Правовой режим сооружений обустройства месторождений нефти и газа

Вопрос о возможности принудительного прекращения права собственности на остальное имущество, входящее в состав горного предприятия, в собственность нового пользователя очевидно должен решаться отрицательно. Однако переход права собственности на данное имущество, при возникновении необходимости такого перехода, может быть урегулирован в договорном порядке по общим правилам хозяйственного оборота.

К сожалению, в Проекте закона РФ «О недрах» Проект закона «О недрах» // Законодательство. - 2003. - №11. - С. 67-87. переход права собственности на горное имущество при прекращении права пользования недрами также регламентирован недостаточно. По Проекту федерального закона «О недрах» «пользователь недр является собственником созданного или приобретенного им горного имущества». Причем под горным имуществом по Проекту понимается «недвижимое имущество, созданное или приобретенное пользователем недр и непосредственно обеспечивающее процесс недропользования». По классификации, предложенной Г.Ф. Струговым, это определение соответствует понятию «связанное горное имущество». Статья 11 Проекта гласит, что порядок и условия оборота горного имущества регулируются гражданским законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Кодексом». Проект уже содержит специальные положения о переходе права собственности на горное имущество при прекращении права пользования недрами. Так, согласно статье 63 Проекта в случае досрочного прекращения права пользования участком недр и передачи участка недр новому недропользователю, прежний владелец лицензии обязан передать новому недропользователю горное имущество на возмездной основе. Порядок передачи горного имущества определяется договором между прежним владельцем лицензии и новым владельцем лицензии в соответствии с гражданским законодательством.

В случае же приостановления права пользования участком недр, согласно Проекту, горное имущество может быть передано во временное (сроком до 1 года) управление федерального органа управления государственным фондом недр в соответствии с условиями, на которых приобреталось право пользования недрами. При приостановлении права пользования недрами переход права собственности на горное имущество не обязателен, поскольку в данном случае не приостанавливается деятельность по обеспечению сохранности горных выработок, поддержанию строений, сооружений и оборудования в безаварийном, безопасном для людей и окружающей среды состоянии.

Однако по Проекту порядок передачи горного имущества также определяется договором между прежним владельцем лицензии и новым владельцем лицензии в соответствии с гражданским законодательством.

Статья 26 Кодекса «О недрах» гласит, что при прекращении права пользования недрами предприятие по добыче полезных ископаемых подлежит ликвидации или консервации. При полной или частичной ликвидации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей природной среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.

Консервация скважин - временная приостановка работы скважины. Законсервированные скважины не списываются с баланса предприятия и учитываются как основные средства. Отнесение законсервированных скважин к объектам недвижимости не вызывает сомнения. Следовательно, общий режим скважин распространяется и на законсервированные скважины. Сложнее дело обстоит с ликвидированными скважинами. Ликвидированная скважина - скважина, которая прекращает свою работу ввиду выполнения своего назначения, либо по геологическим, техническим, технологическим, экологическим и другим причинам. Но прекращает ли свое существование скважина после подписания акта о ее ликвидации, или ликвидация - лишь изменение качественной характеристики скважины? При ликвидации скважины перекрываются нефтегазоносные пласты, однако, ликвидированная скважина не демонтируется, целостность земной поверхности остается нарушенной, поэтому необходим регулярный контроль давления на устье скважины и контроль воздуха на возможность утечки ядовитого газа. В принципе, ликвидация носит обратимый характер, но случаи восстановления единичны, так как восстановить ликвидированную скважину до рабочего состояния технически сложно, подчас невозможно. Как правило, экономически выгодно строить новую скважину, а не восстанавливать ликвидированную. В соответствии с Инструкцией о порядке ликвидации, консервации скважин и оборудования их устьев и стволов, утвержденной Постановлением Госгортехнадзора России от 22 мая 2002 года № 22 Справочная правовая система «Гарант» все ликвидируемые скважины в зависимости от причин ликвидации подразделяются на 4 категории:

I - скважины, выполнившие свое назначение (выполнившие задачи, предусмотренные проектом строительства, технологическими документами на разработку месторождений, достигшие нижнего предела дебитов, установленных проектом, технологической схемой разработки или инструкцией по основанию нижнего предела рентабельности эксплуатационных скважин, обводнившиеся пластовой, закачиваемой водой, не имеющие объектов возврата или приобщения, в случае отсутствия необходимости их перевода в контрольный (наблюдательный, пьезометрический фонд) и т.п.);

II - скважины, ликвидируемые по геологическим причинам (доведенные до проектной глубины, но оказавшиеся в неблагоприятных геологических условиях, то есть в зонах отсутствия коллекторов, законтурной области нефтяных и газовых месторождений, давшие промышленные притоки нефти, газа, воды, а также скважины, где были проведены работы по интенсификации притока, которые не дали результатов; не вскрывшие проектный горизонт и не доведенные до проектной глубины из-за несоответствия фактического геологического разреза проектному, вскрытия в разрезе непреодолимых препятствий и другие);

III - скважины, ликвидируемые по техническим причинам (скважины, на которых возникли открытые фонтаны, пожары, следствием которых явилась потеря ствола скважин, а также аварии с бурильным инструментом, техническими или эксплуатационными колоннами, внутрискважинным и устьевым оборудованием, геофизическими приборами и кабелем, аварии из-за некачественного цементирования. В случаях, когда в исправной части ствола скважины (выше аварийной части) имеются продуктивные горизонты промышленного назначения, подлежащие в соответствии с технологическими документами на разработку месторождения отработке этой скважиной, ликвидируется в установленном порядке только аварийная часть ствола, а исправная передается добывающему предприятию, другие)

IV - скважины, ликвидируемые по технологическим, экологическим и другим причинам (скважины, законченные строительством и непригодные к эксплуатации из-за несоответствия прочностных и коррозионностойких характеристик эксплуатационной колонны фактическим условиям; скважины, не вскрывшие проектный горизонт и не доведенные до проектной глубины из-за возникновения форс-мажорных обстоятельств длительного действия, банкротства предприятия, отсутствия финансирования, прекращения деятельности предприятия, окончания срока действия лицензии на пользование недр и т.п.)

Учет и ежегодный контроль за состоянием ликвидированных скважин и необходимые ремонтные работы при обнаружении неисправностей и нарушений требований охраны недр возлагаются на пользователя недр. На первый взгляд, скважина и после ликвидации остается вещью, прочно связанной с землей, и поэтому является недвижимым имуществом как и работающая или законсервированная скважина, и значит, подлежит государственному техническому учету и государственной регистрации учреждениями юстиции. Но ликвидированная скважина не предполагает никакой выгоды от своего использования, скорее наоборот, контроль за ее состоянием является обременением для недропользователя. Кроме того, ликвидация скважин является основанием для их списания с баланса предприятия. Ликвидация скважины означает, что скважина прекращает выполнять те функции, для которых она была создана. Но чем становится скважина после ликвидации? На этот вопрос законодатель никак не отвечает.

Полагаем, что ликвидированные скважины объектами хозяйственной деятельности не являются. Соответственно ликвидированные скважины не должны приобретаться в собственность организации.

Ликвидированные скважины как экологически опасные объекты должны состоять на учете в природоохранных органах и органах, осуществляющих горный и промышленный надзор. Ликвидированные скважины являются обременением участка недр, предоставляемого в пользование, но не самостоятельными объектами.

Кроме того, правовой механизм осуществления ликвидации четко не прописан. В средствах массовой информации неоднократно отмечается, что растет количество бесконтрольных брошенных скважин, в том числе и таких, работы по ликвидации которых в должной мере не произведены. Как отмечает М.В. Дудиков Дудиков М.В. О переходе права пользования участками недр / М.В. Дудиков // Экологическое право.- 2003. - № 3. - С.8. , в самом законе РФ «О недрах» заложен механизм избавления от ответственности за ликвидацию и консервацию скважин. Пользуясь правом, предоставленным статьей 17-1 Закона РФ «О недрах», пользователь недр передает лицензию другому предприятию вместе с расположенным на этом участке фактически ненужным, часто отслужившим свой срок оборудованием. В результате, первоначальный пользователь освобождается от обязанности нести расходы на ликвидацию консервацию горных сооружений, а новый недропользователь зачастую не имеет на это достаточно материальных и технических средств.

Проблема брошенных скважин весьма актуальна. По данным министерства природных ресурсов, сейчас в России начитывается примерно 150 тысяч нефтяных и газовых скважин. Из них около 15 тысяч приходится на нераспределенный фонд недр. Это в основном старые скважины, пробуренные еще в советские времена, треть из которых была законсервирована более 10 лет назад. Примерно 4-5% скважин нераспределенного фонда могут оказаться опасными, и эта доля постоянно растет. Скважины, даже законсервированные и ликвидированные по всем правилам и нормам (что, понятно, делалось далеко не всегда), представляют собой мины замедленного действия. Под влиянием изменений в земной коре они могут в любой момент «ожить», то есть начать выделять нефть, газ, сероводород, пластовый рассол [www- документ] // Нефть и капитал [www-сайт]: URL: http://www.oilcapital.ru/ (16.04.2003 г.).

За последние 10 лет, по данным Тюменского управления Госгортехнадзора России, на территории всей Тюменской области на заброшенных скважинах было зафиксировано 58 открытых фонтанов, из которых 44 сопровождались пожарами. Не меньшую опасность для экологии Западной Сибири представляет выход на поверхность пластовых рассолов и смешение их с питьевыми водами. Рассолы уничтожают пастбища, угрожают растительности, которая в этом регионе и без того, в силу климатических условий, довольно слабая. Для севера Западной Сибири, Коми и Прикаспийской провинции характерны выход на поверхность природного газа и сероводорода. На юге Тюменской области и в Коми довольно часто встречаются скважины со значительным внутрискважинным давлением. В Башкортостане, Удмуртии, на Северном Кавказе и в Самарской области скважины представляют особую опасность в связи с очень высокой плотностью населения. Скважины часто находятся непосредственно рядом с населенными пунктами, поэтому любые проявления считаются опасными для человека.

В СССР учет и контроль пробуренных скважин вели два ведомства: Министерство геологии отвечало за поисково-разведочные скважины, Министерство нефтяной и газовой промышленности -- за эксплутационные. В пору рыночных реформ часть скважин оказалась на лицензионных участках компаний. Однако это еще не значило, что они переставали быть «бесхозными» -- когда при оформлении лицензий компании получали горные отводы, скважины с государственного баланса на баланс предприятий не передавались. Соответственно, они не несли и ответственности за их состояние. Лишь в последние несколько лет компании вместе с горным отводом получают в пользование и имеющиеся на территории участка скважины. Гораздо более сложная ситуация складывается со скважинами нераспределенного фонда -- государственные ведомства до сих пор до конца не разобрались, кто за них отвечает.

В соответствии с Положением «О реализации и использовании скважин глубокого бурения на нефть и газ, пробуренных за счет государственного бюджета и числящихся на балансе государственных геологических предприятий» все скважины в нераспределенном фонде должны были быть проинвентаризированы. Денег из федерального бюджета на эти цели не выделялось. Но для ликвидации наиболее опасных объектов регионы могли использовать часть средств, поступавших в местные бюджеты от налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Соответственно, после отмены с начала 2002 года данного налога регионы сокращают эти работы. Своими силами ряд регионов реализуют собственные программы по старым скважинам. В первую очередь это относится к центрам российской добычи нефти и газа -- Ханты-Мансийскому и Ямало-Ненецкому автономным округам.

Сейчас в МПР России активно обсуждается проект по вовлечению старого геологического фонда в хозяйственный оборот. Так, в прошлом году «Ямбурггаздобыча» попросила передать на баланс предприятия весь фонд разведочных и поисковых скважин на лицензионных участках. Дочернее предприятие «ЮКОСа» «Арктикгаз» арендовал 6 скважин с последующим выкупом и 3 реанимировал для использования.

15-16 мая 2003 года в Министерстве природных ресурсов России прошло совещание-семинар «Создание федерального реестра параметрических и поисково-разведочных буровых скважин» Принципы и методы формирования реестра фонда буровых скважин как объектов недвижимого имущества. Разработка моделей управления. Доклад заместителя руководителя Департамента государственного имущества и работы с подведомственными МПР России унитарными предприятиями, учреждениями и организациями Г.В. Овечкиной. [www-документ] // МПР России [www-сайт]: URL: http//www.mnr.gov.ru (от 15.05.2003 г.).. Целью совещания являлся анализ результатов работы, проведенной территориальными органами МПР по инвентаризации и формированию реестра скважин на углеводородное сырье, а также совершенствование управления и контроля за использованием фонда скважин. МПР России разработано распоряжение от 30 апреля 2003 года N 210-р, в соответствии с которым эта работа возложена на территориальные органы МПР России, а именно, на Главные управления (Управления) природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России, которые на основании проведенной территориальными фондами информации работы по инвентаризации фонда буровых скважин формируют данные территориальные реестры буровых скважин. Создание таких реестров (баз данных) позволит решить основные стоящие перед Департаментом государственного имущества задачи: как данное имущество содержать, как им управлять.

По мнению Г. Овечкиной, сложившиеся экономические, административные условия в сфере природопользования, а также опыт уже проделанной МПР России работы в части формирования реестра скважин, показывают на необходимость создания имущественной классификации скважин и разделения данного имущества на несколько групп:

1) «бесхозные» скважины. Например, на территории Ямало-Ненецкого автономного округа более 30% находящихся в федеральной собственности скважин являются «бесхозными». Такие скважины расположены как на нераспределенном, так и на распределенном фонде недр. «Бесхозные» скважины, не имеющие балансодержателя находящиеся на распределенном фонде недр, активно используются, добыча углеводородного сырья на них осуществляется получившими лицензию на данный участок недропользователями, но при этом скважина не зарегистрирована и расходов в виде налогов на нее недропользователь не несет. Проблема «бесхозных» скважин, расположенных на территории нераспределенного фонда, связана как с отсутствием их балансодержателя, так и пользователя, что влечет к неминуемым экологическим бедствиям из-за не проведения мероприятий по содержанию скважин;

2) скважины, находящиеся в федеральной собственности, то есть внесенные в установленном порядке в реестр федерального имущества, и закрепленные на балансе организации-недропользователя. Такие нередко находятся на балансе организаций, которые не осуществляют их эксплуатацию, так как не имеют соответствующей лицензии. Например, РМНТК «Нефтеотдача», имеет лицензию на добычу на территории Ружевского месторождения (Ульяновская область), но оно вынуждено арендовать пробуренные там скважины у ОАО «Ульяновскнефть». Похожая ситуация сложилась и в Ямало-Ненецком автономном округе. 90% скважин, закрепленных за открытым акционерным обществом «Пурнефтегазгеология», находятся в федеральной собственности и расположены на нераспределенных участках недр автономного округа и на участках недр, владельцами лицензий на право пользования недрами которых являются другие недропользователи.

Создание реестра, по мнению Г. Овечкиной, позволит приступить к следующему этапу работы, а именно, созданию экономически эффективного механизма управления скважинами, и определить источники финансирования работ. Необходимо для создания фонда по обслуживанию скважин глубокого бурения предусмотреть возможность пополнения этого фонда за счет отчислений с доходов балансодержателя за пользование скважинами, а также направлять полученные средства на их содержание, консервацию, ликвидацию и восстановление (в зависимости от принятого решения).

Кроме того, МПР России предлагает и такой вариант управления скважинами, как создание ряда казенных предприятий - балансодержателей скважин отдельно по каждому региону для последующей передачи указанного имущества в пользование с условием обязательных отчислений в бюджеты всех уровней. Крайне важно проработать единый экономический механизм, не допустить «распыления» управленческих вопросов между государством и коммерческими организациями - недропользователями, учитывая, что большинство пробуренных за счет федеральных средств скважин является национальным достоянием нашего государства. Реестр станет базовым документом государственного контроля за скважинами от момента их бурения и до ликвидации.

В связи с тем, что юридического лица, к которому можно было бы применить меры ответственности за поддержание этих скважин в технически безопасном состоянии, не существует, ответственность и расходы по их содержанию несет собственник, то есть государство. При этом отсутствует экономический механизм, позволяющий государству компенсировать указанные затраты за счет отчислений от доходов компаний-недропользователей [www-документ] // ГИС-Aссоциация [www-сайт]: URL: http://www.gisa.ru/12508.html (03.12 2003 г.).. По мнению Министерства природных ресурсов России, решение стратегической задачи повышения эффективности недропользования и обеспечения контроля за использованием скважин, пробуренных за счет государственных средств, лежит в плоскости государственного регулирования правовых, имущественных и экономических отношений между государством и недропользователями. Для комплексного решения этой задачи, по мнению МПР России, представляется целесообразным создать межведомственную комиссию с участием МПР России, Минэнерго России, Минэкономразвития России, Минимущества России, МНС России, Госгортехнадзора России и других заинтересованных федеральных министерств и ведомств, которая должна обеспечить координацию неотложных работ по следующим направлениям:

формирование единого федерального реестра скважин на нефть и газ;

урегулирование имущественных отношений между государством и недропользователями в части определения форм собственности на скважины, пробуренные за счет государственных средств;

разработка экономического механизма, позволяющего государству компенсировать затраты на строительство скважин, а также на развитие и воспроизводство минерально-сырьевой базы страны;

проведение анализа использования эксплуатационного фонда скважин, возможных потерь углеводородного сырья в недрах с представлением информации и внесением предложений в МПР России для принятия мер к недобросовестным недропользователям;

установление особого контроля за поступлением в федеральный бюджет предусмотренных законодательством Российской Федерации налоговых платежей и отчислений за пользование скважинами и др.

По нашему мнению, необходимо создать специализированное учреждение, уполномоченное выполнять от имени государства функции собственника сооружений обустройства месторождений. Указанному учреждению, в случае прекращения права пользования недрами, предприятия будут обязаны возмездно передавать горное имущество.

Кроме того, полагаем, что проблема ликвидированных скважин также могла бы быть решена путем создания на этапе строительства горных сооружений определенного ликвидационного фонда. Как отмечает Б.Д. Клюкин, согласно французскому горному законодательству публичная администрация предписывает необходимые условия и формы выполнения работ, чтобы сохранить ландшафт, обеспечить чистоту водных источников, как это предусмотрено ст. 1 и 2 Закона № 92 -3 «О водах» от 3 января 1992 года. Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки / Б.Д. Клюкин. - М.: Городец-издат, 2000. - С.142. Проблема, связанная с изысканием средств для ликвидации аварийных ситуаций и ликвидации аварий и их последствий, решается путем страхования будущих рисков, консигнации сумм, необходимых для осуществления работ в публичных интересах и рядом других мер. По истечении срока концессии и в соответствии с условиями декрета Государственного совета, предоставившего концессию, месторождение возвращается бесплатно государству после выполнения работ, предписанных Горным кодексом, а недвижимое имущество может быть уступлено государству и за плату в случае, когда месторождение остается годным для эксплуатации (при исчезновении или банкротстве недропользователя совокупность его прав и обязанностей переносится на государство) Там же. - С. 87..

Отечественному законодательству также известен аналогичный механизм. Например, Положение о формировании и использовании ликвидационного фонда при реализации соглашения о разделе продукции, утвержденное Постановлением Правительства от 8 июля 1999 года N 741 (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 23 марта 2002 года N 180) Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002 г. - N 13. - Ст. 1211. предусматривает, что при реализации соглашения о разделе продукции с целью финансирования работ по консервации и ликвидации горных выработок и всех видов скважин, по демонтажу оборудования и иных сооружений (платформ, металлоконструкций, объектов обустройства и других объектов), по рекультивации использованной территории создается ликвидационный фонд при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, на который возложено осуществление прав и обязательств Российской Федерации по соглашениям о разделе продукции. Ликвидационный фонд создается по каждому соглашению. Его средства используются исключительно для целей создания ликвидационного фонда. Регулярные отчисления средств в ликвидационный фонд, осуществляемые инвестором с даты начала промышленной добычи либо с иной установленной в соглашении даты, возмещаются ему частью произведенной продукции в порядке, установленном соглашением. Для определения объема работ по ликвидации и необходимых для их выполнения средств инвестор разрабатывает план этих работ и составляет смету затрат на его реализацию. Указанный план должен предусматривать выполнение работ по ликвидации в соответствии с действующими в Российской Федерации стандартами, нормативами и правилами выполнения таких работ с учетом планов разработки и добычи минерального сырья, предусмотренных соглашением. План работ по ликвидации и смета затрат на его реализацию подготавливаются инвестором как часть общей программы работ и сметы затрат по соглашению. Указанные затраты рассчитываются на предполагаемую дату начала работ по ликвидации с учетом инфляции. План работ по ликвидации и смета затрат на его реализацию, а также все изменения и дополнения к ним подготавливаются инвестором и утверждаются в порядке и в сроки, определенные соглашением для общей программы работ и сметы затрат по соглашению.

Ликвидационный фонд создается за счет отчислений и процентов, начисляемых на остаток средств этого фонда, хранящихся на счете по учету средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций. Порядок определения размера отчислений и их периодичность устанавливаются соглашением с таким расчетом, чтобы к началу работ по ликвидации средств ликвидационного фонда было достаточно для финансирования в соответствии с планом работ по ликвидации и сметой затрат на его реализацию, утвержденными в установленном порядке. До возмещения затрат, связанных с отчислениями, инвестор обладает правом собственности на часть средств ликвидационного фонда в размере не возмещенных ему затрат. После возмещения инвестору затрат, связанных с отчислениями, право собственности на средства ликвидационного фонда в размере возмещенных затрат переходит к Российской Федерации. Право собственности на суммы процентов, начисляемых на остаток средств ликвидационного фонда, хранящихся на счете по учету средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций, принадлежит Российской Федерации.

Распорядителем средств ликвидационного фонда является уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, которому открывается счет по учету средств, поступающих во временное распоряжение бюджетных организаций, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации. В случае прекращения действия соглашения или отказа инвестора от части территории, предусмотренной соглашением, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и орган исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации могут принять относительно всей или части территории, предусмотренной соглашением, следующие решения:

а) о продолжении поисково-разведочных работ и (или) добычи минерального сырья и эксплуатации сооружений и иного имущества, созданных при выполнении соглашения (средства ликвидационного фонда подлежат перечислению в доход федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в пропорции, установленной договором между Российской Федерацией и соответствующим субъектом Российской Федерации о распределении части прибыльной продукции, принадлежащей государству в соответствии с условиями соглашения);

б) о проведении работ по ликвидации другими организациями (средства ликвидационного фонда перечисляются организации, которая на основании договора выполняет работы по ликвидации на соответствующем участке недр);

в) о проведении работ по ликвидации инвестором (а) ответственность за выполнение работ по ликвидации в соответствии с утвержденными в установленном порядке планом работ по ликвидации и сметой затрат на его реализацию несет инвестор; б) средства ликвидационного фонда в сумме, не превышающей суммы, указанной в утвержденной смете затрат на реализацию плана работ по ликвидации, в течение 30 дней после принятия решения поступают в распоряжение инвестора для финансирования работ по ликвидации на основании отдельного договора о выполнении таких работ. При этом основанием для перечисления указанных средств являются заверенные в установленном порядке копии договора с инвестором о выполнении работ по ликвидации, плана работ по ликвидации и сметы затрат на его реализацию, утвержденных в установленном порядке; в) инвестор в установленные соглашением сроки представления отчетности о выполнении работ, предусмотренных соглашением, информирует управляющий комитет и уполномоченный федеральный орган исполнительной власти о выполнении работ по ликвидации, проведенных за отчетный период, а также представляет уполномоченному федеральному органу исполнительной власти и органу исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации на утверждение документы об использовании средств ликвидационного фонда по каждому этапу работ по ликвидации.).

В первых двух случаях инвестор не несет ответственности за выполнение в дальнейшем работ по ликвидации на территории, предусмотренной соглашением.

В случае если при прекращении действия соглашения размер средств ликвидационного фонда (или их части), предназначенных для финансирования работ по ликвидации на соответствующей части территории:

а) больше затрат на указанные работы, - неиспользованная часть средств подлежит с учетом пункта 6 настоящего Положения зачислению в доход федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации в пропорции, установленной договором между Российской Федерацией и соответствующим субъектом Российской Федерации о распределении части прибыльной продукции, принадлежащей государству в соответствии с условиями соглашения;

б) недостаточен для покрытия затрат на указанные работы, - стороны соглашения выделяют недостающие средства в долях, соответствующих сложившемуся на дату прекращения действия соглашения долевому распределению прибыльной продукции между государством и инвестором.

Полагаем, что положения законодательства о ликвидационном фонде при реализации соглашений о разделе продукции следует распространить и на обычные условия недропользования.

Выводы.

1. Исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника, установленный Гражданским кодексом РФ, должен быть дополнен еще одним пунктом: «возмездное отчуждение технологических комплексов обустройства месторождений и иного горного имущества в случае прекращения права пользования недрами в собственность государства с последующей передачей указанного имущества в собственность нового пользователя». В законе РФ «О недрах» также следует предусмотреть возможность принудительного прекращения права собственности на горное имущество при прекращении права пользования недрами, такое имущество должно приобретаться в государственную собственность.

2. Законом РФ «О недрах» следует предусмотреть создание государственных учреждений, уполномоченных выполнять от имени государства функции собственника горного имущества.

2. В законе РФ «О недрах» следует предусмотреть для всех проектов строительства горного имущества в целях устранения проблемы ликвидационных скважин создание ликвидационного фонда.

§ 3.3 Аренда сооружений обустройства месторождений нефти и газа

В научной литературе последних лет предлагается для обеспечения ремонта и восстановления законсервированных скважин, а также повышения нефтеотдачи пластов нефтедобывающему предприятию - держателю лицензии сдавать в аренду скважины другой организации, обладающей необходимыми материальными и интеллектуальными возможностями для повышения продуктивности эксплуатации участка месторождения.

По свидетельству Р.Н. Миргазизовой, в правоотношениях по передаче нефтяной скважины в аренду переплетаются гражданско-правовые (передача в пользование нефтяной и газовой скважины как сооружения) и административно-правовые отношения (предоставление участка недр для добычи нефти с использованием скважины, являющейся сложным техническим сооружением, неразрывно связанным с необходимым для его возведения земельным участком) Миргазизова Р.Н. Особенности аренды участков недр и нефтяных и газовых скважин / Р.Н. Миргазизова // Юрист XXI века: реальность и перспективы: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (19-20 апреля 2001 года). - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2002. - С. 127- 134..

Разберем правовые основания для применения аренды горного имущества. В соответствии со статьей 606 Гражданского кодекса РФ по договору аренды (или имущественного найма) арендодатель (или наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Владение заключается в фактическом обладании имуществом Пользование - возможность извлечения полезных свойств из объекта, а, следовательно, присвоение плодов, продукции и доходов.

Таким образом, из легального определения договора аренды вытекают следующие его признаки. Во-первых, договор аренды представляет собой соглашение, на основании которого происходит передача имущества. Во-вторых, это договор возмездный (аренда и без специального указания на то в договоре является платной) в отличие от ссуды - безвозмездного пользования. В-третьих, аренда носит срочный характер и по истечении срока аренды имущество подлежит возврату арендодателю. В- четвертых, договор аренды является консенсуальным - права и обязанности сторон по договору возникают с момента достижения между ними соглашения по всем существенным условиям договора. В-пятых, аренда - двусторонний договор - для заключения договора необходима воля двух сторон. В-шестых, договор аренды является синаллагматическим - предусмотрены встречные, взаимообусловленные обязательства.

Существенные условия - условия договора, при отсутствии согласования которых договор признается незаключенным, для аренды таковы:

1) по общему правилу - только условие о предмете аренды;

2) в договорах аренды зданий и сооружений помимо условия о предмете аренды существенным признается условие о размере арендной платы.

В правовой литературе неоднократно поднимается спор по поводу того, к какой категории прав относить договор аренды, к вещно-правовой или обязательственной.

А.А. Иванов относит право аренды к числу вещных См.: Гражданское право: Учебник. Ч.2 /Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. - М.: Проспект, 1997. - С.156.. По мнению В.В. Витрянского, несмотря на закрепление законодателем отдельных вещных элементов, в целом аренда имеет обязательственно-правовую природу. Витрянский В.В. Договор аренды / В.В. Витрянский // Закон. - 2000. - № 11. - С. 14-25..

Согласимся со мнением Л.Г. Ефимовой, относящей аренду к так называемым смешанным правоотношениям, которым присущи признаки как вещно-правовые, так и обязательственные. Ефимова Л.Г. О соотношении вещных и обязательственных прав / Л.Г. Ефимова // Государство и право. - 1998. - № 10. - С. 35-44.

В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи).

Если в аренду представляется технологический комплекс обустройства месторождения, то предметом такой аренды является технологический имущественный комплекс целиком.

Арендодателем может быть только собственник или лицо, уполномоченное собственником.

По мнению В.В. Витрянского, учитывая специфику арендных правоотношений, а именно: включение в их содержание некоторых вещно-правовых элементов (право следования, вещно-правовые способы защиты), а также наделение арендатора статусом титульного владельца, предмет договора аренды включает в себя два рода объектов. Объектом первого рода должны служить соответствующие действия обязанных лиц. Роль объекта второго рода играет имущество, которое в результате таких действий предоставляется во владение и пользование арендатора, а по окончании срока аренды возвращается арендодателю Витрянский ВВ.. Договор аренды / В.В. Витрянский // Закон. - 2000 г. - № 11. С. 15..

Как было отмечено выше, горное имущество является по смыслу Гражданского кодекса сооружениями, а, следовательно, при решении вопроса об определении нормативной базы регулирования аренды горного имущества следует обратиться к специальным положениям Гражданского кодекса, регламентирующим аренду сооружений.

Если предметом договора аренды являются здание или сооружение, ряд общих положений об аренде не применяется, поскольку они замещаются специальными правилами. Положения об аренде зданий и сооружений сходны с содержащимися в Гражданском кодексе РФ нормами о купле-продаже недвижимости (статьи 549-558), что представляется совершенно оправданным. Тем самым обеспечивается единообразный правовой режим объектов недвижимости в имущественном обороте. Специальные правила, регулирующие договор аренды здания или сооружения, вызваны к жизни специфическими свойствами зданий и сооружений как объектов недвижимости: особой ценностью этих объектов, их непотребляемостью в процессе использования, неразрывной связью с землей и т. п.

Требования к форме договора аренды здания (сооружения) состоят в том, что такой договор должен быть заключен в виде единого документа, подписанного сторонами. Несоблюдение их влечет недействительность договора. Кодекс не указывает на необходимость нотариального удостоверения договора аренды здания или сооружения. Государственной регистрации подлежат только те договоры, срок действия которых превышает один год.

Сооружения относятся к объектам недвижимости, неразрывно связанным с землей. Владение и пользование такими объектами со стороны арендатора предполагает наличие у него определенных прав и в отношении земельного участка, на котором находится здание (сооружение). Здесь возможны две ситуации: когда арендодатель здания или сооружения является собственником земельного участка и когда земельный участок, на котором находится здание (сооружение), не принадлежит арендодателю на праве собственности. В первом случае в договоре аренды здания (сооружения) одновременно решается вопрос о передаче арендатору в аренду и земельного участка, на котором находится это здание (сооружение). Арендатору в соответствии с договором земельный участок может быть предоставлен и на ином праве. Если же договор аренды здания (сооружения) не содержит каких-либо указаний о праве арендатора на земельный участок, считается, что к арендатору переходит на срок аренды здания (сооружения) право пользования частью земельного участка, занятой зданием (сооружением) и необходимой для использования его по назначению (пункт 2 статьи 652 Гражданского кодекса РФ).

Во втором случае (собственник здания (сооружения) не обладает правом собственности на земельный участок) такое здание (сооружение) может быть передано в аренду без согласия собственника земли при условии, что подобные действия собственника здания (сооружения) не будут противоречить закону или договору с собственником земельного участка (пункт 3 статьи 652 Гражданского кодекса РФ). Очевидно, что при данных обстоятельствах к арендатору здания (сооружения) от арендодателя переходит и право пользования соответствующей частью земельного участка.

Арендатор здания (сооружения) сохраняет за собой право пользования частью земельного участка, на котором находится здание (сооружение), необходимой для его использования по назначению, и в случае изменения собственника земельного участка, в том числе в результате его продажи другому лицу (статья 653 Гражданского кодекса РФ).

В договоре аренды здания (сооружения) значительно возрастает по сравнению с арендой иного имущества роль условия договора об арендной плате (статья 654 Гражданского кодекса). К обязательствам, возникающим из договора аренды здания (сооружения), не могут быть применены общие правила об аренде, действующие в случаях, когда договором не определены размер, порядок, условия и сроки внесения арендной платы. Как известно, в подобных ситуациях стороны должны руководствоваться условиями об арендной плате, обычно применяемыми при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах (статья 614 Гражданского кодекса РФ). При отсутствии согласованного сторонами в письменной форме условия о размере арендной платы договор аренды здания (сооружения) считается незаключенным. Арендная плата, определяемая договором аренды здания (сооружения), должна включать в себя также плату за пользование земельным участком, на котором оно расположено.

Исполнение арендодателем обязательств, вытекающих из договора аренды, производится путем передачи соответствующего здания (сооружения) и принятия его арендатором. Данная операция должна быть оформлена передаточным актом или иным документом, подписанным обеими сторонами. В таком же порядке арендованное здание (сооружение) возвращается арендатором арендодателю при прекращении договора аренды Комментарий части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. - М.: Фонд правовая культура, Фирма Гардарика - 1996. - С. 95-97 г.. В отношении аренды горного имущества также действуют общие положения гражданского законодательства об аренде: касающихся предоставления имущества арендатору (статья 611 Гражданского кодекса РФ), ответственности арендодателя за недостатки сданного в аренду имущества (статья 612 Гражданского кодекса РФ), обязанности сторон по содержанию арендованного имущества (статья 616 Гражданского кодекса РФ), досрочного расторжения договора по требованию (статьи 619-620 Гражданского кодекса РФ), преимущественного права арендатора на заключение договора аренды на новый срок (статья 621 Гражданского кодекса РФ), возврата арендованного имущества арендодателю (статья 622 Гражданского кодекса РФ), улучшения арендованного имущества (статья 623 Гражданского кодекса РФ), выкупа арендованного имущества (статья 624 Гражданского кодекса РФ).

В рамках действующей системы недропользования возможность применения аренды существенно ограничена и сводится зачастую лишь к тем случаям, когда арендодателем выступает государство - собственник природных ресурсов. Правительством Удмуртской республики принято Постановление от 20 декабря 1999 года № 1265 «Об утверждении Положения о передаче в аренду и определении величины арендной платы за разведочные скважины на нефть и газ, включенные в реестр объектов государственной собственности Удмуртской Республики». Данное Положение предусматривает порядок передачи в аренду нефтегазовых разведочных скважин, пробуренных на территории Удмуртской Республики за счет средств государственного бюджета, отнесенных к государственной собственности Удмуртской Республики. Полномочия Арендодателя по договору аренды осуществляет Государственный комитет Удмуртской Республики по собственности. Арендатором в рамках характеризуемого договора выступает юридическое лицо, получившее в установленном порядке право пользования недрами с целью добычи нефти или азотного газа (недропользователь). Договор аренды заключается по каждой скважине или группе скважин в срок не позднее двух месяцев со дня получения лицензии на право пользования недрами. На недропользователе лежит бремя расходов по расконсервации скважин, по их содержанию, консервации по окончании срока аренды, при необходимости по изменению конструкции и профиля ствола скважины.

Причем договор аренды скважин следует судьбе лицензии на право пользования недрами. При принятии решения о продлении срока действия лицензии на право пользования недрами договор аренды скважин на данном участке недр продлевается на новый срок.

Начисление и внесение арендной платы за скважины производится исходя из годовой проектной добычи полезных ископаемых, установленной в договоре аренды, в размере 20% от стоимости добытого полезного ископаемого за отчетный период времени.

Комментируемое Постановление не противоречит действующему закону РФ «О недрах», поскольку предусматривает передачу в аренду только государственных скважин и только юридическому лицу, получившему в установленном порядке лицензию на право пользования недрами. Такая практика, очевидно, сложилась ввиду отсутствия в Удмуртской республике собственных добывающих компаний.

Таким образом, не смотря на то, что в гражданском законодательстве никаких ограничений для сдачи сооружений обустройства месторождений нефти и газа в аренду не предусмотрено, фактически использование механизма аренды существенно ограничено законодательством о недрах, в результате толкования положений которого полноправным арендодателем горного имущества, в том числе и скважин, может быть только государство. На практике отсутствие возможности сдавать в аренду держателю лицензии бездействующих или низкопродуктивных скважин оборачивается немалыми финансовыми потерями.

В целях развития предпринимательской деятельности в области рационального использования недр, активного вовлечения в разработку трудноизвлекаемых запасов нефти (высоковязкие нефти, низкопроницаемые пласты, нефти водонефтяных и подгазовых зон и др.), определения порядка использования недр с применением инновационных методов и новых технологий повышения нефтеотдачи пластов Приказом Минтопэнерго России от 06 мая 1998 года был утвержден Временный порядок привлечения организаций к недропользованию Справочно-правовая система «Гарант». . Согласно письму Минюста РФ от 22 декабря 2000 года N 11216-ЮД Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. - 2001. - N 2. Временному порядку привлечения организаций к недропользованию отказано в государственной регистрации, т.к. указанный нормативно-правовой акт противоречит действующему законодательству. Приказом Минтопэнерго РФ от 5 января 2001 года N 3 настоящий порядок отменен в связи с отказом в государственной регистрации Минюстом РФ. Тем не менее, для характеристики аренды сооружений обустройства месторождений нефти и газа, считаем необходимым проанализировать его отдельные положения. В соответствии с Временным порядком между недропользователем и привлекаемой для повышения уровня использования недр и т.п. организацией может быть заключен договор аренды - договор на предоставление основных фондов месторождения или основных фондов участка месторождения во временное владение и пользование. Однако по договору аренды, предусмотренному данным порядком, скважина в качестве горной выработки не передается. Сдача в аренду основных фондов скважин по договору между арендодателем и арендатором, имеющим лицензию на право осуществления соответствующих видов деятельности по разработке и эксплуатации нефтяных месторождений, производится: по решению собственника имущества или уполномоченного им органа в случаях и в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации.

По сути, Временным порядком был предусмотрен договор аренды в качестве формы проведения следующих работ:

производство ремонтно-восстановительных работ по выводу из бездействия простаивающих скважин;

применение специальных технологий, повышающих производительность скважин и увеличивающих нефтеотдачу пластов, позволяющих вовлечь трудноизвлекаемые запасы в активную разработку как по выводимому из бездействия, так и действующему фонду скважин;

применение комплексных технологий по разработке низкорентабельных, сильно обводненных запасов нефти;

выполнение по заданию недропользователя отдельных специальных работ по обслуживанию объектов (участков нефтяных месторождений недропользователей).

Предметом договора аренды являются основные фонды месторождения (подземное и наземное оборудование скважин, замерные установки, трубопроводы, емкости и т.д.) или основные фонды участков месторождений. Скважина в качестве горной выработки в аренду не передается.

К организациям-арендаторам предъявляются следующие требования о наличии у них: права (лицензии) осуществлять соответствующий вид деятельности при пользовании недрами; технико-экономических обоснований, бизнес - планов или проектов специальных работ, которые организация будет осуществлять; квалифицированных кадров, имеющих право на проведение горных работ, подтвержденное соответствующими документами; заданий на работы в опытно - промышленном масштабе для последующего широкого использования этого опыта в отрасли, утвержденных Центральной комиссией по разработке нефтяных и газонефтяных месторождений Минтопэнерго России.

Сдача в аренду основных фондов скважин по договору между арендодателем и арендатором, имеющим лицензию на право осуществления соответствующих видов деятельности по разработке и эксплуатации нефтяных месторождений, производится по решению собственника имущества или уполномоченного им органа в случаях и в соответствии с нормами действующего законодательства Российской Федерации и учредительными документами арендодателя. При сдаче основных фондов в аренду составляется акт передачи основных фондов скважин в аренду, подписанный руководителями и бухгалтерами предприятий, с последующим отражением в бухгалтерском балансе арендатора с расшифровкой 03 счета при долгосрочной аренде основных фондов скважин (не допускается отражение на этом счете краткосрочной аренды основных фондов скважин). При этом договор о передаче основных фондов скважин в аренду, приложением данных по добыче углеводородов из передаваемых в аренду основных фондов скважин (базовый объем добычи нефти и дополнительно добытой нефти за счет реализации современных технологий), должен быть согласован с Мингосимуществом Российской Федерации в случаях и порядке, установленных действующим законодательством Российской Федерации.

Вопросы, связанные с улучшениями арендованных основных фондов или созданием новых, регулируются нормами Гражданского кодекса Российской Федерации и условиями договора аренды. Вопрос о ликвидации скважин решается на основе договора между арендодателем и арендатором в соответствии с установленным порядком.

При передаче в аренду основных фондов замер количества добываемой нефтегазожидкостной смеси осуществляет арендатор. Результаты замеров представляются недропользователю для ведения отчетности по разработке и движению балансов запасов нефти по месторождениям.

Количество добытой нефти по договору аренды отражается в бухгалтерском учете арендатора. Право собственности на добытую нефть определяется исходя из условий лицензии, дополнения к лицензионному соглашению и договора аренды.

Анализ положений об аренде основных фондов месторождений приводит нас к выводу что, по сути, Временным порядком предусмотрена завуалированная аренда скважин. Не смотря на то, что Временным порядком привлечения организаций к недропользованию прямо оговорено, что скважина в качестве горной выработки предметом аренды не является, арендатор фактически владеет и пользуется именно скважиной, более того, допускается приобретение арендатором права собственности на добытую нефть, кроме того, бремя внесения платежей за пользование недрами лежит на арендаторе.

Полагаем, что указанный временный порядок противоречит действующему законодательству, в частности статье 7 Закона «О недрах», в соответствии с которой, пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Исключительность предоставленного права означает, что никто более не может осуществлять недропользование в границах данного горного отвода.