Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Научно-исследовательский институт

Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

Москва 2012

Авторский коллектив:

В.Г. Бессарабов - заведующий отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (введение, § 1 гл.1, § 1 гл. 2);

М.В. Маматов - ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук (§ 2, 3 и 4 гл. 2, литература, приложения);

Л.Б. Датчук - старший прокурор отдела по надзору за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод граждан управления по надзору за соблюдением прав и свобод граждан Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации (§ 2 гл. 1);

О.Е. Надежина - заместитель начальника управления государственной защиты прав человека Рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (§ 3 гл. 1).

Рецензенты:

С.Н. Будай - профессор кафедры государственной службы в органах прокуратуры и организации прокурорской деятельности Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина: пособие / В.Г. Бессарабов и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2012. - 92 с.

В пособии освещаются правовые и организационные основы взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, анализируются формы и методы ведения этой работы, рассматриваются отдельные вопросы прокурорского надзора.

Для работников органов прокуратуры, других правоохранительных и контролирующих органов, а также преподавателей и студентов юридических вузов.

Оглавление

Введение

1. Правовые основы сотрудничества российской прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации

1.1 Законодательное регулирование деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.2 Органы прокуратуры как субъект взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности

1.3 Формы и методы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2. Взаимодействие прокуратур субъектов Российской Федерации и региональных уполномоченных в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

2.1 Нормативные правовые основы взаимоотношений прокуратуры с институтом региональных уполномоченных по правам человека

2.2 Прокурорский надзор в сфере действия законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

2.3 Опыт совместной правозащитной работы прокуратуры и региональных уполномоченных по правам человека

2.4 Совершенствование взаимодействия органов прокуратуры и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

Литература

Приложения

Введение

прокуратура уполномоченный право человек

Современное конституционное строительство с характерными реформами практически всех сфер российской государственности осуществляется исходя из признания высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Указанная базовая аксиологическая установка поддержана избранным курсом на развитие в Российской Федерации элементов независимого контроля за выполнением конституционных обязательств демократического правового государства.

В связи с этим результаты деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации адекватно отражают существующую в современном российском обществе потребность в эффективном и беспристрастном контроле за решениями и действиями (бездействием) федеральных, региональных и местных органов власти независимыми институциональными образованиями, наделенными полномочиями следить за соблюдением прав человека, осуществлять их государственную защиту, содействовать жертвам нарушений в восстановлении их правового статуса и возмещении причиненного им вреда.

Генеральный прокурор Российской Федерации прямо ориентирует прокуроров на осуществление делового сотрудничества с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, расширение и укрепление этих связей, позволяющих органам прокуратуры более эффективно решать поставленные задачи по защите интересов личности и государства, укреплению законности и правопорядка. Работа региональных прокуратур зачастую сочетается и с активизацией взаимодействия с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

К настоящему времени в целом назрела потребность научного осмысления накопленного опыта, основных тенденций развития, позитивных и негативных сторон в функционировании, разработанности правовых и организационных вопросов взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации по вопросам правозащитной деятельности, что предопределило проведение данного научного исследования.

Пособие подготовлено с целью оказания практической помощи прокурорским работникам всех звеньев системы органов прокуратуры по расширению и углублению форм и методов взаимодействия с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональными уполномоченными по правам человека в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. При этом авторы не могли обойти вниманием и вопросы осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере.

Эмпирическую основу исследования составили организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и ряда региональных прокуратур, а также сведения, содержащиеся в ежегодных докладах прокуроров субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2010 - 2011 гг. Кроме того, в целях изучения опыта сотрудничества органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и региональными уполномоченными, выявления апробированных форм и методов ведения этой работы, а также обобщения результатов прокурорского надзора за исполнением соответствующего законодательства из Главной военной прокуратуры и прокуратур 15 субъектов Российской Федерации Прокуратуры Курской, Московской, Нижегородской, Орловской, Саратовской, Свердловской областей; города Москвы; республик Алтай, Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республики; Алтайского, Краснодарского, Приморского, Хабаровского краев. истребована соответствующая информация; акты прокурорского реагирования за 2008 - 2011 гг., принятые по наиболее типичным и распространенным нарушениям законодательства Российской Федерации в данной сфере; информационно-аналитические материалы, содержащие предложения по совершенствованию рассматриваемой деятельности органов прокуратуры. По специально разработанной анкете проведен социологический опрос 145 работников прокуратуры, мнение которых в правильном разрешении отдельных дискуссионных вопросов в данной сфере переоценить трудно. Столь обширные информационные источники позволили обеспечить высокую степень обоснованности и достоверности выводов и предложений, сформулированных по ходу настоящего исследования.

1. Правовые основы сотрудничества российской прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации

1.1 Законодательное регулирование деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Вопрос об институте Уполномоченного по правам человека (омбудсмена - по современной общепринятой международной терминологии) впервые был поставлен в Швеции еще в XVI в., но только в XX столетии он распространился практически по всему миру. Многие страны ввели собственное наименование такого органа: Уполномоченные по правам граждан и по правам национальных и этнических меньшинств (Венгрия), Народная правозащита (Австрия), Адвокат народа (Румыния), Комиссар по делам администрации (Великобритания), Посредник (Франция), Защитник народа (Испания). При этом основными функциями омбудсмена являются рассмотрение жалоб на нарушение конституционных прав, защита их в соответствующих государственных органах, анализ соблюдения прав человека и гражданина в стране, информирование об этом парламента, внесение законодательных предложений.

Примечательно, что, готовясь создать в России новую государственную структуру - прокуратуру, учрежденную 12 января 1722 г. в целях более успешного проведения в жизнь экономических, социальных и политических реформ, Петр I внимательно изучал деятельность целого ряда государственных органов развитых зарубежных стран. При этом большинство теоретиков в области прокурорского надзора обоснованно отмечают, что, создавая российскую прокуратуру, за образец он взял прокуратуру Франции; многие ученые полагают, что в значительной мере это был германский фискалат, что тоже в определенной мере справедливо; но иногда в учебниках по курсу «Прокурорский надзор» указывается, что им был и шведский омбудсмен - защитник прав человека. По своему назначению российский Генерал-прокурор был ближе шведскому омбудсмену, основной задачей которого была защита прав и свобод населения от нарушений со стороны властей. Так считали видные отечественные ученые и государственные деятели XIX в. С.А. Петровский См.: Петровский С.А. О сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С. 101. и Н. Павлов-Сильванский См.: Павлов-Сильванский Н. Проекты реформ в записках современников Петра Великого. СПб., 1897. С. 75, 76..

Между тем, ни в царской России, ни в Советском Союзе институт омбудсмена не был создан. Более того, в СССР он осуждался как «буржуазный». Утверждалось, что советский прокурор, наделенный полномочиями получать жалобы на действия чиновников, лучше справляется с ролью независимого защитника прав личности. В то же время прокурор защищал и интересы государства, выступая как государственный обвинитель. Хотя в ходе бесед с ветеранами отечественной прокуратуры удалось выяснить, что руководство советской прокуратуры в 70-е гг. XX столетия принимало меры к изучению опыта работы этого института в ряде иностранных государств, даже командировало несколько работников за границу для изучения деятельности омбудсменов.

После появления данного правозащитного института в странах Восточной и Центральной Европы (в особенности после формирования его в Польше), старта масштабного переустройства общественно-политической и экономической жизни нашей страны в конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого века сформировались условия для учреждения должности Уполномоченного по правам человека в России.

В 1991 г. Декларация прав и свобод человека и гражданина См.: Постановление Верховного Совета РСФСР от 22.11.1991 №1 920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина». провозгласила, что «парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека», который должен был назначаться Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет, быть ему подотчетным и обладать высоким уровнем неприкосновенности (ст. 40).

Спустя непродолжительное время этому новому для нашего государства правозащитному институту был придан статус конституционного и не ограниченного целями укрепления парламентаризма - в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации заложены нормы, в соответствии с которыми к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «е» ч. 1 ст. 103). До принятия соответствующего закона 17 января 1994 г. Государственная Дума назначила Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации известного правозащитника С.А. Ковалева, который уже 10 марта 1995 г. вследствие возникших разногласий был освобожден от занимаемой должности.

Закон, определяющий правовой статус российского омбудсмена, был принят только в 1997 г. В настоящее время именно Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ) определяет конкретный порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия деятельности. В мае 1998 г. на этот пост был избран депутат Государственной Думы О.О. Миронов. С 2004 г. по настоящее время Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации является В.П. Лукин См.: постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13.02.2004 № 77-IV ГД «О назначении Лукина Владимира Петровича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»; от 18.02.2009 № 1729-5ГД «О назначении Лукина Владимира Петровича на должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации»..

Сегодня институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный по правам человека; Уполномоченный) занимает одно из центральных мест в отечественной системе несудебных форм правовой защиты, основным назначением которого является защита и восстановление нарушенных прав и свобод личности. При этом рассматриваемый публично-правовой институт призван осуществлять на всей территории государства независимый контроль за соблюдением прав человека в решениях и действиях органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, командовании воинских частей и администрации мест принудительного содержания, а также при производстве предварительного расследования и судебном разбирательстве. В сравнении с другими правозащитными организациями Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обладает специфичными полномочиями для восстановления прав и интересов человека и гражданина.

Среди основных функциональных направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует указать:

рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, инициирование мер по их восстановлению;

принятие в пределах своей компетенции соответствующих мер при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

развитие международного сотрудничества в области прав человека;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Помимо прямо предусмотренных Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации полномочий в рамках установленной законом компетенции. Так, в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» Уполномоченным могут представляться рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации по вопросам его ведения.

Центральное место в правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации занимает работа с обращениями. При этом им не рассматриваются и не комментируются политические заявления, а приглашения к сотрудничеству с политическими организациями отклоняются. Авторам подобных заявлений и обращений направляются разъяснения относительно невозможности участия Уполномоченного в политике.

В 2010 г. свыше 29 тыс. единиц входящей корреспонденции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составили жалобы на различные нарушения прав и свобод человека (в 2009 г. - 32 043). Непосредственно с территории Российской Федерации поступило 98,3% жалоб, в том числе 34,6% из Центрального, 18,6% - Приволжского, 9,5% - Северо-Западного, 11,4% - Южного, 9,6% - Сибирского, 6,5% - Уральского, 4,9% - Северо-Кавказского и 4,3% - Дальневосточного федеральных округов. Тем самым на 100 тыс. человек населения страны пришлось в среднем 20,1 жалобы (выше среднего значения этот показатель в Центральном (26,6) и Южном (23,8) федеральных округах; ниже среднего значения - в Дальневосточном (19,2), Приволжском (17,7), Северо-Кавказском (14,9), Уральском (15,2), Сибирском (13,9) федеральных округах). Среди субъектов Российской Федерации по количеству жалоб на 100 тысяч человек населения лидировали Магаданская область (46,0), г. Москва (35,2), Ямало-Ненецкий автономный округ (32,6), Ульяновская область (31,9), Владимирская область (31,5) и Республика Коми (34,5) См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год // Рос. газ. 2011. 13 мая..

Тематика жалоб Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, соответствуя в целом тенденциям последних лет, остается стабильной и может выступать индикатором наиболее острых вопросов с соблюдением прав человека. В 2010 г. более 50% жалоб подано Уполномоченному в связи с нарушениями личных (гражданских) прав (из них 64,9% - нарушение права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, 19,9% - нарушение права на достоинство, в том числе в связи с неудовлетворительными условиями содержания в местах принудительного содержания), каждая четвертая жалоба касалась нарушений социальных прав граждан (нарушение права на жилище (45,1%), социальное обеспечение (31,5%), охрану материнства и детства и социальных прав детей), поступали также жалобы на нарушение экономических прав и свобод (по вопросам защиты права частной собственности, права на труд). Традиционно невысока доля жалоб на нарушение политических и культурных прав: соответственно, около 1,2% и 1% от общего количества поступивших Уполномоченному в 2010 г. жалоб. Объяснением этому служит то обстоятельство, что политические и культурные права всегда востребованы у активного меньшинства граждан, однако это отнюдь не умаляет их значимости, тем более востребованность этих прав имеет свойство резко и непредсказуемо возрастать.

Из поступивших жалоб 7,4% (в 2009 г. - 9,3%) отклонены Уполномоченным по причине их несоответствия установленным в законе критериям приемлемости (заявителям направлен мотивированный отказ в рассмотрении их обращений). По результатам изучения 58,1% жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, направлены подробные разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий (в 2009 г. - 60,8%). Около 32,2% поступивших жалоб были приняты Уполномоченным к рассмотрению (в 2009 г. - только 29,9%), однако полного восстановления нарушенных прав заявителей удалось добиться только по 5,05% таких дел (8,6%).

При рассмотрении поступивших жалоб Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации может использовать весь спектр предоставленных ему законом полномочий: 1) беспрепятственно посещать органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; 2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления, у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; 3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 4) самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проводить проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; 5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; 6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел. Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории России органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания.

В соответствии со ст. 29 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:

1) обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обращаться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в чьих решениях или действиях (бездействии) усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обращаться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) излагать свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

По результатам обобщения итогов проверок жалоб, изучения предоставленных Уполномоченному сведений, документов, материалов и нормативных правовых актов он вправе:

1) направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;

2) обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном и региональном законодательстве, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение этого законодательства, либо в силу существующих законодательных пробелов противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

В случае грубого или массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина Уполномоченный вправе: выступить с докладом на очередном заседании Государственной Думы; обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, принимать участие в работе указанной комиссии непосредственно либо через своего представителя, а также участвовать в заседаниях палат Федерального Собрания Российской Федерации при рассмотрении ими вопроса об утверждении итогового доклада указанной комиссии. Уполномоченный также вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о проведении парламентских слушаний по фактам нарушения прав и свобод граждан, а также непосредственно либо через своего представителя участвовать в данных слушаниях.

Первоочередными задачами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в вопросах правового просвещения и образования в области прав и свобод человека, форм и методов их защиты являются: 1) разработка единых государственных стандартов образования в области прав человека; 2) введение в государственные образовательные стандарты учебных дисциплин по правам человека, в первую очередь по программе подготовки юристов, политологов, государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов и пенитенциарных учреждений, военнослужащих; 3) издание и бесплатное распространение основных международных и российских правовых актов в области прав и свобод человека; 4) включение в ежегодные планы научно-исследовательских учреждений правоохранительных органов тематики обеспечения и защиты прав и свобод человека; 5) проведение министерствами и ведомствами анализа действующего законодательства и внесение предложений о его изменении и дополнении в целях усиления ответственности должностных лиц за нарушение прав и свобод человека и гражданина и др. Реализация перечисленных мер в области правового просвещения преследует цель преодоления правового нигилизма, повышения правовой культуры граждан, должностных лиц и органов власти.

Для юридического, организационного, научно-аналитичес-кого, информационно-справочного и иного обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создан его рабочий аппарат. Уполномоченный утверждает структуру рабочего аппарата Несмотря на то что в составе Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации создано управление по правам ребенка, соответствующие структурные подразделения созданы в аппаратах некоторых региональных уполномоченных, в 2009 г. при Президенте Российской Федерации был образован самостоятельный институт Уполномоченного по правам ребенка, что предопределило существенное повышение уровня государственной защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних. С этого момента началось формирование правовой базы деятельности Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, в субъектах Российской Федерации также стали активно вводиться должности региональных уполномоченных по правам ребенка., положение о нем и его структурных подразделениях, а также устанавливает численность, штатное расписание и непосредственно руководит его работой. Для оказания консультативной помощи при Уполномоченном может создаваться экспертный совет из лиц, обладающих необходимыми познаниями в области прав и свобод человека и гражданина.

В целом конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации способствует разрешению таких проблем, с которыми другие институты гражданского общества справиться не могут - бюрократизация исполнительного аппарата, неперсонифицированность, а значит, анонимность государственной власти См.: Бойцова В.В. Правовой статус омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества. В 2 кн. Тверь, 1994. С. 2..

При этом деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. Более того, выполняя задачу по восстановлению нарушенных прав каждого конкретного человека, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации активно взаимодействует с компетентными государственными органами и должностными лицами (ч. 1 ст. 22 Федерального конституционного закона от 27.02.1997 № 1-ФКЗ). Специфика такого сотрудничества с органами прокуратуры предопределяет необходимость развернутого анализа соответствующих вопросов.

1.2 Органы прокуратуры как субъект взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности

Уровень защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации сегодня в значительной мере зависит от состояния взаимодействия участвующих в ней государственных структур, институтов гражданского общества.

Взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации представляет собой согласованную деятельность, направленную на достижение единых целей и объединяющую использование имеющихся у них информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий.

Рассматривая вопросы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, следует иметь в виду, что первый институт в силу характера своих функций осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, составляет единую централизованную систему, имеет достаточную техническую оснащенность и многочисленный штат хорошо подготовленных, высококвалифицированных работников. Это позволяет рассматривать органы прокуратуры как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. В то же время, если органы прокуратуры вправе изучать правовой казус только с точки зрения требований закона, а их вмешательство обусловлено наличием установленных ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) оснований организации проверок и принятия мер прокурорского реагирования, то Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации - и целесообразности, и соблюдения морально-этических норм. Непосредственно для прокуратуры взаимодействие с Уполномоченным есть весомый, дополнительный инструмент, увеличивающий возможности в достижении сформулированных в ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Такая целевая направленность взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации предопределяет последовательное разрешение следующих задач: оперативное выявление правонарушений; эффективная реализация системы комплексных мер по пресечению установленных отклонений от требований закона; предупреждение и профилактика любых антиобщественных действий и антиобщественного поведения; повышение осведомленности населения и органов власти о характере и специфике правозащитной деятельности прокуратуры и Уполномоченного. Эффективное взаимодействие позволяет им формировать информационную базу о состоянии соблюдения и исполнения законодательства и мерах, предпринимаемых указанными субъектами по устранению и предупреждению правонарушений; действовать согласованно как на стадии планирования, так и в процессе исполнения плановых мероприятий, своевременно корректировать планы работы; избегать дублирования в работе, проведении мероприятий, уже выполненных другим органом; повышать качество и эффективность контрольно-надзорных и иных действий (мероприятий), например, более полно устанавливать причины и условия, способствующие совершению правонарушений; повышать профессиональный уровень своих сотрудников посредством совершенствования их знаний в сфере правозащитной деятельности и личной правовой культуры; достигать большей открытости, доверительности между работниками органов прокуратуры и представителями гражданского общества.

Предметом взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации по вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина является выявление, устранение и предупреждение правонарушений, использование имеющихся у сторон информационных, правовых, научных и организационных ресурсов в планировании и реализации совместных мероприятий. Взаимодействие органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации организуется и осуществляется с учетом возложенных на эти публично-правовые институты функций, а также полномочий.

Материалы многолетней прокурорской практики позволяют наметить общий контур успешного осуществления такой деятельности. Прежде всего, сотрудничество с Уполномоченным в решении общих задач укрепления законности и защиты прав и свобод человека и гражданина должно строиться с учетом принципов равноправия, взаимного доверия, уважения и учета интересов друг друга. При выборе стратегии сотрудничества следует также учитывать относительную обособленность нормативно установленных обязанностей участников по выработке согласованных мер и выделению средств на их реализацию, а также правовой ответственности за неисполнение согласованных мероприятий. Возникающие затруднения в осуществлении согласованной деятельности по достижению общих целей и задач должны разрешаться посредством специальных согласительных процедур, поскольку продуктивный характер взаимодействия возможен лишь при выработке взаимоприемлемых форм поведения его участников.

Безусловно, прокуроры должны правильно оценивать свою роль в процессе такого сотрудничества и к организации взаимодействия с Уполномоченным подходить с учетом требований действующего законодательства, согласно которым данные институты не заменяют и не подменяют деятельность друг друга, а также других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод человека и гражданина.

Целесообразно также обратить внимание, что в соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от иных органов государственной власти и институтов гражданского общества. Кроме того, в соответствии с Кодексом этики прокурорского работника Российской Федерации, утвержденным приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.03.2010 № 114 (ред. от 22.04.2011), прокурорский работник в служебной и во внеслужебной деятельности обязан не допускать незаконного вмешательства в деятельность органов государственной власти (п. 1.6), во взаимоотношениях с их представителями сохранять независимость, проявлять тактичность и уважение, требовательность и принципиальность (п. 2.1.13). Аналогичные требования определяются основными принципами и правилами служебного поведения для гражданских служащих органов прокуратуры (подп. «м» п. 10 Кодекса этики и служебного поведения федерального государственного гражданского служащего органов прокуратуры Российской Федерации, утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 25.03.2011 № 79). Независимым при осуществлении своих полномочий является и Уполномоченный (ст. 2 Федерального конституционного закона от 27.02.1997 № 1-ФКЗ).

Взаимодействие прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеет давнюю традицию и впервые было оформлено еще 24 июля 1998 г. Соглашением «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан». В целях практической реализации данного Соглашения действовало распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации от 14.01.1999 № 6/7р. Впрочем, в настоящее время указанные документы уже утратили силу.

Исходя из взаимной обязанности защиты прав и свобод человека и гражданина, придавая важное значение использованию в этих целях всех предоставленных правовых и организационных ресурсов, а также принимая во внимание необходимость и эффективность согласованного осуществления надзора и контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, между Генеральным прокурором Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации 3 мая 2007 г. заключено Соглашение о взаимодействии и в целях его практической реализации издано распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2009 № 33/7р «Об организации исполнения Соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина».

Следует отметить последовательность органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в отстаивании основанных на законе позиций при рассмотрении актуальных вопросов, затрагивающих права широкого круга граждан, а также пресечении и устранении нарушений охраняемых законом прав, свобод и законных интересов социально незащищенных категорий населения, интересов общества в целом.

Традиционным объектом совместной правозащитной деятельности органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются права и свободы военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей (далее - военнослужащие). Значимость и характер работы на данном направлении обусловлены специальным правовым статусом проходящих военную службу граждан Российской Федерации, выражающимся в ряде преимуществ, призванных компенсировать налагаемые ограничения, необходимые для успешного функционирования и эффективности деятельности российских Вооруженных Сил.

Активное взаимодействие предопределяется наличием необходимой правовой основы: 16 июня 2006 г. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и Главный военный прокурор подписали Соглашение о порядке взаимодействия. Тем самым современная практика сотрудничества надзорного ведомства с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в целом реализуется по следующим основным группам проблематик:

а) в сфере личных конституционных прав и свобод военнослужащих:

сохраняющийся высокий уровень травматизма и гибели военнослужащих по причинам, не связанным с участием в боевых действиях, в том числе от несчастных случаев вследствие нарушения техники безопасности;

распространенные факты посягательства на жизнь, здоровье, честь и достоинство военнослужащих в связи с неуставными отношениями, а также преступления, совершаемые командирами разного уровня в отношении подчиненных (рукоприкладство и другие действия по унижению человеческого достоинства); практика сокрытия от учета неуставных отношений и др.;

нарушения содержания военнослужащих на гауптвахте;

б) в сфере социально-экономических прав и свобод военнослужащих:

привлечение военнослужащих по призыву к работам, не обусловленным исполнением обязанностей военной службы (принудительный труд);

принуждение к подписанию контракта;

недостаточный уровень материального обеспечения, в том числе в связи с нарушениями прав военнослужащих на своевременное и в полном объеме получение денежных выплат за участие в боевых действиях;

проблемы пенсионного обеспечения военнослужащих - в особенности проблемы социальной защищенности ветеранов и инвалидов военной службы и семей военнослужащих, погибших при исполнении служебных обязанностей;

нарушение воинскими должностными лицами законодательства, регулирующего условия и порядок медицинского, материально-бытового обслуживания военнослужащих, санитарных правил, организацию питания (вещевого, продовольственного обеспечения);

неудовлетворительное жилищное обеспечение (как в части непредоставления военнослужащим жилых помещений в пользование на период прохождения военной службы, так и в целом неспособствования приобретению ими жилых помещений в собственность) См.: Назарова Е.А. Права военнослужащих как объект правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Правозащитный мониторинг соблюдения прав в субъектах Российской Федерации. М., 2009. С. 286 - 293..

Ежегодно только Главной военной прокуратурой разрешается свыше 200 обращений, поступающих из аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Кроме того, осуществляется обмен информацией о состоянии законности в воинских частях, проводятся совместные мероприятия по проверке соблюдения прав и свобод военнослужащих, правовой пропаганде.

В частности, 20 мая 2009 г. при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации с участием работников военной прокуратуры состоялся круглый стол по теме: «Основные проблемы с соблюдением прав граждан, призываемых на военную службу и заключающих контракты о прохождении военной службы, военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. Предложения по их разрешению и совершенствованию правовой и социальной защиты этой категории граждан Российской Федерации». Аналогичным образом 23 июня 2010 г. на круглом столе при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации обсуждались вопросы совершенствования правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей. 18 мая 2011 г. представитель Главной военной прокуратуры принял участие в заседании Координационного совета российских уполномоченных по правам человека по теме «Защита прав военнослужащих, а также формирование позитивного образа Вооруженных Сил Российской Федерации» (затронуты проблемные вопросы работы призывных комиссий, в том числе призыва на военную службу граждан в год окончания школы и лишения их возможности продолжить обучение; оказания качественной и своевременной медицинской помощи в связи с сокращением военных лечебных заведений; законодательного урегулирования индексации страховых выплат военнослужащим, а также пособий имеющим на иждивении детей и др.). Рекомендации, составленные по результатам этих мероприятий, в последующем использовались при организации и проведении надзорных мероприятий в соответствии с планами работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главной военной прокуратуры.

Кроме того, осуществляется правовая пропаганда и разъяснение действующего законодательства в рамках организованных при военных прокуратурах консультационных пунктов, где ведется прием и оказание правовой помощи призывникам и их родственникам. Главной военной прокуратурой и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации на совместной согласительной основе приняты и другие дополнительные меры по усилению предупредительно-профилактической направленности правозащитной деятельности, активному и целенаправленному использованию всех предоставленных законами полномочий для отстаивания конституционных прав и свобод военнослужащих и членов их семей в условиях формирования нового облика Вооруженных Сил Российской Федерации.

В соответствии с п. 2.3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур предписано комплексно, не реже одного раза в полугодие анализировать состояние прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве, сопоставляя для этого данные органов прокуратуры (в том числе результаты проверок ИВС), внутренних дел и ФСИН России (в том числе о гражданах, поступивших с телесными повреждениями; об освобожденных из ИВС, следственных изоляторов и гауптвахт), судебного департамента, отчеты правоохранительных органов, сведения, поступающие от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и из правозащитных организаций, жалобы граждан, публикации в средствах массовой информации (далее - СМИ) и пр. Результаты данного обобщения должны использоваться для совершенствования организации надзора, контроля исполнения, работы с кадрами и профессиональной учебы.

Важным является взаимодействие органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации в вопросах исполнения законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Между органами прокуратуры и Уполномоченным налажено эффективное сотрудничество в вопросах совершенствования законодательства. Правовую основу этой работы определяют положения ст. 9 Закона о прокуратуре, согласно которым прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии новых законов и иных нормативных правовых актов.

Правом законодательной инициативы Уполномоченный также не наделен. В соответствии с положениями п. 3 ст. 1 и п. 2 ст. 31 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ, регулирующего деятельность Уполномоченного, в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина и приведения его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права он вправе обращаться с необходимыми для этого предложениями к субъектам права законодательной инициативы. Указанная деятельность Уполномоченного является одним из важнейших направлений государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и соответствует международным стандартам, содержащимся в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 20.12.1993 № 48/134 о Принципах, касающихся статуса национальных правозащитных учреждений.

Реализация указанных полномочий позволяет Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации участвовать в законотворческом процессе, способствуя принятию необходимых в интересах граждан федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; устранению недостатков законопроектов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти, в целях соблюдения требований ч. 2 ст. 55 Конституции РФ о недопустимости издания законов, отменяющих и умаляющих права и свободы человека и гражданина. С учетом соответствующих предложений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации разработка, в частности, федеральными органами исполнительной власти необходимых законопроектов вносится в планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации. Многие предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего права и свободы человека и гражданина, учитываются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации См.: Бессарабов В.Г. Кто он, Уполномоченный по правам человека в России? // Философские науки. 2000. № 1. С. 123, 124..

Кроме того, в соответствии с подп. «а» п. 5 Указа Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Генеральной прокуратуре Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации и доклада Президенту Российской Федерации о результатах этого мониторинга. Основной целью данной работы является совершенствование правовой системы Российской Федерации.

Следует также отметить, что органам прокуратуры принадлежит важная роль в обеспечении исполнения требований Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ и, главным образом, его ст. 36, в соответствии с которой вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных данным законом, а равно воспрепятствование деятельности Уполномоченного в иной форме влечет ответственность, установленную законодательством Российской Федерации. Этому корреспондируют положения ст. 17.2 и 28.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих административное преследование за воспрепятствование законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и то, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации. При этом деятельность самого Уполномоченного и его аппарата находятся за рамками предмета прокурорского надзора.

1.3 Формы и методы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Анализ современных проблем эффективности взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации включает последовательное разрешение вопросов о фактическом соответствии данной деятельности не только ее предмету и пределам, целям и задачам, основным направлениям, но и формам, методам ее организации и осуществления, что в целом должно обусловливать позитивные качественные изменения в состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина.