Политика Российской Федерации в области регулирования предпринимательской деятельности

· Существования внешних эффектов (экстерналий). Широко понимаемые внешние эффекты тесно сопряжены с понятием альтернативной стоимости использования ресурсов (экономических благ). Если какой-либо хозяйствующий субъект эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной деятельности. В этом случае экономика имеет дело с негативным внешним эффектом. Позитивный внешний эффект связан с принятием на себя хозяйствующим субъектом дополнительных расходов (издержки использования ресурса превышают его альтернативную стоимость). Негативные последствия отрицательных экстерналий связаны с проявлением тенденции к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Для положительных экстерналий ситуация обратна: имеет место недопроизводство, сопровождаемое повышением цен на производимую продукцию (работы, услуги).

· Неполноты (асимметрии) информации. Неполнота информации ограничивает возможности эффективного использования ресурсов, обуславливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. В частности, это приводит к ограничению конкуренции и созданию препятствий для заключения долгосрочных контрактов. Под информационной асимметрией понимается неравномерность распределения информации, необходимой для принятия экономическими агентами рациональных решений.

Таким образом, допустимыми целями регулирующего воздействия являются:

1. Преодоление несовершенств рынка (достижение Парето-улучшений), препятствующих его эффективному функционированию и связанных с:

· несовершенством конкуренции (высокая степень концентрации и высокие барьеры входа на рынок);

· недостаточностью информации на рынках товаров и услуг для информированного выбора потребителей (информация отсутствует, информация недобросовестна, информация чрезмерно дорога);

· чрезмерностью трансакционных издержек (издержки участия потребителя в рыночных отношениях запретительно высоки, включая издержки получения компенсации в случае недобросовестного поведения продавца)

· существованием значительных внешних эффектов (экстерналий).

2. Осуществление перераспределения в соответствии с принятыми государством обязательствами (в первую очередь, широко понимаемого социального характера).

В случае, если соответствие предлагаемого регулирующего решения допустимым целям регулирующего воздействия доказано, необходимо приступать к выявлению и анализу альтернативных опций и способов его конфигурации, позволяющих достичь заявленных целей с минимальными совокупными издержками (с учетом изменения положения хозяйствующих субъектов, потребителей и государства). Альтернативные решения, подлежащие рассмотрению, предполагают:

· сохранение статус-кво;

· отсутствие регулирования;

· применение добровольных правил и стандартов;

· использование механизма саморегулирования отдельных секторов экономики;

· со-регулирование;

· использование стимулов для формирования желаемого поведения хозяйствующих субъектов;

· заключение контрактов;

· применение косвенного регулирования;

· изменение системы налогообложения (создание позитивных и негативных стимулов);

· применение антимонопольного регулирования;

· формирование общественного мнения;

· делегирование необходимых функций государственного регулирования рынку;

· аутсорсинг;

· прочие опции.

По результатам экспертизы указанных опций на предмет соотношения выгод и издержек, соответствия поставленным целям и задачам государственного регулирования (целесообразности) возможно предоставление заключения о целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности предлагаемого регулирующего решения и осуществление дальнейшей аналитической работы (предполагающей в частности учет результатов публичного обсуждения и различного рода консультаций) по приданию регуляции оптимальной конфигурации. Разработанный Минэкономразвития России проект Закона «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» предлагает следующие критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности (рассматриваемые в совокупности):

1. Доказано соответствие целей регулирующего воздействия, четко прописанным допустимым целям;

2. Установлена невозможность достижения цели регулирующего воздействия с помощью иных мер, предполагающих отказ от установления ограничений или установление менее жестких ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью (виды мер воздействия на предпринимательскую деятельность приведены ниже);

3. Установлено отсутствие в действующих нормативных правовых актах иных мер регулирующего воздействия, направленных на тождественную цель;

4. Установлена возможность достижения поставленной цели с помощью предлагаемых мер регулирующего воздействия с учетом финансовых и иных ресурсов, которые могут быть направлены на осуществление мер регулирующего воздействия;

5. Установлено существенное превышение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия;

6. В случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления или установлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления;

7. В случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами местного самоуправления или установлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия органами местного самоуправления.

По степени жесткости предлагается выделять следующие виды мер воздействия на предпринимательскую деятельность, перечисленные в порядке усиления ограничений прав:

1. Меры, не предполагающие установления ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью, в частности меры, реализуемые и финансируемые государственными органами, органами местного самоуправления по распространению необходимой информации, а также обучению потребителей и других лиц, чьи интересы затрагиваются предпринимательской деятельностью;

2. Меры, предполагающие выработку государственными органами и органами местного самоуправления рекомендаций по установлению добровольных ограничений самостоятельно каждым субъектом предпринимательской деятельности, в частности разработка рекомендательных (примерных, эталонных) кодексов поведения, которые могли бы быть использованы субъектами предпринимательской деятельности в случае разработки и принятия на добровольной основе локальных нормативных актов;

3. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, самостоятельно определяемые саморегулируемыми организациями субъектов предпринимательской деятельности и являющиеся обязательными для членов саморегулируемых организаций, в том числе, требования к осуществлению деятельности в той или иной сфере предпринимательской деятельности, принятие кодексов поведения и т.д.;

4. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, обязательные для членов саморегулируемых организаций и определяемые саморегулируемыми организациями субъектов предпринимательской деятельности на основе соглашений с государственными органами и органами местного самоуправления или по согласованию с указанными органами;

5. Меры, предполагающие ограничение прав, связанных с предпринимательской деятельностью, обязательные для членов саморегулируемых организаций и реализуемые саморегулируемыми организациями на основе делегирования им полномочий в области регулирующего воздействия на предпринимательскую деятельность государственными органами и органами местного самоуправления;

6. Меры, предполагающие сочетание ограничения прав, связанных с предпринимательской деятельностью, самостоятельно определяемых субъектами предпринимательской деятельности и ограничений, непосредственно устанавливаемых государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе на основе типовых кодексов поведения, правил осуществления соответствующего вида деятельности и т.д.;

7. Меры, предполагающие установление ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью, непосредственно органами государственной власти или органами местного самоуправления.

Вместе с тем, ряд вопросов вызывает предлагаемый проектом Закона «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» порядок принятия государственными органами и органами местного самоуправления решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности на основе экспертизы регулирующего воздействия.

Институциональная модель предполагает создание уполномоченного федерального органа исполнительной власти, ответственного за проведение публичных слушаний и мероприятий по обсуждению нормативных правовых актов и проектов, организацию экспертизы регулирующего воздействия, выдачу заключений по ее результатам с последующим принятием законодательно предусмотренных мер. На фоне проводящейся административной реформы и процесса формирования новой структуры федеральных органов исполнительной власти целесообразность создания дополнительного ведомства крайне сомнительна. Некоторые из функций, которыми предполагается наделить образуемую структуру, подпадают под выработанные в рамках административной реформы критерии избыточности функций государственного регулирования и в соответствии с применявшимися Правительственной комиссией подходами подлежат упразднению, то есть проектируемое ведомство уже изначально отчасти не удовлетворяет требованиям, предъявляемым к органам исполнительной власти. Опасения относительно потенциальной неэффективности предлагаемой модели усиливаются в связи с отсутствием реальной необходимости в создании дополнительного звена между экспертным сообществом (планируется создание специальных экспертно-консультационных советов) и регулирующим субъектом, суть деятельности которого может на практике свестись к простому транслированию заключений относительно регулирующего воздействия. Вместе с тем, возрастут издержки, связанные с межведомственными взаимодействиями, что с учетом потенциально рентоориентированного поведения чиновников может, наоборот, служить стимулом к увеличению административных барьеров. Кроме того, в связи с созданием трехуровневой системы федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) и структурными изменениями в функциональном наполнении возможности ведомственного нормотворчества сильно ограничены. Функции правоустановления закреплены за министерствами (с некоторыми исключениями из общего правила), что значительно повышает ответственность за принимаемые решения и делает систему в целом более прозрачной. За агентствами остается право издавать лишь индивидуальные правовые акты (действие исчерпывается однократным применением), которые и так выведены их сферы действия законопроекта. Этот факт снимает часть аргументов сторонников принятия законопроекта в его настоящем виде (так, на последнем обсуждении проекта в ЦСР сторонники его принятия в предложенном варианте приводили в пример неограниченное нормотворчество отдельных ведомств, которые в настоящее время уже прекратили существование). С другой стороны, можно поставить под сомнение и остроту необходимости закрепления в законопроекте требований по обязательному публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия проектов федеральных законов и законов субъектов Федерации. В принятом в 2002 г. законе «О техническом регулировании» был впервые заложен механизм публичного обсуждения проектов технических регламентов, обеспечивающий учет интересов всех заинтересованных сторон, и, в первую очередь, предпринимателей. Данный прецедент позволяет говорить о том, что дальнейшее движение в сторону повышения открытости законотворческого процесса и проведения углубленного анализа регулирующего воздействия принимаемых законов с привлечением широкого круга независимых экспертов при наличии соответствующей политической воли можно рассматривать как вполне реальную альтернативу развития. В этом случае опять-таки отпадает необходимость в создании параллельного механизма по обеспечению оценки регулирующего воздействия, который предполагает создание дополнительного ведомства (возникает также вопрос о правомерности выдачи органом исполнительной власти заключений по результатам экспертизы проекта федерального закона или закона субъекта Федерации). Именно по этой причине проекты технических регламентов не подлежат публичному обсуждению и экспертизе регулирующего воздействия в рамках законопроекта «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности».

Учитывая вышесказанное, институт обязательной независимой экспертизы должен быть смоделирован с максимальным учетом возможных «провалов» государства. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что уполномоченная государственная структура (возможно, целесообразно закрепление соответствующих функций за Минэкономразвития, поскольку речь идет об особенностях принятия решений в сфере предпринимательской деятельности) наделена совещательными, консультативными функциями, функциями информирования и обучения заинтересованных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, подачи жалоб, проведения мониторинга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом. Непосредственно оценку регулирующего воздействия в обязательном порядке проводят сами разработчики нормативных правовых актов, руководствуясь четко определенными критериями целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности, что является в некотором роде «продвинутым» аналогом технико-экономического обоснования. В связи с изложенными выше соображениями представляется целесообразным рассмотреть возможность построения системы оценки регулирующего воздействия, например, следующим образом: при Правительстве РФ и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ создаются экспертно-консультативные советы (переменного состава для целей оценки регулирующего воздействия конкретных регулирующих решений) в статусе совещательных консультативных органов, заключение которых будет необходимо для принятия нормативного правового акта (порядок их формирования и проведения экспертизы детально прописан в проекте), в министерствах образуются специальные структурные подразделения, осуществляющие оценку регулирующего воздействия, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделяется координирующими функциями, функциями информирования и обучения заинтересованных лиц, в том числе государственных служащих, подготовки ежегодных докладов, публикации отчетов, проведения мониторинга политики регулирования (дерегулирования) в стране и за рубежом. Предварительный анализ свидетельствует о предпочтительности подобного варианта, поскольку издержки его осуществления, очевидно, меньше, результативность как минимум не ниже, а при определенном стечении обстоятельств, например, в случае, если в соответствии с пессимистическим прогнозом сложная система принятия решений внутри правительства с многочисленными дублирующими процедурами приведет к воспроизводству бюрократических механизмов, даже выше.

4.4 Предложения в области процедуры периодической оценки эффективности регулирующих мер

В целях оптимизации государственного регулирования, упорядочения деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности необходимо осуществлять периодическую оценку регулирующих мер на предмет их целесообразности и эффективности с целью устранения избыточных административных, экономических и организационных барьеров. Среди всего массива действующих нормативных правовых актов существует пласт регуляций, которые содержат нормы, компенсировавшие несовершенства рынков в момент их принятия, но не выполняющие эту функцию в текущий период времени (устаревшие регуляции) или же изначально избыточные (создающие неэффективные административные барьеры). В связи с этим, деятельность по повышению качества регулирующих решений помимо создания организационных механизмов, которые препятствовали бы появлению новых обязательных для исполнения правил, имеющих характер механизмов для вымогания ренты или административных барьеров, должна быть сосредоточена на анализе на регулярной основе уже действующих нормативно-правовых актов и отмены устаревших и экономически неэффективных норм.

С учетом сложившейся в настоящее время ситуации в области регулирования предпринимательской деятельности необходимо выделить два основных направления оценки эффективности существующих регуляций:

· экспертиза регулирующего воздействия действующих на данный момент нормативных правовых актов;

· периодическая экспертиза эффективности регулирующих мер.

Необходимость осуществления экспертизы регулирующего воздействия действующих на данный момент нормативных правовых актов обусловлена тем, что их принятие проходило без использования инструмента оценки регулирующего воздействия. Такая работа должна проводиться в отношении всех существующих регуляций по аналогии с процедурами, рекомендованными к применению в отношении вновь принимаемых регулирующих решений, в соответствии с изложенными выше принципами. Проект Закона «Об особенностях принятия решения в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности» предусматривает необходимость проведения экспертизы существующих регуляций, закладывая следующую конструкцию: нормативные правовые акты в сфере регулирования предпринимательской деятельности, принятые до вступления в силу нового порядка принятия регулирующих решений, подлежат экспертизе регулирующего воздействия по инициативе соответствующего регулирующего органа или объединений субъектов предпринимательской деятельности, в течение пяти лет. Следует отметить, что установление жестких временных ограничений может быть сопряжено с проявлением негативных эффектов, учитывая количество действующих нормативных правовых актов и обеспеченность органов государственной власти материальными и человеческими ресурсами. Возможно принятие следующих решений:

· увеличение сроков проведения оценки регулирующего воздействия существующих нормативных правовых актов (например, до 10 лет);

· отказ от установления временных ограничений (использование внутренних стимулов к осуществлению мероприятий по проведению оценки регулирующего воздействия существующих нормативных правовых актов).

Второе направление - непосредственно периодическая экспертиза эффективности регулирующих мер. Содержательно проведение экспертизы предполагает проведение урезанной (частичной) оценки регулирующего воздействия по упрощенной схеме. Это связано в том числе с тем, что доказательство соответствия целей регулирующего воздействия допустимым целям должно осуществляться лишь однажды при принятии решения о введении регуляции и не требуется при периодической оценке ее эффективности (при условии неизменности допустимых целей регулирующего воздействия, что фактически всегда справедливо, учитывая их фундаментальность и подкрепленность теоретическим базисом). В целом, указанная деятельность должна осуществляться на основе унифицированной методологической базы, исходящей из критериев целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования и задающей основные параметры процесса оценки регулирующего воздействия (описанные выше) в соответствии с едиными общими принципами.

Институциональное оформление должно быть согласовано с конструкцией, предлагаемой для проведения полной оценки регулирующего воздействия: при Правительстве РФ и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ действуют экспертно-консультативные советы (переменного состава для целей оценки регулирующего воздействия конкретных регулирующих решений) в статусе совещательных консультативных органов, заключение которых будет необходимо для принятия решения относительно целесообразности и эффективности действующего нормативного правового акта, в министерствах - специальные структурные подразделения, ответственные за осуществление оценки регулирующего воздействия, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти наделяется координирующими функциями. Периодичность проведения оценки эффективности регулирующих мер зависит от их характера, масштаба и содержания и должна определяться при их принятии в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия.

Механизм принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности и периодической оценки эффективности регулирующих мер представлен на рис. 10.

Рис. 10. Примерная схема принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности и периодической оценки эффективности регулирующих мер.

5. соотношение форм оценки соответствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности

5.1 Методика соотношения форм оценки соответствия и рисков, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности

Одним из центральных аспектов, связанных с реформой системы государственного регулирования предпринимательской деятельности и внедрением принципиально новых подходов к разработке и осуществлению регулирующего воздействия, является использование системы оценки рисков. В соответствии с общей логикой политики дерегулирования предполагается, что отказ от части функций государственного регулирования необходим с целью повышения адекватности, целесообразности и эффективности последнего, однако должен осуществляться на основе оценки соответствующих рисков, поскольку признаваемая несомненно необходимой и одной из центральных функций государства задача - обеспечение безопасности, понимаемой как состояние, которое характеризуется отсутствием недопустимого риска. Риск, независимо от сферы хозяйственной (предпринимательской или профессиональной) деятельности, есть соотношение вероятности нанесения ущерба (в терминах Закона «О техническом регулировании» - вреда) и возможной величины ущерба. Ущерб связан с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. Построение оптимальной конфигурации государственного регулирования в различных сферах предпринимательской деятельности с учетом возможности задействования априори более эффективных рыночных механизмов, таким образом, должно осуществляться на основе оценки рисков. Приведенные соображения естественным образом относятся и к сфере технического регулирования как подсистеме общей системы регулирования. Принципы реформы технического регулирования, заложенные Федеральным законом «О техническом регулировании» и лежащие в общем русле приоритетов политики дерегулирования (широко понимаемой реформы государственного регулирования предпринимательской деятельности), предполагают установление с учетом степени риска причинения вреда минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность (ст. 7).

Так как в реальной практике абсолютной безопасности не существует, для целей технического регулирования используется понятие допустимого риска, то есть риска, не превышающего некоторого заданного уровня. Пороговое значение зависит от господствующих в обществе взглядов на приемлемость наступления случаев причинения ущерба определенной величины. Очевидно, что для различных моделей государственного регулирования (различные национальные модели либо национальная модель в ее динамике) допустимый уровень риска варьируется, и притом значительно. В общем виде, чем либеральнее модель, тем ниже обязательные требования, обеспечивающие безопасность (соответственно, меньше ограничений для предпринимательской активности), однако параллельно возрастает риск возможного причинения ущерба как самим субъектам предпринимательской деятельности, так и государству и потребителям. Наоборот, модель государственного регулирования, носящая социальный характер (в соотношении «экономическая эффективность - социальная справедливость» преобладающую роль играет второй элемент) и соответственно характеризующаяся значительными перераспределительными процессами, тяготеет к установлению более жестких обеспечивающих безопасность обязательных требований, что отражает господствующее представление о недопустимости даже незначительного риска. С точки зрения определения конкретной конфигурации системы, государство должно зафиксировать минимально допустимый риск, который, с одной стороны, позволит обеспечить приемлемый уровень безопасности, а с другой стороны, - не создаст неоправданно высоких барьеров для осуществления предпринимательской деятельности.

Закреплению обязательных требований должен предшествовать анализ возможных альтернативных прямому государственному регулированию опций. В частности это косвенное регулирование, создание экономических стимулов для формирования желаемого поведения со стороны максимизирующих прибыль субъектов предпринимательской деятельности, стимулирование развития саморегулирования соответствующих секторов экономики, применение добровольных стандартов, разработка обучающих программ, формирование общественного мнения и ряд других. В рассмотрение следует включать и возможность сохранения статус-кво. При прочих равных следует руководствоваться принципом выбора максимально мягкой опции, позволяющей решить поставленную задачу с учетом оценки риска возникновения «провалов», которые приведут к нанесению ущерба.

Установление адекватных и эффективных процедур оценки соответствия обязательным требованиям также должно основываться на использовании методов оценки рисков. Согласно ст. 7 Закона «О техническом регулировании», в техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска.

Закон определяет оценку соответствия как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Оценка соответствия может проводиться в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, в иной форме. Выбор конкретной процедуры оценки соответствия зависит от уровня риска, который должен регулироваться. Общая логика такова: при низком уровне риска (относительно низком, поскольку предполагается что в качестве оптимальной регулирующей опции выбрано установление обязательных требований, то есть риск превосходит допустимое значение) необходимо применять более мягкие формы оценки соответствия, позволяющие достичь большей экономической эффективности; для оценки соответствия объектов регулирования, сопряженных с высоким уровнем риска, должны применяться более жесткие процедуры (естественно, более затратные для субъектов предпринимательской деятельности и контрольно-надзорных институтов). Рис. 11. иллюстрирует подход к классификации методов оценки соответствия установленным требованиям по степени их жесткости. Применение того или иного метода зависит от уровня существующего риска, который, в свою очередь, определяется на основе соответствующих оценок (методы анализа опасностей и оценки рисков кратко изложены ниже).

Рисунок 11. Соотношение методов оценки соответствия и уровня сопряженных с осуществлением предпринимательской (профессиональной) деятельности рисков.

Следует понимать, что приведенная градация методов оценки соответствия до известной степени условна. Во-первых, более жесткая форма может включать в себя более мягкие. Так, отдельные схемы обязательной сертификации предполагают проведение испытаний (типа, партии, образцов), осуществление государственного контроля (надзора). Лицензирование также предполагает проведение мероприятий по контролю за выполнением лицензионных требований и условий. Вместе с тем, при прочих равных предложенная шкала форм оценки соответствия предъявляемым требованиям может рассматриваться в качестве инструмента для предварительного анализа возможности применения того или иного механизма, учитывая цели государственного регулирования. Окончательный выбор процедуры оценки соответствия зависит от параметров объекта регулирования и требует осуществления более детального анализа. Выбранная мера должна дать максимальный результирующий эффект и не быть более ограничительной, чем это необходимо для решения стоящей перед государством задачи. Отметим, что при рассмотрении на стадии принятия регулирующего решения возможных альтернатив, необходимо принимать во внимание возможность использования комбинированных форм оценки соответствия - так в отдельных случая бывает целесообразно и более эффективно использовать не жесткую меру, а сочетание нескольких более мягких. К примеру, в качестве альтернативы обязательной сертификации может быть предложено декларирование соответствия в сочетании с надзором на рынке или обязательным привлечением третьей стороны.

В контексте реформы технического регулирования, учитывая ее основополагающие принципы, необходимо осуществлять работу по корректировке форм оценки соответствия требованиям технических регламентов. В законе «О техническом регулировании» закреплено положение о том, что форма и схемы обязательного подтверждения соответствия могут устанавливаться только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технических регламентов. При этом декларирование соответствия является более мягкой формой подтверждения соответствия обязательным требованиям (требованиям технических регламентов) и в этом смысле является предпочтительной с точки зрения критерия минимизации накладываемых на субъектов предпринимательской деятельности ограничений при условии отсутствия недопустимо высоких рисков. Только в случае если декларирование соответствия не обеспечивает достижения целей технического регулирования с учетом уровня риска, для подтверждения соответствия необходимо использование обязательной сертификации. В настоящее время существует следующий порядок: декларация о соответствии принимается производителем (поставщиком) только в отношении продукции, включенной в утвержденный Правительством Российской Федерации соответствующий перечень (Перечень продукции, соответствие которой может быть подтверждено декларацией о соответствии, в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29.04.02г. №287) на основании как собственных доказательств соответствия, так и доказательств, полученных с участием третьей стороны (протоколы испытаний аккредитованных испытательных лабораторий, сертификаты на систему качества, и т.д.). При разработке технических регламентов (в частности при выборе оптимальной схемы подтверждения соответствия обязательным требованиям) исходя из особенностей объектов технического регулирования и величины сопряженных рисков необходимо руководствоваться принципом выбора минимально жесткой опции, позволяющей достичь цели технического регулирования, что предполагает обязательной рассмотрение такой альтернативы, как декларирования соответствия.

5.2 Методология оценки рисков

Риск, связанный с осуществлением определенного вида хозяйственной (предпринимательской, профессиональной) деятельности либо с ее результатами (продукцией), зависит от:

1. Величины ущерба (оценивается качественно и количественно исходя из природы защищаемых объектов - люди, окружающая среда, имущество, - серьезности повреждений или ущерба здоровью - небольшой (как правило, обратимый) и серьезный (необратимый, в том числе смерть), - и степени ущерба);

2. Вероятности возникновения ущерба, определяемой в частности

· частотой и продолжительностью воздействия факторов опасности (потенциального источника ущерба);

· вероятностью наступления опасной ситуации (надежность и другие статистические данные, история несчастного случая, история нанесения ущерба здоровью, сравнение риска);

· техническими и человеческими возможностями избежать или ограничить ущерб.

Оценка риска представляет собой ряд логических шагов, позволяющих на регулярной основе проводить системную экспертизу возможных опасностей, связанных с продукцией. Оценку риска, как правило, предваряет идентификация вероятной группы пользователей продукции и сбор информации для оценки риска. Непосредственно оценка риска включает в себя:

· анализ риска (определение ограничений в использовании продукции, идентификация опасностей, предварительная оценка риска);

· окончательную оценку риска (рис. 12).

После идентификации каждой опасности проводится предварительная оценка риска путем определения отдельных элементов риска в соответствии с аспектами, которые необходимо рассматривать при их установлении (подвергающиеся воздействию группы; тип, частота и продолжительность воздействия; соотношение между воздействием и оказываемыми эффектами; человеческие факторы; надежность функций безопасности; возможность отмены или использования обходных путей от применения защитных мер; способность поддерживать защитные меры; особенности доступной информации).

После предварительной оценки риска должна быть осуществлена окончательная оценка риска с целью определения необходимости снижения риска либо определения состояния безопасности. Если требуется снижение степени риска, то следует выбрать и применить соответствующие защитные меры и повторить процедуру.

Рис. 12. Схема итеративного процесса оценки риска.

5.3 Существующие методы анализа опасностей и оценки рисков, применяемые для целей регулирования предпринимательской деятельности

Основание

Имеется много методов анализа рисков и их оценки, и только некоторые из них приводятся ниже. Также даются методы анализа рисков, которые связывают анализ рисков с их оценкой.

Каждый метод был разработан для частного использования. Поэтому может оказаться необходимым их модифицировать в деталях для специального применения в различных предметных областях.

Имеются два основных типа анализа рисков: дедуктивный и индуктивный. В дедуктивном методе за исходное принимается заключительное событие, а затем выявляются события, которые его могут вызывать. В индуктивном методе за исходные принимаются разрушения различных компонентов и соответствующим анализом выясняются события, которые могут последовать вследствие этого разрушения.

Предварительный анализ рисков

Предварительный анализ рисков является индуктивным методом, цель которого -- идентификация для всех этапов эксплуатации рисков, опасных ситуаций и событий для специальных систем (подсистем) компо-нентов, которые могут вызвать несчастный случай. Метод сочетается с идентификацией вероятностей, что событие произойдет, а также с качественной оценкой степени вероятности нанесения ущерба или повреждения здоровья, а затем, соответственно, это распространяется на меры безопасности и результаты их применения.

Предварительный анализ рисков должен быть модернизирован в процессе циклов проектирования, изготовления и испытания, чтобы определить новые риски и провести, если необходимо, коррекцию. Описание полученных результатов может быть представлено разными способами (например, в виде таблицы, дерева).

Метод «что -- если»

Метод «что -- если» является индуктивным методом.

Рассматривается процесс конструирования, изготовления и использования для относительно несложных применений. На каждом шагу формируются вопросы «что -- если» и даются ответы, чтобы оценить влияние компонентов ошибок или процедурных ошибок на процесс.

Для сложных применений метод «что -- если» может быть наилучшим образом применен с помощью «чекового листа» и соответствующего распределения работ, чтобы определенные аспекты процесса поручить персоналу, имеющему наибольший опыт в оценке этих аспектов.

Действия персонала и его профессионализм аттестуются.

Изучается пригодность оборудования, конструктивные особенности, системы управления. Рассматривается влияние используемых материалов, проверяется составление отчетов. В общем, осуществляется оценка процесса с помощью «чекового листа» до тех пор, пока процесс не будет много лет безопасно функционировать.

Анализ разрушений и их последствий

Анализ разрушений и их последствий является индуктивным методом, главной задачей которого является оценка частоты и последствий разрушений компонентов. Когда существенное значение имеют процессы управления или ошибки оператора, другие методы могут оказаться более подходящими. Этот метод может потребовать больше времени, чем, например, анализ дерева неисправностей, т. к. должен рассматриваться каждый случай выхода из строя каждого компонента. Все случаи выхода из строя с малой вероятностью разрушения могут подробно не детализироваться, но это решение должно быть задокументировано.

Имитационное моделирование ошибок систем управления

В этом индуктивном методе процедура испытания базируется на двух принципах: технологичности и комплектности систем управления.

Принципиально изменяются следующие методы:

· натурные испытания действующих систем и проверка ошибок на натурных компонентах особенно в части ожидаемых отклонений, выполненных при теоретическом анализе и проверках;

· моделирование поведения систем управления (например, с помощью технических средств или с помощью программирования).

Если испытывается сложная система, имеющая отношение к безопасности, то обычно необходимо разделить систему на несколько функциональных подсистем, учитывая их взаимодействие.

Метод, предназначенный для системного анализа рисков

Этот метод состоит в целом из десяти шагов, при которых анализируемая система рассматривается, как взаимодействие подсистем. Риски, опасные ситуации и события идентифици-руются с помощью первой таблицы.

Пригодность защитных мероприятий исследуется с помощью второй таблицы, а в третьей таблице рассматривается их взаимозависимость.

Таблицы составляются по цроизвольной форме.

Исследование эксплуатационной безопасности известными методами дает возможность определить возможные выходы из строя, несущие в себе опасность. Это приводит к разработке возможных сценариев. Сценарий сортируется по таблицам, в которых указываются пострадавшие лица в зависимости от степени тяжести поражения. Согласованная таблица связывает степени тяжести поражения с использованием защитных мер и дает множество событий с участием и без участия человека. После этого события вводятся в логические деревья и остаточные риски анализируются с помощью таблицы, полученной соглашением.

По согласованию эти сценарии сортируются по определенной таблице.

Следующая таблица, также по согласованию, придает определенность связям объектов с защитными устройствами и определяет уровни совершенства для технических и организационных мероприятий.

Мероприятия по защите затем встраиваются в логические деревья с помощью согласованной таблицы допускаемых событий.

Анализ дерева неисправностей

Анализ дерева неисправностей является дедуктивным методом, исходящим из события, рассматриваемого как нежелательное, и дает возможность пользователю этого метода найти все направления линий поведения, которые ведут к нежелательному событию. Опасные или особо важные события сначала идентифицируются.

Затем все комбинации отдельных ошибок, которые могут привести к событию, вводятся в логический формат дерева неисправностей.

Путем оценки возможности различных разрушений и использования соответствующего математического выражения можно рассчитать частоту наиболее важного несчастного случая. Таким путем можно быстро оценить влияние изменений характера происшествий на их частоту.

Следовательно, с помощью этого метода можно сравнительно просто исследовать влияние альтернатив-ных защитных мер. Он оказывается полезным при определении причин несчастных случаев.

Метод опроса экспертов (Метод «Дельфи»)

Большой круг экспертов опрашивается в несколько этапов, причем результаты предыдущих опросов вместе с дополнительной информацией сообщаются всем участникам. В течение третьего или четвертого этапа проводят анонимный опрос по тем вопросам, по которым нет согласия.

В принципе, данный метод является методом предсказаний, который также применяется для генерирования новых идей. Вследствие ограниченного числа имеющихся в распоряжении экспертов этот метод особенно эффективен.

6. Анализ состояния системы технического регулирования в России на 2004 год

6.1 Система технического регулирования

На основе Федерального закона от 27 декабря 2002 года №184-ФЗ «О техническом регулировании» система технического регулирования - это комплекс взаимосвязанных элементов (подсистем), обеспечивающих правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Основными принципами технического регулирования, на основе которых строится система, являются следующие:

· применения единых правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

· соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально - технической базы, а также уровню научно - технического развития;

· независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

· единой системы и правил аккредитации;

· единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

· единства применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок;

· недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

· недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

· недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

· недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Статья 3 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании».

Система технического регулирования состоит из:

· объектов технического регулирования,

· участников отношений, подлежащих техническому регулированию (субъекты технического регулирования),

· прав и обязанностей участников этих отношений.

Институциональные изменения в системе технического регулирования, а также участники и механизмы их реализации рассматриваются в качестве внешних по отношению к самой системе (за исключением установления обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также установления на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг в той мере, в какой это регулируется законодательством о техническом регулировании).

Объекты технического регулирования.

В соответствие с законом «О техническом регулировании» объектами технического регулирования являются отношения, возникающие в трех базовых областях: обязательные требования, требования на добровольной основе и оценка соответствия. В отношении обязательных требований регулированию подлежат отношения в областях их установления, применения и исполнения. Отношения, возникающие в области установления и применения требований на добровольной основе, также подлежат техническому регулированию (добровольность данных требований заключается в отсутствии государственного регулирования их исполнения).

Рисунок 13. Объекты технического регулирования.

Объектами обязательных требований являются:

· продукция,

· процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации

Требования на добровольной основе могут применяться, кроме указанных выше, еще к выполнению работ или оказанию услуг (таблица 8).

Таблица 8

Объекты обязательных требований

Объекты	Требования
	Обязательные	На добровольной основе
продукция	+	+
процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации	+	+
выполнение работ или оказание услуг	-	+

Оценка соответствия - прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Порядок осуществления оценки соответствия устанавливается Правительством РФ.

Оценка соответствия проводится в следующих формах:

· государственный контроль (надзор),

· аккредитация,

· испытание,

· регистрация,

· подтверждение соответствия,

· приемка и ввод в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено,

· в иной форме Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»..

Субъекты технического регулирования.

Основными участниками отношений, подлежащих техническому регулированию, являются:

· Правительство РФ,

· Государственная дума,

· ФОИВ по техническому регулированию,

· Экспертные комиссии по техническому регулированию,

· Национальный орган по стандартизации, технические комитеты по стандартизации,

· Органы государственного контроля (надзора),

· Органы по аккредитации,

· Органы по сертификации,

· Испытательные лаборатории,

· Разработчики проектов технических регламентов и национальных стандартов,

· Заинтересованные лица,

· Заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранного изготовителя).

Взаимодействие между данными субъектами технического регулирования происходит в рамках отношений, указанных в предыдущем пункте. Схемы такого взаимодействия описаны в законодательстве Российской Федерации (в частности, в Федеральном законе «О техническом регулировании).

Права и обязанности участников отношений технического регулирования.

Взаимосвязь между субъектами и объектами технического регулирования и субъектами между собой осуществляется посредством реализации прав и исполнения обязанностей участников отношений в области технического регулирования. Права и обязанности участников отношений в области технического регулирования закреплены в законодательстве РФ о техническом регулировании.

Реализация соответствующих прав и исполнение обязанностей совокупности участников отношений в системе технического регулирования обеспечиваются совокупностью систем, являющихся составными частями общей системы технического регулирования (обеспечивающие подсистемы):

· Система технических регламентов - обеспечивает воспроизводство отношений в области обязательных требований),

· Система стандартизации - обеспечивает воспроизводство отношений в области требований на добровольной основе,

· Система оценки соответствия (включая систему подтверждения соответствия, систему аккредитации, система контроля (надзора) и др. В соответствие с Федеральным законом «О техническом регулировании».)) - реализует воспроизводство отношений в области оценки соответствия,

· Информационная система - нацелена на сокращение трансакционных издержек функционирования системы технического регулирования (в частности, информационной недоступности и асимметрии).

Признаки законченной системы технического регулирования.

Говорить о законченной системе технического регулирования (исходя из идеологии закона «О техническом регулировании») можно в ситуации, когда, во-первых, элементы старой системы существуют в тех объеме и форме, в которых это соответствует параметрам, определенным законом «О техническом регулировании», во-вторых, субъекты технического регулирования принимают активное участие в соответствующих отношениях, в-третьих, существуют эффективно функционирующие на основополагающих принципах обеспечивающие подсистемы технического регулирования.

6.2. Настоящее состояние системы технического регулирования.

В настоящее время система технического регулирования находится в состоянии переходного периода. С момента вступления в силу Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (вступил в силу с 1 июля 2003 г.) прошло уже больше года (общий срок переходного периода - 7 лет со дня вступления), а система практически не получила развития.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации.

Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации действует на основании соответствующего положения, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004 года N 284 «О министерстве промышленности и энергетике Российской Федерации» и является федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию. Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии.

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии.

В ходе административной реформы также было создано Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (действует на основании Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004г. № 294), являющееся Национальным органом по стандартизации.

Состояние основных субъектов технического регулирования.