Муниципальное право России

10. Срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

11. Статус и социальные гарантии депутатов, членов иных выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

12. Порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

13. Виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности;

14. Порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, контроль над его исполнением в соответствии с Бюджетным Кодексом РФ;

15. Порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек,--населением непосредственно на сходе граждан.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава, внесении изменений и дополнений в устав подлежат официальному опубликованию (обнародованию) порядка участия граждан в его обсуждении. Устав и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Принятые устав муниципального образования и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Тема 7. Территориальные основы местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальные основы местного самоуправления в общем виде определены ч. 1 ст. 131 Конституции РФ и главой 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления» Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила прежде всего городские и сельские поселения, допуская одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях. В Российской Федерации установлены 2 основных вида территориальной организации местного самоуправления:

1. Поселенческий--территорией местного самоуправления является городское или сельское поселение, «единое и неделимое»;

2. Территориальный--рамки существующего административно-территориального деления.

Территориальные основы местного самоуправления--институт муниципального права, представляющий собой совокупность муниципально¬-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Конституция РФ не даёт однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления, так как не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-¬территориальным устройством. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»:

1. Связывает территориальную организацию местного самоуправления не с административно-территориальными единицами, а с муниципальными образованиями;

2. Не содержит исчерпывающего перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление;

3. Устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и иных территориях;

4. Называет в качестве обязательных условий для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Муниципальные образования созданы практически во всех административно-территориальных единицах, а также в некоторых сельских поселениях, входящих в состав сельского округа. В этих случаях система муниципальных образований представляет двух--трёхуровневую структуру.

1. Двухуровневая структура--в границах территории муниципального образования района имеются муниципальные образования городов районного значения, посёлков и сельских округов, а в границах территории муниципального образования города регионального значения имеются внутригородские муниципальные образования;

2. Трёхуровневая структура--в районе в границах территории муниципальных образований сельских округов имеются муниципальные образования сельских поселений.

Муниципальные образования созданы лишь в районах и городах регионального значения, а также в некоторых городах районного значения, посёлках городского типа и сельских округах. Как правило, в этих случаях муниципальные образования в границах своих территорий не имеют других муниципальных образований. Муниципальные образования созданы преимущественно в городах и сельских округах, а иногда ещё и в сельских поселениях.

Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, именуется муниципальным образованием.

В основе формирования муниципальных образований в РФ лежит поселенческо-территориальный принцип. В Конституции РФ отсутствует исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления: оно может осуществляться наряду с городскими и сельскими поселениями и «на других территориях». Применяемое в контексте местного самоуправления понятие «территории» не совпадает с понятием «поселения». Первое является по своему содержанию более широким: «другие территории» могут означать и отдельные части поселения, не являющиеся самостоятельными поселениями (микрорайоны).

Признаки муниципального образования:

1. Городское либо сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородская территория города федерального значения;

2. Определённая территория;

3. Собственная компетенция по решению вопросов местного значения;

4. Наличие органов власти;

5. Символика;

6. Устав.

Вся населённая территория РФ должна быть охвачена муниципальными образованиями (их территориальный уровень--это другой вопрос). Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, должно производиться таким образом, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, но вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и относятся к полномочиям органов государственной власти. Исключено создание в субъекте Федерации трёхуровневой системы государственной власти. Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации.

Виды муниципальных образований:

1. Городское поселение--город или посёлок с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2. Сельское поселение--один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

3. Муниципальный район--несколько поселений или поселений и межселённых территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

4. Городской округ--городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района и могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

5. Внутригородская территория города федерального значения--часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения. Виды земель, составляющих территорию муниципального образования:

1. Земли городских, сельских поселений (находятся в пределах черты населённых пунктов);

2. Земли общего пользования (используются в качестве путей сообщения для удовлетворения потребностей населения);

3. Рекреационные зоны (зоны отдыха и туризма);

4. Земли, необходимые для развития поселения (места для размещения и строительства сооружений);

5. Иные земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (инфраструктура).

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. Решение вопроса установления и изменения границ муниципальных образований связано:

1. С образованием--создание нового муниципального образования на территории, на которой ранее местное самоуправление не осуществлялось или которая являлась территорией другого муниципального образования (референдум);

2. С объединением--создание одного муниципального образования на территории нескольких упраздняемых муниципальных образований (референдум либо решение представительного органа местного самоуправления);

3. С преобразованием или упразднением муниципальных образований--объединение или разделение муниципальных образований, изменение статуса муниципального образования (законы субъектов РФ); прекращение существования муниципального образования, которое возможно вследствие объединения муниципальных образований или установления федеральным законом запрета на осуществление местного самоуправления на данной территории.

Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе:

1. Населения--порядок, установленный для выдвижения инициативы проведения местного референдума;

2. Органов местного самоуправления--решения соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;

3. Органов государственной власти субъекта РФ;

4. Федеральных органов государственной власти.

Вопросы об установлении или изменении территории внутригородских муниципальных образований решаются с учётом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Сложившаяся в последнее десятилетие неопределённость территориальной организации местного самоуправления, удалённость органов местного самоуправления от населения стали одним из существенных оснований принятия Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был направлен на уточнение принципов территориальной организации местного самоуправления, установление обязательного формирования муниципальных образований на двух территориальных уровнях--в городских и сельских поселениях и в муниципальных районах с разграничением и закреплением за каждым уровнем присущих ему полномочий. Это позволит создать во всех субъектах Российской Федерации единую систему местного самоуправления, соответствующую Конституции РФ, реально приблизить местную власть к населению, что, несомненно, будет способствовать развитию демократии и гражданского общества.

Тема 8. Экономическая и финансовая основа местного самоуправления

Существование и развитие муниципальных правовых отношений не представляется возможным при отсутствии экономической основы, хотя нормы законодательства прямо и не требуют этого. Тогда как сама природа местного самоуправления подразумевает значительную экономическую самостоятельность этого демократического института. Органы государственной власти РФ содействуют развитию финансово-¬экономических основ местного самоуправления. Финансово¬-экономические основы местного самоуправления в РФ закрепляются Федеральными законами «О финансовых основах местного самоуправления», «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», БК РФ. Финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления и служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, созданию условий его жизнедеятельности.

Финансово-экономические основы местного самоуправления--совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образований.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют:

1. Муниципальная собственность;

2. Местный бюджет и иные финансовые ресурсы местного самоуправления;

3. Имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления;

4. Иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Значение финансово-экономических основ местного самоуправления:

1. Обеспечение хозяйственной самостоятельности местного самоуправления;

2. Удовлетворение потребностей населения муниципальных образований;

3. Оказание влияния на экономическое и финансовое положение в стране в целом;

4. Реализация принципа гарантированности местного самоуправления со стороны государства.

Принципы построения финансово-экономических основ:

1. Право органов местного самоуправления на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

2. Соразмерность финансовых средств органов местного самоуправления предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;

3. Право органов местного самоуправления на установление ставок местных налогов и сборов в пределах, определённых законом (принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории);

4. Разнообразие и гибкость финансовых систем, на которых основываются средства местных органов самоуправления, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;

5. Обязанность органов государственной власти РФ и государственной власти субъектов РФ содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления;

а) регулирование законами порядка передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность;

б) передача органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых им для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом данные органы;

в) разработка государственных минимальных социальных стандартов и установление социальных норм;

г) регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, между федеральным бюджетом и местными бюджетами в рамках федеральных целевых программ;

д) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

е) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти;

ж) участие в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы

з) оказание методической помощи органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов, обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Муниципальная собственность--имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ).

Субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами местного самоуправления, что не делает их собственниками муниципального имущества. Права собственника муниципального имущества от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований,-население непосредственно.

Состав муниципальной собственности:

1. Средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

2. Имущество органов местного самоуправления;

3. Муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

4. Муниципальные предприятия и организации;

5. Муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;

6. Муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

7. Муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта.

Перечень объектов (состав) муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории и другими факторами. В собственности муниципальных образований находятся:

1. Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;

2. Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий;

3. Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Документом, подтверждающим право муниципальной собственности на отдельные субъекты, является соответствующий реестр муниципальной собственности.

Муниципальное имущество (к имуществу относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, имущественные права).

Понятие «муниципальное имущество» шире, чем понятие «муниципальная собственность». Это связано с тем, что право собственности--лишь одно из возможных правовых оснований принадлежности объектов муниципальному образованию. Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, делится на части:

1. Закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления;

2. Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закреплённое за муниципальными предприятиями учреждениями, составляет муниципальную казну муниципального образования (ст. 215 ГК РФ).

Возможные способы формирования муниципального имущества (закрепляются в уставе муниципального образования):

1. Взимание налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, во внебюджетные фонды ив валютный фонд;

2. Приобретение имущества на основании договора купли¬-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим гражданским законодательством РФ;

3. Разграничение государственной собственности в РФ на федеральную, государственную собственность субъектов РФ и муниципальную и передача объектов федеральной собственности в муниципальную;

4. Разграничение муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;

5. Объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований;

6. Получение продукции, доходов в результате использования муниципальной собственности;

7. Процесс приватизации (часть имущества может переходить из государственной в муниципальную собственность);

8. Иные основания, предусмотренные действующим законодательством.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, также формируется в результате предпринимательской и иной деятельности муниципальных предприятий и учреждений. ГК РФ указывает на то, что законом устанавливаются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Отдельного закона, специально регулирующего данный вопрос, не принято.

Муниципальные предприятия, учреждения и организации.

Предприятие--организация, целью деятельности которой является получение прибыли.

Учреждение--организация, созданная для осуществления управленческих, социально¬-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Правовая основа деятельности муниципальных предприятий и учреждений:

1. Гражданский кодекс РФ;

2. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

3. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»;

4. Федеральный закон от 14.11.02 № 161-ФЗ «» государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Специфика правового положения муниципальных предприятий и учреждений:

1. Являются самостоятельными юридическими лицами, т. е. субъектами частного права;

2. Входят в состав муниципальной собственности и в этом смысле относятся к объектам права.

Вместе с тем ст. 48 ГК РФ относит муниципальные предприятия и учреждения к особой группе юридических лиц, не являющихся собственниками имущества, на базе которого они созданы. Закреплённое за муниципальным организациями имущество продолжает оставаться муниципальной собственностью и передаётся муниципальным организациям во владение, пользование и распоряжение в соответствии ГК РФ, а именно--на вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления (ст.215, 294, 296). Таким образом, создаются гарантии более жёсткого публичного контроля за движением муниципального имущества. Кроме того, созданные муниципальным образованием юридические лица не отвечают по его обязательствам, и наоборот, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом.

Статус муниципального предприятия и учреждения как объекта права муниципальной собственности можно дать из анализа норм ГК РФ:

1. Само понятие «предприятие» используется ГК РФ и для обозначения организационно¬-правовой формы юридического лица как субъекта гражданских правоотношений (ст. 114--115) и для выделения такого объекта гражданских прав, как «имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности» (ст. 132); здесь оно может выступать объектом купли-продажи (ст. 559) и аренды (ст. 656);

2. Особенности правового регулирования создания, деятельности и прекращения отношений муниципальных предприятий и учреждений и как субъектов, и как объектов права муниципальной собственности с собственником и органами, его представляющими, совершения некоторых сделок, содержания прав на имущество.

Полномочия органов местного самоуправления по созданию муниципальных предприятий и учреждений:

1. Определение целей, условий и порядка их деятельности;

2. Утверждение уставов;

3. Осуществление регулирования цен и тарифов на их продукцию (услуги);

4. Назначение и освобождение от должности руководителей данных предприятий;

5. Заслушивание отчётов об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Предприятия не вправе:

1. Продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления недвижимое имущество;

2. Сдавать его в аренду;

3. Сдавать его в залог;

4. Вносить в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных обществ и товариществ без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества.

Остальным имуществом предприятие распоряжается самостоятельно. За учреждением имущество закрепляется на праве оперативного управления. Учреждение не вправе распоряжаться закреплённым за ним имуществом и имуществом, приобретённым за счёт средств, выделенных ему по смете.

Муниципальные предприятия могут создаваться органами местного самоуправления в форме унитарных предприятий, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности, принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.

Местный бюджет и местные финансы.

Местные финансы--совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.

1. Средства местного бюджета;

2. Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;

3. Другие финансовые средства.

Местный бюджет--форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесённых к предметам ведения местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет состоит из доходных и расходных частей. Доходную часть местных бюджетов составляют:

1. Собственные доходы;

2. Поступления от регулирующих доходов;

3. Финансовая помощь (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований);

4. Средства по взаимным расчётам.

Расходы местных бюджетов осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований. Расходную часть местных бюджетов составляют:

1. Решение вопросов местного значения;

2. Осуществление отдельных переданных государственных полномочий;

3. Обслуживание и погашение долга по муниципальным займам, ссудам;

4. Ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

5. Иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Исполнение местного бюджета осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Организация бюджетного процесса.

Бюджетный процесс--регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность органов местного самоуправления по составлению, утверждению и исполнению местного бюджета, а также отчёту о его исполнении, что осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией РФ и субъекта РФ.

Решение о начале работы по составлению проекта бюджета принимает исполнительный орган местного самоуправления. Рассматривает проект и утверждает бюджет представительный орган местного самоуправления. Исполнение бюджета происходит на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счёт. Контроль за исполнением бюджета осуществляет представительный орган местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды.

Местные налоги и сборы в налоговой системе РФ.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к налоговым доходам местных бюджетов относятся:

1. Собственные налоговые доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов, определённые НК РФ;

2. Доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Федерации, закреплённые за местными бюджетами на постоянной основе;

3. Государственная пошлина;

4. Штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет.

Налоговый кодекс РФ (ст. 15) к местным налогам и сборам относит:

1. Земельный налог;

2. Налог на имущество физических лиц;

3. Налог на рекламу;

4. Налог на наследование и дарение;

5. Местные лицензионные сбор Российской Федерации.

Однако согласно Федеральному закону от 5.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» в связи принятием части второй Налогового кодекса РФ статья 15 (и ряд иных статей) данного Кодекса вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее--Закон об основах налоговой системы в Российской Федерации) (согласно Федеральному закону от 29.07.04 № 95-ФЗ данное положение утратило силу). Что касается упомянутого Закона об основах налоговой системы, то его действие в данной сфере обуславливается волеизъявлением субъектов Российской Федерации.

Так, ст.21 Закона содержит перечень местных налогов и сборов, однако после введения в действие субъектами Российской Федерации соответствующих законов часть из них заменяется региональным налогом с продаж, тогда как другая часть--региональным налогом на недвижимость. Таким образом, в распоряжении местных бюджетов остаётся в значительной степени ограниченный состав доходных источников.

Тема 9. Общественное самоуправление жителей

Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и местного самоуправления. Правовой основой образования и деятельности разнообразных общественных объединений является конституционное право каждого человека на объединение, на свободу деятельности общественных объединений (ст. 30 Конституции РФ), которое конкретизируется рядом федеральных законов. Таким образом, Конституции РФ закрепляет две формы власти--государственная и местная--и два способа осуществления народом принадлежащей ему власти-непосредственное волеизъявление и представительное правление.

Общественное самоуправление--это одна из разновидностей и производных народовластия и в то же время важный фактор его становления и развития. Понятия «местное самоуправление» и «общественное самоуправление» не тождественны. Местное самоуправление--это форма прежде всего публичной власти населения по решению самостоятельно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Общественное самоуправление--это самоорганизация, самодеятельность граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив и общих интересов.

Народовластие в системе местного самоуправления--осуществление населением муниципального образования полновластия в рамках действующего законодательства при решении вопросов местного значения, а также права на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Согласно Конституции РФ местное самоуправление в РФ осуществляется в различных формах (ст. 130). В своей совокупности эти различные формы образуют единую систему местного самоуправления только в рамках соответствующих муниципальных образований. Законодательством закреплены группы организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление:

1. Формы непосредственной демократии--осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения, участие в работе органов муниципального образования при решении вопросов местного значения;

2. Выборные и иные органы местного самоуправления (представительная демократия)--осуществление власти населением муниципального образования через депутатов представительных органов и деятельность выборных органов и должностных лиц муниципального образования;

3. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления;

а) местный референдум (участие граждан в местном самоуправлении является непосредственным, личным);

б) выборы (участие граждан в местном самоуправлении является непосредственным, личным);

в) по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;

г) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

д) сход граждан (участие граждан в местном самоуправлении является непосредственным, личным);

е) территориальное общественное самоуправление (участие граждан в местном самоуправлении является непосредственным, личным);

ж) правотворческая инициатива граждан (инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом);

з) публичные слушания (обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования);

и) конференции граждан (собрания делегатов) (порядок их назначения и проведения определяется уставом муниципального образования, территориального общественного самоуправления, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования);

к) опрос граждан (он проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения);

л) обращения граждан в органы местного самоуправления (индивидуальные и коллективные).

Допускается участие граждан в других формах осуществления местного самоуправления, не противоречащих законодательству.

Правовые основы народовластия в системе местного самоуправления:

1. Непосредственная (прямая) демократия;

а) Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

б) Федеральный закон от 12.06.02 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

2. Представительная демократия;

а) Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»;

б) субъекты Российской Федерации--законы и подзаконные акты (конституции республик и уставы других субъектов);

в) муниципальные образования--уставы и акты, регулирующие процедуру деятельности представительных органов местного самоуправления.

Местный референдум--высшее непосредственное выражение воли населения муниципального образования по важнейшим вопросам местного значения, в результате которого путём голосования жителей муниципального образования принимается обязательное на всей территории муниципального образования решение.

Местные референдумы можно разделить на группы:

1. Обязательный--его результатом является решение, обязательное к исполнению всеми субъектами муниципально¬-правовых отношений;

2. Консультативный (не являются собственно референдумами, а скорее консультативными опросами)--его решения не носят обязательного характера.

Правовое регулирование порядка организации и проведения местного референдума в РФ осуществляется:

1. Конституцией РФ (ст. 130);

2. Федеральными конституционными законами и федеральными законами;

3. Конституциями (уставами) субъектов РФ;

4. Законами субъектов РФ;

5. Уставами муниципальных образований;

6. Иными нормативными актами муниципальных образований.

Порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 % от числа участников референдума.

Порядок проведения:

1. Принятие решения о проведении местного референдума представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом;

2. Обращение инициативной группы в муниципальную избирательную комиссию, а в случае её отсутствия--представительный орган местного самоуправления с ходатайством о регистрации группы;

3. Регистрация инициативной группы;

4. Организация инициативной группой сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума;

5. Принятие муниципальной избирательной комиссией решения о назначении референдума и направление документов в представительный орган;

6. Назначение референдума (инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации; решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования; представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума; в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом);

7. Агитация;

8. Проведение местного референдума (голосование осуществляют муниципальные и участковые комиссии референдума);

9. Подведение итогов референдума (решения имеют обязательный характер, должны быть обнародованы и не требуют какого-либо подтверждения; решение может быть отменено или изменено путём принятия иного решения на местном референдуме, но не ранее двух лет после его принятия, либо признано недействительным в судебном порядке).

Ответственность за неисполнение решений референдума выходит за рамки государственно¬-правового регулирования, однако её установление в рамках административного или уголовного права невозможно без постановки вопроса об этом непосредственно в законодательстве о референдуме.

Собрания (сходы) граждан--форма привлечения граждан к осуществлению самых разнообразных управленческих функций (на больших по численности населения территориях могут проводиться конференции (съезды) граждан, т.е собрания представителей граждан).

Они проводятся в поселении с численностью не более 100 человек, обладающих избирательным правом, для решения вопросов местного значения. Порядок его созыва и проведения, принятия и изменения его решений, пределы компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ. Инициаторами проведения выступают:

1. Глава муниципального образования;

2. Староста;

3. Органы территориального общественного самоуправления.

Сход граждан считается правомочным при участии в нём более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Компетенцию сходов граждан составляют вопросы (она находится в ведении органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления):

1. Избрание и освобождение старосты от должности;

2. Избрание органов территориального общественного самоуправления и утверждение их уставов (положений);

3. Заслушивание информации о работе старост местной администрации и её комиссий;

4. Обсуждение проектов законов и других нормативных актов государственной власти и управления по важнейшим вопросам;

5. Рассмотрение и обсуждение планов застройки населённых пунктов, их благоустройства, надлежащего использования жилого фонда;

6. Обсуждение поведения граждан, допускающих нарушения общественного порядка;

7. Утверждение программы деятельности органов территориального общественного самоуправления, вынесенной на обсуждение населения;

8. Заслушивание отчётов депутатов представительных органов, избранных по данному избирательному округу;

9. Рассмотрение иных вопросов в соответствии с уставом, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

Порядок проведения:

1. Созыв органами территориального общественного самоуправления (при отсутствии--инициативными группами жителей, представительным органом или главой муниципального образования);

2. Заблаговременное доведение до жителей решения о созыве и повестке дня;

3. Участие граждан в собрании непосредственно, свободно и добровольно.

Решения для органов территориального общественного самоуправления носят обязательный характер, а для жителей--рекомендательный. Изменять и отменять принятые решения могут только сами собрание (сход), конференция (съезд) граждан, либо местный референдум, либо суд.

Виды собраний (сходов) граждан:

1. Осуществление полномочий представительного органа местного самоуправления;

2. Уровень муниципального собрания в целом (как институт территориального общественного самоуправления);

3. Реализация конституционного права граждан (право собираться мирно, без оружия, проведение митингов и демонстраций, шествий и пикетирования).

В настоящее время идёт процесс формирования правовой основы для организации данной формы осуществления местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление--самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (поселения) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Система ТОС включает в себя:

1. Общие собрания (сходы)--они правомочны, если в них принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста;

2. Конференции граждан--они правомочны, если в них принимают участие не менее 2/3 избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста;

3. Советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, посёлков, сельских населённых пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий;

4. Другие территориальные формы непосредственной демократии.

Эти формы непосредственной демократии используются в системе местного самоуправления для привлечения внимания органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления к проблемам местной жизни.

Функции ТОС:

1. Представление интересов населения, проживающего на соответствующей территории;

2. Обеспечение исполнения решений, принятых на собраниях и конференциях граждан;

3. Осуществление хозяйственной деятельности;

4. Внесение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов.

Порядок организации и осуществления ТОС (определяется уставом в соответствии с законами субъектов Федерации):

1. Формирование путём выборов на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан;

2. Содействие со стороны органов местного самоуправления в осуществлении полномочий;

3. Решение местных вопросов, затрагивающих интересы жителей соответствующей территории;

4. Не обязательное принятие решений всеми гражданами и юридическими лицами на соответствующей территории;

5. В соответствии с уставом муниципального образования могут являться юридическими лицами;

6. Самостоятельность в своей деятельности отсутствие вышестоящих органов и организаций.

ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:

1. Подъезд многоквартирного жилого дома;

2. Многоквартирный жилой дом;

3. Группа жилых домов;

4. Жилой микрорайон;

5. Сельский населённый пункт, не являющийся поселением;

6. Иные территории проживания граждан.

Народная правотворческая инициатива--предусмотренное уставом муниципального образования право населения вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения.

Данная норма нашла закрепление в ст. 25 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Значение народной правотворческой инициативы:

1. Реальная возможность любым социальным группам населения принимать непосредственное участие в решении местных вопросов;

2. Принятие решений соответствующими органами общественного самоуправления с учётом мнения и интересов большинства населения.

ТОС является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно¬-правовой форме некоммерческой организации.

Обращения граждан в органы местного самоуправления (индивидуальные и коллективные) имеют нормативное регулирование (ст. 33 Конституции РФ; ст. 26 Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Виды обращений:

1. Предложения--мнения людей о том, что можно и целесообразно сделать для улучшения жизни людей;

2. Заявления--просьбы о реализации субъективных прав;

3. Сведения о нарушении прав конкретных лиц.

Требования к обращениям:

1. Письменная (подпись) и устная (адресация непосредственно должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны проводить личный приём граждан) форма;

2. Обязанность ответа по существу обращений граждан в течение одного месяца; обращения, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно (не позднее 15 дней).

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке подчинённости либо в суд.

Публичные слушания--форма прямого волеизъявления граждан, проводимая для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.

Инициаторами публичных слушаний выступают:

1. Население;

2. Представительный орган муниципального образования;

3. Глава муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься:

1. Проект устава муниципального образования, а также проект изменений в нём и дополнений к нему;

2. Проект местного бюджета и отчёт о его исполнении;

3. Проекты планов и программ развития муниципального образования;

4. Вопросы о преобразовании муниципального образования.

Жители должны быть заблаговременно оповещены о времени и месте проведения публичных слушаний и ознакомлены с проектом муниципального правового акта.

Охрана общественного порядка--обеспечение общественной безопасности на улицах, в транспорте и иных общественных местах.

Основные задачи в этой сфере сегодня решает Милиция общественной безопасности, созданная на основании Закона РФ «О милиции». Органы местного самоуправления в целях охраны общественного порядка на территории муниципального образования привлекают граждан, общественные организации, предприятия, используя для этого различные организационно-правовые формы (народные дружины).

Допускается участие граждан в других формах осуществления местного самоуправления, не противоречащих законодательству.

Тема 10. Муниципальное избирательное право и организация муниципальных выборов

Нормативно-правовые акты, регулирующие механизм проведения референдумов на муниципальном уровне в России, по территории действия можно подразделить на 3 группы:

1. Действующие на территории всей Российской Федерации;

2. Действующие на территории субъекта Российской Федерации;

3. Действующие на территории муниципального образования.

При этом акты нижестоящего уровня не должны противоречить актам органов власти вышестоящего уровня. Референдумный и избирательный процессы представляют собой технологические формы реализации конституционных принципов подготовки и организации голосования граждан по важным вопросам государственного и местного значения, выборов государственных органов власти и органов местного самоуправления в рамках предусмотренной законодательством последовательности совершения целого комплекса референдумных и избирательных действий и процедур. Местное самоуправление осуществляется гражданами путём муниципальных выборов. С их помощью население непосредственно выражает свою волю о составе представительных органов (депутатах), членах иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лицах местного самоуправления, даёт им необходимую демократическую легитимацию.

Муниципальные выборы--форма прямого волеизъявления граждан РФ и в установленных законом случаях иностранных граждан, проживающих на территории муниципального образования, в целях формирования органов местного самоуправления и наделения полномочиями должностных лиц местного самоуправления.

Правовая основа муниципальных выборов:

1. Конституция РФ;

2. Федеральный закон от 12.06.02 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;

3. Законы субъектов Федерации;

4. Уставы муниципальных образований.

Муниципальные выборы осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов РФ. Муниципальные выборы являются обязательными и периодическими. Срок, на который избираются органы местного самоуправления, не может быть меньше 2 и более 5 лет. Участие граждан РФ в выборах является свободным и добровольным. Быть избранными в выборные органы местного самоуправления могут граждане РФ, достигшие 21 года. Активным избирательным правом обладает гражданин, местожительство которого расположено в пределах избирательного округа. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с местожительством гражданина, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Все граждане, обладающие активным избирательным правом, подлежат регистрации. Время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается законом, продолжительность голосования не может составлять менее 10 часов. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Полномочия РФ и её субъектов в данной сфере определяются в вопросах:

1. Определение порядка проведения муниципальных выборов (компетенция субъектов Федерации);

2. Регулирование и защита конституционных (избирательных) прав граждан (компетенция Федерации) путём установления ограничений этих прав;

3. Гарантии проведения муниципальных выборов, защиты конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (совместное ведение Федерации и её субъектов).

Порядок проведения муниципальных выборов:

1. Назначение выборов (особенность--в случае неназначения в срок выборов уполномоченным на то органом выборы назначает муниципальная избирательная комиссия, а при неисполнении этой обязанности--суд);

2. Формирование избирательных комиссий (муниципальные, окружные, участковые);

3. Составление списков избирателей--общегосударственная система регистрации (учёта) избирателей организуется с целью обеспечения необходимых гарантий участия избирателей в выборах, образования избирательных участков; использование Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума в современной России является одной из гарантий реализации прав граждан Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и полноты информации о выборах и референдуме; обязанность глав местных администраций представлять избирательным комиссиям по установленной Единой форме сведения об избирателях, проживающих на соответствующих территориях (не позднее 10 января и 10 июля каждого года с использованием базы данных ФКЗ «Избиратель);

4. Формирование избирательных округов и избирательных участков--избирательные участки образуются для проведения голосования и подсчёта голосов избирателей, участников референдума; границы избирательных округов и число избирателей в каждом округе устанавливаются избирательной комиссией муниципального образования по представлению главы муниципального образования или органа (должностного лица) местного самоуправления, уполномоченного уставом муниципального образования, решением представительного органа местного самоуправления либо решением суда, и утверждаются представительным органом местного самоуправления не позднее чем за 60 дней до дня выборов; избирательные округа охватывают всю территорию муниципального образования; единый избирательный округ--округ, включающий в себя всю территорию, на которой проводятся выборы; муниципальная избирательная комиссия не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы, определяет схему одномандатных и (или) многомандатных избирательных округов;