Политика Российской Федерации в области регулирования предпринимательской деятельности

3. имел ли нормативный текст результатом проведение эффективной политики (основной вопрос в ретроспективной оценке).

В фокусе внимания оказывается специфика Великобритании как государства, не имеющего ни кодифицированного внутреннего права, ни писаной конституции как единого документа или системы документов. В данном контексте также рассматриваются последствия британского членства в Европейском Союзе. Все это не говорит о полном отсутствии правовых рамок для оценки законов в Великобритании. Существуют некоторые, хотя и ограниченные, элементы законодательного "каркаса". Так, например, Акт о Правовых комиссиях 1965 года оговаривает условия создания английской и шотландской Правовых комиссий, уполномоченных рекомендовать проведение правовой реформы. Кроме того, британское административное право, в значительной мере разработанное в ходе судебной практики на основе прецедентного права, оговаривает такие вопросы, как консультативность, обоснованность и соразмерность. Тем не менее, в тех случаях, когда оценка законов упирается в отношения между исполнительной и законодательной властями, ситуация регулируется правилами процедуры законодательства и степенью взаимопонимания исполнительной и законодательной ветвей власти. Хотя такое положение создает гибкие условия доя развития, опасность кроется в том, что существующее априори напряжение в политике может привести к проведению несоответствующих международным стандартам оценочных мероприятий и подрыву веры в тщательность работы и щепетильность законодательной власти.

Во многих юрисдикциях частный сектор жалуется на чрезмерное регулирование, в то время как правительство утверждает, что в контексте все усложняющейся общественной жизни граждане требуют больших прав и юридической защиты. Как для частного, так и для государственного сектора большее регулирование почти неизбежно означает большие расходы. Различие между этими двумя секторами состоит в том, что государственный сектор располагает в значительной степени большим контролем в отношении степени регулирования и соответствующих затрат, в то время как частному сектору это регулирование и, соответственно, затраты зачастую навязываются. Даже в тех случаях, когда регулирование в некоторой степени навязывается государственному сектору, как, например, в результате членства в таком наднациональном органе, как Европейский Союз, или в такой международной организации, как Всемирной Торговая Организация, это регулирование скорее всего будет навязано и частному сектору.

Эта напряженность в отношениях между частным и государственным секторами привела к разработке методов оценки расходов, связанных с применением тех или иных форм регулирования. В Великобритании это называется "оценкой регулирующего воздействия".

В соответствующем руководстве британское правительство определило оценку регулирующего воздействия как "политический инструмент оценки воздействия, с точки зрения затрат, выгод и рисков любых предложений по регулированию, которые могут затронуть предпринимателей, благотворительные или добровольческие организации" [110]. Теперь правительство Великобритании требует от всех департаментов и агентств при использовании ими законных полномочий и разработке правил масштабного воздействия проведения оценки регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия (RIA) проводится в три стадии:

· начальная RIA,

· частичная RIA (которая должна быть проведена до публичных консультаций по нормативному тексту)

· полная RIA.

Начальная RIA - это общий анализ, основанный на имеющейся, легко доступной информации. На этой и последующих стадиях необходимо рассмотреть варианты, исключающие регулирование. Так, например, среди возможных вариантов:

· опора на потребительский выбор, конкуренцию или инновации;

· улучшение качества консультаций или информирования;

· использование экономических инструментов, таких как сборы с пользователей, налоги или налоговые льготы;

· стимулирование саморегулирования промышленности;

· упрощение или конкретизация существующего регулирования путем дерегулирования (см. ниже);

· установление временных ограничений на регулирование ("клаузула заката") или проведение автоматического пересмотра.

На этой стадии британские государственные служащие обязаны также начать рассмотрение социального воздействия этих вариантов: приведет ли тот или иной вариант к несправедливому переносу затрат на плечи отдельных или наиболее уязвимых групп населения, таких как пожилые люди? Или приведет к созданию новой уязвимой группы?

Частичная RIA включает разработку каждого из вариантов, регулирования и нерегулирования, относительно их рисков, преимуществ, затрат и выполнения. На этой стадии разработчик должен поработать с контрольным списком, включающим такие области, как

· устойчивое развитие,

· оценка воздействия на окружающую среду,

· оценка соблюдения равноправия (например, в отношении пола, расы, возраста, дееспособности), - оценка воздействия на здоровье, включая здоровье и безопасность на производстве.

Зачастую оценка преимуществ оказывается неудовлетворительной, так как предполагается, что предпочтительный вариант несет самые большие выгоды. Определение затрат включает разработку допущений и предположений относительно каждой группы, на которую оказывается воздействие; так, например, некоторые затраты могут иметь непропорциональный эффект в малом бизнесе. Политические затраты и затраты на реализацию должны будут рассматриваться отдельно. Затраты на реализацию - это, в общем, бюрократические затраты: судебные издержки; рабочее время, затрачиваемое на изучение нового правила; инспекции и оплата лицензий, и так далее. Политические затраты - это затраты, непосредственно относящиеся к политическим целям: рост затрат на выплату заработной платы как результат закона о минимальной заработной плате; потери, связанные с запретом на некоторые продукты (например, продажа говядины с костью). RIA также значительно зависит от количественной оценки всех факторов, но некоторые из них нелегко оценить количественно. Некоторые преимущества трудно поддаются оценке в денежном эквиваленте, например, сокращение шумового загрязнения или времени, сэкономленного пассажиром в результате использования различных видов транспорта, но для этого есть технические средства. Наконец, выполнение должно быть представлено в виде градуированной шкалы.

Полная RIA является более тщательно аргументированным и формализованным документом, который представляется соответствующему министру с четкими рекомендациями действий; если рекомендации одобрены, документ подписывается министром и публикуется. Документ должен:

· определить цели;

· оценить риск;

· сравнить преимущества и затраты для каждого варианта;

· подвести итог: кто или какой сектор понесет эти затраты и получит выгоды, а также затронуть любые вопросы равенства или справедливости, которые могут возникнуть;

· определить воздействие на мелкие фирмы и выработать меры по созданию возможностей для соблюдения новых правил малым бизнесом;

· выработать механизмы обеспечения соблюдения предлагаемых правил;

· пояснить, как предложенные меры впишутся в систему существующих правил;

· представить отчет о результатах консультаций, о реакции на предлагаемую меру и предложения по последующим содержательным изменениям в RIA;

· изложить механизм контроля.

Все стадии процесса RIA полностью интегрированы в рамках структуры государственного управления, через Кабинет Министров и подразделения RIA в отдельных правительственных департаментах.

Опыт Германии

Одной из важнейших целей, преследуемых в процессе модернизации системы государственного управления, является повышение действенности закона и достижение более полного (повсеместного) признания верховенства права; в том числе и за счет снижения общей массы нормативно-правовых актов, компенсируемого на качественном уровне. Структурированная методика оценки регулирующего воздействия может внести значительный вклад в успешное проведение анализа и нахождение наиболее адекватных альтернатив для исчерпавших себя норм права. Оценка регулирующего воздействия должна оказывать поддержку политическо-административному процессу принятия нормативных актов путем его максимальной рационализации. В данном разделе нами будет рассмотрен немецкий опыт проведения оценки регулирующего воздействия.

Оценка регулирующего воздействия - это метод изучения, получения в достаточной мере достоверной информации о возможных последствиях предполагаемых (вступивших в силу) правовых актов, предполагающий их сравнительную оценку. Данная методика обеспечивает:

· основанную на экспертных оценках разработку альтернатив и оценку последствий их внедрения;

· возможность анализа проектов по определенным критериям как затраты/выгоды, доступность;

· возможность построения текущей оценки в действительности вступившего в силу законопроекта.

В соответствии с требованиями различных стадий законодательного процесса была создана трехуровневая база оценки регулирующего воздействия:

1. Предварительная оценка регулирующего воздействия, основанная на сравнительном анализе регулирующих актов;

2. Сопровождающая оценка регулирующего воздействия, на основе определенного законопроекта;

3. Ретроспективная оценка регулирующего воздействия, являющаяся методом оценки уже вступившего в силу законопроекта.

Основные отличительные черты данных фаз оценки регулирующего воздействия приведены в таблице 4.

Таблица 4

Характеристика фаз оценки регулирующего воздействия

Фаза	Время проведения	Центральные вопросы	Ожидаемый результат
1. Предварительная оценка регулирующего воздействия	При предполагаемом введении нормативно-правового регулирования в некотором секторе экономики, а также для установления необходимости самого регулирования	Какая из альтернатив предполагает наилучшее достижение целей? В каких областях стоит ожидать появления внешних эффектов?	Выбор оптимальной формы контроля, регулирования (возможен и отказ от регулирования)
2. Сопровождающая оценка регулирующего воздействия	На стадии проектировки, планирования; для сравнения проектов или их отдельных частей	Как соотносятся затраты с выгодами? Приемлем ли законопроект для каждой из затрагиваемых им групп?	Утверждение, дополнение, улучшение проекта или его отдельных частей
3. Ретроспективная оценка регулирующего воздействия	По прошествии некоторого времени со вступления в силу законопроекта	Достигнуты ли поставленные цели? Стоит ли производить пересмотр отдельных пунктов?	Выводы о необходимости внесения поправок

Рассмотрим три вышеперечисленные стадии оценки регулирующего воздействия несколько более подробно.

Предварительная оценка регулирующего воздействия

Предварительная оценка регулирующего воздействия предполагает разработку множества альтернативных регулирующих актов, обеспечивает их сравнительный анализ и на его основании позволяет сделать вывод по поводу оптимизации регулирующего воздействия. Предварительная оценка регулирующего воздействия позволяет

· получить выводы о целесообразности регулирующего воздействия в отдельных областях;

· описать и оценить ожидаемые последствия введения регулирования в той или иной области;

· указать вероятные провалы (несостоятельности), перегрузки или недоиспользование того или иного сектора;

· полностью обосновывать процесс выбора одной из альтернатив как оптимальной;

· сформировать некоторый предварительный проект, его наброски.

Типичные вопросы, относящиеся к предварительной оценке регулирующего воздействия:

· нуждается ли в регулировании обследуемая область?

· каким образом можно оценить предполагаемое поле деятельности?

· какие альтернативы предлагаются к обследованию, и какие последствия - в том числе и долгосрочные - следует ожидать в каждом из возможных случаев?

· какая из альтернатив в конечном итоге проявит себя как оптимальная?

Далее сопоставим типичные задачи, изучаемые при помощи предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответствующие им методы и инструменты (таблица 5).

Таблица 5

Типичные задачи и проблемы	Методы и инструменты
В случае если требуется оценить вероятность возникновения в предполагаемом поле деятельности препятствий, конфликтов или сопротивления и выяснить их возможные причины,	предлагается проведение анализа, заключающегося в наблюдении конфликтов, меньшинств в области, затрагиваемой регулирующим воздействием.
В случае, когда цели определены, и возникает вопрос, от чего будет зависеть достижимость цели,	следует прибегнуть к целевому анализу и с его помощью уточнить и конкретизировать цели, изучив при это какие мероприятия в поддержку каждой конкретной цели будут наиболее эффективны.
В случае, когда необходимо оценить взаимосвязь между подсистемами внутри предполагаемого поля деятельности,	предлагается проведение системного анализа. При помощи этого инструмента оцениваются последствия введения регулирования для каждой отдельной подсистемы и их попарная взаимозависимость.
В любом случае при проведении проспективной оценки регулирующего воздействия возникает необходимость разработки альтернативных способов регулирования. Для этого	необходимо использовать предметные знания и политические выводы о предполагаемом поле деятельности, а также принимать в расчет основные формы и методы государственного регулирования (от рыночно-ориентированной до строгой политики).
В случае, когда необходимо принимать во внимание различные возможности развития регулируемой базы,	возможным представляется ориентироваться на общенациональный (региональный и т.д.) тренд развития.
Для установления возможных последствий введения регулирования	предполагается привлечение независимых экспертов для проведения командных совещаний, экспертных семинаров (workshops), проведение интервью с адресатами предполагаемого нормативного акта. При подобных обследованиях необходимо ориентироваться на следующие критерии: достижимость цели, соотношение затраты/выгоды, соотношение с темпами развития в других областях, внешние эффекты.

Сопровождающая оценка регулирующего воздействия

Сопровождающая оценка регулирующего воздействия служит для тестирования и текущего оценивания проекта на стадии его разработки. Основополагающим здесь является наличие определенного проекта нормативно-правового акта. Методы обследования и изучения по-прежнему носят предиктивный характер.

Сопровождающая оценка регулирующего воздействия применяется для:

· для анализа проекта регулирующего акта по определенным критериям (практичность, соотношение затраты/выгоды, справедливость и оптимальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддержания проекта и т.д.);

· снижения неопределенности за счет изучения групп риска и предполагаемых внешних эффектов;

· устранения/замены слишком громоздких (трудных для понимания, следования им), устаревших, ненужных регулирующих актов;

· дополнения, корректировки и оптимизации предлагаемого проекта.

Типичные вопросы, относящиеся к сопровождающей оценке регулирующего воздействия:

· будет ли планируемое регулирование приемлемым для каждой из затрагиваемых его действием групп?

· легки ли предписания регулирующего акта для понимания, приведения их в силу?

· соответствует ли распределение затрат и выгод, возникающих дополнительно нагрузок общепринятым нормам эффективности и справедливости?

Далее, как и в предыдущем пункте, мы постараемся сопоставить типичные вопросы, возникающие в ходе проведения предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответствующие им методы и инструменты (таблица 6).

Таблица 6

Типичные задачи и проблемы	Методы и инструменты
В случае, когда проект в целом или некоторая его часть нуждается в анализе или оценке,	проводится оценка проекта по известным критериям (практичность, соотношение затраты/выгоды, справедливость и оптимальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддержания проекта и т.д.), и на основе полученных выводов проект может быть утвержден или быть признанным нуждающимся в доработке.
Когда проект оценен по критериям, приведенным выше, и определено поле деятельности в целом или отдельными частями	проводится проработка сценария (возможен эмпирический анализ ситуации, основанный на обследовании малой выборки в случае вступления в силу законопроекта, или теоретическая оценка влияния регулирующего вмешательства на основе используемых математических моделей), устанавливается порядок и проводится оценка планируемых расходов.
В случае, когда должно быть установлено, какие из предполагаемых методов регулирования достигают поставленных целей,	предлагается использование анализа стоимость/полезность, то есть получение выводов о том, какое из регулирующих положений достигает цели наиболее эффективным образом (наилучшим соотношением затрат и выгод в целом).
Когда должно быть установлено, насколько легко и насколько эффективно предлагаемое регулирующее вмешательство может быть приведено в действие (насколько возможным является обеспечение четкого контроля исполнения предписаний),	рекомендуется проводить практическое изучение ограниченных совокупностей лиц, затрагиваемых реформой, персональное оценивание.
Когда должно быть установлено, насколько легко адресаты регулирующего воздействия могут следовать новым предписаниям,	также рекомендуется проводить практическое изучение ограниченных совокупностей лиц, затрагиваемых реформой, персональное оценивание.
В случае, когда нужно оценить возникающие как следствие регулирующего вмешательства институциональные и финансовые перегрузки отдельных областей регулируемой базы,	возможным представляется использование математического аппарата, построение на основании количественных выводов функциональных диаграмм, использование теоретического распределения будущих расходов.
В случае если нововведения затрагивают уже действующее законодательство, и предполагается несоответствие вводимых форм старым,	необходим анализ взаимозависимостей нового регулирующего положения с предположительно затрагиваемыми старыми нормами, изучение возможных расхождений и поиск компромиссов.
Когда необходимо установить, будут ли положения принимаемых мер регулирования понятными их адресатам,	рекомендуется исследовать предлагаемый проект на предмет возможности двоякой трактовки, внести изменения в нечетко описанные положения, упростить структуру нормативно-правового акта.
Для окончательного тестирования эффектов, порождаемых введением регулирования,	используется опять же практическая прокрутка ситуации на небольшой совокупности инсайдеров либо построение тренда развития сектора под влиянием введенных регулирующих положений.

Ретроспективная оценка регулирующего воздействия

Ретроспективная оценка регулирующего воздействия используется для изучения последствий принятого нормативного акта, с целью его возможной доработки в случае ее необходимости.

Ретроспективная оценка регулирующего воздействия применяется для того, чтобы:

· оценить степень достижения цели действующим регулирующим актом по прошествии некоторого контрольного срока с момента его вступления в силу.

· распознать и более точно оценить последствия введения регулирования и порожденные им внешние эффекты.

· установить, является ли необходимым внесение поправок в принятый закон, и если оно необходимо, то насколько существенны должны быть эти поправки.

Типичные для ретроспективной оценки регулирующего воздействия вопросы:

· достигнуты ли поставленные перед введением регулирования цели?

· проявились ли в результате реформ непредвиденные нежелательные последствия, внешние эффекты, и являются ли они устранимыми?

· в каких областях поля деятельности проявляются перегрузки или недоиспользование?

· доказало ли регулирование свою состоятельность, практичность, простоту понимания и следования его предписаниям?

· нуждается ли принятый проект в доработке, изменении, отмене?

Далее, как и в предыдущих двух пунктах, мы попробуем соотнести типичные вопросы, возникающие в ходе проведения предварительной оценки регулирующего воздействия, и соответствующие им методы и инструменты (таблица 7).

Таблица 7

Типичные задачи и проблемы	Методы и инструменты
Когда возникает необходимость оценить последствия введения регулирующего положения,	принято прибегать к использованным выше критериям (практичность, приемлемость, наличие внешних эффектов, их устранимость, соотношение затраты/выгоды, справедливость и оптимальность распределения нагрузок в обследуемом секторе, будущие затраты, необходимые для поддержания проекта и т.д.)
В случае, когда необходимо оценить степень влияния принятых реформ на общую ситуацию,	предлагается установить взаимозависимость между целями и отдельными мерами, принимавшимися в ходе принятия и вступления в силу закона, и на ее основе построить аналитическую модель, отражающую «пофакторный» взнос каждого отдельного мероприятия в общий итог от введения регулирования.
Когда возникает вопрос о том, где именно отражаются последствия принятия решений,	возможным представляется установить, используя для этого рассмотрение каждого нововведения в отдельности, какие из адресатов норм и секторов жизни общества (экология, экономика и т.д.) были затронуты в ходе реформ.
Для того, чтобы эффективно провести оценку,	Необходимо определить пороговые значения приемлемости или масштаб оцениваемых данных. В качестве таких пороговых значений принято воспринимать ограничения вводимые самими нормативно-правовыми актами (например, граничное значение выбросов выхлопных газов автомобилями и т.п.).
Для получения дополнительных данных для исследования и оценки (кроме данных, получаемых из статистических источников)	Может быть использован вышеупомянутый созыв экспертных и инсайдерских групп.
В случае если время проведения тестирования на предмет общей эффективности проекта, не оговорено в рамках самого проекта,	его следует приурочивать к периоду времени, в котором получены первые опытные данные и наблюдения.
Для оценки и получения выводов на основании полученных данных	предлагается использовать статистические и прочие аналитические методы, такие как анализ временных рядов, эконометрические оценки и т.д.
Для окончательной оценки последствий введения нормативно-правового акта	проводится сравнение между предполагавшимися и достигнутыми результатами; введенное регулирующее положение исследуется на предмет приемлемости, адекватной трактовки, практичности; анализируются непредвиденные последствия и внешние эффекты, оценивается возможность их интернализации и возможность пренебречь ими.

Опыт Польши

В 1999 г. правительство Польши приняло концепцию среднесрочного развития страны до 2002 г., в котором регулятивная реформа обозначалась в качестве одного из приоритетов. В 2000 г. Польша приняла решение присоединиться к программе ОЭСР по проведению обзоров регулирования. В этом же году была образована Группа по вопросам качества регулирования (Regulatory Quality Team), в состав которой вошли представители органов исполнительной власти. Группа является совещательным органом и создавалась для целей подготовки проектов нормативных правовых актов, связанных с осуществлением регулятивной реформы, взаимодействия с ОЭСР в ходе подготовки обзора, оценки действий органов исполнительной власти и внедрения оценки регулирующего воздействия в законотворческую практику (практику подготовки нормативных правовых актов).

К концу 2001 г. в соответствии с решением Кабинета министров оценка регулирующего воздействия стала обязательной для всех принимаемых Кабинетом нормативных правовых актов. Масштаб оценки регулирующего воздействия зависит от объекта регулирования и содержания предлагаемой к введению регуляции. Формального различия между краткой и расширенной процедурой не делается, решение о применимости той или иной схемы принимается ответственным министерством исходя из объекта и масштаба регулирования и величины ожидаемых эффектов. Детальный (расширенный) анализ применяется только по отношению к проектам нормативных правовых актов, принятие которых сопряжено со значительными социальными и экономическими эффектами. Орган, ответственный за проведение оценки регулирующего воздействия, вправе поднять вопрос о расширении анализа, однако его предложение не носит обязательного характера. Кабинет министров также может обратиться к ответственному министерству с просьбой расширить оценку влияния в случае, если краткая процедура по тем или иным причинам не признается удовлетворяющей целям оценки качества вводимой регуляции.

В ряде случаев возможны отклонения от общепринятого порядка. Оценка регулирующего воздействия проводиться в соответствии с постоянными, но гибкими правилами. Исходя из предмета и масштаба регулирования конфигурация анализа определяется таким образом, чтобы не допустить неэффективных расходов. Степень детальности анализа зависит от практической необходимости и величины издержек осуществления оценки.

Результаты оценки регулирующего воздействия входят как составная часть в пояснительную записку, прилагаемую к проекту нормативного правового акта, и публикуются вместе с последним в информационной системе общего пользования в электронно-цифровой форме.

В 2003 г. были опубликованы руководящие указания по проведению оценки регулирующего воздействия, содержащие методические рекомендации. Были разработаны специальные предназначенные для государственных служащих обучающие программы и в Правительственном центре по законодательству (Government Legislation Centre) создано подразделение, ответственное за осуществление контроля качества проводимой оценки регулирующего воздействия, координацию проводимых в этой области мероприятий и проведение различного рода консультаций.

В соответствии с руководящими указаниями, а также следуя существующему позитивному опыту, оценка регулирующего воздействия должна осуществляться на возможно более ранней стадии. В настоящее время этот принцип применяется, прежде всего, по отношению к законопроектам, принятие которых обусловит проявление значительных социальных и экономических эффектов. В части нормативных правовых актов, являющихся второстепенными по силе и для которых социальные и экономические эффекты носят ограниченный характер, к оценке регулирующего воздействия до сих пор в большинстве случаев подходят формально (просто как к приложению к пояснительной записке). Вместе с тем, в настоящее время делаются попытки изменить подобное отношение к оценке регулирующего воздействия второстепенных по силе нормативных правовых актов. Даже если влияние такого акта ограничено, уполномоченный орган (Government Legislation Centre) обращает внимание на выявление соответствующих эффектов и рекомендует органам исполнительной власти по возможности проводить его качественную и количественную оценку.

Результаты оценки воздействия должны свидетельствовать о том, что вводимая регуляция является лучшей из доступных альтернатив и что выгоды от выбранной опции превышают издержки. При этом обязательное требование учитывать множественные регулятивные опции и возможные альтернативы государственному регулированию отсутствует. Все сопряженные с введением регуляции выгоды и издержки должны быть измерены. При этом допустимо осуществлять только качественную оценку при условии, что получение количественных оценок связано с запретительно высокими временными и материальными издержками. С точки зрения методологии, чаще всего используются такие инструменты, как анализ выгод и издержек (соотношения затраты-результат) и анализ издержек. Оценку эффектов рекомендуется осуществлять с учетом социальной нормы дисконтирования.

В случае если затрагиваются вопросы, связанные с безопасностью, возможным причинением вреда жизни или здоровью граждан, окружающей среде, по возможности должна проводиться количественная оценка риска. В расчет должно также приниматься воздействие на уровень конкурентности экономики и степень открытости рынка. Обязательным требованием для любого органа исполнительной власти вне зависимости от рассматриваемого предложения является учет бюджетного эффекта, влияния на рынок труда, долгосрочное и краткосрочное воздействие на отдельные отраслевые рынки, региональные эффекты.

Проверка качества оценки регулирующего воздействия осуществляется в рамках двухуровневой системы. Уполномоченное структурное подразделение Правительственного центра по законодательству (Government Legislation Centre) дает рекомендации по оптимальному масштабу оценки регулирующего воздействия и необходимому объему общественных консультаций в ходе взаимодействия с представителями ответственных за подготовку проекта нормативного правового акта органов исполнительной власти (в том числе неформального характера) и в рамках подготовки официального отзыва, прилагаемого к пояснительной документации. В случае возникновения разногласий, орган исполнительной власти, подготавливающий регулирующее решение, обязан предоставить официальный ответ, который также прилагается к проекту нормативно-правового акта и принимается во внимание при его принятии Кабинетом Министров. Подчеркнем, что в компетенцию Правительственного центра по законодательству не входит право препятствовать продвижению проекта. Рассмотрение проекта нормативного правового акта может быть признано нецелесообразным лишь на уровне совещательных органов при Правительстве или самим Кабинетом Министров. Они также вправе отказаться обсуждать проект в случае, если не была проведена оценка регулирующего воздействия (входит в обязанности соответствующих министерств и ведомств). В любом случае, решение о признании проекта нормативного правового акта не подлежащим принятию или возращении его на доработку в ответственный орган исполнительной власти может быть принято лишь на правительственном уровне.

Если речь идет о законопроектах, Парламент также вправе возвращать их на доработку в случае, когда пояснительная документация, включающая в себя в частности результаты оценки регулирующего воздействия, признается неполной или не соблюдается процедура публичного (общественного) обсуждения проекта с привлечением к консультациям всех заинтересованных сторон.

Важной особенностью польской модели, которая характеризует ее как находящуюся в стадии развития, является отсутствие обзора (проверки) качества осуществления оценки регулирующего воздействия, что создает стимулы к снижению качества проводимой аналитической работы.

Как указывалось выше, общественные консультации со всеми заинтересованными сторонами обязательны. При этом рекомендуется по возможности проводить их на ранних стадиях обсуждения планируемой к введению регуляции. Практика показывает, что публичное обсуждение проводится параллельно с внутренними (межведомственными) консультациями, что в большинстве случаев обусловлено жесткостью временных ограничений. Возможные альтернативы не публикуются в открытых источниках, однако к обсуждению привлекается экспертное сообщество и широкие круги общественности (потенциальные адресаты рассматриваемой регулятивной опции, общественные организации, профсоюзы, объединения работодателей, профессиональные ассоциации, бизнес объединения, местные органы власти, потребители, экологические организации и т.д.). Существуют также специальные встроенные механизмы, позволяющие учитывать слабо выраженные интересы отдельных уязвимых групп (некоммерческие научные, образовательные, благотворительные и прочие организации, малый бизнес, меньшинства). В процессе консультаций используется довольно широкий технический набор инструментов, позволяющий максимально полно учитывать все представленные мнения.

Требование обязательного учета поступивших комментариев при доработке проекта нормативного правового акта отсутствует. Однако в том случае, если предложения заинтересованных сторон отвергаются, необходимо представлять их перечень с указанием причины, по которой указанные комментарии не учтены (данный перечень прилагается к пояснительной документации). Разработчики также обязаны уведомлять организации, приславшие отклоненные предложения, о мотивах своего решения.

4.2 Обобщение зарубежного опыта в области оценки регулирующего воздействия

Обобщение опыта экономически развитых стран, осуществляющих регулятивные реформы, позволяет выделить ряд ключевых направлений, связанных с повышением качества принимаемых решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности:

1. Улучшение качества регулирования посредством ужесточения процедуры подготовки проектов нормативных правовых актов и внедрения четких единых критериев, применение которых обязательно при разработке регулирующих решений. Качество вводимых регуляций может быть повышено за счет внедрения транспарентных процедур их подготовки и устранения избыточных дискреционных полномочий правоприменителей. Параллельно необходимо принимать меры, направленные на внедрение практики обязательного изучения существующих альтернатив предлагаемой регуляции, следования основным принципам регуляторной политики (в частности доказательства необходимости государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность), а также разработку и совершенствование системы стандартов качества. Предлагаемые в этом контексте меры связаны с:

· разработкой критериев эффективного регулирования, проектировкой процедур, обеспечивающих повышение качества регулирования, внедрением стандартов качества регуляций;

· разграничением полномочий, связанных с обеспечением подготовки качественных регулирующих решений, что предполагает распределение ответственности между органом государственной власти, разрабатывающим регуляцию, и единым уполномоченным органом, выполняющим координирующие функции и осуществляющим выработку и реализацию политики в сфере повышения качества государственного регулирования.

2. Совершенствование институциональных основ политики, направленной на повышение качества регулирования. В частности:

· обеспечение адекватной целям эффективного регулирования экспертной и материально-технической базы, повышение ресурсного обеспечения уполномоченных органов государственной власти (их структурных подразделений, ответственных за проведение оценки регулирующего воздействия);

· принятие долгосрочной (среднесрочной) программы по внедрению элементов оценки регулирующего воздействия разрабатываемых проектов нормативных правовых актов;

· подготовка уполномоченным органом ежегодного отчета по результатам оценки регулирующего воздействия вводимых регуляций с целью повышения подотчетности и уровня ответственности;

· изучение целесообразности образования на постоянной основе межведомственной (Правительственной) комиссии, ответственной за качество осуществляемого регулирования.

3. Осуществление оценки регулирующего воздействия для всех вновь принимаемых нормативных правовых актов, внедрение соответствующих системных элементов в соответствии с четким заранее разработанным планом. Систематическое осуществление оценки регулирующего воздействия может рассматриваться как гарантия принятия эффективных решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Прилагаемые в настоящее время к проектам нормативных правовых актов пояснения (в формате пояснительных записок) по большей части носят формальный характер и не содержат реальных оценок величины возможных эффектов. Тем более речь не идет о скрупулезном анализе влияния вводимой регуляции на все потенциально затрагиваемые группы интересов. В связи с этим представляется необходимым поэтапное внедрение элементов оценки регулирующего воздействия, осуществляемое в контексте единой государственной политики по повышению качества регулирования. В качестве существенных моментов можно выделить:

· необходимость обязательного осуществления оценки регулирующего воздействия для регуляций, сопряженных с проявлением значительных эффектов (существенно влияющих на различные группы интересов), с перспективным распространением на все решения в сфере регулирования предпринимательской деятельности в той или иной форме (обусловленной характером и масштабом регуляции);

· сосредоточение ресурсов на проведении анализа проектов, связанных с потенциально наибольшим воздействием на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство); следуя данной логике, на ранних стадиях подготовки любого регулирующего решения требуется проведение начальной оценки регулирующего воздействия и только для наиболее важных регуляций - более детального анализа в рамках полной оценки всех возможных эффектов на более поздних стадиях;

· использование возможно более подробного анализа издержек и выгод и расширение технических возможностей по осуществлению оценки регулирующего воздействия в среднесрочной перспективе (в частности повышение квалификации государственных служащих, совершенствование технологических возможностей по сбору начальной информации);

· интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс публичных консультаций, установление «обратной связи» со всеми заинтересованными сторонами, когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются, а в случае отклонения предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения;

· внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в законотворческий процесс; в частности в случае, когда в качестве субъекта права законодательной инициативы выступает законодательная власть, необходимо проведение анализа влияния законопроекта на все заинтересованные стороны по схеме, аналогичной (с точки зрения методологии) ситуации, когда разработчиком является орган исполнительной власти.

4. Расширение консультаций и общественных обсуждений в процессе подготовки проекта нормативного правового акта. Существенным аспектом обеспечения открытости процесса разработки регулирующих решений является проведение консультаций и публичных обсуждений. Учет данного фактора позволит в значительной мере увеличить релевантность и эффективность регулирования. Принципиально важно придание консультациям систематического характера и введение их в общепринятую практику. К обсуждениям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе относительно слабо представленные и уязвимые. Особое внимание следует уделить:

· обеспечению максимального (последовательного и эффективного) использования потенциала общественных консультаций в режиме комментариев и замечаний;

· внедрению стандартных процедур, активизирующих процесс проведения консультаций (например, организация специальных встреч с заинтересованными сторонами).

5. Сокращение дискреционных полномочий государственных служащих в рамках возложенных на них административных функций, упрощение и повышение открытости соответствующих процедур. Сюда же можно отнести необходимость преодоления таких проблем, как множественность вариантов диспозиций правовых норм (наличие бланкетных и отсылочных диспозиций) и наличие широких возможностей ведомственного и локального нормотворчества. В связи с этим следует отдельно отметить важность осуществления детального обзора предложений по формированию конфигурации административной процедуры с использованием инструментария оценки регулирующего воздействия.

Выделим основные направления, на которых должна быть сосредоточена работа по внедрению непосредственно элементов оценки регулирующего воздействия:

1. Обеспечение гарантий (в том числе политических) надлежащего проведения оценки регулирующего воздействия. Осуществление оценки регулирующего воздействия должно поддерживаться на самом высоком уровне. При этом должны быть задействованы все участники процесса принятия решений в сфере регулирования предпринимательской деятельности. Возможно принятие конструкции, когда результаты оценки регулирующего воздействия предлагаемого к принятию нормативного правового акта заверяются руководителем соответствующего органа исполнительной власти. Это позволит повысить уровень ответственности и качество вводимых регуляций.

2. Разграничение полномочий и распределение ответственности. Процедура оценки регулирующего воздействия должна быть тщательно проработана с целью недопущения конфликта интересов, осуществления контроля за качеством проводимого анализа и обеспечения последовательности и согласованности осуществляемых действий. Оптимальной представляется схема, согласно которой ответственность за проведение оценки регулирующего воздействия возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и единый координирующий орган. Разработчики проекта нормативного правового акта к пояснительной записке должны прилагать согласованный с единым обеспечивающим (контролирующим) надлежащее качество органом документ, отражающий результаты проведенной оценки регулирующего воздействия и отвечающий предъявляемым требованиям (стандартам).

3. Оценка влияния. Эффективная оценка регулирующего воздействия должна базироваться на детальном количественном анализе. Внедрение элементов оценки регулирующего воздействия в нормотворческую практику предполагает в первую очередь обеспечение выполнения разработчиками требования по обязательному осуществлению анализа (оценки) издержек и выгод с использованием разнообразного доступного инструментария. При этом необходимо обращать внимание на три принципиально важных момента:

· возможности соответствующих органов государственной власти по внедрению предлагаемого регулирующего воздействия;

· четкое выявление и разделение воздействия принимаемой регуляции на государство (в частности оценка бюджетного эффекта) и влияния на экономику и общество в целом;

· оценку воздействия на субъектов предпринимательской деятельности и потребителей.

4. Развитие и внедрение эффективных механизмов сбора и анализа информации. Качество проводимого в рамках оценки регулирующего воздействия анализа напрямую зависит от используемых статистических данных (особенно в части количественного анализа) и доступности необходимой информации в целом. В этом смысле существуют две серьезные проблемы: первая связана с существующими недостатками официальной статистики, вторая - с нехваткой существенной для разработки проекта нормативного правового акта информации. Соответственно, принципиально значимым становится принятие мер по повышению доступа принимающих регулирующие решения государственных служащих к информационным и аналитическим ресурсам.

5. Повышение профессиональной подготовки разрабатывающих и принимающих регулирующие решения государственных служащих. Государственные служащие, ответственные за подготовку и принятие регулирующих решений, должны соответствовать квалификационным требованиям и обладать знаниями, в том числе специфическими, для осуществления качественной оценки регулирующего воздействия. Проблема повышения подготовки решается посредством разработки руководящих указаний (в частности на базе существующего положительного зарубежного опыта) и непосредственно обучения компетентных государственных служащих.

6. Целеполагание при проведении оценки регулирующего воздействия. Оценка регулирующего воздействия является сложным процессом, требующим значительных материальных и временных затрат, которые в ряде случаев разработчики проектов нормативных правовых актов по тем или иным причинам нести в полном объеме не в состоянии (в силу ограниченности бюджетного финансирования органов исполнительной власти, и сжатости сроков, отводимых на подготовку и введение регуляции). Как показывает практика развитых стран, уже внедривших обязательную оценку влияния принимаемого регулирующего решения, уполномоченные органы (их структурные подразделения) не справляются с работой по осуществлению оценки регулирующего воздействия всего массива проектов нормативных правовых актов, которые носят второстепенный характер и не сопряжены с проявлением значительных эффектов. Поэтому практические результаты аналитической работы становятся доступны уже при завершении нормотворческого процесса и существенного влияния на конфигурацию и принципиальные характеристики регуляции не оказывают. К тому же, коррекция уже подготовленного и согласованного нормативного правового акта в большинстве случаев сопряжена с запретительно высокими издержками. Принимая во внимание объективные ограничители, роль которых для отечественной системы органов исполнительной власти достаточно велика, а также потенциально негативный эффект, связанный с избыточностью межведомственных согласований, представляется целесообразным соотнесение важности принимаемой регуляции с величиной потенциальных издержек. Так, возможно установление определенного порогового значения для связанных с принятием регулирующего решения эффектов (отражающих влияние на заинтересованные стороны), превышение которого будет автоматически означать необходимость осуществления детального анализа. Таким образом, оценка регулирующего воздействия должна носить двухуровневый характер: на первоначальной стадии осуществляется предварительный анализ, позволяющий выявить и в самых общих чертах оценить все возможные эффекты, а на второй - в случае необходимости, определяемой в соответствии с установленными критериями, - проводится полное (детальное) исследование.

7. Интеграция оценки регулирующего воздействия в процесс определения направлений реализуемой политики. Интегрированность оценки регулирующего развития в систему выработки политических решений позволит повысить качество принимаемых регуляций, обеспечив связь подготавливаемых проектов нормативных правовых актов между собой и их взаимную согласованность. Кроме того, это увеличит координацию органов государственной власти, снизит издержки межведомственных согласований и непосредственно реализации процедуры оценки регулирующего воздействия, облегчая при этом реализацию единой политики в соответствии с заданным вектором развития (в частности исключит, или по крайней мере затруднит, принятие нормативных правовых актов разнонаправленного воздействия).

8. Повышение прозрачности, привлечение представителей экспертного и гражданского сообщества. Проведение разнообразных консультаций в процессе разработки проектов нормативных правовых актов позволяет получить существенную для принятия регулирующего решения информацию, отследить достижимость заявленных результатов предложенными средствами, выявить возможные альтернативы. К обсуждениям должны привлекаться все потенциально затрагиваемые вводимой регуляцией группы интересов, в том числе относительно слабо представленные и уязвимые. Особое внимание необходимо уделять важности наличия «обратной связи», когда все поступившие в результате публичного обсуждения критические замечания принимаются во внимание и фиксируются. В случае отклонения предложений заявитель получает официальный ответ с указанием на мотивы подобного решения.

Изучение зарубежного опыта и существующей «лучшей практики» позволяет выявить ключевые структурные характеристики ОРВ. Ниже приведены основные требования:

1. Проведение оценки регулирующего обязательно, по крайней мере, при принятии решений, оказывающих значительное влияние на субъектов предпринимательской деятельности (на стадии пилотирования), и впоследствии для всех нормативных правовых актов.

2. Принципиально важна адекватная и четкая постановка проблемы.

3. Определение целей регулирующего воздействия должно быть однозначным и не содержать противоречий и неопределенностей (что подразумевает выражение ожидаемых результатов в поддающихся измерению качественных и количественных показателях, закрепление в явной форме иерархию целей).

4. Осуществление оценки регулирующего воздействия, консультаций и экспертирования необходимо проводить на этапе, когда выбор регуляции открыт.

5. Обсуждение должно быть публичным и максимально открытым (за исключением вопросов, по которым привлечение широкой общественности невозможно).

6. При проведении консультаций необходимо учитывать интересы всех заинтересованных сторон (процедура должна обеспечивать обязательное привлечение последних к обсуждению).

7. Существенен вопрос выбора надлежащей конфигурации консультаций и обеспечения практического использования их результатов при принятии регулирующего решения.

8. Процедура оценки регулирующего воздействия состоит из нескольких этапов (начальная ОРВ, частичная ОРВ, полная ОРВ), по крайней мере один из которых должен быть обязательным.

9. При проведении оценки регулирующего воздействия необходимо рассматривать несколько возможных альтернатив и выбирать наиболее адекватную опцию.

10. Обязательно проведение априорного анализа влияния каждой рассматриваемой опции с использованием единой четкой процедуры.

11. Анализ регулирующего воздействия предполагает описание и по возможности оценку сопряженных с введением регуляции эффектов, оценки ожидаемого соответствия для каждой рассматриваемой опции, влияние на принимающую регулирующее решение организацию.

12. По результатам анализа регулирующего воздействия должна быть рекомендована наиболее предпочтительная опция (опции) или, по крайней мере, указаны нежелательные опции.

4.3 Методика доказательства необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность

Доказательство необходимости государственного или иного вмешательства в предпринимательскую деятельность должно исходить из оценки соответствия допустимым целям регулирующего воздействия. Допустимая цель регулирующего воздействия - это цель, которая не может быть достигнута на основе свободной предпринимательской деятельности и которая направлена на решение значимых социальных задач, обеспечение безопасности, предотвращение ущерба жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, обеспечение прав и свобод граждан, предотвращение значительного экономического ущерба (потерь, издержек) для неограниченного круга производителей, потребителей и других лиц, обусловленного обстоятельствами, препятствующими эффективному функционированию рынков товаров и услуг. Подобные обстоятельства возникают в связи с проявлением изъянов рынка:

· Ограниченности конкуренции. В первую очередь, речь идет о тенденциях к монополизации отдельных секторов экономики. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, относительному недопроизводству, повышению цен и снижению качества продукции, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Случай естественной монополии требует отдельного рассмотрения (инструменты государственного регулирования обладают спецификой, связанной с особенностями естественной монополии).