Взаимодействие органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина

Данную позицию разделяет и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, отмечавший в своем ежегодном докладе за 2010 г., что, «принимая законы, регулирующие деятельность «своих» уполномоченных по правам человека, законодатели субъектов Российской Федерации зачастую неправомерно руководствуются положениями Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», наделяя их полномочиями, предоставленными только федеральному Уполномоченному (в том числе процессуальными правами в уголовном и гражданском судопроизводстве и правом на обращение к федеральным органам государственной власти), что закономерно подвергается опротестованию органами прокуратуры Российской Федерации» См.: Рос. газ. 2011. 13 мая..

Действительно, прокурорам нередко приходится обеспечивать надлежащее состояние регионального законодательства, определяющего статус Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Например, в октябре 2002 г. был принят Закон «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Саха (Якутия)», на отдельные положения которого республиканская прокуратура принесла протест. В последующем, в связи с непринятием требуемых мер, прокуратура направила заявление в Верховный суд субъекта Федерации, решением которого оно удовлетворено частично. После этого прокуратура обратилась с кассационным представлением в Верховный Суд Российской Федерации, которым полностью удовлетворены заявленные требования. В настоящее время названный Закон приведен в соответствие с федеральным законодательством.

Впрочем, содействие утверждению законности в рассматриваемой сфере для прокуроров не ограничивается принесением протестов, а допускает использование различных правовых средств. Иногда правонарушений удается избежать в связи с возможностью прокуратуры быть сопричастной к правотворческому процессу. Так, по предложению прокуратуры Липецкой области принят Закон области от 05.07.2010 № 400-ОЗ, которым с целью приведения в соответствие с федеральным законодательством внесены изменения в Закон области от 27.08.2001 № 155-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области».

Предупреждению принятия незаконного правового акта способствовала активная позиция прокуратуры Ярославской области на этапе разработки и принятия законопроекта. Согласно первоначальному проекту закона области «Об Уполномоченном по правам ребенка в Ярославской области» данное должностное лицо по должности включалось в состав комиссии по делам ребенка и защите их прав при областном правительстве, что заведомо могло препятствовать эффективному выполнению поставленных задач по проверке уполномоченным по правам ребенка сообщений о фактах нарушения прав и законных интересов ребенка (в случае обжалования решений (действий) указанной комиссии). Кроме того, закрепляя право Уполномоченного в случае нарушения прав и интересов ребенка федеральными органами власти на обращение к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка либо в федеральные органы государственной власти, проект ограничивал возможность обращения данного лица в органы прокуратуры Российской Федерации, что также являлось недопустимым.

Борьбой с незаконным региональным нормотворчеством или противоправным бездействием в рассматриваемой сфере современная надзорная деятельность прокуратуры не исчерпывается, имея по своему характеру и содержанию разновекторный характер, где собственно роль региональных уполномоченных теоретически может варьироваться от правонарушающей до потерпевшей стороны.

Безусловно, иногда региональными уполномоченными допускается неправомерно широкая интерпретация своего мандата, в том числе с претензией на роль защитника прав представителей титульного народа своей республики на всей территории Российской Федерации и даже за границей и др. Бывает, что СМИ сообщают о негодовании общественности по поводу назначения на эту должность лица, не соответствующего ей в силу личностных качеств См., напр.: Чернышева В. Не защитник // Рос. газ. 2011. 1 июня.. Однако практика показывает, что деятельность региональных прокуроров в настоящее время отображает не столько борьбу с нарушениями в деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, сколько содействие созданию отвечающей современным требованиям правовой платформы и нормального функционирования данного политико-правового институционного образования.

Следует обратить внимание, что включение в конституцию (устав) субъекта Российской Федерации положений о создании института регионального Уполномоченного является правомерным и необходимым условием для его реального функционирования на соответствующей территории. Поэтому игнорирование нормативных требований данных региональных актов органами власти субъектов Российской Федерации, полагаем, служит достаточным основанием для адекватного прокурорского реагирования. Ситуация, когда необходимые региональные законы об уполномоченном по правам человека приняты, однако сами уполномоченные длительное время не назначаются, также является основанием для оперативного вмешательства прокуратуры.

Так, в представлении об устранении нарушений федерального законодательства от 01.09.2010 в адрес и.о. Президента Чеченской Республики республиканской прокуратурой было предложено активизировать работу по созданию специализированного органа, занимающегося вопросами защиты прав и интересов ребенка в республике, а также решить вопрос об отмене либо обеспечении реализации распоряжения Главы Администрации Чеченской Республики от 14.07.2001 № 101-рг «Об утверждении Положения об Уполномоченном по правам детей в Чеченской Республике». По результатам рассмотрения представления Указом Главы Чеченской Республики от 27.09.2010 № 17 данное распоряжение признано утратившим силу. В целях учреждения предлагаемой должности в аппарате Уполномоченного по правам человека в Чеченской Республике Администрацией Главы и Правительства Чеченской Республики разработан проект республиканского конституционного закона «О внесении изменений в Конституционный закон Чеченской Республики от 08.02.2006 № 1-РКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Чеченской Республике» для внесения на рассмотрение Главы Чеченской Республики.

30 июня 2010 г. на XIV сессии Верховного Совета Республики Хакасия пятого созыва принят разработанный республиканской прокуратурой во взаимодействии с правозащитными организациями проект закона «Об Уполномоченном по правам человека в Республике Хакасия». Тем самым отныне деятельность регионального Уполномоченного, который одновременно является Уполномоченным по правам ребенка, призвана дополнить существующие средства защиты прав и свобод граждан; одними из его основных задач являются содействие обеспечению условий и гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории данного субъекта Российской Федерации, содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека и гражданина, подготовка и внесение предложений по совершенствованию регионального законодательства в указанной части.

Таким образом, в соответствии с вышеизложенным цели прокурорского надзора в рассматриваемой сфере в настоящее время состоят в следующем:

мерами прокурорского реагирования добиваться неуклонного исполнения положений региональных конституций (уставов) и законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации всеми иными поднадзорными прокуратуре органами и должностными лицами;

надзорными средствами обеспечить соблюдение требований федерального законодательства при организации и осуществлении деятельности региональных уполномоченных.

Единовременная реализация органами прокуратуры этих целей призвана способствовать подлинному утверждению в Российской Федерации верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

2.3 Опыт совместной правозащитной работы прокуратуры и региональных уполномоченных по правам человека

Важно отметить, что при осуществлении прокуратурой надзорной деятельности в целом сложились эффективные формы взаимодействия с региональными уполномоченными. Причем такое взаимодействие является объективно обусловленным. Прокуратура может реально содействовать выполнению региональными уполномоченными своих функций, используя имеющиеся в ее распоряжении средства для ограждения уполномоченных от постороннего влияния, для укрепления их авторитета, помогая логическому завершению их правозащитных акций подключением механизма юридической ответственности как путем непосредственного принятия прокуратурой мер по устранению выявленных региональными уполномоченными по правам человека нарушений, так и путем инициирования ею действий государственных органов по устранению нарушений закона, привлечению к установленной законодательством ответственности виновных лиц, нейтрализации виктимных обстоятельств. В свою очередь, прокуратура в состоянии существенно укрепить свой правозащитный потенциал, используя силы и средства уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в целях выявления и устранения правонарушений. Причем за последние годы накоплен обширный опыт взаимодействия прокуратуры с региональными уполномоченными в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина: появилось много нового, что соответствует изменившимся социально-экономическим и общественно- политическим условиям.

Основные сферы взаимодействия органов прокуратуры субъектов Российской Федерации с региональными уполномоченными предопределяются функциональным предназначением указанных публично-правовых институтов, в соответствии с которым сотрудничество между ними сегодня осуществляется по следующим направлениям:

обеспечение контрольно-надзорными средствами соблюдения прав и свобод человека и гражданина;

мониторинг, а также содействие совершенствованию законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики в области реализации, охраны прав (свобод) человека (гражданина), в том числе в сфере применения административных процедур органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц в части приведения их в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права;

ведение правового просвещения по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты, юридическое консультирование, а также информирование в связи с этим о результатах своей деятельности населения и органов власти.

Следует отметить, что процесс взаимодействия прокуратуры с уполномоченными требует, прежде всего, надлежащей организации информационно-аналитической работы, как непременного условия его эффективности. В связи с этим между указанными институтами власти должна выстраиваться долговременная стратегия информационного сотрудничества, в том числе на основе взаимного оперативного обмена сведениями о состоянии соблюдения, а также общественно значимых случаях нарушений прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, в соответствующих регионах. Практика показывает, что взаимный обмен информацией является одним из основных средств взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации.

Как правило, региональные уполномоченные в органы прокуратуры соответствующих субъектов Российской Федерации ежегодно направляют доклады о своей деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина, результатах анализа состояния законности, принятых уполномоченным лицом мерах по защите прав и интересов населения. Распространено также направление специальных докладов о соблюдении прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Порядок и эпизодичность составления уполномоченными подобных информационно-аналитических документов определяется региональным законодательством.

Так, руководствуясь ст.16 Закона Саратовской области «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области», данное лицо ежегодно до 1 марта направляет прокурору области доклад о своей деятельности.

Следует отметить, что в таких докладах уполномоченных зачастую содержатся полезные для прокуратуры, как надзорного ведомства, оценки, выводы и рекомендации, относящиеся к проблемам обеспечения надлежащей реализации прав и свобод человека в соответствующем субъекте Российской Федерации; конкретизированы региональные органы власти, органы местного самоуправления и их должностные лица, систематически пренебрегающие правами и свободами граждан, уклоняющиеся от принятия мер по их восстановлению и защите и др. Поэтому органами прокуратуры субъектов Российской Федерации такие доклады должны анализироваться на постоянной основе с целью определения реального положения с соблюдением основных прав и свобод граждан, своевременного выявления негативных тенденций. Полученные таким образом сведения прокуроры могут использовать для мониторинга правоприменительной практики, планирования и прогнозирования направлений своей деятельности. Важно также организовывать меры для проверки в порядке контроля полноты и эффективности мер, принятых прокуратурой для устранения ранее имевших место нарушений законодательства, на которых акцентируется внимание Уполномоченного в истекшем периоде.

Так, в целях совершенствования взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в г. Москве, а также в связи с реализацией доклада данного лица о соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина в 2010 г. управлением по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры города предложено во втором полугодии 2011 г. проанализировать судебную практику по гражданским делам по искам собственников о выселении пользователей жилых помещений, включая несовершеннолетних детей, рассмотренных во втором полугодии 2010 г. - первом полугодии 2011 г., по искам прокуроров о нарушении законодательства о товариществах собственников жилых помещений.

В свою очередь в прокуратурах субъектов Российской Федерации также практикуется периодическая подготовка и направление в адрес своих региональных уполномоченных информаций о состоянии законности на соответствующих территориях и работе органов прокуратуры. Такие информации по наиболее актуальным и важным вопросам прокурорской деятельности нередко также по мере необходимости инициативно доводятся прокуратурой до сведения регионального Уполномоченного наряду с иными высшими должностными лицами субъекта Российской Федерации. Кроме того, по запросу Уполномоченного могут направляться оперативные информации о результатах работы по отдельным направлениям правозащитной деятельности прокуратуры. Зачастую все вышеперечисленные информации прокуратур субъектов Российской Федерации берутся за основу при обосновании оценок, выводов и предложений регионального Уполномоченного в своем очередном ежегодном докладе о состоянии законности и правопорядка на соответствующей территории.

Так, информация о работе органов прокуратуры Самарской области регулярно (не реже двух раз в год) направляется уполномоченному по правам человека в данном субъекте Российской Федерации.

В процессе взаимодействия прокуратуры Курской области с региональным Уполномоченным за период 2008 г. - 5 месяцев 2011 г. в адрес последнего направлено 8 информаций о состоянии законности и соблюдении прав граждан, в том числе в сфере обеспечения жильем ветеранов Великой Отечественной войны, о соблюдении прав граждан на своевременную оплату труда, об обеспечении доступности дошкольного образования и отдыха детей, о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, об исполнении земельного, природоохранного законодательства и др.

Неоднократно в 2008 - 2011 гг. Уполномоченному по правам человека в Алтайском крае направлялись краевой прокуратурой информации о результатах проверок исполнения законодательства об охране труда на предприятиях лесной промышленности и строительства; о состоянии соблюдения законодательства в сфере оплаты труда, занятости населения и защиты от безработицы. Кроме того, систематически направляются информации о состоянии законности в различных сферах реализации прав и законных интересов несовершеннолетних (в 2010 г. направлялись информации о состоянии законности в сфере обеспечения жильем детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа; об исполнении законодательства, направленного на охрану здоровья и жизни несовершеннолетних, профилактическую работу с семьями, находящимися в социально опасном положении; в 2009 г. - об исполнении требований законодательства, направленного на обеспечение здорового образа жизни детей, развитие физической культуры и спорта, духовного творческого потенциала, а также нравственного и патриотического воспитания несовершеннолетних и молодежи; о состоянии законности в сфере исполнения законодательства о профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, доставлении и задержании подростков).

Для целей взаимного информирования, в том числе в научно-популярной форме, о результатах совместной работы, приоритетных направлениях деятельности допустимым является участие прокуроров и региональных уполномоченных в периодических печатных изданиях друг друга. Такие публикации способствуют не только большей информированности, повышению квалификации сотрудников данных публично-правовых институтов, но и популяризации собственно взаимодействия прокуратуры с Уполномоченным.

Хорошая практика в этом направлении накоплена прокуратурой Московской области, которой в 2011 г. в порядке осуществления рабочего взаимодействия была подготовлена информация «О задачах по защите прав несовершеннолетних жителей Подмосковья в свете Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации», которая опубликована в журнале «Вестник Уполномоченного по правам человека в Московской области». Ранее в этом журнале (№ 3 (20) 2010) была размещена публикация заместителя прокурора области Ф.И. Ильина «О состоянии профилактики рецидивной преступности в Московской области».

Публикации прокуратуры Саратовской области также регулярно размещаются на страницах периодического издания регионального Уполномоченного - информационного бюллетеня «Уполномочен защитить…» (выпуск № 21 за 2010 г. - «Новые лица на страже прав человека»; выпуск № 18 за 2009 г. - «Коррупция: социально-правовой аспект»; выпуск № 17 за 2008 г. - «Институт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области: 10 лет»).

Результаты информационно-аналитической работы нередко позволяют органам прокуратуры и региональным уполномоченным планировать проведение совместных проверок в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. В случае массовых нарушений прав и свобод человека и гражданина органам прокуратуры совместно с уполномоченными надлежит изучать и анализировать причины и условия, им способствующие, принимать меры к их устранению (в том числе с выездом на места). Для надлежащего осуществления этой работы прокуроры должны обеспечить строгий учет сведений о выявленных совместными усилиями правонарушениях с указанием принятых мер и конечных результатах их исполнения.

Распространенной формой взаимодействия прокуратуры с уполномоченными является разрешение обращений последних в интересах конкретных лиц. При этом в органы прокуратуры субъектов Российской Федерации такие обращения поступают как из Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, так и от соответствующих региональных уполномоченных. Тематика данных обращений затрагивает широкий круг вопросов, в том числе о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, необходимости принятия мер по их восстановлению. Все обращения подлежат тщательной проверке и разрешению в установленные законом сроки, а о результатах их рассмотрения сообщается в аппарат уполномоченного и заявителю.

В целях обеспечения необходимой полноты и более качественного разрешения в большинстве прокуратур субъектов Российской Федерации обращения, поступающие от уполномоченных, берутся на контроль руководством соответствующих органов прокуратуры. Одновременно данная работа анализируется, проводятся проверки состояния работы с обращениями, осуществляются выезды на места с оказанием практической помощи. Полученная информация доводится до прокуроров городов и районов в информационных письмах, характерные нарушения рассматриваются на учебных семинарах и оперативных совещаниях.

Одним из положительных примеров такого сотрудничества является обращение Уполномоченного по правам человека в Астраханской области Ю.Н. Салтыкова по факту незаконного прекращения ежемесячной денежной выплаты родителям погибшего в Чечне военнослужащего P.P. Абдуллаева. По результатам проверки, проведенной Генеральной прокуратурой Российской Федерации, министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации 11 июля 2006 г. было внесено представление об устранении нарушений Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», в Пенсионный фонд Российской Федерации направлено письмо. В результате прокурорского вмешательства были восстановлены права 169 граждан - членов семей погибших военнослужащих Астраханской области. Учитывая полученные результаты, Уполномоченный по правам человека в Астраханской области Ю.Н. Салтыков был поощрен приказом Генерального прокурора Российской Федерации.

Эффективной формой сотрудничества является участие прокуроров городов и районов, а также прокуратур субъектов Российской Федерации и других приравненных к ним прокуратур в работе общественных приемных при уполномоченных по правам человека - действующих на местах консультативных органах как при федеральном, так и региональных уполномоченных по работе с жалобами и обращениями граждан по вопросам нарушения их прав и свобод. Функционирование общественных приемных позволяет лицам, столкнувшихся с правонарушениями, обратиться непосредственно за разъяснениями и конкретной помощью по квалифицированному составлению необходимых юридических документов в организацию, не связанную в общественном сознании какими-либо ведомственными интересами. В рамках данного формата сотрудничества все чаще практикуется совместное ведение приема населения прокурорами и уполномоченными по правам человека, руководителями их общественных приемных, обмен информационно-аналитической информацией, оперативно разрешаются жалобы и обращения граждан.

В соответствии с письмом Первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 07.04.2010 № 72/1-45д-2010 «Об опыте взаимодействия органов прокуратуры с общественными и правозащитными организациями» с участием уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации в рамках взаимодействия с правозащитными и иными общественными организациями на местах регулярно проводятся встречи представителей органов прокуратуры и указанных организаций.

Также уполномоченные по правам человека могут участвовать в инициируемых Генеральной прокуратурой Российской Федерации, прокуратурами субъектов Федерации «горячих телефонных линиях» и выездных приемах населения, встречах с представителями гражданского общества, проводимых совместно с представителями региональных и местных органов власти, органов государственного контроля и общественными организациями. Нередко это позволяет значительно снизить напряженность, спровоцированную фактами бездействия либо неэффективной работой местных органов власти по решению проблем граждан, отстаиванию их прав и свобод.

Прокуроры совместно с региональными уполномоченными участвуют в работе специальных совещаний, рабочих групп и комиссий, создаваемых при органах государственной власти и органах местного самоуправления для мониторинга ситуации в той или иной сфере См.: Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка».. Реализация данной деятельности способствует оперативной выработке взвешенных, всецело основанных на законе решений административных органов по вопросам, имеющим принципиально важное значение.

В целях дальнейшего совершенствования сотрудничества в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры зачастую инициируется включение регионального Уполномоченного в состав членов создаваемых в соответствующих прокуратурах межведомственных рабочих групп, в том числе по противодействию преступлениям в сфере экономики, на заседаниях которых обсуждается широкий круг вопросов обеспечения законности и правопорядка в общественно значимых сферах правоотношений, на согласованной основе определяются очередные задачи и мероприятия по их выполнению.

Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации либо их представители регулярно приглашаются на заседания координационных совещаний руководителей правоохранительных органов своего региона и заседания коллегий соответствующих прокуратур. В городах и районах подобные совещания также могут проводиться расширенным составом - не только с традиционным участием представителей ряда правоохранительных органов, но и с приглашением руководителей либо ответственных лиц контролирующих органов (с учетом тематики рассматриваемых вопросов), представителей регионального Уполномоченного.

Нередко прокуроры и региональные уполномоченные активно сотрудничают в вопросах повышения квалификации работников своих подразделений. Например, в марте 2010 г. прокурор Ненецкого автономного округа принял участие в семинаре для общественных представителей регионального Уполномоченного в муниципальных образованиях округа, где выступил с докладом «Система органов прокуратуры Российской Федерации, прокурорский надзор и участие прокурора в рассмотрении дел судами». Ежегодно участие в семинаре-совещании, проводимом региональным Уполномоченным, принимают работники аппарата прокуратуры Республики Саха (Якутия), где также выступают с докладами по проблемам соблюдения прав и свобод человека и гражданина (иногда такие совместные мероприятия организуются в целях обоюдного совершенствования проводимой работы с обращениями граждан).

Нередко сотрудничество прокуратуры и региональных уполномоченных осуществляется в рамках совместного участия в работе научно-практических конференций и круглых столов.

Так, 22 октября 2010 г. работники прокуратуры Пермского края выступили с информационными докладами на заседании круглого стола «Защита и обеспечение прав человека в деятельности правоохранительных органов», организованного при региональном уполномоченном. В Иркутской области в ноябре 2010 г. на уровне регионального уполномоченного с участием представителя прокуратуры проведено заседание круглого стола «О нарушениях прав человека в деятельности правоохранительных органов области и практике рассмотрения жалоб осужденных», по результатам которого принята конкретная программа работы.

Прокуратура Республики Саха (Якутия) приняла участие в работе организованной региональным Уполномоченным международной конференции «Мониторинг соблюдения прав человека: роль государственных органов и правозащитных организаций в развитии защиты прав граждан». По итогам ее проведения подготовлены рекомендации органам государственной власти и местного самоуправления, правозащитным общественным организациям, профсоюзам и научным учреждениям. В ходе реализации рекомендаций Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) проведены парламентские слушания на тему: «О дополнительных мерах социальной поддержки инвалидов в Республике Саха (Якутия)».

14 мая 2010 г. в работе международного круглого стола, приуроченного к 10-летию деятельности Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан, принял участие сотрудник аппарата республиканской прокуратуры, который выступил по вопросу взаимодействия органов прокуратуры с институтом Уполномоченного. Позднее сотрудники аппарата прокуратуры Республики Татарстан участвовали в работе круглого стола, состоявшегося 2 декабря 2010 г. в пресс-центре Казанского правозащитного центра под эгидой Общественной наблюдательной комиссии Республики Татарстан по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В данном мероприятии также участвовали региональный Уполномоченный, представители республиканских органов МВД, Федеральной службы исполнения наказаний, общественных организаций и СМИ.

Безусловно, характер имеющихся полномочий, форм и методов их осуществления, а также располагаемой информации о состоянии реализации правовых норм в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина позволяет сегодня органам прокуратуры совместно с региональными уполномоченными проводить глубокий комплексный анализ и оценку действующего законодательства и правоприменительной практики на предмет полноты правового регулирования, соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права. В связи с этим прокуратурой и Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации по результатам мониторинга регионального законодательства в адрес органов государственной власти, обладающих правом правотворчества по соответствующим вопросам или правом законодательной инициативы, может быть направлена совместная информация для сведения и инициирования принятия необходимых нормативных правовых актов (это особенно актуально в тех регионах, где у прокуратуры и региональных уполномоченных отсутствует право законодательной инициативы).

Широкое освещение проводимых совместно с региональными уполномоченными мероприятий в печати, по радио и телевидению, на официальных интернет-представительствах органов прокуратуры способствует укреплению имиджа надзорного ведомства, популяризации его деятельности. Кроме того, допустимым является обращение в СМИ с совместными заявлениями о выявленных грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина; подготовка и издание информационно-справочных брошюр в помощь нуждающимся в юридической консультации, справочников и сборников нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина органами прокуратуры и уполномоченными по правам человека. По соглашению сторон могут быть использованы и другие не противоречащие законодательству формы взаимодействия.

Продолжающийся процесс совершенствования законодательства, развитие складывающихся отношений требует от прокуроров углубления сотрудничества, интенсивного поиска и внедрения в практику новых подходов к организации взаимодействия с институтами федерального и региональных уполномоченых с учетом решаемых органами прокуратуры в современных условиях целей и задач.

2.4 Совершенствование взаимодействия органов прокуратуры и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации

В своих ежегодных докладах об итогах работы за 2010 г. и специально запрошенных НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в рамках настоящего исследования из прокуратур 15 субъектов Российской Федерации Прокуратуры Курской, Московской, Нижегородской, Орловской, Саратовской, Свердловской областей; города Москвы; республик Алтай, Башкортостан, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республики; Алтайского, Краснодарского, Приморского, Хабаровского краев. информациях многие прокуроры отмечают, что существующий уровень взаимодействия института региональных уполномоченных и органов прокуратуры субъектов Российской Федерации в целом сложился, является достаточным и не требует принятия новых нормативных правовых актов, внедрения каких-либо кардинальных организационно-правовых решений. Вместе с тем проведенный анализ показал, что современная правоприменительная практика в данной сфере страдает рядом системных недостатков, в том числе связанных с еще часто встречающимся формальным подходом к организации взаимодействия прокуратуры с региональными уполномоченными, отсутствием ритмичности в этой работе, неразвитостью ее форм и методов, а также комплексности в согласованном использовании имеющихся средств.

Данную проблему подтверждают и материалы анкетирования прокурорских работников, согласно которым только 54% респондентов часто или периодически приходилось в ходе своей служебной деятельности взаимодействовать с институтом уполномоченных по правам человека. При этом среди наиболее распространенных форм взаимодействия с уполномоченными - оказание содействия в проведении проверок по жалобам и заявлениям граждан, обратившихся к уполномоченным по правам человека (около 38% опрошенных заявили о своем участии в этой работе); обмен информаций о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, в том числе со стороны прокуратуры, - о результатах надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и мерах, принятых в их защиту (свыше 32%); обсуждение на совместных совещаниях, на проводимых с участием уполномоченных заседаниях коллегий, координационных совещаний руководителей правоохранительных органов результатов работы по защите основных прав и свобод человека и гражданина (почти 15%). Тогда как с иными конкретными формами сотрудничества на практике сталкивались не более 7% прокуроров. На вопрос о том, отвечает ли потребностям современной правоприменительной практики состояние межведомственного правового регулирования вопросов взаимодействия прокуратуры с институтом региональных уполномоченных, лишь 31% работников надзорного ведомства ответили утвердительно.

В условиях неудовлетворительного состояния законности в стране, распространенности массовых и грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина отмеченная выше ситуация незначительного опыта взаимодействия прокуратур субъектов Российской Федерации с региональными уполномоченными во многом объясняется отсутствием полноценной правовой основы для этой работы. В совокупности с отсутствием единообразия правового статуса региональных уполномоченных и недостаточной урегулированностью данного института на федеральном уровне ситуация внутриведомственного правового вакуума на местах порой серьезно дезориентирует прокуроров и региональных уполномоченных. В итоге кто-то из них, опасаясь выйти за пределы своего правового статуса, проявляет нерешительность к сотрудничеству. Именно из недостаточной правовой регламентации проистекает как чересчур узкая, так и неправомерно широкая интерпретация пределов такого взаимодействия.

В связи с этим курирующим данные вопросы подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации и руководителям региональных прокуратур в настоящее время следует дополнительно изучить ситуацию с надлежащим и отвечающим действительным потребностям практики правовым обеспечением взаимодействия органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и при необходимости принять дополнительные организационные меры, в том числе направленные на заключение соответствующих соглашений о сотрудничестве. При этом проводимые мероприятия, направленные на совместное подписание соглашений о взаимодействии с Уполномоченным по правам человека в субъекте Российской Федерации, должны широко освещаться в региональных СМИ и на официальных интернет-представительствах соответствующих региональных прокуратур, непременно в контексте стремления надзорного ведомства к большей открытости для гражданского общества, готовности к диалогу с его институтами, подтверждения правозащитной доминанты в деятельности российской прокуратуры, ее подверженности общественному контролю.

Однако было бы иллюзией считать синонимом реального переустройства существующих отношений в указанной сфере даже полную реализацию предлагаемых мер по надлежащему правовому обеспечению взаимодействия органов прокуратуры субъектов Российской Федерации и региональных уполномоченных. Данный вывод подтверждают и материалы социологических исследований: лишь около 22% работников прокуратуры находят, что заключение таких соглашений способствует более качественному и эффективному осуществлению прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, повышению реальной защищенности человека и гражданина, тогда как свыше 66% считают эти соглашения формальной мерой.

Поэтому прокуроры субъектов Российской Федерации должны быть ориентированы на методичный поиск других внутренних и внешних мобилизационных резервов повышения эффективности взаимодействия с региональными уполномоченными через определение новых концептуальных положений, относящихся к специфике сущности предмета и пределов их совместной деятельности, ее задач и основных направлений, посредством совершенствования организационно-методических и тактических элементов этого сотрудничества, и внесение научно обоснованных предложений по изменению и дополнению организационно-распорядительных документов по отмеченным вопросам.

В ходе подготовки настоящего пособия многими работниками органов прокуратуры субъектов Российской Федерации обращено внимание на то, что региональные уполномоченные не обладают возможностью принятия каких-либо обязательных для исполнения мер реагирования на нарушение прав граждан Высказано также мнение о создании единой системы этого института, деятельность которого координировал бы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, повсеместном учреждении специализированного института уполномоченных по правам несовершеннолетних. Разбираясь в указанных предложениях, следует обратиться к истории вопроса. Так, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был принят Государственной Думой 17 апреля 1996 г. и направлен в Совет Федерации, который его отклонил с тем, чтобы право Уполномоченного создавать свои представительства в субъектах Российской Федерации было заменено правом субъектов самим учреждать аналогичную должность, финансируемую из средств региональных бюджетов. После внесения соответствующих изменений в ходе последовавших процедур согласования Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 25 декабря 1996 г. был принят Государственной Думой, 12 февраля 1997 г. одобрен Советом Федерации, 26 февраля 1997 г. подписан Президентом Российской Федерации, 4 марта 1997 г. официально опубликован и вступил в силу.. Поэтому сотрудничество с ними якобы априори носит несколько односторонний характер, где основные реализуемые формы взаимодействия - рассмотрение органами прокуратуры соответствующих обращений уполномоченных по правам человека и обмен информацией о состоянии законности на поднадзорных территориях и объектах. Вместе с тем предпринятый анализ, результаты которого нашли отражение по ходу настоящего исследования, показывает ошибочность таких мнений, опровергаемых опытом умелой и разносторонней организации данной работы в прокуратуре Саратовской области и ряде других субъектов Российской Федерации.

Кроме того, полагаем, что отсутствие административных полномочий позволяет уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации в большей степени сохранять уникальную в отечественной правовой системе роль независимого арбитра, для которого юридическая сторона отношений не есть главенствующая. Основополагающим принципом деятельности прокуратуры, как известно, является законность. Именно поэтому сплав разносторонних усилий этих институтов позволяет преодолеть правовую формализованность нормативных предписаний, высвечивать морально-этическую сторону проблем, способствуя самому справедливому их разрешению.

Однако от специфики статуса региональных уполномоченных производны отдельные затруднения для органов прокуратуры. В частности, прокурорами отмечается, что поступающие от региональных уполномоченных обращения затрагивают многие сферы правоотношений, в том числе имеют место обращения в интересах осужденных лиц, которыми оспаривается законность приговоров либо иных судебных решений по уголовным делам. Как правило, на такие заявления прокурорами даются разъяснения применения норм уголовного и уголовно-процессуального права либо принимаются решения об отклонении изложенных в них доводов, поскольку судебные решения до их отмены признаются законными и обоснованными. Иные формы взаимодействия с Уполномоченным в данном случае для прокуроров неприемлемы, поскольку в уголовно-процессуальном законе права участников судопроизводства строго регламентированы и их нарушение влияет на законность принятого судом решения.

Отдельные прокуроры активно высказываются за разработку и принятие федерального закона об основах деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации, который нормативно унифицирует правоприменительную практику, определит формы взаимодействия данного публично-правового института с правоохранительными и судебными органами, территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, федеральными структурами и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, гарантии его независимости и самостоятельности в осуществлении правозащитной деятельности. Указанные соображения, на наш взгляд, заслуживают внимания, поскольку согласно требованиям п. «б» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а значит, регулирование деятельности региональных уполномоченных не может осуществляться только законодательством субъектов Российской Федерации и предполагает принятие соответствующего закона на федеральном уровне. Вместе с тем данный вопрос требует дополнительной проработки.

Безусловно, решение общих задач защиты прав граждан и укрепления законности в этой сфере требует решительного устранения всякого рода недостаточно активного использования потенциала сотрудничества прокуроров и уполномоченных по правам человека. Одним из свидетельств явно неблагополучной ситуации в организации взаимодействия с региональным Уполномоченным является сведение в отдельных прокуратурах субъектов Российской Федерации всей такой работы лишь к периодическому обмену информационными материалами.

На совместной согласительной основе прокурорам и региональным Уполномоченным целесообразно также работать над совершенствованием качества своих информационно-аналитических материалов, особенно предаваемых широкой огласке в СМИ (с тем, чтобы исключить в них очевидно популистские моменты, недоразумения относительно действительной роли и заслуг взаимодействующих сторон в разрешении конкретных фактов, имитации активной защиты прав и свобод человека и гражданина одним из участников за счет усилий другого и др.).

Нужно обеспечить взаимную доступность нормативных правовых актов субъектов взаимодействия. Так, в соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 20.03.2002 № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер» документы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера), подлежат опубликованию в журнале «Законность». Это предписание может быть реализовано с участием прокуроров и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и в отдельных региональных изданиях.

Одновременно необходимо придать этому сотрудничеству систематический и планомерный характер, активнее использовать зарекомендовавшие себя ранее и появившиеся только в последние годы методы взаимодействия, усилить поиск новых действенных форм сотрудничества.

Полагаем, не способствует развитию активности прокуроров и состояние внутриведомственной отчетности, которая порой либо вовсе не предусматривает предоставление информации о взаимодействии с региональными уполномоченными, либо не конкретизирует содержание необходимых данных, что делает невозможным последующее обобщение получаемых таким образом материалов и формулирование на их основе полноценных аналитических выводов.

В связи с этим в совершенствовании нуждается утверждаемая Генеральной прокуратурой Российской Федерации методика докладов прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров об итогах работы за год. В частности, в специальном разделе следует предусмотреть направление региональными прокурорами информации «О состоянии взаимодействия прокуратуры с уполномоченными по правам человека» о соответствии федеральному законодательству региональных законов об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (где созданы подобные институты); примерах и фактах прокурорского реагирования на нарушения при принятии таких законов, а также на допускаемые в субъектах Российской Федерации случаи воспрепятствования законной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и региональных уполномоченных; формах и способах взаимодействия прокуратуры с данными институтами и предложениях по совершенствованию этой работы.

Реализация всех перечисленных мер, полагаем, позволит добиться по-настоящему эффективного взаимодействия органов прокуратуры с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина.

Литература

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».

5. Соглашение от 03.05.2007 Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина.

6. Соглашение о порядке взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Главной военной прокуратуры от 16.06.2006.

7. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17.10.2007 № 170 «О порядке рассмотрения запросов Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека - заместителя Министра юстиции Российской Федерации».

8. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве».

9. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 08.12.2010 № 435 «Об участии прокуроров в работе приемных Президента Российской Федерации в федеральных округах и административных центрах субъектов Российской Федерации».

10. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 20.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»».

11. Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 № 200.

12. Распоряжение Генерального прокурора Российской Федерации от 09.02.2009 № 33/7р «Об организации исполнения Соглашения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина».

13. Байкин И.М. Сравнительный анализ государственно-властных полномочий прокурора и Уполномоченного по правам человека в контексте ст. 24 ФЗ «О прокуратуре РФ» и ст. 35 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 12. С. 18 - 22.

14. Башимов М.С. Становление и перспективы института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Журн. рос. права. 1998. № 7.

15. Бессарабов В.Г. Кто он, Уполномоченный по правам человека в России? // Философские науки. 2000. № 1.

16. Бессарабов В.Г. Органы прокуратуры как субъект взаимодействия с институтом Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011. № 3(23). С. 16 - 22.

17. Бойченко С.И. Органы прокуратуры и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации: правовые основы сотрудничества // Адвокатская практика. 2009. № 3.

18. Восстановление нарушенных прав граждан. Примеры правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в 2001 г. / под общ. ред. О.О. Миронова. М., 2002.

19. Грудцына Л.Ю. Государственно-правовые механизмы формирования и поддержки институтов гражданского общества в России / под ред. Н.А. Михалевой. М., 2008.

20. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год. М., 2011.

21. Назарова Е.А. Права военнослужащих как объект правозащитной деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Правозащитный мониторинг соблюдения прав человека в субъектах Российской Федерации. М., 2009. С. 286 - 293.

22. Миронов О.О. Особенности правового статуса уполномоченных по правам человека, как субъектов взаимодействия с государственными и иными органами в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Вестн. Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. 2011. № 4(24). С. 14 - 16.

23. Муравьев И., Зуев В. Взаимодействие прокуратуры с общественными приемными // Законность. 2009. № 3. С. 24 - 27.

24. Тамбовцев В.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 2006.

25. Таранцова Д.М. Особенности правового регулирования взаимодействия органов прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст. Вып. 15 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2010. С. 132 - 136.

26. Таранцова Д.М. Принципы взаимодействия прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина // Актуальные вопросы российского права: сб. науч. ст. Вып. 22 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. М., 2011. С. 110 - 112.

Приложения

Приложение 1

СОГЛАШЕНИЕ

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации о взаимодействии в вопросах защиты прав и свобод человека и гражданина