Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

Проведенное исследование свидетельствует о том, что в практической работе органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в настоящее время находят распространение следующие формы взаимодействия: согласование планов работ; взаимный обмен информацией; проведение совместных или одновременных проверок исполнения законов в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; организация совместных мероприятий по предупреждению правонарушений (информирование органов власти, публикации и выступления в СМИ и др.); повышение квалификации работников прокуратуры и сотрудников аппарата Уполномоченного (организация встреч, семинаров, круглых столов, научно-практических конференций); совместная подготовка проектов нормативных актов по вопросам реализации прав и свобод человека и гражданина и др. Выбор конкретных форм и методов взаимодействия предопределяется оперативной обстановкой и служебной необходимостью. Не имея технической возможности подробно охватить исследованием все эти моменты, далее остановимся лишь на наиболее выразительных.

Среди активно используемых органами прокуратуры и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации форм взаимодействия ведущее место принадлежит обмену информацией о нарушениях прав и свобод человека и гражданина. Такая работа осуществляется по мере необходимости и непременно в строгом соответствии с требованиями ч. 1 ст. 24 Конституции Российской Федерации.

Так, силами Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации ежегодно готовится информация по результатам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и мерах, принятых в их защиту, для направления Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Этому корреспондирует обязанность начальников Главного управления по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; Главного управления по надзору за следствием; управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе; управления по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере; управления по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму и управления по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью Генеральной прокуратуры Российской Федерации ежегодно не позднее 10 февраля и 10 августа представлять в Главное управление по надзору за исполнением федерального законодательства развернутые аналитические справки для подготовки и направления соответствующей информации, а также по запросам представлять иные дополнительные сведения, истребуемые указанным подразделением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в целях ведения учета сведений о нарушениях и принятых мерах, подготовки предложений в органы государственной власти, материалов к совместным совещаниям и для обращения в СМИ.

Кроме того, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокуратурами субъектов Российской Федерации актуальная информация может представляться по запросу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Согласно ст. 34 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ запрос Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации подлежит разрешению не позднее 15 дней со дня его регистрации, если в самом запросе не установлен иной срок. При этом копии документов, в том числе судебных решений, просьба о предоставлении которых содержится в запросе, могут быть направлены Уполномоченному только при наличии такой возможности.

В свою очередь Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации также является для органов прокуратуры источником важнейшей и незаменимой информации о состоянии законности и правопорядка, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В частности, необходимые прокурорам сведения содержат материалы информирования Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации, его выступления и доклады. При необходимости получения от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации какой-либо уточняющей информации или документов ему может быть направлено соответствующее обращение.

В соответствии с п. 1 ст. 33 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ по окончании календарного года Уполномоченный направляет доклад о своей деятельности высшим государственным органам и должностным лицам страны, в том числе Генеральному прокурору Российской Федерации. В таких докладах дается общая оценка положению дел с соблюдением конституционных прав и свобод человека в России, анализируются наиболее острые проблемы в этой сфере, приводится информация о деятельности Уполномоченного, включающей рассмотрение как индивидуальных, так и коллективных обращений граждан, о мерах, предпринятых для восстановления нарушенных прав и свобод граждан, а также для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и административных процедур. Доклад зачастую содержит подробную информацию о взаимодействии Уполномоченного с государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе о реакции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на его обоснованные рекомендации и предложения, а также статистические данные о количестве и тематике обращений граждан. Причем высокий уровень обоснованности и достоверности содержащихся в этих документах сведений обеспечивается на основе комплексного анализа индивидуальных и коллективных обращений граждан; бесед с гражданами в ходе их личного приема Уполномоченным и сотрудниками его рабочего аппарата; материалов, собранных по результатам инспекций мест принудительного содержания, воинских частей, закрытых территориальных образований, детских домов, психиатрических больниц и других учреждений; переписки Уполномоченного с государственными органами, органами местного самоуправления; материалов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; специальных исследований и материалов научно-практических конференций и семинаров; сообщений неправительственных правозащитных организаций; публикаций СМИ.

Практика показывает, что характер информации, содержащейся в докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, подаваемой в разрезе деятельности этого независимого публично-правового института, как правило, всесторонне и емко отображает реально существующее состояние законности и правопорядка, соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Поэтому прокуроры на местах обязательно должны знакомиться с докладами Уполномоченного как в целом, так и по направлениям своей деятельности, а также стремиться всемерно использовать содержащиеся в них замечания и предложения для совершенствования правоприменительной практики органов прокуратуры и поднадзорных ей объектов.

Важно обеспечить оперативное ознакомление прокуроров с докладом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Руководители прокуратур городов и районов, а также приравненных к ним прокуратур должны проявлять в этом как особую требовательность к подчиненным сотрудникам, так и обеспечивать доступность (как минимум до помещения соответствующих материалов в СПС «КонсультантПлюс») соответствующего номера «Российской газеты», в которой в соответствии с ч. 3 ст. 33 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ подлежат обязательному опубликованию ежегодные доклады Уполномоченного и при необходимости другие его специальные доклады по отдельным вопросам. При значительном численном составе прокуратуры может быть рекомендовано назначение специальных докладчиков на общих собраниях коллектива прокуратуры, по ходу выступления которых руководитель прокуратуры по мере необходимости вправе акцентировать внимание подчиненных работников на ключевых моментах. Однако это отнюдь не исключает необходимости персонального ознакомления каждого прокурорского работника с содержанием обсуждаемых документов.

Между тем результаты проведенного по ходу настоящего исследования опроса показывают, что в настоящее время свыше 81% работников прокуратуры не используют в своей работе материалы ежегодных и специальных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также региональных уполномоченных. Такое состояние не отвечает ни современному значению указанных документов, ни провозглашенному курсу в деятельности российской прокуратуры, в связи с чем прокурорами должны быть предприняты меры к решительному устранению указанного недостатка.

Прокурорам необходимо добиваться всестороннего анализа всей поступающей от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации информации и использовать полученные результаты как для определения приоритетных направлений надзорной деятельности, так и для совершенствования организации и управления в системе органов прокуратуры, формирования планов, подготовки организационно-распорядительных и информационно-справочных документов.

Сведения о нарушениях законов могут быть получены из обращений Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, поступающих в органы прокуратуры. В соответствии с п. 3.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации» // Законность. 2008. № 4. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации обращения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации наряду с обращениями иных высших должностных лиц страны передаются непосредственным исполнителям лишь после предварительного рассмотрения для доклада Генеральному прокурору Российской Федерации либо лицу, его замещающему.

В целом прокуроры ориентированы на тщательную, полную и объективную проверку всех вопросов, поставленных Уполномоченным, в том числе по ставшим известными Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации незаконных актах органов власти и неправомерных действиях должностных лиц, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. Оценку имеющимся доводам Уполномоченного прокурорам предписано давать с учетом фактической и юридической стороны дела, действующего российского законодательства и норм международного права. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в случае необходимости вправе участвовать в проведении проверок по конкретным материалам.

Успешно сложилась практика изучения причин массовых нарушений прав и свобод граждан в ходе совместных выездов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Так, в течение 2007 г. было проведено четыре совместных проверки в исправительных учреждениях, в том числе в Кировградской воспитательной колонии Свердловской области, исправительной колонии № 5 Ленинградской области. Итоги проверок обсуждены на совместных совещаниях Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного. В целях устранения выявленных нарушений закона Генеральной прокуратурой Российской Федерации внесены представления, по результатам рассмотрения которых виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности. В августе 2008 г. в соответствии с распоряжением Генерального прокурора Российской Федерации была создана комиссия для оказания правовой помощи гражданам, пострадавшим во время вооруженного конфликта между Грузией и Южной Осетией. В работе комиссии на территории Республики Северная Осетия - Алания принял участие сотрудник Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

На основании ст. 31 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ по результатам обобщения итогов проверок жалоб, изучения имеющихся сведений, документов и материалов, анализа практики применения нормативных правовых актов Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации вправе обращаться к руководителям органов прокуратуры с предложениями по совершенствованию форм и методов осуществления надзора за соблюдением прав человека. Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный имеет право направлять свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур и другим государственным органам, органам местного самоуправления. Например, в апреле 2009 г. в Генеральной прокуратуре Российской Федерации рассматривалось обращение Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по поводу состояния законодательства, регулирующего деятельность медицинских вытрезвителей в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации. По результатам его рассмотрения в Правительство Российской Федерации была направлена соответствующая информация.

Главным управлением по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации обеспечивается учет сведений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, выявленных совместно с аппаратом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, с указанием принятых мер и конечных результатов. Информацию о результатах такой работы прокуроры субъектов Российской Федерации должны отражать в годовом докладе Генеральному прокурору Российской Федерации.

Кроме того, в органах прокуратуры систематически проводятся рабочие встречи и совещания с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и его представителями, где обсуждаются проблемные вопросы правоприменительной практики, актуальные на соответствующих территориях, и вырабатываются конкретные меры по предотвращению правонарушений, происходит обмен располагаемой информацией.

Во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 08.12.2010 № 435 См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.12.2010 № 435 «Об участии прокуроров в работе приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и административных центрах субъектов Российской Федерации». заместителями Генерального прокурора Российской Федерации, начальниками управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах установлено взаимодействие с руководителями приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и при необходимости обеспечивается согласно утверждаемым графикам личное участие в проводимых по поручению Президента Российской Федерации приемах заявителей. Такая работа может осуществляться совместно с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Аналогичным образом прокурорам субъектов Российской Федерации и их заместителям предписано установить взаимодействие с руководителями приемных Президента Российской Федерации в административных центрах субъектов Российской Федерации и личное участие в проводимых по поручению Президента Российской Федерации должностными лицами (в том числе региональными уполномоченными по правам человека) приемах заявителей.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и его представители могут принимать участие в расширенных совещаниях (коллегиях) Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратур субъектов Российской Федерации по подведению итогов работы, а также координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов, организуемых как в масштабах страны, так и в пределах отдельных федеральных округов, субъектов Федерации.

При необходимости Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации могут организовываться выступления с совместными заявлениями о выявленных грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина в СМИ.

Не менее действенной формой является проведение с участием сотрудников аппарата Уполномоченного и его представителей учебно-методических и семинарских занятий для работников органов прокуратуры, что позволяет оперативно разрешать текущие проблемы, плодотворно в рамках дискуссии вести обмен информацией и опытом, находить приоритетные направления для сотрудничества.

Взаимодействие рассматриваемых институтов власти организуется в форме проведения научно-практических конференций, круглых столов, совместных пресс-конференций. Причем, как показывает практика, тематика для дискуссии может быть выбрана самая разная, в том числе изучение текущего состояния взаимодействия органов прокуратуры и уполномоченных по правам человека в интересах укрепления правопорядка, правового воспитания граждан и профилактики правонарушений. При этом могут быть рассмотрены и доведены до сведения общественности конкретные результаты и успешные примеры такого сотрудничества. Непринужденная атмосфера этих мероприятий, как правило, позволяет плодотворно обсуждать и находить новые формы взаимосогласованной деятельности.

В настоящее время Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации по согласованию с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации также может осуществлять по мере необходимости подготовку и проведение по наиболее актуальным вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина совместных научно-практических мероприятий с привлечением представителей широкой общественности (п. 4 распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2009 № 33/7р).

Одним из последних наиболее ярких примеров такого сотрудничества явилось успешное проведение 26 октября 2010 г. сотрудниками отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере конституционных прав и свобод человека и гражданина НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации семинара «Взаимодействие органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации по основным направлениям правозащитной деятельности». Участниками данного мероприятия выступили экс-Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации О.О. Миронов, ряд действующих руководителей подразделений аппарата Уполномоченного, представители Генеральной прокуратуры Российской Федерации и прокуратуры г. Москвы, Московской городской Думы, а также научных и образовательных учреждений прокуратуры. В рамках работы семинара обсуждались актуальные вопросы взаимодействия органов прокуратуры с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, обозначены возникающие при этом сложности и пути их преодоления, а также правовые основы и особенности такого взаимодействия в сфере защиты прав граждан, находящихся в местах принудительного содержания, формы и методы сотрудничества прокуратуры с институтами гражданского общества. Доклады и сообщения участников дискуссии по ключевым в современных условиях вопросам заявленной проблематики в научно-прикладном аспекте были содержательны и полезны.

Однако при всех очевидных преимуществах непосредственного общения с компетентными специалистами следует признать, что позитивный эффект таких публичных мероприятий имеет пространственно-временные ограничения и редко выходит за рамки состава присутствующих. Поэтому необходима широкая популяризация проводимых мероприятий. Также востребованными являются подготовка и направление в прокуратуры на места информационных писем; размещение полезной информации на официальных Интернет-представительствах Генеральной прокуратуры Российской Федерации (доменное имя - www.genproc.gov.ru) и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (http://ombudsmanrf.org), интернет-сайтах региональных прокуратур; инициирование соответствующих тематических публикаций в ведомственных журналах прокуратуры («Законность», «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации» и «Прокурор») и других СМИ.

Не менее актуальным в современных условиях является проведение системных научно-практических исследований, обобщающих накопленный опыт продуктивного сотрудничества прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также способствующих разрешению имеющихся сложностей в вопросах правозащитной тематики. Незнание форм, методов, пределов такого сотрудничества неизбежно влечет снижение уровня взаимодействия. Учитывая все это, коллективом авторов НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации еще в 2007 г. впервые были подготовлены научно-методические рекомендации «Формы и методы взаимодействия прокуроров и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации». В данной работе обозначались основные контуры сотрудничества прокуратуры и только с региональными уполномоченными, однако в связи с реорганизационными процедурами, связанными с образованием Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, материалы исследования остались неопубликованными.

Такая ситуация не способствовала преодолению сохраняющегося и сегодня дефицита методического обеспечения: по результатам проведенного опроса лишь 12% прокурорских работников располагают на рабочем месте методическими материалами по вопросам взаимодействия органов прокуратуры с институтом уполномоченных по правам человека, по осуществлению прокурорского надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере правоотношений.

Существующий пробел призвана восполнить среди прочего подготовка настоящего пособия по вопросам взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации.

Бесспорно всестороннее взаимодействие органов прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, а также активное использование правозащитного потенциала данного института помогает прокурорам эффективнее и качественнее решать задачи защиты прав и свобод граждан в Российской Федерации. В связи с этим совместными усилиями необходимо и в дальнейшем совершенствовать воспринятые механизмы сотрудничества, поскольку прокуратура и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации обоюдно заинтересованы в укреплении российской государственности на принципах законности и правопорядка.

2. Взаимодействие прокуратур субъектов Российской Федерации и региональных уполномоченных в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

2.1 Нормативные правовые основы взаимоотношений прокуратуры с институтом региональных уполномоченных по правам человека

Действенность защиты прав граждан в значительной мере зависит от уровня взаимодействия участвующих в ней государственных структур не только на уровне федерального центра, но и в регионах. Введение в субъектах Российской Федерации должности региональных уполномоченных по правам человека в немалой степени способствует реальному повышению уровня государственной защиты прав, свобод и интересов человека и гражданина и содействию их соблюдению органами государственной власти и местного самоуправления, а также их должностными лицами. Данный институт сегодня стал важным звеном в отечественной системе обеспечения прав и законных интересов граждан, занимая в ней свою достойную нишу. Он не подменяет функции структур, в компетенции которых находятся те или иные вопросы обеспечения прав и законных интересов граждан, а, являясь самостоятельным и самодостаточным, выполняет важную роль в изучении ситуации с соблюдением прав граждан и содействии в восстановлении нарушенных прав. Выполняя задачу по восстановлению нарушенных прав каждого конкретного человека, региональные уполномоченные представляют интересы всего местного населения и способствуют глубинным изменениям по улучшению положения отдельных групп населения и в интересах общества в целом.

В Федеральном конституционном законе от 26.02.1997 № 1-ФКЗ предусмотрено, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; финансирование деятельности регионального уполномоченного и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 5).

По состоянию на 21 октября 2011 г. таким правом воспользовались 65 субъектов Российской Федерации, где институт регионального Уполномоченного по правам человека создан и реально функционирует:

13 регионов Центрального федерального округа (исключение составляют Владимирская, Рязанская, Тамбовская, Тульская и Ярославская области);

9 регионов Северо-Западного федерального округа (кроме Вологодской и Мурманской областей);

все 6 регионов Южного федерального округа;

все 7 регионов Северо-Кавказского федерального округа;

12 регионов Приволжского федерального округа (отсутствует в Республике Марий Эл и Чувашской Республике - Чувашии);

3 региона Уральского федерального округа (кроме Курганской и Тюменской областей, Ямало-Ненецкого автономного округа);

9 регионов Сибирского федерального округа (исключение составляют Республика Бурятия и Республика Тыва, Новосибирская область);

6 регионов Дальневосточного федерального округа (кроме Магаданской и Сахалинской областей, Чукотского автономного округа).

Таким образом, лишь в 18 субъектах Российской Федерации создание института региональных уполномоченных еще не стало осознанной необходимостью. При этом в республиках Марий Эл и Тыва, Тюменской области, Чукотском автономном округе приняты законы об уполномоченном по правам человека, однако сами уполномоченные пока не назначены.

В целом регламентация деятельности названных государственных органов осуществляется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации и иными законодательными актами субъектов Российской Федерации. Большую роль имеют региональные законы: от 13.02.2008 № 148 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Адыгея», от 24.11.2006 № 94-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Алтай», от 03.07.2007 № 450-З «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Башкортостан», от 17.03.2006 № 11 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Дагестан», от 24.03.2003 № 14-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Ингушетия», от 03.11.2006 № 82-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Кабардино-Балкарской Республике», от 13.11.2000 № 85-II-З «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Калмыкия», от 15.10.2003 № 40-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Карачаево-Черкесской Республике», от 08.02.2002 № 24-РЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Коми», от 12.11.2007 № 1132-ЗРК «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Карелия», от 17.10.2002 № 449-II «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)», от 03.03.2000 № 95 «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан», от 25.02.2004 № 166-III «Об Уполномоченном по правам человека в Удмуртской Республике», от 23.12.2005 № 96-З «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Мордовия», от 15.07.2009 № 26-Рз «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Северная Осетия - Алания», от 09.07.2010 №63-ЗРХ «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Хакасия», от 11.11.2002 № 70-ЗС «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае», от 25.12.2009 № 333-ЗЗК «Об Уполномоченном по правам человека в Забайкальском крае», от 28.04.2011 № 590 «Об Уполномоченном по правам человека и защите детства в Камчатском крае», от 04.07.2000 № 287-КЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Краснодарском крае», от 25.10.2007 № 3-626 «Об Уполномоченном по правам человека в Красноярском крае», от 05.08.2007 № 77-ПК «Об Уполномоченном по правам человека в Пермском крае», от 11.12.1997 № 110-КЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Приморском крае», от 08.05.2002 № 15-КЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ставропольском крае», от 31.07.2006 № 44 «Об Уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае», от 28.04.2008 № 27-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Амурской области», от 15.07.1997 № 34-10-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Архангельской области», от 22.01.1999 № 1/99-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области», от 10.03.2009 № 262 «Об Уполномоченном по правам человека в Белгородской области», от 01.12.2003 № 81-З «Об Уполномоченном по правам человека в Брянской области», от 31.03.2000 № 388-ОД «Об Уполномоченном по правам человека в Волгоградской области», от 30.06.2010 № 66-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Воронежской области», от 08.12.2010 № 140-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ивановской области», от 07.10.2009 № 65/35-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Иркутской области», от 02.07.2010 № 480 «Об Уполномоченном по правам человека в Калининградской области», от 10.06.2002 № 124-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Калужской области», от 28.12.2000 № 108-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Кемеровской области», от 09.11.2009 № 442-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека в Кировской области», от 29.12.2010 № 24-5-ЗКО «Об Уполномоченном по правам человека в Костромской области», от 09.03.2005 № 16-ЗКО «Об Уполномоченном по правам человека в Курской области», от 28.12.2009 № 109-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ленинградской области», от 27.08.2001 № 155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области», от 12.01.2001 № 4/2001-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области», от 09.01.2004 № 3-З «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области», от 06.06.2007 № 921-ОЗ «Об Уполномоченном Омской области по правам человека», от 18.11.2010 № 3997/924-IV-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Оренбургской области», от 16.10.2007 № 705-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Орловской области», от 03.11.2005 № 552-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области», от 05.11.2009 № 912-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Псковской области», от 15.03.2007 № 643-ЗС «Об Уполномоченном по правам человека в Ростовской области», от 24.11.2000 № 45-ГД «Об Уполномоченном по правам человека в Самарской области», от 12.10.1998 № 50-ЗСО «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области», от 18.10.2010 № 72-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Свердловской области», от 10.04.1998 № 7-З «Об Уполномоченном по правам человека в Смоленской области», от 12.03.2007 № 17-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека в Тверской области», от 09.08.2005 № 118-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Томской области», от 10.10.2007 № 1392-ЗПО «Об Уполномоченном по правам человека в Пензенской области», от 15.04.2009 № 6 «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве», от 30.12.1997 № 227-77 «Об Уполномоченном по правам человека в Санкт-Петербурге», от 04.05.2008 № 63-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека в Ульяновской области», от 26.08.2010 № 620-ЗО «Об Уполномоченном по правам человека в Челябинской области», от 02.08.1999 № 43-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре», от 02.10.2006 № 760-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Ненецком автономном округе», от 27.10.2010 № 822-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Еврейской автономной области». В Чеченской Республике действует Конституционный закон от 08.02.2006 № 1-РКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике».

Основными задачами уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, как правило, являются:

содействие восстановлению нарушенных прав граждан;

содействие совершенствованию законодательства о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.

С целью оказания помощи Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации в осуществлении его полномочий нередко на местах (в районах, городах) учреждается институт общественных помощников (представителей) Уполномоченного, осуществляющих полномочия на безвозмездной основе. Кандидатуры на эти должности подбираются и утверждаются региональными уполномоченными. Иногда также создаются общественные приемные (представительства) Уполномоченного.

Основными задачами общественных помощников (представителей) Уполномоченного являются:

содействие Уполномоченному и его аппарату по вопросам, входящим в компетенцию Уполномоченного;

организация работы общественных приемных Уполномоченного;

организация и проведение личного приема граждан по вопросам, входящим в компетенцию Уполномоченного, учет посетителей и результатов рассмотрения их обращений;

разъяснение заявителям средств и порядка защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина;

анализ материалов местных СМИ на предмет выявления фактов массовых или грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина и информирование об этом Уполномоченного;

периодическое представление Уполномоченному аналитических данных о соблюдении прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории, а также отчета о своей деятельности;

выполнение иных поручений Уполномоченного.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие общественным помощникам (представителям) и общественным приемным Уполномоченного в обеспечении помещениями, средствами связи и коммуникации, а также в материально-техническом, информационном и ином обслуживании.

Широко распространено образование экспертных советов при уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (например, г. Санкт-Петербург, республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Удмуртская Республика, Приморский и Хабаровский края, Брянская, Ленинградская, Липецкая, Новгородская, Нижегородская, Ульяновская области, Ненецкий автономный округ и др.) - совещательного органа для консультационной и организационной помощи, оказания иного содействия региональному Уполномоченному при реализации его полномочий. Как правило, к функциям экспертного совета отнесены:

системный анализ материалов, представленных аппаратом Уполномоченного, правоприменительной практики и соблюдения в соответствующем субъекте Российской Федерации прав и свобод человека, подготовка заключений по отдельным региональным нормативным правовым актам по вопросам соблюдения прав и свобод человека;

внесение предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерацией, общепризнанными принципами и нормами международного права;

экспертная оценка материалов и выводов для ежегодных специальных докладов Уполномоченного;

участие в рассмотрении и подготовке по представлению Уполномоченного заключений по жалобам и обращениям граждан на действия (бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления, а также в проведении правовой экспертизы при массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека;

участие в отдельных проверках по вопросам соблюдения прав граждан, проводимых региональным Уполномоченным, и подготовки материалов по их результатам;

участие в проведении семинаров, конференций, симпозиумов по вопросам прав и свобод человека.

Конкретные задачи, порядок формирования, компетенция, права членов, а также порядок работы экспертных советов определяются соответствующими региональными уполномоченными. Как правило, такие советы формируются из числа лиц, имеющих необходимые познания в области прав человека, опыт правозащитной деятельности или практический опыт работы в социальной сфере; из представителей органов государственной власти региона, местного самоуправления, общественных правозащитных организаций, высших учебных заведений, СМИ, практикующих специалистов в области защиты прав и свобод граждан.

Кроме того, иногда практикуется создание при региональных уполномоченных советов, специализирующихся по правам лиц отдельных возрастных, профессиональных и социальных групп. Например, действует Совет общественных представителей Уполномоченного по правам человека в Ульяновской области по защите прав и свобод студенческой молодежи.

По установившейся традиции наиболее острые из общих для Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации вопросов выносятся на совместное обсуждение в рамках Координационного совета российских уполномоченных по правам человека (далее - Координационный совет). Деятельность данного органа сообщества уполномоченных по правам человека Российской Федерации направлена на совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека, становление и развитие института уполномоченных по правам человека Российской Федерации, укрепление его авторитета с учетом предъявляемых этических требований. Порядок его создания и деятельности определяется соответствующим Положением.

Координационный совет является коллегиальным совещательным органом, к компетенции которого в настоящее время относится:

утверждение основных направлений совместной деятельности уполномоченных по правам человека Российской Федерации в области совершенствования механизмов защиты прав и свобод человека, а также становления и развития института уполномоченных по правам человека Российской Федерации;

определение порядка взаимодействия уполномоченных по правам человека Российской Федерации в сфере обмена информацией, представления интересов и выполнения поручений;

принятие мер, направленных на поддержку авторитета уполномоченных по правам человека;

избрание сопредседателя и членов президиума Координационного совета, досрочное прекращение их полномочий;

решение вопроса о самороспуске Координационного совета.

Для достижения целей Координационного совета могут использоваться следующие средства:

а) содействие в разработке и реализации целевых программ и мероприятий в сфере защиты прав человека, в проведении семинаров и конференций, организация научно-исследовательских работ, в издании учебной, научной и методической литературы и др.;

б) проведение консультаций между уполномоченными по правам человека Российской Федерации по актуальным вопросам их деятельности;

в) содействие сотрудничеству с организациями (учреждениями и др.), имеющими аналогичные цели;

г) обмен опытом правозащитной деятельности;

д) экспертная оценка по запросам членов Координационного совета норм федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, материалов правоприменительной практики на предмет соблюдения прав и свобод человека;

е) разработка предложений по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о правах человека и приведению его в соответствие с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права;

ж) учреждение при необходимости секретариата для координирования имеющихся средств и информирования членов Координационного совета и заинтересованной общественности об институте и его деятельности;

з) учреждение в рамках Координационного совета секций для работы в специальных профильных областях, создание специальных рабочих групп и др.

В состав Координационного совета входят действительные (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, изъявившие свое желание участвовать в деятельности Координационного совета) и почетные члены (граждане, имеющие особые заслуги перед обществом в сфере правозащитной деятельности, которые могут быть включены в состав Координационного совета единогласным решением всех действительных членов совета). Его заседания считаются правомочным, если на них присутствуют и заочно проголосовали по вопросам, внесенным на рассмотрение, не менее половины всех действительных членов Координационного совета (их представителей по доверенности).

Председателем Координационного совета является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Также сроком на два года избирается сопредседатель. Для повышения эффективности организации работы Координационного совета формируется Президиум - из числа действительных членов, являющихся избранными в установленном порядке председателей координационных советов уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации по федеральным округам России, председателя Координационного совета, его сопредседателя.

Например, одно из заседаний Координационного совета российских уполномоченных по правам человека проходило во внеочередном порядке 18 февраля 2011 г. в г. Санкт-Петербурге. В ходе данного мероприятия состоялась встреча участников с Верховным Комиссаром ООН по правам человека Н. Пиллэй, обсуждались вопросы об утверждении нового Положения о Координационном совете и Плана его работы на 2011 год. Кроме того, в рамках организованного собрания состоялось подписание Соглашения о создании Ассоциации омбудсменов России (далее - Ассоциация), которая сегодня объединяет действующих и бывших российских уполномоченных по правам человека и преследует цель - развитие института уполномоченных по правам человека на территории Российской Федерации, сохранение традиций и преемственности в их деятельности и формирование общественного мнения по вопросам защиты конституционных прав и свобод.

Органами управления Ассоциации являются: съезд, правление и Председатель. В качестве основных задач своей деятельности на 2011 год Ассоциацией провозглашены См.: Заявление о создании Ассоциации уполномоченных по правам человека в России // www.gsrb.ru:

организация экспертного анализа реализации прав человека в условиях реформирования систем образования и здравоохранения;

мониторинг соблюдения прав человека в условиях реформирования органов внутренних дел;

взаимодействие с судейским сообществом по вопросам реальной открытости судебной системы и реализации прав граждан на судебную защиту на основе равноправия и состязательности сторон;

поддержка и определение законодательных основ функционирования механизмов общественного расследования;

подготовка к проведению правозащитного Форума с привлечением представителей органов власти и общественности (в 2012 г.);

определение мер негосударственной поддержки действующим и ранее занимавшим должности уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации, оказавшимся в трудной жизненной и правовой ситуации в условиях, связанных с исполнением должностных обязанностей.

На Ассоциацию также возложено:

развитие сотрудничества с правительственными и неправительственными организациями;

самостоятельное или совместное с государственными органами и неправительственными организациями проведение конференций, семинаров, круглых столов, дискуссий и иных совместных мероприятий;

рассмотрение актуальных проблем развития российского законодательства и анализ практики его применения;

организация экспертного анализа предложений о принятии, изменении, дополнении или отмене законодательных и иных нормативных правовых актов;

обеспечение общественной и профессиональной юридической экспертизы предложений по разрешению проблем при реализации прав, свобод и интересов человека на территории Российской Федерации;

предварительная проработка и подготовка материалов к заседаниям Координационного совета российских уполномоченных по правам человека;

изучение и распространение опыта различных стран в области защиты прав и свобод человека;

осуществление информационной деятельности в электронных и печатных СМИ и информационных сетях.

Безусловно, прокурорам надлежит в полной мере учитывать существующую модель организации согласованного функционирования в Российской Федерации региональных уполномоченных по правам человека, отсутствие единой вертикали данного института. Также не менее важно понимание, что защита прав и свобод человека по самой своей природе едина и неделима, а институты государственной правозащиты могут успешно дополнять друг друга в обстановке взаимной поддержки и взаимодействия.

Для конкретизации правовых предписаний, определяющих взаимодействие региональных прокуратур и уполномоченных по правам человека, в ряде субъектов Российской Федерации заключены соответствующие соглашения: Амурская, Брянская, Калужская (2008 г.), Кемеровская (2007 г.), Курская (2010 г.), Нижегородская (2011 г.), Орловская (2008 г.), Пензенская (2008 г.), Пермская (2001 г.), Псковская, Саратовская (2010 г.), Смоленская (2006 г.), Тверская (2009 г.) области; республики Алтай (2007 г.), Башкортостан, Дагестан (2006 г.), Ингушетия (2011 г.), Карелия (2008 г.), Коми (2007 г.), Саха (Якутия) (2007 г.), Татарстан (2001 г.), Кабардино-Балкарская, Мордовия (2007 г.) и Чеченская (2008 г.) республики; Забайкальский (2011 г.), Пермский (2011 г.), Приморский (2009 г.) и Хабаровский (2008 г.) края; Ненецкий автономный округ (2008 г.); г. Москва (2010 г.), г. Санкт-Петербург (2008 г.) и др. Данные соглашения о сотрудничестве между органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, безусловно, способствуют более организованному и эффективному осуществлению надзорным ведомством правозащитной деятельности и, как представляется, выступают общим катализатором улучшения ситуации с обеспечением прав человека на территории соответствующих регионов. Неслучайно подобная практика письменной декларации совместных намерений прокуратуры и региональных Уполномоченных с каждым годом в субъектах Российской Федерации получает все большее применение.

Важность таких соглашений с органами прокуратуры очень точно характеризует следующий новостной комментарий на официальном сайте Уполномоченного по правам человека в Тверской области: «11.12.2009 подписано Соглашение Уполномоченного по правам человека в Тверской области и Прокурора Тверской области… Подписание данного Соглашения имеет особое значение. Если заключенные Уполномоченным ранее соглашения о взаимодействии и сотрудничестве касались определенного направления деятельности (служба ФСИН России по Тверской области, Военный комиссариат Тверской области, Избирательная комиссия, Государственная жилищная инспекция), то взаимодействие с органами прокуратуры касается многих вопросов. Это и нарушения при проведении следственных действий, и проверки по фактам жестокого обращения с детьми, проверки правомерности действий органов власти и отдельных должностных лиц, и многое другое» См.: http://ombudsman-tver.ru.

В целях обеспечения реализации указанных соглашений и наполнения предметным содержанием сформулированных в них предписаний в прокуратурах субъектов Российской Федерации нередко издаются организационно-распорядительные документы по вопросам исполнения данных соглашений (распоряжения об организации исполнения соглашений, приказы о создании рабочих групп по взаимодействию с региональным Уполномоченным и др.), на взаимной согласительной основе утверждаются программы реализации соответствующих мероприятий с квартальной, полугодовой дифференциацией.

Уникальность института региональных уполномоченных, все еще порой имеющийся дефицит информации о характере и специфике их деятельности иногда также предопределяют направление руководством прокуратур субъектов Российской Федерации в прокуратуры городов и районов информационных писем с разъяснениями целей, задач, основных направлений, форм и методов такого сотрудничества. В частности, после заключения в 2008 г. между прокуратурой Республики Карелия и региональным Уполномоченным Соглашения о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина республиканской прокуратурой всем горрайпрокурорам было направлено письмо с требованием в рамках указанного Соглашения оказывать региональному Уполномоченному всемерное содействие в осуществлении его полномочий.

Также прокуратуры субъектов Российской Федерации и региональные уполномоченные могут являться участниками многосторонних соглашений о взаимодействии, что, однако, пока не нашло широкого распространения. Например, в целях активизации роли прокуроров в обеспечении исполнения экологического законодательства в Красноярском крае 2 марта 2010 г. заключено Соглашение о порядке взаимодействия между краевой прокуратурой, региональным Уполномоченным, общественными и научными организациями в сфере охраны окружающей среды и животного мира.

В целом приведенные выше положения определяют правовые основы взаимоотношений прокуроров и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина.

2.2 Прокурорский надзор в сфере действия законодательства об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

В соответствии с п. 1 ст.1 Закона о прокуратуре ведущей функцией прокуратуры, формирующей современные представления о сущности и местоположении данного публично-правового института в системе органов власти, является надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. При этом объектами прокурорского надзора выступают министерства, федеральные службы и агентства, представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы контроля, органы военного управления, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, а также органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, судебные приставы, администрации органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрации мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Следует отметить, что региональные уполномоченные в нормативных положениях ст. 21, 26, 29 и 32 Закона о прокуратуре, предметно устанавливающих конкретный перечень объектов прокурорского надзора, в настоящее время не упоминаются. Однако это не исключает их из сферы внимания прокуратуры. Объяснением в данном случае служит то обстоятельство, что согласно ст. 2, 18 Конституции России признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина выступают фундаментальной основой, определяющей как стратегию развития и укрепления российской государственности, содержание и смысл применения законов, так и деятельность, функциональные обязанности всех органов государственной власти, в том числе специализирующихся в сфере правоохраны. Содействие имеющимися средствами реализации этих принципов и норм - исходное начало прокурорского надзора, предопределяющее его характер и задачи. Поэтому в условиях, когда вопрос об учреждении должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ оставлен на усмотрение регионального законодателя (учитывая, в случае положительного решения, необходимость создания соответствующей правовой и финансовой платформы деятельности данного института), органы прокуратуры не могут устраниться от обеспечения в данном вопросе верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В связи с этим прокурорским надзором в полной мере охватывается деятельность уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.