Прекращение права собственности на земельные участки в особо охраняемых природных территориях

С этого момента началась разработка научной концепции правового режима земель, которые позднее были отнесены к землям особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Сразу же был принят ряд нормативно-правовых актов, в которых отмечалось, что заповедники являются национальным достоянием, предназначенным исключительно для выполнения научных и научно-технических задач страны.

В результате с 1930 по 1940 г. было учреждено 42 новых заповедника. И даже во время Великой отечественной войны ни один заповедник не был закрыт, а наоборот создавались новые. Значительным было в 1962 году «Положение о государственных заповедниках РСФСР», которое вернуло им статус научно-исследовательских учреждений. Однако нельзя сказать, что после этого заповедники начинают функционировать стабильно и эффективно.Горяшко А. Государева заповедь. История российских заповедников // Газета «MOJI». 2002. № 4. С.5.

В декабре 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Согласно ст. 40 Основ землями заповедников признавались выделенные в установленном порядке участки земли, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных или животных организмов, редкие геологические образования, и т.п.). Всякая деятельность, нарушающая природные комплексы заповедников или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих особую научную или культурную ценность, запрещается как на территории заповедников, так и в пределах установленных вокруг заповедников охранных зон. Основы распределяли земли на шесть категорий, среди которых были выделены в отдельный раздел земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения.

В 1970 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, который своим содержанием в отношении земель ООПТ продублировал положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. Он действовал до 1991 года.

Таким образом, наиболее интенсивным периодом развития особо охраняемых территорий и правовых основ их деятельности можно считать советский период. Бесспорным является то, что был сделан переход от частных особо охраняемых земельных участков, располагавшихся в границах владений отдельных лиц и развивавшихся бессистемно, в сторону построения системы государственных особо охраняемых территорий. Если ранее земли под такими объектами могли находиться в собственности князей, дворян, то в советский период земли и иные природные ресурсы ООТ находились исключительно в собственности государства.

Пятый этап - реформаторский (1991 - 2001 гг.). Начало данного периода связано с принятием Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 годаВедомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст.768.. Кодекс закрепил новый земельно-правовой строй и многообразие субъектов права собственности на землю. Кроме того, данный нормативный акт впервые выделил земли под особо охраняемыми объектами в отдельную категорию. Так, раздел VI ЗК РСФСР был посвящен правовому режиму земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. К таким землям были отнесены земли заказников (за исключением охотничьих), запретных и нерестоохранных полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие земли в системе охраняемых природных территорий - земли памятников природы, земли заповедников, памятников природы, природных (национальных) и дендрологических парков, ботанических садов и т.д. Правовые нормы земельного законодательства этого периода были направлены на сохранение уже сложившегося режима использования и охраны земель, однако они закрепили ряд ограничений, которые повлияли на содержание права собственности в отношении земель данной категории. Внутри этой категории земли делились на субкатегории, в зависимости от цели использования и степени их ограничения в гражданском обороте.

Так, земельные участки в составе земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения могли использоваться их частными собственниками без изъятия в пользу государства, однако хозяйственная деятельность в пределах таких земельных участков ограничивалась. В этот период практически полностью сформировалась законодательная основа для регулирования оборота этих земельных участков, и были определены основные тенденции ее развития, нашедшие продолжение в современной правотворческой деятельности.

В настоящее время, с учетом уже указанных актов, нормативная правовая база в области определения пределов использования земельных участков в ООПТ и их оборотоспособности состоит из множества нормативных правовых актов, среди которых можно выделить Конституцию РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», других законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов министерств, ведомств, а также нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Необходимо учитывать, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ, в то же время часть гражданско-правовых вопросов (владение, пользование и распоряжение земельными участками и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности), земельное законодательство, а также ООПТ отнесены к совместным полномочиям РФ и ее субъектов. Поэтому нормативные правовые акты регионального и муниципального уровня, касающиеся сферы ООПТ, должны закреплять регламентацию порядка образования, режима и охраны соответствующих ООПТ. При этом устанавливаемые ими ограничения гражданских прав не должны выходить за рамки, определенные федеральным законодательством, в случае противоречий приоритет имеют ФЗ. В отношении земельных участков в определенной ООПТ федерального, регионального или местного значения устанавливается конкретный перечень обременений, который дол жен соответствовать ЗК РФ и ФЗ «Об ООПТ». В Республике Северная Осетия Алания правовое регулирование земель особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании Закона РСО-Алания от 15 октября 2015 г.№ 33-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях Республики Северная Осетия-Алания», а также Постановлений Правительства Республике Северная Осетия Алания от 22 сентября 2006 г. № 221 «О государственных природных заказниках регионального значения и закреплении охотничьего фонда общего пользования» и от 22 февраля 2008 г. № 31 «О памятниках природы Республики Северная Осетия - Алания» Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).

Таким образом, формирование современного правового представления о земельных участках в ООПТ как объектах гражданских прав складывалось постепенно. По всем этапам становления и развития российского законодательства в обозначенной сфере красной нитью проходит проблема определения пределов хозяйственного использования, оборотоспособности и как следствие прекращения права собственности на земельные участки в ООПТ, что проецируется на вопросы оптимального соотношения гражданско-правового и иного отраслевого регламентирования отношений, складывающихся по поводу такого специфического недвижимого имущества. Чтобы разобраться в сложившемся положении, для начала необходимо проанализировать и определить понятие земельного участка в ООПТ как объекта гражданских прав.

1.3 Понятие земельного участка в особо охраняемых природных территориях как объекта гражданских прав

Формирование современного правового представления о земельных участках в особо охраняемых природных территориях как объектах гражданских прав складывалось постепенно. По всем этапам становления и развития российского законодательства в обозначенной сфере красной нитью проходит проблема определения пределов хозяйственного использования и оборотоспособности указанных земельных участков, что проецируется на вопросы оптимального соотношения гражданско-правового и иного отраслевого регламентирования отношений, складывающихся по поводу такого специфического недвижимого имущества.

В преамбуле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г дается нормативное определение особо охраняемых природных территорий - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для которых установлен режим особой охраны Электронный ресурс. Режим доступа: Официальный интернет портал правовой информации http:/www.pravo.gov.ru (дата обращения 19.05.2018).

Модернизация рассматриваемого нормативного правового акта произошла в результате принятия ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская газета. - № 295. - 2013. Из перечня ООПТ обоснованно были исключены лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, поскольку им не свойствен ряд признаков, характеризующих уникальные природные места, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

С учетом особенностей режима использования земельных участков в ООПТ, последние, согласно п. 2 ст. 2 ФЗ «Об ООПТ», подразделяются на следующие категории: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку п. 3 упомянутой статьи предусматривает возможность установления законами субъектов РФ иных категорий ООПТ регионального и местного значения. В РСО-Алания к таковым относятся природные рекреационные зоны и природные достопримечательности Закон РСО-Алания от 15 октября 2015 г.№ 33-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях Республики Северная Осетия-Алания» // Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). На прилегающих к заповедникам, национальным паркам, природным паркам и памятникам природы земельных участках и водных объектах могут создаваться охранные зоны с особым режимом их охраны и использования. При этом гражданско-правовой режим земельных участков в охранной зоне ООПТ (свободны в обороте, сравнительно широкие возможности по хозяйственному использованию) значительно отличается от гражданско-правового режима земельных участков в ООПТ.

На современном этапе развития общества невозможно обойтись без использования земельных участков в особо охраняемых природных территориях в хозяйственных целях, поэтому назрела необходимость исследовать их как объекты гражданских прав, определить их юридически значимые признаки и особенности гражданско-правового режима.

Следует признать, что понятие земельного участка как объекта гражданских прав не закреплено в отечественном законодательстве должным образом, поскольку системное толкование Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ) позволяет говорить о его интерпретации не как об объекте гражданских прав, а как об объекте земельных отношений, объекте права собственности и иных прав, предусмотренных ЗК РФ, что рассматривалось нами выше. Такая неоднозначная ситуация осложняется и отсутствием легальной дефиниции «объект гражданских прав», вопрос о котором в цивилистике является одним из самых дискуссионных. В ходе длительных споров появились три основные концепции понимания указанной гражданско-правовой категории - монистическая, плюралистическая и комплексная.

Приверженцы монистического подхода выделяют один-единственный унифицирующий абстрактный объект, объединяющий все его разновидности. Исходя из вещной теории объекта, объектом права выступает вещь («реальные предметы материального мира, продукты духовного творчества в объективированной форме» Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит-ра, 1974. - С. 214.), поскольку, по мнению С.Н. Братуся, поведение участников правоотношений относится к содержанию их прав и обязанностей, а в случае отсутствия вещи возникают безобъектные правоотношения См.: Братусь С.Н. К вопросу об объекте правоотношения по советскому гражданскому праву // Советское государство и право. - 1950. - № 9. - С. 86.. Недостатком такого подхода является то обстоятельство, что не все объекты обладают свойством вещественности.

В.И. Сенчищев в качестве подлинного единственного объекта гражданских прав рассматривает правовой режим См.: Сенчищев В.И. Объект гражданских правоотношений // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И. Брагинского; Исследовательский центр частного права. Российская школа частного права. - М.: Статут, 1998. - С. 109.. Разумеется, за объектами гражданских прав закрепляется определенный правовой режим, однако эти понятия не отождествляются, а их уравнивание не дает никакого представления о том, что же стоит за объектами гражданских прав в действительности Также об этом см.: Галеева Р.Ф. Сущность объектов гражданских прав // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2016. - Т. 151. - № 4. - С. 94..

Отрицательным моментом в монистической концепции является невозможность учесть многовариантность гражданских правоотношений, а объекту выступить их дифференцирующим фактором.

Сторонники плюралистического взгляда на объект гражданских прав признавали его многообразие. Еще Г.Ф. Шершеневич обращал внимание, что юридическое понятие об объектах права соответствует экономическому представлению о благах; поэтому он к ним относил вещи как части внешнего мира, а также действия других лиц См.: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. - Тула: Автограф, 2001. - С. 73, 127. О.А. Красавичиков понимал под объектами гражданских прав материальные (в особенности вещи и результаты действий должника) и нематериальные блага (главным образом специфическую группу личных нематериальных благ - честь, достоинство, деловая репутация и др.) См.: Советское гражданское право. Учебник. Т.1 / под ред. О.А. Красавчикова. - М.: Высш. шк., 1985. - С. 191-200. (Автор главы О.А. Красавчиков).. М.М. Агарков считал, что объектом права следует признавать то, на что направлено поведение обязанного лица - вещи, продукты духовного творчества См.: Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву // Агарков М.М. Избранные труды. В 2 т. Т. 1. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. - С. 195.. Обратим внимание, что в более поздних трудах О.С. Иоффе отошел от монистического представления об объекте гражданских прав и стал выделять три объекта: юридический (поведение, которое вправе требовать управомоченный), волевой (воля носителя гражданских прав и обязанностей) и материальный (конкретное благо) объекты См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. - М.: Юрид. лит-ра, 1967. - С. 216-219.

В комплексной теории, представляющей собой синтез монистического и плюралистического подходов, выделяется два типа объектов гражданского правоотношения на основе их дуалистической природы: общий (фактическое общественное отношение) и специальный объект (вещи, продукты духовного творчества) См.: Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1959. -С. 65., внешний объект См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. - М.: Госю- риздат, 1955. - С. 117-118., первичный (виды поведения) и вторичный объекты (вещи, нематериальные блага, действия людей) См.: Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. - Юрьев: типография К. Маттисе- на, 1917. - С. 157-158; Гордон М.В. Советское авторское право. - М.: Госюриздат, - 1955. - С. 57-58., объект обязательства (конкретные блага) и предмет обязательства (действия субъектов) См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения (книга 1).- М.: Статут, 2011. - С. 254.

Исходя из многочисленности научных взглядов на определение объектов гражданских прав, предлагаем выделить признаки последних, а потом выявить их наличие у земельного участка в ООПТ, с учетом особенностей которого и сформулировать гражданско-правовое понятие исследуемого недвижимого имущества.

Под признаками объектов гражданских прав цивилисты понимают общие или универсальные свойства, позволяющие все разнообразие объектов подвести под одно определение См.: Зинченко С.А., Лапач В.А., Шапсугов Д.Ю.Проблемы объектов гражданских прав. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2011. - С. 41.. Однако теория гражданского права изобилует подходами к выделению таких признаков.

I. Большинство ученых в качестве признака объектов гражданских прав выделяет способность удовлетворять какие-либо потребности участников гражданских правоотношений. Причем эта способность у разных авторов имеет различные наименования - «ценностью» В научной литературе обоснованно указывается на то, что способность информации с ограниченным доступом удовлетворять имущественные и неимущественные потребности во многом совпадает с понятием социальной ценности (см.: Салихов И.И. Информация с ограниченным доступ как объект гражданских правоотношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Казань, 2004. - С. 23). Думаем, что такое утверждение распространяется на все объекты гражданских прав; «потребительская ценность». См.: Астахова М.А. Объект субъективного гражданского права: понятие и признаки //Гражданское право. - 2016. - № 2. - С. 6., «полезность» См.: Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: дис. ... канд. юрид. наук. - Иркутск, 2005. - С. 31.

Нелишне заметить, что сама связь объекта с категорией «потребность» помогает более полному раскрытию понятия объекта и его характеристики. Что же касается потребностей, то они должны носить частный характер, поскольку им соответствуют частные гражданские права. Поэтому справедливо будет говорить о том, что объекты гражданских прав обладают полезностью именно в частноправовом значении. Ценность в отношении земельных участков в ООПТ раскрывается через их особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Последние два делают существенный вклад в реализацию именно «частных» потребностей людей в отдыхе.

Далее, рассмотрим три специальных признака объектов гражданских прав, которые выделял один из крупнейших специалистов современной цивилистики - В.А. Лапач: дискретность, юридическая привязка и системность.

II. Дискретность - «качественная, а также физическая и/или учетная определенность и обособленность от всех других объектов» См.: Лапач В.А. Система объектов гражданских прав в законодательстве России: дис. …д-ра юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2002. - С. 14., своего рода пространственное отделение объектов гражданских прав. Разным природным ресурсам присуща различная степень дискретности, от которой находится в прямой зависимости степень их вовлечения в область гражданско-правового регулирования См.: Баранов В.М. Гражданско-правовое регулирование оборота природных ресурсов: дис. … канд. юрид. наук. - М., 2006. - С. 55.. Физическая обособленность земельного участка достигается за счет установления границ части земной поверхности путем определения координат характерных точек. Выше нами уже рассматривалось мнение о том, что земельный участок, как объект права трехмерен, а не двухмерен; в то же время для его описания достаточно системы из двух координат, как это и предусмотрено ЗК РФ. Индивидуализация отдельного земельного участка, в том числе и земельного участка в ООПТ как объекта гражданских прав, осуществляется с помощью кадастрового учета. По этому поводу П.Н. Бобин справедливо указывает на то, что в гражданский оборот может быть включен только такой природный объект, который обладает признаками индивидуально-определенной вещи См.: Бобин П.Н. Гражданско-правовой режим природных объектов: дис. … канд. юрид. наук. - Челябинск, 2009. - С. 70..

III. Юридическая привязка в качестве признака объектов гражданских прав определяется как гарантированная возможность их правового закрепления за участниками гражданских правоотношений: физическими и юридическими лицами, РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями. Выделение юридической привязки, по словам Д.В. Козлова, «обеспечивает правовое «связывание» объектов с носителями субъективных прав, создает ту самую «несвободность» предметов внешнего мира, которая и выступает предпосылкой господства лиц, признаваемых субъектами права, над предметами внешнего мира» Козлов Д.В. Вещные и обязательственные права в системе прав на водные объекты: дис. … канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2007. - С. 18.. Указанное свойство охватывает не только право собственности, ограниченные вещные права, но и обязательственные отношения, возникающие по поводу владения и (или) пользования тем или иным объектом гражданских прав.

Наличие юридической привязки у земельных участков в ООПТ следует из п. 2 ст. 95 ЗК РФ, п.п. 4, 5, 8 ст. 2 ФЗ «Об ООПТ», исходя из системного толкования которых, как правило, земельные участки, расположенные в ООПТ федерального значения, являются объектом федеральной собственности; в ООПТ регионального значения - собственностью субъектов РФ; в ООПТ местного значения - муниципальной собственностью. В случаях создания ООПТ или расширения их границ, туда попадают земельные участки физических и юридических лиц, которых особенно много при образовании ООПТ в населенных пунктах. Отсюда следует, что в пределах ООПТ могут находиться земельные участки всех форм собственности Об этом также см.: Анисимов А.П., Доржи-Горяева Э.В., Чикильдина А.Ю. Современный взгляд на проблемы и перспективы землепользования в границах особо охраняемых природных территорий // Юрист. - 2012. - № 15. - С. 24-29.

В настоящий момент к земельным участкам в ООПТ применимы следующие виды ограниченных вещных прав: постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение и сервитут. С учетом реформирования гражданского законодательства постепенно первые два будут изживать себя (Законом № 171-ФЗ ст.ст. 20, 21 ЗК РФ признаются утратившими силу), а на смену им придет право постоянного землевладения (эмфитевзис), право застройки (суперфиций) и право личного пользовладения (узуфрукт). При этом ограниченные вещные права на земельные участки в ООПТ в зависимости от субъектного состава предлагаем группировать в два блока.

В первый попадают те ограниченные вещные права на земельные участки, которыми обладают или будут обладать в перспективе государственные учреждения, ведающие ООПТ - право постоянного (бессрочного) пользования, а в будущем и право постоянного землевладения. В ст. 299.5 Проекта ФЗ № 47538-6 субъекту эмфитевзиса предоставляются довольно большие усмотрения в части его распоряжения. Допустимо отчуждение, передача в залог, продажа с публичных торгов (и при обращении взыскания), переход в порядке универсального правопреемства права постоянного землевладения. Его субъект вправе сдавать земельный участок в аренду, и это притом, что в настоящее время учреждения не могут быть арендодателями земельных участков, расположенных в границах ООПТ. Если обозначенные юридические лица будут иметь довольно широкие возможности по распоряжению ограниченным вещным правом на земельные участки в ООПТ, то защита и охрана уникальных природных объектов и комплексов будет поставлена под сомнение. В связи с этим справедливым представляется мнение М.И. Васильевой о том, что «перспектива» в виде эмфитевзиса «должна тщательно просчитываться в отношении земель ООПТ» См.: Васильева М.И. Земельные и природно-ресурсовые отношения в Концепции развития законодательства о вещном праве // Экологическое право. - 2013. - № 5/6. - С. 25., поскольку содержание данного права не отражает задач их создания. Стало быть, вводить право постоянного землевладения применительно к земельным участкам в ООПТ следует осторожно. Причем, учитывая зонирование территории национального парка, ограничения должны касаться не всех функциональных зон, а только заповедной и особо охраняемой См.: Лунева Е.В. К вопросу о новеллах гражданского законодательства, существенно повлияющих на имущественные отношения, объектом которых является земельный участок особо охраняемых природных территорий // Изменения в Гражданском кодексе Российской Федерации: новеллы гражданского законодательства 2012: сборник материалов Всерос. науч.-практ. конф. (г. Казань, 15 июня 2012 г.). - М.: Юрист, 2012. - С 214.

Что же касается второго блока, то туда входят ограниченные вещные права частных лиц, земельные участки которых попали в границы ООПТ при их создании. К ним относятся право постоянного (бессрочного) пользования; пожизненного наследуемого владения, право ограниченного пользования чужими земельными участками в ООПТ, а в последующем, эмфитевзис, суперфиций и узуфрукт.

Установление эмфитевзиса, суперфиция и узуфрукта на земельные участки в ООПТ, принадлежащие на праве собственности физическим и юридическим лицам, а также на региональные и муниципальные земельные участки в национальном парке, считаем возможным без каких-либо препятствий. Дело в том, что перечисленные земельные участки свободны в обороте и собственники имеют право распоряжаться ими по своему усмотрению, в том числе и передавать земельные участки другим субъектам гражданского права на основании соответствующих ограниченных вещных прав.

Согласно ст. 300 Проекта ФЗ № 47538-6 право застройки См: Кирсанов А.Р. О праве застройки // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2013. - № 1 (137). - С. 91-92 предусматривается с целью возведения на чужом земельном участке зданий или сооружений и для дальнейшей эксплуатации последних. Ключевым моментом для развития хозяйственного использования ООПТ без ущерба природным достопримечательностям является императивно вводимая Проектом ФЗ № 47538-6 обязанность лица, имеющего право застройки, использовать земельный участок в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. Указанное обстоятельство образует дополнительную правовую гарантию, позволяющую при строительстве и реконструкции сооружения на земельном участке в ООПТ учитывать запреты, составляющие его природоохранный режим. Немаловажным является и то, что при прекращении права застройки здания и сооружения, принадлежавшие лицу, имеющему право застройки, будут поступать в собственность собственника земельного участка в ООПТ, что позволит сохранить единство постройки и земельного участка. С учетом последнего положения суперфиций можно будет распространить и на специально выделенные земельные участки частичного хозяйственного использования в пределах государственного природного заповедника, но только для возведения объектов, позволяющих осуществлять научные наблюдения за природными процессами См.: Лунева Е.В. Проблемы и пути развития гражданского права в области ограниченных вещных прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий // Вестник Волжского ун-та им. В.Н. Татищева. Серия Юриспруденция. - 2013. - Вып. 2 [78]. - С. 40.

Право личного пользовладения земельным участком в ООПТ будет возможно, однако, скорее всего, не получит большого распространения. Дело в том, что статья 302 Проекта ФЗ № 47538-6 вводит узко очерченный круг субъектов на узуфрукт - граждане и некоммерческие организации. Для физических лиц такое ограниченное вещное право в условиях преобладания публичной собственности на земли ООПТ будет способствовать удовлетворению потребностей граждан в отдыхе и спорте. С учетом природоохранных требований гражданам, проживающим на территории государственного природного заповедника, стоит предоставлять специально выделенные земельные участки частичного хозяйственного использования в границах обозначенной ООПТ на указанном ограниченном вещном праве. Для некоммерческих организаций узуфрукт на земельный участок в ООПТ следует связать с научной и просветительской деятельностью.

Что же касается обязательственных прав, то юридическая привязка реализуется через временное господство обладателя земельного участка в ООПТ, возникшее на основании договора аренды, субаренды, безвозмездного пользования и др.

IV. Признак системности означает, что объекты гражданских прав обязаны образовывать определенную систему, которая в свою очередь должна иметь взаимообусловленную связь с основными категориями гражданского права вообще См.: Лапач В.А. Система объектов гражданских прав в законодательстве России: дис. …д-ра юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2002. - С. 185-190. Указанное свойство позволяет определить, как и в каком качестве, земельный участок в ООПТ интегрируется в единство закономерно организованных объектов гражданских прав. Как элемент системы объектов гражданских прав земельный участок в ООПТ примыкает к материальным благам, является вещью, недвижимым имуществом и одним из видов земельных участков.

V. Многие современные цивилисты в качестве самостоятельного признака объектов гражданских прав рассматривают правовой режим (гражданско-правовой режим). С ними следует согласиться, поскольку объектами прав являются не все предметы материального мира, а только те из них, которые могут быть подведены под определенный правовой режим, то есть могут быть квалифицированы в качестве определенного типа объектов прав См.: Свирков С.А. К вопросу об объектах гражданских прав // Актуальные проблемы российского права. - 2012. - № 1. - С. 107. Гражданско-правовой режим представляет собой дифференцирующий признак объектов гражданских прав, отделяющий их друг от друга, индивидуализирующий и характеризующий в юридическом плане См.: Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: дис. ... канд. юрид. наук. - Иркутск, 2005. - С.С 37..

Из-за отсутствия легальной дефиниции гражданско-правового режима в теории гражданского права ведутся неутихающие споры о том, что же представляет собой указанная правовая категория. Одни исследователи рассматривают его через призму абсолютного права, прежде всего, через право собственности См., например, Валеев М.М. Вещи как объекты гражданских правоотношений: дис. …

канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2003. - С. 18. Другие отдают приоритет оборотоспособности объектов См., например, Гражданское право … / Отв. ред. Е.А. Суханов … - С. 394. (Автор главы Е.А. Суханов); Шорников Д.В. Указ. соч. - С. 37; Егоров Ю.П. Правовой режим сделок как средство индивидуального гражданско-правового регулирования: дис. … д-ра юрид. наук.

- Екатеринбург, 2004. - С. 84. Третьи применяют комплексный подход - учитывают и статику, и динамику частноправовых отношений См., например, Смышляев Д.В. Правовое положение объектов незавершенного строительства, особенности регистрации прав на такие объекты // Правовое регулирование оборота недвижимого имущества: Сборник научных статей / Ин-т частного права (Екатеринбург). - Екатеринбург: изд-во АМБ, 2002. - С. 24. Думается, что гражданско-правовой режим включает не только потенциально совершаемые сделки по поводу конкретного объекта гражданских прав, но и возможность обладать им на вещных правах, запреты, ограничения и дозволения по использованию определенного блага, юридические процедуры, а также меры защиты и меры ответственности за нарушения субъективных гражданских прав. В этом смысле справедлив вывод В.И. Сенчищева о том, что правовой режим как система юридических правил, определяющих положение исследуемого явления объективной действительности в качестве объекта гражданских прав, раскрывается через всю совокупность правил и норм, определяющих как статику, так и динамику правового существования анализируемого объекта См.: Сенчищев В.И. Объект гражданских правоотношений // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И. Брагинского; Исследовательский центр частного права. Российская школа частного права. - М.: Статут, 2014- С. 109. При этом, по мнению ученого, поскольку правовой режим является подлинным объектом гражданских прав, постольку существует только два признака последнего: возможность находиться в гражданском обороте и допущение объекта в оборот. Однако их нельзя признать универсальными, так как они не действуют в отношении некоторых социальных благ, которые признаются объектами гражданских прав, но остаются неотчуждаемыми, и, следовательно, не являются объектами имущественного оборота.

Отсюда следует вывод о том, что объектами гражданского права могут быть как полностью оборотоспособные, так и ограниченные и изъятые из оборота объекты.

Действующее законодательство относит государственные природные заповедники к особо охраняемым территориям федерального значения. В их границах природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность лишь за некоторыми исключениями См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Часть 1 ст. 6 // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024. Определен закрытый перечень мероприятий и видов деятельности, допустимых на территориях государственных природных заповедников См.: Там же. Часть 2 ст. 9..

Земельным законодательством установлено, что земли государственных природных заповедников изъятые из оборота (т.е. не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок Отступление от общих правил оборотоспособности земельных участков предусмотрено ч. 11 ст. 22 Земельного кодекса России, которая допускает возможность установления федеральными законами случаев, когда изъятые из оборота земельные участки могут быть переданы в аренду. См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 414, предусмотренных гражданским законодательством), находятся в федеральной собственности. Земельные участки в границах государственных природных заповедников не подлежат приватизации См.: Там же. Статьи 27 и 95. См. также: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Часть 5 ст. 58 // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". Часть 8 ст. 28 // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

Еще одна новелла законодательства об особо охраняемых природных территориях допускает возможность преобразования государственных природных заповедников в национальные парки при условии наличия положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование Преобразование осуществлено. в отношении семи государственных природных заповедников, в их числе трех биосферных. См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6971. См. также: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Пункт 6.1 ст. 11 // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556..

Необходимость преобразования отдельных государственных природных заповедников в национальные парки Минприроды России объяснило исключительно тем, что на территориях нескольких существующих заповедников ведется (в силу исторически сложившихся обстоятельств) многолетняя масштабная рекреационная и иная деятельность, не соответствующая режиму заповедников, но в полной мере адекватная задачам и режиму национальных парков.

В науке гражданского права выделяют и другие признаки объектов гражданских прав: господство или власть обладателя над определенным явлением объективной действительности См.: Захаров Д.Е. Животные как объекты гражданских прав: дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2010. - С. 23; Кашанин А.В. Кауза гражданско-правового договора как выражение его сущности // Журнал российского права. - 2001. - № 4. - С. 98, направленность на него деятельности субъектов См.: Захаров Д.Е. Указ. соч. - С. 24; Васильев А.С. Гражданско-правовое регулирование отношений по использованию радиочастотного спектра: дис. … канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2004. - С. 22, «редкость» (ограниченность) блага См.: Васильев А.С. Указ. соч. . - С. 36, состояние присвоенности или отчужденности См.:. Васильев А.С. Указ. соч. - С. 46 и т.д. Конечно, такие научные взгляды заслуживают внимания, однако указанные свойства либо являются частями других признаков, либо вообще позволяют применить их к любому правовому объекту, а не только к объекту гражданских прав.

Таким образом, признаками объектов гражданских прав являются: способность удовлетворять потребности, дискретность, юридическая привязка, системность и гражданско-правовой режим. Первые четыре свойства являются внутренними, когда объект гражданского права существует в объективной действительности независимо от признания его таковым законодателем; а пятый характеризует внешнюю сторону, свободную от внутренних свойств, когда благо закреплено в действующем законе именно как объект гражданских прав.

1.4 Специфика оборотоспособности земельных участков в особо охраняемых природных территориях

Статика отношений, объектами которых являются земельные участки в ООПТ, была описана при анализе признака «юридическая привязка». Однако для полной характеристики статического положения рассматриваемого специфического недвижимого имущества необходимо говорить о природоохранных ограничениях, которые определяют рамки возможного использования земельных участков в ООПТ. Полностью из хозяйственного использования исключаются земельные участки в государственных природных заповедниках, включающие особо ценные экологические системы и объекты, а также земельные участки в заповедной зоне национальных парков, в отношении же остальных земельных участков в заповедниках и национальных парках и в иных категориях ООПТ законом закреплено лимитированное пользование.

Динамика рассматриваемых правовых отношений зависит от пределов допущения земельных участков в ООПТ в гражданский оборот. «Оборот» является важнейшей, фундаментальной, крайне распространенной правовой категорией в цивилистической отрасли. Неоднократно встречается указанное понятие и в ГК РФ. Все же, его легальная дефиниция до сих пор не закреплена в законодательстве. Этимологически «оборот» есть «обращение», которое, в свою очередь, определяется через «обмен» См.: Ожегов С.Ю., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азъ, 1995. -С. 426. Однако в правовом смысле гражданский оборот включает не только экономический обмен объектами гражданских прав, но и безвозмездные и односторонние сделки, а также переход имущества в порядке универсального правопреемства и в порядке приватизации, предоставление имущества на основании административных актов. Вместе с тем, участие в гражданском обороте определенного объекта гражданских прав напрямую зависит от его оборотоспособности, понятие которой законодатель опять-таки не дает. Анализ ст. 129 ГК РФ позволяет говорить о том, что оборотоспособность представляет собой возможность нахождения конкретного объекта в имущественном обороте. Поэтому в цивилистической литературе под ней принято понимать качественную характеристику или особое юридическое свойство объектов гражданских прав. Небезынтересными остаются вопросы сдерживания оборотоспособности. Применительно к такой ситуации, необходимо четкое разграничение категорий ограниченных в нем объектов и изъятых из него.

До реформирования гражданского законодательства легальный признак ограниченных в обороте объектов, выраженный в возможности принадлежать лишь определенным субъектам, не позволял отграничить такие блага от изъятых из оборота, поскольку последними также мог обладать только строго очерченный круг лиц. Поэтому сложившееся регулирование отношений, связанных с изъятыми и ограниченными в обороте объектами гражданских прав, позволяет говорить о том, что большинство из них, в правовом смысле, ранее придаваемом законодателем, являлись ограниченными в обороте. ФЗ от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» СЗ РФ. - 2013. - № 27. - Ст. 3434 Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018) (далее - ФЗ № 142) из ст. 129 ГК РФ исключены изъятые из оборота объекты, поскольку они охватывались понятием ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав. Однако это вовсе не означает, что изъятые из оборота объекты полностью удалены из ГК РФ и иного отраслевого законодательства. Итак, с учетом изменений гражданского законодательства объекты гражданских прав характеризуются либо как свободные, либо как ограниченные в обороте. При этом в последнюю категорию входят объекты, которые имеют разный уровень ограничений. Теперь их можно систематизировать как полностью ограниченные, когда закрепляется максимальное лимитирование в правовой циркуляции объектов, и частично ограниченные в обороте (рис. 1).

Рис. 1. Виды объектов гражданских прав в зависимости от оборотоспособности.

Немаловажным является тот факт, что, согласно ч. 4 ст. 3 ФЗ № 142, правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу указанного нормативного правового акта признавались изъятыми из оборота и в соответствии с п. 2 ст. 129 ГК РФ признаются ограниченными в обороте, сохраняется. Исходя из приведенной нормы, следует, что ранее изъятые из оборота объекты теперь считаются ограниченно оборотоспособными (полностью ограниченные в обороте) с сохранением первоначального их режима. Обозначенное положение распространяется на ст. 27 ЗК РФ «Ограничения оборотоспособности земельных участков», которая выделяет земельные участки как изъятые из оборота, так и ограниченные в нем; и на п. 2 ст. 6, п. 2 ст. 12 ФЗ «Об ООПТ», изымающие из оборота природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников и национальных парков.

Что касается зарубежного законодательства, то в одних зарубежных государствах изъятые из оборота объекты нормативно закреплены в гражданском законодательстве, в других - нет. Статья 129 ГК Республики Беларусь См.: Грамадзянскі кодэкс Рэспублікі Беларусь ад 7 снежня 1998 г. № 218-З (з змен. ад 5 студзеня 2013 г.) // Ведамасці Нацыянальнага сходу Рэспублікі Беларусь. - 1999. - № 7-9. - Арт. 101 наряду с ограниченными в обороте предусматривает и изъятые из оборота объекты. Статья 826 ГК Италии закрепляет так называемые патримониальные вещи, изъятые из оборота, к которым относится имущество, предназначенное для нужд публичных служб См.: Винницкий А.В. Институт публичной собственности в праве Франции, Испании и Италии // Вестник гражданского права. - 2013. - № 4. - С. 236-237.. В Германском гражданском уложении не упоминается о вещах, изъятых из оборота, однако общепризнано, что обозначенная категория существует, а режим таких объектов устанавливается исключительно публичным правом См.: Винницкий А.В. Институт публичных вещей в германском праве // Вестник гражданского права. - 2013. - № 2. - С. 195..

Думается, что в целях обеспечения системности законодательства РФ целесообразнее было бы не исключать категорию изъятых из оборота объектов из ст. 129 ГК РФ, а использовать другой подход к модернизации ограничений оборотоспособности объектов гражданских прав: например, закрепить обе категории в указанной статье и выделить четкие нормативные параметры их дифференциации.

Предлагаем два критерия разграничения изъятых и ограниченных в обороте объектов гражданских прав: (1) возможность совершения гражданско-правовых сделок, не связанных с отчуждением; (2) наличие исключений бланкетного характера в запретах. Считаем, что в качестве изъятых из оборота необходимо рассматривать объекты, по поводу которых запрещено совершать любые гражданско-правовые сделки, независимо от принадлежности к определенному кругу лиц, поскольку, как было показано, изъятые из оборота блага могут находиться в любой форме собственности. Кроме того, в законе для таких объектов гражданских прав не могут быть предусмотрены бланкетные отступления из приведенного правила, в противном случае они станут ограниченно оборотоспособными. Под последними надо понимать такие объекты гражданских прав, которые либо не разрешается предоставлять в частную собственность, если законом не предусмотрено иное, либо для этого требуется специальное разрешение; также они могут быть предметами иных гражданско-правовых сделок, не связанных с отчуждением.

Отсутствие согласованности как внутриотраслевых гражданско-правовых положений, так и норм разной отраслевой принадлежности в сфере оборотоспособности земельных участков в ООПТ требует выделения общих и отличительных признаков ограниченных и изъятых из оборота земельных участков в ООПТ, характеризующихся разными гражданско-правовыми режимами. Такое размежевание позволит разделить сферы действия запретительного и разрешительного (запретительно-дозволительного) гражданско-правового регулирования.

Общность анализируемых понятий заключается в том, что и ограниченные, и изъятые из оборота земельные участки в ООПТ находятся в публичной собственности, а нормы о них обладают правосдерживающим эффектом применительно к оборотоспособности рассматриваемых частноправовых благ.

Различаются же вышеназванные категории степенью лимитирования гражданских прав на такое недвижимое имущество. Во-первых, изъяты из оборота земельные участки в ООПТ, принадлежащие федеральному собственнику в государственных природных заповедниках и национальных парках, в то время как ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ могут находиться еще и в собственности субъектов РФ, и даже в муниципальной собственности. Обратим внимание, что образование государственного природного заповедника происходит с изъятием всех земельных участков иных владельцев, а создание национального парка допустимо и без выкупа такого недвижимого имущества. Поэтому заповедник состоит только из изъятых из оборота федеральных земельных участков, а в границах национального парка имеются земельные участки любой формы собственности, характеризующиеся разной оборотоспособностью. В результате возникает вопрос: если законодатель относит к изъятым из оборота земельные участки федеральной собственности лишь в границах государственных природных заповедников и национальных парков, а к ограниченным - земельные участки публичного собственника в других (кроме заповедника и национального парка) категориях ООПТ, то можно ли говорить об ограничении оборотоспособности земельных участков региональной и муниципальной собственности в границах национального парка? Получается, что нет. Указанные земельные участки, как и земельные участки частных собственников в пределах национального парка, являются полностью оборотоспособными.

Изложенная правовая позиция находит косвенное подтверждение в судебной практике. В 2014 г. Республика Бурятия, в лице специализированного государственного учреждения «Фонд имущества Республики Бурятия», заключила договор с победителем аукциона по продаже земельного участка регионального собственника (ранее приобретенного государственным учреждением здравоохранения «Детская республиканская больница» у гражданина) в Национальном парке «Тункинский». Признанный судами См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа № Ф02-2251 от 17 июня 2014 г. по делу № A10-4172-2013; Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда № 04-АП-375/2013 от 18 марта 2014 г. по делу № А10-4172/2013; Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 10 декабря 2013 г. по делу № А10-4172/2013 [Электронный ресурс] Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).. правомерным отказ регистрационной службы в регистрации перехода права собственности на этот земельный участок, был обоснован не ограничением его оборотоспособности, установленным ст. 27 ЗК РФ, а исключительным правом федерального государственного бюджетного учреждения, ведающего указанной ООПТ, на приобретение земельных участков в границах национального парка.

Во-вторых, ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ могут быть предметами и гражданско-правовых сделок, не связанных с отчуждением имущества. Чаще всего, такие земельные участки являются объектами арендных или субарендных отношений Постановление ФАС Московского округа от 10 января 2014 г. № Ф05-7688/2013 по делу № А40-87504/12-148-831 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). При необоснованном отказе в заключении договора аренды ограниченного в обороте земельного участка в ООПТ суды указывают, что факт включения спорного земельного участка в состав ООПТ не позволяет заявителю требовать передачи его в собственность, но не исключает возможности его аренды Постановление ФАС Московского округа от 20 августа 2013 г. по делу № А40-85295/12- 41-802 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).

В-третьих, в исключительных случаях ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ могут предоставляться в собственность физических и юридических лиц, но только тогда, когда обозначенное положение устанавливается федеральным законом. Пока в них не содержится четкой формулировки о возможности приобретения такого участка в частную собственность. Однако ее можно вывести кос венным путем. Статья 16 ФЗ «О введении ЖК РФ» предусматривает бесплатный переход земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений многоквартирного дома, расположенного на нем. Разумно предположить, что данная норма должна распространяться и на земельные участки в ООПТ. Подобного мнения придерживается Минэкономразвития РФ и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. В их письмах См.: Письмо Минэкономразвития РФ от 28 апреля 2010 г. № Д23-1568 «Об оформлении прав на земельные участки собственников помещений многоквартирного дома, который находится в границах земельного участка площадью 173,1 га, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования ФГУП, и относится к землям особо охраняемых территорий». [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).; Письмо Минэкономразвития РФ от 19 июля 2010 г. № Д23-2704 «О праве общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме» // Нормирование в строительстве и ЖКХ. - 2011. - № 1; Письмо Минэкономразвития РФ от 14 октября 2011 г. № ОГ-Д23-1670 «О предоставлении в собственность земельного участка, отнесенного к особо охраняемой природной территории федерального значения, в том числе, если на данном земельном участке расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав данного дома объекты недвижимого имущества». [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).; Письмо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 1 июля 2010 г. № 14-5119-ГЕ «О рассмотрении обращения». [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). указывается, что с момента формирования земельного участка в ООПТ и проведения его государственного кадастрового учета он относится к собственности собственников помещений многоквартирного дома и отсутствует необходимость в принятии решения соответствующими органами о его предоставлении. Однако подобные письма не являются нормативными документами, а разъясняют конкретную ситуацию по отдельно поступившим запросам. На практике возникали отказы государственных органов в предоставлении земельного участка в ООПТ, на котором находится многоквартирный дом, в частную собственность. Судебная практика в отношении данного вопроса далеко неоднозначна. Показательным примером здесь может служить дело № А40-80260/11-9-692, при рассмотрении которого суды первой См.: Решение Арбитражного суда города Москвы от 23 декабря 2011 г. по делу № А40- 80260/11-9-692 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). и второй См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2012 г. по делу № А40-80260/11-9-692. [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). инстанции признали законной возможность приобретения земельного участка в ООПТ в общую собственность собственниками помещений многоквартирного дома, но кассационная инстанция отменила решения нижестоящих судов См.: Постановление ФАС Московского округа от 2 августа 2012 г. по делу № А40- 80260/11-9-692 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).. В порядке надзора рассматриваемое дело было передано в Президиум ВАС РФ, который указал, что право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок возникает в силу положений ЖК РФ и ФЗ «О введении ЖК РФ», поэтому заявитель вправе требовать формирования границ этого участка, в том числе и в случае, если жилой дом расположен в границах ООПТ, независимо от того, введен он в эксплуатацию до создания ООПТ или после См.: Постановление Президиума ВАС РФ по делу № А40-80260/11-9-692 от 19 февраля 2013 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).. Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии тенденции расширения возможностей перехода прав на такое недвижимое имущество.