Муниципальное право России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема 1. Муниципальное право - комплексная отрасль российского права. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Муниципальное право является системной отраслью права, имеет совокупность правовых институтов, объединяющих нормы муниципального права, регулирующих однородные муниципально-правовые отношения. Место муниципального права в системе российского права определяется его комплексным характером. Это означает, что данная отрасль является вторичной, так как формируется и развивается во многом «за счёт» других отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право--комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Термин «муниципальное право РФ» используется для названия отрасли права, науки и учебной дисциплины.

Предмет муниципального права--общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления и регулируемые нормами муниципального права. Виды муниципальных (самоуправленческих) отношений:

1. Отношения, возникающие в процессе решения вопросов местного значения путём непосредственного выражения гражданами своей воли;

2. Отношения, связанные с деятельностью органов местного самоуправления, направленной на обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования;

3. Отношения, возникающие в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством;

4. Отношения, связанные с осуществлением органами местного самоуправления конкретных полномочий.

Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью правовых приёмов (способов): предписания, дозволения, запрета. Сочетание правовых приёмов и определяет характер правового регулирования. Особенности муниципально-правовых норм:

1. Одновременно являются нормами других отраслей права;

2. Закреплены в актах местного самоуправления.

Муниципально-правовые нормы классифицируются по:

1. Объекту правового регулирования;

2. Территории действия;

3. Характеру правовых предписаний;

4. Методу правового регулирования.

Субъекты муниципально-правовых отношений:

1. Муниципальное образование;

2. Население муниципального образования;

3. Органы и должностные лица муниципального образования.

Муниципальное право содержит нормы:

1. Материально-правовые;

а) полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

б) права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права.

2. Процессуальные;

а) порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления;

б) порядок принятия решений непосредственно населением;

в) процедура реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.

Наиболее тесно муниципальное право взаимодействует с конституционным правом РФ. Конституционное право:

1. Закладывает основы для институтов муниципального права;

2. Определяет основные принципы и цели муниципального права;

3. Закрепляет основные права граждан, без которых невозможно осуществление местного самоуправления.

В конституционном праве определены основы статуса муниципальных образований и органов местного самоуправления. Муниципальное право тесно взаимосвязано с финансовым, бюджетным, налоговым правом. С административным правом тесная связь проявляется по большому количеству вопросов: муниципальная служба, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Муниципальное право взаимодействует с земельным правом. ЗК РФ закрепляет основные полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений. По вопросам внешнеэкономической деятельности к муниципальным органам применяются нормы международного частного права.

Система муниципального права в РФ--объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определённой последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

Она основывается на логическом, последовательном разделении норм муниципального права и их объединении в однородные правовые комплексы с учётом содержания и характера регулируемых ими отношений в сфере местного самоуправления. Как её элементы выделяются группы норм:

1. Закрепляющие положение местного самоуправления в системе народовластия;

2. Определяющие роль местного самоуправления в развитии демократических начал в управлении обществом и государством;

а) содержащие определения основных понятий и терминов;

б) закрепляющие принципы и функции местного самоуправления.

3. Закрепляющие основы деятельности местного самоуправления;

а) территориальные;

б) организационные;

в) финансово-экономические.

4. Закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5. Устанавливающие гарантии местного самоуправления;

6. Устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

а) перед населением муниципального образования;

б) перед государством;

в) перед физическими и юридическими лицами.

Структурные части системы муниципального права:

1. Местное самоуправление в системе народовластия;

2. Основы местного самоуправления;

3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

4. Гарантии местного самоуправления;

5. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

Метод муниципального права--совокупность приёмов и способов, которые осуществляют регулирование общественных отношений. В данной отрасли используются основные, стандартные методы правового регулирования, выработанные теорией государства и права. В зависимости от преобладания в системе юридических способов регулирования общественных отношений того или иного правового приёма различают следующие основные методы правового регулирования:

1. Императивный (властный приказ)--установление категорических предписаний и требований относительно поведения участников муниципально-правовых отношений (формы непосредственной демократии; обязательность принятия решений органами местного самоуправления; отношения соподчинённости субъектов правоотношений);

2. Диспозитивный--предоставление участникам муниципально-правовых отношений права выбора поведения по своему усмотрению (как основа диспозитивного регулирования-дозволение, признающее равноправие сторон).

В муниципальном праве используются также методы гарантий, рекомендаций, которые широко применяются на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Государство приняло на себя обязанность обеспечить судебную защиту прав местного самоуправления и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Таким образом, в муниципальном праве не используется ни один из методов правового регулирования в качестве основного, а имеет место их синтез, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Всё это создаёт особый режим муниципально-правового регулирования.

Наука муниципального права--совокупность знаний, идей о местном самоуправлении, формах и практике его осуществления и правового регулирования.

Задачи научной дисциплины муниципального права:

1. Рассмотрение местного самоуправления не только как формы гражданской самостоятельности и активности, но и как формы осуществления публичной власти, публично-властной деятельности наряду с её государственной формой реализации;

2. Раскрытие сущности местного самоуправления, его своеобразия как формы власти народа;

3. Анализ полномочий органов местного самоуправления и практики реализации.

Понятие науки муниципального права и её основные характеристики должны раскрываться с позиций взаимосвязей и зависимостей между понятиями «наука муниципального права» и «отрасль муниципального права». Вместе с тем между ними имеются существенные различия:

1. Как наука--оно имеет значительно более глубокие исторические корни, которые связаны со становлением и развитием научных идей, теоретических концепций местного самоуправления в России и зарубежных странах на протяжении нескольких веков;

2. Как отрасль--оно является новым, формирующим правовым образованием в единой системе права.

Предмет изучения науки муниципального права:

1. Нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, существующие в настоящее время;

2. Практика правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности;

3. Зарубежный муниципальный опыт.

Первые основные теории местного самоуправления начали разрабатываться в начале XIX в. во Франции на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII--XIX вв.

1. Теория свободной общины--она впервые возникла в сер. XIX в. во Франции и Бельгии и её создателями являются Турэ, Токвиль, Гербер, Арене; главная идея--община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления; основные принципы:

а) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством (это является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека);

в) самостоятельность и независимость общины от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт общину, а лишь признаёт её;

г) органы местного самоуправления-органы общин, а не государства.

2. Общественно-хозяйственная теория самоуправления--она возникает во 2-й пол. XIX в. и её основателями являются Ресслер, Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков; главная идея--самоуправление есть заведование делами местного хозяйства; основные принципы:

а) не совпадение общественных и политических интересов, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами;

б) государство и самоуправление имеют принципиально разное содержание: с одной стороны--общенациональные интересы, с другой--местные;

в) отстаивание права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства.

3. Государственная теория самоуправления--она была распространена в дореволюционной России во 2-й пол. XIX в. и у её истоков стояли В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский (Россия), Гнейст (политическая концепция), Штейн (юридическая концепция) (Европа); главная идея--все полномочия в области местного самоуправления даны государством и имеют источником государственную власть; основные принципы:

а) местное самоуправление--одна из форм организации государственного управления на местах и часть общей государственной системы;

б) взаимодействие государства и местного самоуправления;

в) всякое управление публичного характера есть дело государственное.

4. Теория дуализма муниципального управления--признание двойственного характера полномочий органов местного самоуправления; муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и соответственно действуют как инструмент государственной администрации;

5. Теория социального обслуживания--основной целью муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны.

Муниципальное право как учебная дисциплина--совокупность первичных знаний об основах науки муниципального права, о местном самоуправлении и его правовом регулировании, которые преподаются студентам для ознакомления с основами науки. Система учебной дисциплины-логически обоснованное расположение в определённой последовательности теоретических положений, знаний, составляющих её содержание. Структура системы учебной дисциплины муниципального права:

1. Введение в муниципальное право;

2. Местное самоуправление в системе народовластия;

3. Основы местного самоуправления;

4. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления;

5. Гарантии местного самоуправления;

6. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Основой для изучения всех тем учебного курса являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, а также иные правовые акты, в которых содержатся нормы муниципального права. Прежде всего, это федеральные законы: «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления».

Студентам, изучающим данную учебную дисциплину, важно быть в курсе последних изменений в законодательстве о местном самоуправлении. Поэтому им следует регулярно просматривать «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российскую газету».

При изучении учебного курса следует также обращаться к законодательству субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, к судебной практике по вопросам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации.

Дисциплина «Муниципальное право России» направлена на формировании у выпускников юридических учебных заведений прочных знаний, развития у них умений и навыков, необходимых для будущей профессии юриста.

Тема 2. Источники муниципального права

муниципальный право местный самоуправление

Формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта. К этим источникам относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, направленные на регулирование муниципально-правовых отношений. Систему нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на следующие уровни: федеральный, региональный и местный. В то же время каждый из перечисленных уровней «расслаивается» на подуровни, образуемые актами различной юридической силы. Конституция РФ является основным источником любой отрасли права, и муниципального в том числе, поскольку выступает базой текущего законодательства и всей системы организации общества и государства. В действующей Конституции РФ 20 из 137 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления.

Источники муниципального права--правовые акты, устанавливающие, изменяющие или отменяющие правовые нормы, направленные на урегулирование муниципальных отношений.

Систему нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность местного самоуправления в России, можно разделить на уровни:

1. Федеральный;

2. Региональный;

3. Местный.

С учётом уровней правового регулирования выделяют следующие группы источников муниципального права:

1. Нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне;

а) Конституция РФ (глава 8--статьи 130--133)--главный источник муниципального права; здесь закреплены исходные начала и принципы организации местного самоуправления, гарантии прав местного самоуправления (20 из 137 статей содержат нормы, упоминающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления);

б) международные договоры РФ;

в) федеральные конституционные законы;

г) федеральные законы (ФЗ от 6.10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об основных принципах организации местного самоуправления», устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления);

д) указы Президента РФ;

е) постановления и распоряжения Правительства РФ;

ж) акты министерств и ведомств федерального уровня;

з) постановления Конституционного Суда РФ.

2. Нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации;

а) конституции республик;

б) уставы других субъектов Федерации;

в) законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме;

г) акты президентов республик, глав администраций субъектов Федерации.

3. Нормативно-правовые акты, принятые путём прямого волеизъявления населения муниципальных образований органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления;

а) уставы муниципальных образований;

б) общеобязательные правила по предмету ведения;

в) решения представительных органов местного самоуправления по порядку управления и распоряжению муниципальной собственностью;

г) другие нормативно-правовые акты муниципальных образований.

По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на:

1. Акты, касающиеся управления муниципальной собственностью;

2. Акты, касающиеся управления местными финансами;

3. Акты, определяющие порядок принятия и изменения уставов.

По кругу субъектов их принявших источники делят на:

1. Акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;

2. Акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.

Виды правовых актов муниципального образования:

1. Устав муниципального образования;

2. Регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления;

3. Решение как акт коллегиального (представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;

4. Постановление--акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;

5. Распоряжение--акт главы муниципального образования (главы администрации), издаваемый по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;

6. Положение--правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования-главы администрации);

7. Приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;

8. Заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления (имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним).

Международные правовые акты и международные договоры РФ--составная часть правовой системы РФ (Всеобщая декларация прав и свобод человека, Европейская хартия о местном самоуправлении).

Европейская хартия о местном самоуправлении.

Принята в Страсбурге 15.10.1985 г., действует в рамках Совета Европы. На территории РФ действует с 1998 г. Она играет огромную роль в сфере правового регулирования муниципально-правовых отношений.

Структурные элементы:

1. Преамбула;

2. Часть 1. Основные положения;

3. Часть 2. Особые положения;

4. Часть 3. Заключительные положения.

Хартия:

1. Закрепляет конституционные и законодательные основы местного самоуправления;

2. Даёт определение понятиям местного самоуправления;

3. Определяет принципы, касающиеся защиты территориальной сферы полномочий органов местного самоуправления;

4. Закрепляет право сторон на судебную защиту;

5. Регламентирует порядок её подписания, ратификации вступления в силу;

6. Обязывает договаривающиеся стороны применять базовые принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую независимость органов местного самоуправления;

7. Предусматривает признание принципа местного самоуправления во внутреннем законодательстве и в конституции государства.

Участники Хартии--государства-члены Совета Европы.

Договоры среди источников занимают особое место. Они заключаются между муниципальными образованиями и другими субъектами права.

Итак, акты местного самоуправления составляют нижний (первичный) уровень источников муниципального права. Это наиболее конкретные по своему содержанию акты, на характер которых в наибольшей степени может оказать влияние население муниципального образования.

Тема 3. Историко-теоретические основы местного самоуправления

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всём протяжении её истории. Теории о местном самоуправлении появляются в 1-й пол. XIX в. на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII--XIX вв. Историю местного самоуправления в дореволюционной России принято отсчитывать с земской и городской реформы Александра II. Условно выделяют следующие периоды в истории местного самоуправления:

1. До XIX века;

а) земская реформа Ивана IV упразднила систему кормлений, предоставила большие полномочия земским и губным старостам, избираемым населением;

б) XVII в.--государство отказалось от идеи местной самостоятельности и выборных должностей;

в) 1708 г.--Пётр I создал губернии, которые управлялись «коронными чиновниками», а местное население в управлении не участвовало;

г) 1714 г.--Пётр I для сбора подушной подати учреждает выборную должность земского комиссара;

д) 1719 г.--Пётр I проводит реформу, по которой все чиновники назначались из центра, а местное самоуправление было сведено на нет.

2. Реформы XIX века;

а) отмена крепостного права;

б) закрепление крестьянского общественного устройства в виде сословных волостей;

в) учреждение земства--выборного органа, представляющего муниципальную власть в дореволюционной России;

г) изменение городского самоуправления Александром II, издание «Городового положения» 1870 г., наделяющего довольно широкой компетенцией местные органы;

д) централизация и бюрократизация местной власти Александром III, восстановление сословности избирательного права.

3. Начало XX века;

а) издание Манифеста 1905 г., которым был поставлен вопрос о провозглашении конституционных начал российской государственности;

б) 1917 г.--приход к власти Временного правительства, стремившегося провести местную реформу, с тем, чтобы власть на местах осуществлялась на основе выборности.

4. Советский период;

а) 1917 г.--декрет Совета Народных Комиссаров «Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению», которому перешли все местные дела;

б) ликвидация земств;

в) 1918 г.--принятие Конституции РСФСР, по которой местные Советы и их исполнительные комитеты стали выступать как местные органы государственной власти и управления;

г) 1936 г.--принятие Конституции СССР и Конституции РСФСР 1937 г., по которым местные Советы были отнесены к органам государственной власти;

д) 6.07.1991 г.--принятие Закона РСФСР «О местном самоуправлении», послужившего началом реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления.

Местное самоуправление в зарубежных странах.

Существуют различные типы местного самоуправления, что предопределяет и особенности развития муниципального законодательства в различных странах мира:

1. Англосаксонская модель (Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия).

а) отсутствие на местах полномочных представителей правительства;

б) правительство оказывает влияние на то, каким образом органы местного самоуправления осуществляют свои задачи, используя финансовые рычаги (субвенции, дотации), а также путём осуществления контроля;

в) муниципальные органы могут делать только то, что им прямо разрешил закон;

г) правовая база муниципального управления была создана частными и местными статутами, которые принимал парламент.

2. Французская модель местного самоуправления.

а) высокая степень централизации местного управления и самоуправления;

б) развитая система административного контроля центральной власти над местными органами, бюрократической субординации в отношениях центра и мест;

в) наличие на местном уровне специального уполномоченного правительства, осуществляющего контроль за органами местного самоуправления,--комиссара Республики;

г) муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов.

3. Местное (коммунальное) самоуправление Германии (а также Японии и Австрии).

а) государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права;

б) статус общин в Германии характеризуют следующие положения--выполнение на своей территории под свою ответственность всех административных функций, за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления; местное самоуправление имеет характер смешанного; (выделяют четыре основных типа организационного устройства общин: магистратный, бургомистерский, северогерманский, южногерманский).

4. США (здесь сложились три основные формы организации городского управления).

а) система «мэр--совет» (или «городской управляющий»)--на объём власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания, срок полномочий, право налагать вето на решение совета (при этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре);

б) система «совет--менеджер» (или «городской управляющий»)--мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника¬-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием;

в) комиссия--она состоит обычно из 5 членов, избираемых всеобщим голосованием, которые одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Для многих развивающихся зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначенных сверху представителей центральной власти, т. е. так называемого прямого государственного управления на местах.

Таким образом, формирование и развитие современной модели местного самоуправления Российской Федерации осуществляется с учётом не только отечественного опыта, но и под значительным влиянием зарубежного муниципального опыта.

Тема 4. Государственная политика в сфере местного самоуправления в Российской Федерации

Сегодня реформа местного самоуправления является приоритетным направлением преобразований, осуществляемых в России. Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной, предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны, прежде всего, перед своим населением. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Признание местного самоуправления в качестве одного из принципов организации и осуществления власти в обществе и государстве предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений центра и мест, центральных и местных органов. Местное самоуправление можно охарактеризовать и как форму, способ организации и осуществления населением власти на местах, которая обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни с учётом исторических и иных местных традиций.

Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло в России лишь после принятия на референдуме Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. При этом авторы Конституции РФ намеренно ушли от прямого указания на характер власти, исходящей от народа, но это не означает, что речь идёт о публичной власти. Очевидно, что речь идёт о публичной власти, осуществляемой в публично-правовой сфере,--обществе и государстве в целом и отдельных их институтах.

Конституция РФ признаёт и гарантирует местное самоуправление в ст. 3, 12, 130--133.

В ст. 12 Конституции РФ сказано, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, произошло отделение муниципальной власти от власти государственной.

Новизна в том, что Конституция РФ предложила правовую синхронизацию государства и местного самоуправления. Проблема заключается в том, что органы местного самоуправления являются равноправным с органами государственной власти выражением народовластия. Конституция РФ в ст. 3, 15, 32, 72, поставила в один ряд все организационно оформленные органы народовластия: органы государственной власти РФ--органы государственной власти субъектов Федерации--органы местного самоуправления. Между первыми двумя существует административно-организационная связь, между органами государственной власти и местным самоуправлением--только правовая синхронизация. Конечно, от элементов административных правоотношений полностью избавиться нельзя, но они должны быть под контролем закона.

Принципы местного самоуправления--закрепляемые законодательством, обусловленные природой местного самоуправления начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Их классификация проводится по источнику:

1. Конституционные (общие);

а) верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

б) самостоятельность решения гражданами вопросов местного значения в интересах местного населения;

в) законность в организации и осуществлении местного самоуправления;

г) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

д) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;

е) коллегиальность и единоначалие--обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом граждан);

ж) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (не только за принимаемые решения, но и за действия);

з) неподчинённость одного муниципального образования другому;

и) обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов не ниже минимальной бюджетной обеспеченности;

к) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;

л) взаимодействие и сотрудничество в обеспечении жизнедеятельности населения органов местного самоуправления с органами государственной власти;

м) гарантия права местного самоуправления на судебную защиту;

н) использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления.

2. Частные (компенсация увеличения расходов или уменьшения доходов органов местного самоуправления, возникших в результате решения органов государственной власти; получение органами местного самоуправления платы за пользование на их территории природными ресурсами).

Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается не только их правовым закреплением в законодательстве, уставе муниципальных образований, но и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов работы.

Организационные основы местного самоуправления (как институт муниципального права)--совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» включает:

1. Структуру органов местного самоуправления;

2. Порядок, формы и принципы их деятельности;

3. Организацию муниципальной службы (профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной).

В развитии организационных основ местного самоуправления выделяют периоды:

1. 1990--1991 гг. по осень 1993 г. (до начала процесса реформирования местного самоуправления)--местными органами власти являлись Советы народных депутатов как представительные органы местного самоуправления; органами управления выступала местная администрация, осуществлявшая исполнительно-распорядительные функции; местная администрация была подотчётна Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам;

2. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.--реформирование местного самоуправления в этот период осуществлялось, прежде всего, указами Президента РФ; изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации; устанавливался приоритет администрации в её взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления; глава администрации должен был избираться населением; однако выборы не проводились;

3. Принятие Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г.--вопрос о структуре органов может решаться как непосредственно, так и через избираемые им органы; каждое муниципальное образование должно иметь выборный орган местного самоуправления, которым является представительный орган (его образование обязательно); закон допускает возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями (сходами ) граждан; в остальном муниципальное образование свободно в определении структуры и порядка формирования органов местного самоуправления; эти вопросы решаются в уставе.

Публичная власть может быть и муниципальной. Понимание сущности местного самоуправления--выражение единства власти и свободы населения, что на правовом уровне должно получать свою реализацию в сочетании институтов публичной власти с институтами прав граждан на местное управление. Однако при анализе правовой природы местного самоуправления нельзя ограничиваться властными характеристиками как одной из форм публичной власти: необходимо указать на организационно¬-управленческий аспект реализации местного самоуправления как властной функции по налаживанию совместной деятельности местного сообщества.

Конституция РФ масштабно и конструктивно закрепила во многих статьях наиболее важные принципиальные положения, определяющие основы, принципы и гарантии местного самоуправления, которые достаточно полно соответствуют международным стандартам.

Тема 5. Функции местного самоуправления

Функции местного самоуправления--основные направления деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, обусловленные социальным предназначением местного самоуправления.

Функции местного самоуправления обусловлены его природой, задачами и целями, стоящими перед местными сообществами на конкретном этапе их развития. Главными функциями местного самоуправления являются соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Содержание каждой функции местного самоуправления складывается из совокупности однородных направлений деятельности, объединяясь в одну функцию, исходя из специфики тех общественных отношений, на которые они воздействуют. Функции местного самоуправления представляют собой единство содержания, компетенции, полномочий, форм и методов осуществления муниципальной деятельности, неразрывно связанных с определёнными её направлениями. Основные функции местного самоуправления вытекают из функций всего гражданского общества и его государства, конкретизируют их с учётом основных задач и целей, стоящих перед местными сообществами.

Основные функции местного самоуправления:

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения--главное назначение местного самоуправления, создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления: формирование выборных органов местного самоуправления, использование институтов прямой демократии, наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, обращение в органы местного самоуправления, отзыв депутатов представительных органов местного самоуправления);

2. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами местного самоуправления--права собственника в отношении имущества и местных финансов от имени муниципального образований осуществляют органы местного самоуправления (порядок управления муниципальной собственностью устанавливают представительные органы местного самоуправления), а в случаях, предусмотренных законом,--население непосредственно;

3. Обеспечение комплексного развития территории муниципального образования--планирование и тесная связь с бюджетно-финансовой политикой и с деятельностью предприятий, не находящихся в муниципальной собственности (программы развития территории муниципального образования--организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного ,основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения);

4. Обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах--обязанность органов местного самоуправления удовлетворять основные жизненные потребности населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов;

5. Охрана общественного порядка (ст. 132 Конституции РФ)--деятельность милиции общественной безопасности (местной милиции), которая входит в структуру МВД РФ; возможно и создание народных дружин;

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами--закон предоставляет гражданам, органам и должностным лицам местного самоуправления право на судебную защиту местного самоуправления, право на обращение в органы государственной власти, к администрации предприятий по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учёта интересов населения.

Таким образом, основные функции местного самоуправления охватывают все его конкретные направления деятельности.

Все другие функции в той или иной степени связаны с реализацией главной функции и подчинены ей. Функции местного самоуправления как комплексного социально-политического института необходимо отличать от функций (видов деятельности) органов и должностных лиц муниципальных образований, предназначенных для осуществления определённых функций местного самоуправления.

Тема 6. Правовая основа местного самоуправления

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако их существование признаётся и гарантируется (ст. 12). Конституция и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в развитии правовой системы местного самоуправления определяются тем, что они разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления, устанавливают общие принципы организации муниципальной власти, и вместе с тем, закрепляют государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Данный федеральный закон закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти РФ Федеральный закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления.

Правовую основу местного самоуправления составляют:

1. Европейская хартия о местном самоуправлении;

2. Конституция РФ;

3. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

4. Другие федеральные законы;

5. Конституции, уставы субъектов РФ;

6. Законы субъектов РФ;

7. Уставы муниципальных образований;

8. Другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

В развитии правовой основы выделяют периоды:

1. С 1990--1992 гг. по октябрь--декабрь 1993 г.--переход к новым принципам организации местной власти: Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»; местное самоуправление формировалось на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов; местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц; введены в понятие местного самоуправления такие категории, как собственная ответственность населения, муниципальная собственность; акты местной администрации могли быть отменены Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным; 31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, который отнёс установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и её субъектов;

2. С октября--декабря 1993 г. по сентябрь 1995г.--приняты указы Президента РФ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ», «О гарантиях местного самоуправления»; деятельность местных Советов была прекращена, их функции были возложены на местную администрацию; решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке;

3. С 1 сентября 1995 г.--вступил в силу Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (новая редакция--с 6 октября 2003 г.); он сохранил действие отдельных статей Закона РФ «О местном самоуправлении в РФ» (регулирование полномочий местной администрации, вопросы территориального общественного самоуправления).

Гарантии местного самоуправления в РФ--система условий и средств, обеспечивающих осуществление местного самоуправления и реализацию права граждан РФ на местное самоуправление.

Гарантии местного самоуправления делятся на:

1. Общие (они не всегда закрепляются юридически)--они служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления и обеспечивают определённую устойчивость в деятельности органов местного самоуправления;

а) экономические--экономическая свобода общества (предпринимательство, труд, разнообразие форм собственности, равная правовая защита);

б) политические--политико-¬правовой режим государства (система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти; народовластие; самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий; полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина);

в) духовные--система духовных ценностей и ориентаций деятельности человека и общества в целом, уровень культуры и правосознания в обществе;

г) социальные.

2. Специальные--правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления;

а) гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность местного самоуправления;

б) гарантии, обеспечивающие финансово¬-экономическую самостоятельность местного самоуправления;

в) судебные гарантии и иные формы юридической защиты местного самоуправления.

Гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления в РФ, делятся на виды:

1. Гарантии, обеспечивающие организационную самостоятельность--закрепляемые законодательством о местном самоуправлении принципы определения компетенции органов местного самоуправления;

а) конституционное положение (ст.12 Конституции РФ--органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);

б) определения населением структуры органов местного самоуправления;

в) обособление в системе местного самоуправления;

г) собственная компетенция органов местного самоуправления;

д) собственная символика муниципальных образований;

е) учёт мнения населения при изменении границ территорий;

ж) контроль государственных органов за деятельностью органов местного самоуправления.

2. Гарантии, обеспечивающие финансово-экономическую самостоятельность--закрепляемые за органами местного самоуправления материально-финансовые ресурсы должны быть соразмерны их функциям и полномочиям;

а) муниципальная собственность как одна из признаваемых законом форм собственности защищается государством;

б) право управления и распоряжения муниципальной собственностью принадлежит исключительно муниципальному образованию (муниципальные органы вправе совершать с муниципальным имуществом любые сделки, разрешённые законом--возможность создания органами местного самоуправления муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций; обязанность органов государственной власти передавать необходимые финансовые средства для реализации органами местного самоуправления делегированных им полномочий и компенсировать дополнительные расходы, вызванные решениями, принятыми органами государственной власти; формирование, утверждение и исполнение бюджета; участие в гражданско¬-правовых отношениях).

Целевое назначение гарантий--обеспечение правовыми средствами:

1. Организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения;

2. Защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации.

Гарантии местного самоуправления закреплены законодательством РФ и содержатся в Конституции РФ и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

По предметам ведения местного самоуправления источники подразделяются на:

1. Акты, касающиеся управления муниципальной собственностью;

2. Акты, касающиеся управления местными финансами;

3. Акты, определяющие порядок принятия и изменения уставов.

По кругу субъектов их принявших источники делят на:

1. Акты, принимаемые населением и органами местного самоуправления;

2. Акты органов государственной власти по вопросам местного самоуправления и акты муниципальных образований.

Виды правовых актов муниципального образования:

1. Устав муниципального образования;

2. Регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления;

3. Решение как акт коллегиального (представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;

4. Постановление--акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;

5. Распоряжение-акт главы муниципального образования (главы администрации), издаваемый по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;

6. Положение--правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования--главы администрации);

7. Приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно¬-распорядительного характера;

8. Заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления (имеют ненормативный характер и связаны с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним).

Устав муниципального образования--необходимая правовая основа местного самоуправления.

Он относится к нормативным правовым актам муниципальных образований и как особый их вид характеризуется тем, что призван закрепить организацию, устройство той или иной социальной системы, установить правовые основы её функционирования, т. е. закрепить правовой статус. Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения.

Впервые понятие устава местного самоуправления появилось в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении». В нём шла речь об уставе не муниципального образования, а лишь об уставе местного самоуправления в целом. С принятием Федерального Закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устав из документа, просто определяющего организацию управления на местном уровне, превратился в устав муниципального образования.

Характеристика устава:

1. Обладает признаками учредительного документа (именно здесь определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов; единственное требование--обязательное наличие выборного органа);

2. Принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава);

3. Является актом всеобъемлющего характера по предмету своего регулирования (закрепление и регулирование отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов);

4. Служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования.

В Законе определяется перечень вопросов, которые в обязательном порядке должны быть закреплены в уставе:

1. Наименование муниципального образования;

2. Границы и состав территории муниципального образования;

3. Вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

4. Формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

5. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

6. Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

7. Виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципально-правовых актов;

8. Условия и порядок организации муниципальной службы;

9. Экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;