархическую структуру, в рамках которой гражданско-правовые средства, группируясь по функциональному критерию, формируют ее взаимосвязанные между собой подразделения, где действуют свои ограничения при проявлении форм межотраслевых связей гражданского и природоресурсного (земельного, экологического) права по элементам механизма правового регулирования.

Наличие публично-правовой материи в гражданско-правовом режиме земельного участка в ООПТ существенно сказывается на цивилистической активности участников гражданских правоотношений. Среди инструментов гражданско-правового режима земельных участков в ООПТ, позволяющих сформировать определенную мотивацию поведения субъектов, особое место занимают правовые стимулы и правовые ограничения, которые присутствуют в каждом его структурном подразделении независимо от иерархичности. Выделяются правовые стимулы и ограничения, действующие в вещно-правовом, обязательственно-правовом, организационно-правовом, санкционно-правовом и защитно-правовом подкомпонентах цивилистической составляющей гражданско-правового режима земельных участков в ООПТ. Указанные инструменты не только являются средством установления справедливого баланса, но и составляют основу обеспечения субъективных гражданских прав.

Вещно-правовые ограничения (ограничения в абсолютных отношениях) затрудняют реализацию отдельных правомочий собственников, землевладельцев и землепользователей земельных участков в ООПТ. Речь идет о запрещениях по хозяйственному использованию такого имущества, опосредующегося включением публичного элемента в цивилистические отношения, что отражается, как уже было сказано, на разрешенных видах гражданско-правовой деятельности. При этом обладатели земельных участков в ООПТ не могут изменить его целевое назначение (ст. 95 ЗК РФ). Степень стеснения вещных прав владельцев земельных участков зависит от строгости природоохранного режима той категории ООПТ, в которой они расположены. К рассматриваемой группе ограничений следует относить и принудительное прекращение вещных прав на земельные участки в ООПТ при нецелевом их использовании или нарушении специального режима охраны редких ландшафтов, а также в случае изъятия земельных участков в ООПТ в публичных целях. Обозначенные лимитирующие средства действуют на стадии прекращения гражданского правоотношения и относятся к основаниям прекращения права собственности на земельные участки на основании обязывающих юридических фактов помимо воли собственника (классификация предложена нами выше).

Обязательственно-правовые ограничения (ограничения в относительных отношениях) существенно сужают возможности по свободному переходу земельных участков в ООПТ от одного лица к другому. При этом оборотоспособность рассматриваемого недвижимого имущества может характеризоваться различной степенью ограничений. Природоохранными запрещениями по пользованию земельными участками в ООПТ лимитируются действия не только субъектов вещных прав, но и временных законных владельцев, статус которых возник на основании гражданско-правового договора. Если в него вносятся дополнения, то действие обозначенных правовых средств сохраняется и на стадии изменения гражданского правоотношения.

2.3 Проблемы правового регулирования прекращения права собственности на земельные участки в особо охраняемых природных территориях на основании позволяющих и обязывающих юридических фактов

Как отмечалось выше, прекращение права собственности происходит лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Прежде всего, это случаи прекращения данного права по воле собственника. Такие случаи охватывают две группы ситуаций: отчуждение собственником своего имущества другим лицам и добровольный отказ собственника от своего права. Исходя из предложенной нами выше классификации оснований прекращения права собственности, мы будем называть отчуждение собственником своего имущества другим лицам термином «отчуждение», а добровольный отказ собственника от своего права - термином «отречение».

В первой ситуации речь идет о различных сделках по отчуждению своего имущества, совершаемых его собственником (купля-продажа во всех ее разновидностях, мена, дарение, аренда с выкупом, рента с ее разновидностями и т.д.). Порядок прекращения права собственности отчуждателя (и возникновения права собственности у приобретателя) регулируется главным образом нормами о сделках и договорах. Проблемой в данном случае является нормативно-правовое регулирование процедуры перехода права собственности: момент перехода, условия, объем переходящего субъективного права.

В этой связи следует рассматривать ранее существовавшее исключительное право учреждения, ведающего ООПТ, приобретать земельные участки в ее составе у третьих лиц. Актуальной является проблема оправданности преимущественного правового положения Подробнее о преимущественном правовом положении см.: Белоножкин А.Ю. Об объекте гражданского правоотношения и преимущественном правом положении // Гражданское право. - 2012. - № 2. - С. 6-9. национального парка как федерального государственного бюджетного учреждения, наделяемого таким правом при прекращении права собственности путем совершения гражданско-правовых сделок. Указанное обстоятельство осложняется и тем, что в цивилистике его юридическая природа остается неопределенной.

До вступления в силу ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская газета. - № 295. - 2013 п. 6 ст. 95 ЗК РФ закреплял исключительное право национальных парков на приобретение расположенных в их границах земельных участков иных пользователей, а также собственников. Аналогичное положение содержалось в п. 4 ст. 12 ФЗ «Об ООПТ» и в п. 1.4. Приказа Росприроднадзора от 18 июля 2007 г. № 221 «Об утверждении рекомендаций по разработке и согласованию положений о режиме использования земель, включенных в границы национального парка без изъятия их из хозяйственной эксплуатации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018), которые были уточнены формулировкой «за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников». На этом заканчивалось нормативное регулирование анализируемого права, что не могло не порождать существенных затруднений при его реализации.

Ряд ученых предлагает исключительное право национального парка на приобретение земельных участков в его границах относить к преимущественному праву на заключение договора, которое усиливается запретом совершать сделку с другими лицами См.: Денисов С.А. Преимущественное право на заключение договора как институт, устанавливающий пределы свободы договора // Законодательство. - 1997. - № 2. - С. 34- 39. При этом законодатель прямо не устанавливал указанного запрета, последний выводился только путем логического толкования. У обозначенной точки зрения есть свои слабые стороны. Опираясь на принцип единства и дифференциации гражданско-правового регулирования, следует признать, что исключительное право приобретения земельных участков и преимущественные права имеют общую характеристику, выраженную в предоставлении преимущественного положения одной из сторон в правоотношении; однако все же различий между ними обнаруживается гораздо больше.

Во-первых, преимущественные права касаются определенного множества субъектов, о которых не может быть и речи в случае с земельными участками в границах национального парка, поскольку преимущество предоставлялось только одному участнику гражданско- правовых отношений.

Во-вторых, преимущественные права и исключительное право на приобретение земельных участков имеют разные способы защиты. У преимущественных прав особая форма защиты, представленная в возможности требовать в судебном порядке перевода прав и обязанностей по договору. В то же время, как отступление от общего правила, в ряде случаев применяется другая форма защиты - признание сделки недействительной. В доктрине она обоснованно признается ошибкой законодателя См.: Волкова Е.В. Гражданско-правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением преимущественных прав: дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2010. - С. 58. В действительности сущность рассматриваемого института, как говорится в п. 9.1. Концепции, «… предопределяет способ его защиты в случае нарушения, а именно заявление требования о переводе прав и обязанностей по заключенному договору». При нарушении же исключительного права национального парка на приобретение земельных участков предъявлялось требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки Волкова Е.В. Гражданско-правовое регулирование отношений, связанных с осуществлением преимущественных прав: дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2010.- С. 17.. Не имело смысла в этом случае использовать перевод прав и обязанностей по договору на национальный парк, поскольку очень высока была возможность злоупотребления правом. Так, стороны, заведомо зная о том, что права и обязанности, например, по договору купли-продажи земельного участка будут переведены на государственное учреждение, управляющее национальным парком, значительно могли бы увеличивать покупную стоимость земельного участка.

В-третьих, у сравниваемых категорий прав различная степень расхождения с принципом равенства сторон гражданских правоотношений и принципом свободы договора. По нашему мнению, обладатель объекта преимущественных прав, хоть и стеснен в выборе покупателя, но может его осуществить Подробнее об этом см.: Павлова И.Ю. Система преимущественных прав в современном гражданском праве // Право и политика. - 2007. - № 9. - С. 133-134., в отличие от собственника земельного участка в составе национального парка, где выбор покупателя просто не допускался. Следовательно, положение об исключительном праве приобретения «чужих» земельных участков существенно ограничивало свободу сделок с точки зрения избрания собственником земельного участка контрагента См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. - М.: Юстицинформ, 2017. - 864 с.. Закрепляя исключительное право национального парка, законодатель не говорил об обязанности приобретения земельных участков иных собственников, землепользователей и землевладельцев; не указывал срок, в течение которого оно должно быть осуществлено; а также не обозначал порядок определения цены. Получается, что государственное учреждение реализовывало исключительное право по своему усмотрению, в результате собственник вообще не мог продать земельный участок, даже любому третьему лицу, поскольку в регистрации перехода права на имущество отказывалось См., например, Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. по делу № А10-4172/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).

В юридической литературе указывается, что ограничения прав граждан, вводимые такого рода нормами, как нормы об исключительном праве национального парка, должны быть проверены на соответствие Конституции РФ См.: Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. - М.: Частное право, 2010. - 344 с.. Определением КС РФ от 19 июня 2012 г. № 1199-О [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018) отказано в принятии к рассмотрению жалобы О.А. Раффи о нарушении ее конституционных прав положениями п. 6 ст. 95 ЗК РФ и п. 4 ст. 12 ФЗ «Об ООПТ», поскольку они относятся к числу конституционных и направлены на сохранение и развитие земель ООПТ как важнейшего компонента окружающей среды.

Из этого следует вывод о том, что исключительное право национального парка на приобретение земельных участков, расположенных в его границах, не относится к группе преимущественных прав.

Не случайно, В.П. Грибанов в качестве парной категории «преимущественные права» рассматривал «исключительные права». Под исключительностью субъективных гражданских прав он понимал право на данный конкретный объект, которое может принадлежать лишь определенному лицу или организации, указанным в законе или ином государственном акте См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. - М.: Статут, 2001.- С. 294-295.

Поэтому исключительное право национального парка на приобретение земельных участков, расположенных в его границах, следует относить к обозначенному блоку субъективных гражданских прав - к исключительным правам. Обратим внимание, что с учетом изменений гражданского законодательства с 1 марта 2013 г. отказывали в регистрации перехода права на такие земельные участки, поскольку государственная регистрация ряда сделок, включая договор дарения недвижимости, была отменена.

Кроме того, земельные участки в пределах национального парка могли быть предметом договора ипотеки, а также на них обращалось взыскание при исполнении судебных актов. В первом случае недвижимое имущество реализуется посредством продажи с публичных торгов, а во втором - путем проведения открытых торгов в форме аукциона. Национальный парк был вправе участвовать как в публичных торгах, так и в аукционе; следовательно, он не терял возможности приобрести земельный участок в федеральную собственность, тем самым реализовав свое исключительное право. Аналогичной правовой позиции придерживалась и судебная практика См.: Кассационное определение Вологодского областного суда от 18 февраля 2011 г. № 33-694. - URL: http://www.gcourts.ru/case/162484..

Казалось бы, при продаже региональным, муниципальным и частным собственником земельного участка, расположенного на территории национального парка, однозначно должно было реализовываться исключительное право одноименного государственного учреждения на его приобретение, а все сделки, совершенные с посторонними лицами - признаваться недействительными. Однако суды общей юрисдикции придерживались иной правовой позиции, согласно которой собственник вправе рассчитывать на то, что если государство позволило приобрести по возмездной сделке спорный участок, находящийся в границах национального парка, и переход прав на него был зарегистрирован, несмотря на наличие в тот период тех же запретительных норм, то при сохранившихся условиях, оно же обязано позволить продать его См.: Апелляционное определение ВС Республики Бурятия от 25 февраля 2013 г. по делу № 33-3749. - URL: http://www.gcourts.ru/case/12926257; Решение Нанайского районного суда Хабаровского края от 7 декабря 2011 г. по делу № 2-331/2011. - URL: kpfu.ru/main_page?p_sub=220. Следовательно, если в нарушение законодательства об исключительном праве национального парка был зарегистрирован предшествующий переход права на земельный участок по договору купли-продажи, совершенному не с государственным учреждением, то фактически, на основании судебных актов, исключительное право переставало распространяться на такой земельный участок в случае последующих сделок по его продаже. Арбитражные же суды, наоборот, считали, что любые сделки по купле-продаже земельного участка, совершенные не с национальным парком, являлись нарушением его исключительного права Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. по делу № А10-4172/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).

Разрозненная судебная практика давала основание ставить вопрос о недостаточной эффективности конструкции исключительного права национального парка на приобретение земельных участков, входящих в его границы, поскольку отсутствовала определенность в гражданском обороте. Кроме того, указанное обстоятельство свидетельствовало и о необходимости четкого нормативного закрепления правил, регламентирующих порядок и пределы осуществления исключительного права национального парка.

Предлагаем к одним ситуациям восстановить исключительное право национального парка на приобретение земельных участков, в случаях отказа от них собственника, землепользователя или землевладельца; принудительного прекращения прав на земельный участок; изъятия путем выкупа; наследования выморочного земельного участка. При перечисленных обстоятельствах не затрагиваются имущественные интересы третьих лиц. Для возмездных сделок более удачной является конструкция преимущественного права национального парка, осуществляемого в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу, что позволит использовать рыночный механизм определения цены земельного участка. Только преимущественным правом не будут нарушены интересы собственника земельного участка отказом национального парка от его приобретения, хоть и входящего в границы названной ООПТ, но не представляющего для государственного учреждения никакой научной, природоохранной, эстетической или рекреационной значимости В судебных актах иногда бывает отражена позиция администрации национальных парков об отсутствии такой значимости у некоторых земельных участков, см.: например, Апелляционное определение ВС Республики Бурятия от 25 февраля 2013 г. по делу № 33- 3749. - URL: http://www.gcourts.ru/case/12926257., а также отказом из-за отсутствия достаточных средств. У преимущественного права уже существует проверенная временем процедура его реализации и защиты. Напротив, безвозмездные сделки со свободными в обороте земельными участками, входящими в состав национальных парков, считаем необходимым осуществлять беспрепятственно, без установления каких-либо преимуществ со стороны государственных учреждений, что будет соответствовать положению гражданского законодательства о безвозмездных сделках См.: Лунева Е.В. Юридическая природа исключительного права национального парка приобретать земельные участки, расположенные в его границах // Юридический мир. - 2014. - № 7. - С. 30..

Предложенный вариант не только сможет способствовать правовой предсказуемости, более высокому уровню взаимного доверия между участниками гражданских правоотношений См.: Постановление КС РФ от 14 мая 2012 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова» // Вестник КС РФ. - № 4. - 2012, но и позволит обеспечить охрану уникальных природных достопримечательностей.

Совокупный анализ статей ГК РФ, регулирующих и прекращение, и приобретение права собственности, приводит к выводу о допущении законодателем в некоторых случаях прекращения такого права в результате именно бездействия со стороны собственника. Бездействие (без учета других условий) и отказ от права собственности схожи тем, что иные лица не претендуют на такое право (передача которого другим субъектам не предполагается).

Только гражданин или юридическое лицо обладают возможностью отказа от права собственности. Следовательно, государству и его органам, органам местного самоуправления не позволено отрекаться от права собственности на принадлежащее им имущество (хотя они могут утратить его по другим основаниям). Вместе с тем ст. w225 иw226wГКwРФ подобного ограничения не содержат, что свидетельствует о несогласованности указанных статей с ч. 2 ст. w236wГКwРФ.

Отречение от права собственности на земельный участок (ст. w236wГК; ст. w53wЗКwРФ) формально представляет собой новое для нашего законодательства основание прекращения этого права, хотя, по существу, оно и ранее могло использоваться в имущественных отношениях. В соответствии с этим правилом допускается добровольный отказ собственника от принадлежащего ему права путем либо публичного объявления об этом, либо совершения реальных действий, бесспорно свидетельствующих об этом его намерении.

В соответствии с п. 1wст. w235wГКwРФ отказ лица от права собственности на имущество, так же как и отчуждение имущества, является одним из добровольных оснований прекращения права собственности. В гражданско-правовой науке отказ лица от права собственности на имущество и отчуждение имущества принято рассматривать как различные категории, однако есть ученые, которые придерживаются иного мнения и рассматривают данные категории как тождественные См. подробнее: Ломидзе О.Г. Правонаделение в гражданском законодательстве РФ: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 62 - 82; Хайруллина Н.М. Приобретательная давность: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 102 - 104.. Особый интерес вызывает мнение О.Г. wЛомидзе о том, что существует две конструкции отчуждения субъективных прав: отчуждение права, сопряженное с преемством, и отчуждение права без преемства. В качестве примера отчуждения без преемства ученый приводит отказ лица от права собственности на имущество См.: Ломидзе О.Г. Указ. соч. С. 67 - 68..

Как справедливо отмечает Е.И. wБуртовая, такие выводы О.Г. wЛомидзе делает, исходя из слишком широкого понимания термина «отчуждение» См. подробнее: Буртовая Е.И. Прекращение права собственности по воле собственника в системе оснований и способов прекращения субъективного права собственности по законодательству РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2011. С. 141 - 142.. Термин «отчуждение», как полагает О.Г. wЛомидзе, указывает на то, что «возникновение права у правоприобретателя в отношении конкретного объекта (его части) сопровождается прекращением субъективного права на этот же объект (его часть) у другого субъекта» Ломидзе О.Г. Указ. соч. С. 67 - 68.. Приведенное определение призвано обозначать более широкое по своему значению понятие, чем «отчуждение», - это понятие «прекращение и приобретение права собственности», которое охватывает целый комплекс различных оснований прекращения и приобретения права собственности, не только отчуждение. К примеру, к числу таких оснований, не являющихся отчуждением, относится отказ лица от права собственности на имущество.

Применительно к земельному участку, законодатель установил особый порядок отречения собственника от своего права, который позволил некоторым судам сделать вывод о том, что следствием такого отказа является переход права собственности на земельный участок в силу закона к публичному образованию, что фактически, по их мнению, означает отчуждение земельного участка См., напр.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.03.2010 по делу N А56-56486/2009 // Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). Для того чтобы установить, так ли это, следует подробно рассмотреть данный порядок.

Отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который должен произвести государственную регистрацию прекращения права собственности на этот участок не позднее чем через месяц с момента подачи заявления, а затем направить собственнику уведомление об этом. Данное уведомление также должно быть направлено либо в орган государственный власти субъекта РФ, либо в орган местного самоуправления, в зависимости от того, в собственность какого публичного образования поступил этот земельный участок. В силу ст. w18, w19wЗКwРФ земельный участок, от права собственности на который отказался его прежний собственник, с момента государственной регистрации прекращения права собственности на него по месту своего расположения является муниципальной собственностью или собственностью субъекта РФ, если только законами указанных субъектов не установлено иное. Именно положения ст. 18, 19 ЗК РФ и послужили основанием для вывода судов о том, что при отказе собственника от земельного участка имеет место переход права собственности на этот участок к публичному образованию. Однако содержание и буквальное толкование указанных норм свидетельствует лишь о закреплении правила об автоматическом возникновении у соответствующих публичных образований права собственности на земельные участки, от которых отказались их прежние собственники. Для того чтобы установить, имеет ли место в таких случаях переход права собственности на земельные участки, необходимо в том числе определить, сохраняются ли обременения (ограничения) земельных участков, от права собственности на которые отказались их прежние собственники, при поступлении таких участков в публичную собственность.

Итак, в некоторых случаях в силу прямого указания закона возможно приобретение права собственности помимо воли и действий приобретателя. В свою очередь, из того, что отказ лица от права собственности на земельный участок в силу закона влечет переход права собственности на этот участок к публичному образованию и данный переход сопровождается одновременным прекращением права собственности у одного лица и его возникновением у другого, не следует вывод о том, что такой отказ является отчуждением. При отчуждении земельного участка воля отчуждателя направлена на передачу права собственности на этот участок другому лицу. Вследствие чего целью и результатом действий отчуждателя является смена собственника земельного участка. Иными словами, отчуждателя земельного участка всегда будет интересовать фигура нового собственника его участка.

Основной причиной отказа собственника от земельного участка является его желание освободиться от бремени содержания этого участка, в силу чего воля такого собственника направлена на прекращение принадлежащего ему права, а не на его передачу другому лицу. Можно сказать, что в последнем случае судьба земельного участка безразлична для собственника, так же как ему безразлична фигура нового собственника участка. Безразличие к судьбе участка и к тому, кто станет его новым собственником, как представляется, послужило основной причиной для закрепления законодателем правила об автоматическом возникновении публичной собственности на земельные участки, от права частной собственности на которые отказались их прежние собственники. Ведь земельный участок является не просто вещью, но и природным объектом, природным ресурсом одновременно, кроме этого, частью территории государства, составляющей вместе с другими земельными участками основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Анализ проблем прекращения права собственности по воле собственника приводит к мысли о том, что субъективное право далеко не всегда может быть представлено в виде своеобразной константы, существующей в неизменном качестве и в четко установленных границах от момента возникновения до момента прекращения. Вполне возможен и иной модус существования субъективного права, который основан на дискретном представлении о праве. В то же время, отчуждение земельного участка и отречения лица от права собственности на земельный участок являются различными основаниями прекращения права собственности на землю.

Прекращение земельных правоотношений, как отмечалось выше, включает в себя ряд разновидностей. Прекращение права собственности по воле собственника, включающее отчуждение земельного участка и добровольный отказ от права собственности на него, рассматривалось и анализировалось нами выше, далее мы рассмотрим особенности некоторых оснований прекращения права собственности, при которых воля субъекта на прекращение отсутствует либо прекращение права собственности на землю осуществляется против воли собственника.

Вопрос о правовой природе таких способов, как реквизиция, конфискация и национализация является предметом споров. Общее, что объединяет эти способы, - это то, что во всех вышеназванных способах имущество переходит из частной собственности в государственную (муниципальную).

В п. 1 ст. 242 ГК РФ раскрывается понятие реквизиции как изъятия у собственника имущества в интересах общества по решению государственных органов в порядке и на условиях, которые установлены законом, с выплатой ему стоимости имущества, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.

По мнению А.А. Рубанова, п. 1 ст. 242 ГК РФ противоречит в этой части п. 3 ст. 35 Конституции РФ в части невозможности лишения имущества иначе как по решению суда Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) (постатейный) / Т.Е. Абова, З.С. Беляева, Е.Н. Гендзехадзе и др.; под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2012.. Аналогичной позиции придерживается и С.В. Артеменков, который отмечает, что «реквизиция - это крайняя мера, направленная на ограничение прав и свобод граждан» Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Под ред. В.П. Мозолиной, М.Н. Малеиной. М., 2016. С. 508..

Вместе с тем согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В исследуемом случае ГК РФ как раз таким законом и является.

Отметим, что в настоящее время нет закона, который бы регулировал отдельные вопросы реквизиции, хотя его принятие предусмотрено ГК РФ. Порядок проведения реквизиции урегулирован в законодательстве. На первом этапе принимается решение о реквизиции. Оно принимается государственным органом (п. 1 ст. 242 ГК РФ). При этом собственнику имущества выдается документ о реквизиции. В настоящее время, в том числе и в связи с отсутствием специального закона о реквизиции, требования к содержанию такого акта не установлены. На втором этапе собственнику возмещается стоимость реквизируемого имущества. Причем оценка стоимости имущества может быть оспорена в суде (п. 2 ст. 242 ГК РФ). Из данного положения следует, что применение реквизиции не приостанавливается наличием спора о размере стоимости такого имущества. Некоторые ученые считают, что положение ГК РФ о порядке такой компенсации противоречит положению п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) (постатейный) / Т.Е. Абова, З.С. Беляева, Е.Н. Гендзехадзе и др.; под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2012 . Согласно же нашей точки зрения при реквизиции происходит отчуждение имущества не для государственных нужд, а в интересах общества. Само земельное законодательство подчеркивает, что не является реквизицией изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 51 ЗК РФ). Кроме того, реквизиция - как раз такое правовое явление, при котором практически невозможна предварительная выплата стоимости именно в связи с чрезвычайностью обстоятельств, являющихся основанием для нее.

Таким образом, на наш взгляд назрела необходимость реформирования гражданского и земельного законодательства в отношении правового регулирования реквизиции, как основания прекращения права собственности на земельные участки.

В отличие от реквизиции национализация как основание прекращения права собственности на землю помимо воли собственника представляет собой обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, производимое на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ. Закона, регулирующего процедуру национализации, как и процедуру реквизиции в России нет. В отличие от реквизиции национализации практически не посвящено научных исследований Белов В.А. Указ. соч.; Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Тип. Императ. ун-та, 1891; Коновалов А.И. Национализация имущества. Проблемы правового регулирования: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2015; Щенникова Л.В. Гражданско-правовая наука о национализации // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. N 4. С. 179 - 186.. Причем некоторыми учеными до сих пор оспаривается необходимость национализации как таковой Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М.: Статут, 2010. С. 170.. В то же время наличие таких исследований, на наш взгляд является необходимой базой для правового регулирования именно данного способа прекращения права собственности, что обусловлено необходимостью соблюдения баланса между приватизацией и национализацией как противоположными правовыми явлениями.

Национализация, как основание принудительного прекращения права собственности на землю, характеризуется следующими признаками. Во-первых, целью национализации является удовлетворение общественных интересов. Во-вторых, национализация производится только на основании закона. В-третьих, национализация возможна только при условии принятия акта соответствующего государственного органа. В-четвертых, национализация это принудительное действие. В-пятых, национализация носит возмездный характер.

Еще одним из оснований прекращения права собственности на землю на основании обязывающих юридических фактов является изъятие земельного участка, который не используется по целевому назначению либо используется с нарушением законодательства. Соблюдение целевого назначения земельного участка при его использовании - главная обязанность участников земельных отношений. Земельное законодательство допускает предоставление земельного участка не вообще, а только с определенной целью использования, что отражается в документах о правах на земельные участки. До внесения изменений в ГК РФ существовал пробел в земельном законодательстве, выявленный судебной практикой. Если в отношении землевладельцев, пользователей и арендаторов земельных участков, т.е. лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. ст. 45 - 47 Земельного кодекса РФ), предусмотривалась возможность прекращения их прав на землю при несоблюдении обязанностей по использованию и охране земельного участка в принудительном порядке по правилам ст. 54 Земельного кодекса РФ, то в отношении собственника земельного участка такой механизм не определялся. Однако данное основание вполне согласуется с общей нормой статьи 44 ЗК РФ предусматривающей открытый перечень иных оснований прекращения права собственности, предусмотренные законом. Собственники земельных участков в некоторых случаях также не исполняют свои обязанности и нарушают земельное законодательство. Поэтому наличие в земельном и гражданском законодательстве возможности принудительного прекращения права собственности на землю в случае нарушения земельного законодательства является положительной новеллой законодательства и устраняет противоречия в правовом регулировании.

Отдельная норма ГК РФ говорит о случаях, когда земельный участок используется, но с нарушением законодательства, в результате чего наступают определенные неблагоприятные последствия (ст. 285 ГК РФ). Конкретные обязанности собственника земельного участка по надлежащему использованию перечислены в ст. 42 ЗК. К ним относятся: использование по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к определенной категории земель и разрешенным использованием; осуществление мероприятий по охране земель, лесов, водных и иных природных объектов; соблюдение градостроительных регламентов, строительных, противопожарных, санитарно-гигиенических и иных правил и нормативов; предотвращение загрязнения, ухудшения плодородия почв земель определенных категорий; соблюдение иных требований законов.

Осуществляя надзор за исполнением законодательства в исследуемой сфере правового регулирования, прокуратура, как уполномоченный надзорный орган, выявляет многочисленные нарушения в сфере использования земельных участков в нарушении требований законодательства либо не в соответствии с целевым назначением. Исходя из данных, полученных нами при обращении в Прокуратуру РСО - Алания, мы можем констатировать, что выборочные проверки земель ООПТ в районах Республики Северная Осетия - Алания показали, что многие земельные участки используются с нарушением требований законодательства к назначению, что приводит к разрушению экосистемы, а также потере экологической ценности указанных земель и является грубым нарушением земельного законодательства Российской Федерации и земельного законодательства Республики Северная Осетия - Алания. Прокуроры выявляют факты бездействия органов местного самоуправления, в частности, они не направляют в суды исковые заявления о принудительном изъятии земельных участков в связи с неиспользованием земельного участка в соответствии с целевым назначением, либо в нарушении требований законодательства.