Служба в органах прокуратуры как вид государственной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Общая характеристика службы в органах прокуратуры как вида государственной деятельности

1.1 Характеристика службы в органах прокуратуры: понятие, признаки

1.2 Нормативные источники правового регулирования прохождения службы в органах прокуратуры

Глава 2. Правовой статус прокурора и прокурорского работника

2.1 Требования, предъявляемые к кандидату на должность прокурора и прокурорского работника

2.2 Ограничения, связанные с прохождением службы в органах прокуратуры

2.3 Основания и порядок наделения полномочиями, приостановление и прекращение полномочий

2.4 Меры поощрения и взыскания. Виды ответственности: основания и порядок привлечения

2.5 Меры материального и социального обеспечения

Заключение

Список источников

Введение

Прокуратура Российской Федерации как государственный орган власти насчитывает почти трехсотлетнюю истории. Прокуратура была и продолжает являться органом на протяжении практически всей истории своего существования - от появления при Петре I до сегодняшнего дня.

Ее организационная и функционально-процессуальная деятельность активно способствует сохранению в России единого правового пространства. Именно прокуратура во всех отраслях надзорной деятельности внесла достойный вклад в решение важнейшей задачи - защиты прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства.

Не подменяя ни один из органов государственной власти (в их традиционном разделении на исполнительные, законодательные и судебные), прокуратура инициативно выполняет поставленные задачи по всем направлениям прокурорской деятельности.

Сформировавшиеся в современный период органы и учреждения прокуратуры Российской Федерации пользуются авторитетом в глазах населения. Успешная реализация полномочий прокурорскими работниками зависит от правильной организации службы в прокуратуре, надлежащего исполнения своих служебных обязанностей всеми ее сотрудниками. Государство и общество предъявляют повышенные требования к работникам прокуратуры. Новым этапом развития служебных отношений является создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Вместе с тем в настоящее время в связи с произошедшими радикальными переменами в различных сферах общественной жизни действующее законодательство, регулирующее служебно-правовые отношения в органах прокуратуры Российской Федерации, во многом устарело. Не нашли своего закрепления в нормативно-правовых актах принципы государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры, правовой статус его работников, ответственность за воздействие в какой-либо форме на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности; юридически не решены многие проблемы, возникающие при приеме на работу и прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, при аттестации прокурорских кадров, применении к ним мер поощрения и дисциплинарной ответственности.

После принятия в начале ХХ века пакета законов о государственной службе статус государственной службы поднят на более высокий уровень. Однако действующие нормативные акты, регулирующие организацию и прохождение службы в органах и учреждениях прокуратуры России, принимаются и изменяются не достаточно быстро.

Положения, относящиеся к правовому статусу работника прокуратуры, определению круга его служебных прав и обязанностей и непосредственно связанные со службой в органах прокуратуры, частично урегулированы законодательством о государственной службе, однако они не отражают специфики служебно-правовых отношений в прокуратуре как особом государственном органе, осуществляющем надзор за исполнением Конституции РФ, законов и иных нормативных актов. Анализ правовых норм, относящихся к служебной деятельности органов прокуратуры, позволяет сделать вывод о необходимости реформирования указанных отношений на четко выработанной концептуальной основе, дальнейшего развития и совершенствования законодательства в данном направлении.

В связи с новым этапом формирования рыночных отношений, активизацией исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, происходящими в стране конституционными преобразованиями государственных органов, реформированием всей экономической и политической системы правовая регламентация прохождения государственной службы в органах прокуратуры приобретает все большую значимость. От ее надлежащего законодательного закрепления зависит функционирование всей системы органов прокуратуры и в конечном итоге выполнение поставленных государственных задач.

Вышеизложенные положения свидетельствуют об актуальности данного исследования, рассматривающего вопросы службы в органах и учреждениях прокуратуры.

Объект исследования - общественные отношения, связанные с институтом службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ.

Предмет исследования - теоретические положения доктрины права и нормы законодательства, регулирующие статус, организацию и деятельность органов прокуратуры в Российской Федерации.

Цель - комплексное исследование на основе анализа работ ученых и норм законов и иных актов о статусе и функциях прокуратуры административно-правового регулирования службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, а также поиск эффективных форм управленческого и законодательного воздействия на служебные отношения в прокуратуре в целях их стабилизации и улучшения в современных условиях.

С учетом данной цели были поставлены следующие задачи:

- дать общую характеристику службы в органах прокуратуры;

- рассмотреть нормативные источники правового регулирования прохождения службы в органах прокуратуры;

- изучить требования, предъявляемые к сотрудникам прокуратуры;

- рассмотреть ограничения, связанные с прохождением службы в органах прокуратуры;

- исследовать основания и порядок наделения полномочиями, приостановление и прекращение полномочий;

- проанализировать меры поощрения и взыскания, виды ответственности работников прокуратуры;

- раскрыть меры материального и социального обеспечения работников прокуратуры.

Методологическую основу исследования составила диалектическая теория познания и основанные на ней методы исследования, позволившие исследовать проблему комплексно: провести исторический и сравнительный анализы.

Использованы такие принципы исследования, как историзм, научная обоснованность, социальный подход и приоритет общечеловеческих ценностей.

Автором также используются сравнительно-правовой, исторический, социологический и статистический методы, комплексный анализ.

Научная новизна работы заключается в том, что автором впервые были комплексно рассмотрены основы и особенности службы в органах и учреждениях органов прокуратуры России.

Наименование и расположение глав обусловлены логикой и результатами исследования.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Общая характеристика службы в органах прокуратуры как вида государственной деятельности

1.1 Характеристика службы в органах прокуратуры: понятие, признаки

Российская прокуратура представляет собой систему федеральных государственных органов власти. Поэтому Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

Прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом требований закона.

Рассмотрение любого вида службы сегодня невозможно без исследования ее теоретико-правовых основ.

Так, толковый словарь Ожегова С.И. определяет понятие «служить» как «делать что-нибудь, для кого-чего-нибудь, выполняя чью-нибудь волю, приказания, работать в пользу чего-нибудь» Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М.: 1982. - С.675..

В современной юриспруденции к изучению этого вопроса в теоретическом плане обращаются прежде всего ученые-административисты, рассматривая в целом в качестве служебной такую социально значимую деятельность, которая выражает непосредственную связь с конкретным человеком, направлена на его пользу и с его ведома Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе//Государство и право. 1997. № 9. - С.7-8; Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: 1996. - С.101..

В.М. Манохин дает наиболее удачную дефиницию: это профессиональная деятельность определенного контингента лиц - служащих - по организации исполнения и практической реализации полномочий государственных, общественных и иных социальных структур. Будучи представителем науки административного права, В.М.Манохин настаивает на формировании в России особой отрасли законодательства - законодательства о службе, высказывается о необходимости разработки служебного права Манохин В.М. Служба и служащие в Российской Федерации: правовое регулирование. - М.: 1997. - С.9..

Необходимо отметить, что о важности института государственной службы свидетельствует значительное количество научных работ, в которых раскрыты ее административно-правовые, социальные и психологические аспекты Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - М.: 1996; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: 1999; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М.: 2002; Демин А.А. Государственная служба. - М.: 2004; Государственная служба/Под ред. А.В.Оболонского. - М.: 1999; Настольная книга государственного служащего/Отв. ред. В.И.Шкатулла. - М.: 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М.: 1996; и др..

Термин «государственная служба» имеет много значений как в социальном, так и в правовом плане. По мнению видного русского государствоведа Н.М. Коркунова, службой государству в широком смысле слова можно назвать всякую деятельность на пользу государству. Конкретизируя свою позицию, он определял государственную службу как особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.1. - СПб.: 1892. - С.271.. С развитием в нашем обществе юридической науки ее содержание существенно менялось. В настоящее время в отечественном правоведении специалисты отказались от понимания государственной службы как деятельности лиц, занимающихся исключительно интеллектуальным трудом в противоположность к труду физическому, труду рабочих Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права. - М.: 1997. - С.175; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. - М.: 1996. - С.173-174.. Государственная служба чаще всего рассматривается ныне как деятельность определенной категории служащих в органе государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов Овсянко Д.М. Административное право. - М.: 1995. - С.48.; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: 1998. - С.307.. Более сокращенное определение предлагает И.А.Василенко: под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. - М.: 2005. - С.179..

Н.М.Конин отмечает, что государственная служба как социальная и государственно-правовая категория представляет собой сложное общественное явление. Ее необходимо рассматривать как организационный и правовой институт. Как организационный институт она тесно связана с организацией государственной деятельности и является ее элементом. Государственная организация выполнения стоящих перед государством задач и осуществления ими функций включает в себя несколько этапов: во-первых, государство в лице своих высших органов государственной власти устанавливает и закрепляет в своей конституции основные звенья государственного механизма, специализирующиеся на определенных видах властной государственной деятельности (представительная, законодательная власть, исполнительная власть, судебная власть, различные виды общегосударственной контрольно-надзорной власти); во-вторых, определяет систему органов в каждом из звеньев государственного механизма; в-третьих, формирует (создает) каждый конкретный орган во всех звеньях системы государственного механизма и, наконец, в-четвертых, организует работу личного состава - служащих всех органов государственного аппарата. Как правовой институт, государственная служба включает совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий Конин Н.М. Административное право России. - М.: 2006. - С.104-106..

Представляет интерес мнение А.Ф.Ноздрачева, который определяет государственную службу как установленный государством, нормативно выраженный и легитимный, признаваемый гражданами юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства в масштабе всего общества и реального времени Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки.государственных служащих. - М.: 1999. - С.14.. Такая точка зрения представляется верной.

В научной литературе имеются различные классификации государственной службы, при этом служба в прокуратуре выделяется отдельно.

Так, в соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей государственная служба может быть подразделена на службу в органах представительной, исполнительной и судебной власти. Известный ученый-административист Ю.Н.Старилов справедливо полагает, что за этими рамками остается служба как профессиональная деятельность в органах прокуратуры, которая также должна быть (и является по существу) государственной Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - М.: 1996. - С.39. .

Н.М.Конин предлагает ее разделение по сферам, отраслям и видам государственной деятельности, выделяя при этом военную службу, службу в органах внутренних дел, государственную налоговую службу, службу в таможенных органах, службу в органах и учреждениях прокуратуры, службу судебных приставов, служебную деятельность государственных нотариусов и служебную деятельность аудиторов счетной палаты Конин Н.М. Российское административное право. - Саратов: СГАП, 2001. - С.203-204.. Как видится, перечень приведенных автором видов федеральной государственной службы является неполным, данная классификация не охватывает всего многообразия государственных органов. За ее рамками остается федеральная антимонопольная служба, федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, федеральная служба в Роснауке и многие другие виды.

Более удачной представляется позиция В.М.Манохина, который выделяет следующие виды государственной службы:

- федеральная государственная служба в Администрации Президента РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания - служба в аппарате высшей законодательной государственной власти;

- федеральная государственная служба в системе исполнительной центральной государственной власти - в аппаратах Правительства, федеральных министерств и ведомств;

- федеральная государственная служба всех судов, составляющих судебную систему Российской Федерации;

- федеральная государственная служба в системе органов прокуратуры РФ;

- федеральная государственная служба в аппарате государственных контрольных органов - Счетной палаты Федерального Собрания, Контрольного управления Администрации Президента РФ, других государственных контрольных органов Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М.: 1997. - С.196-197..

Такое разделение основано на общепринятой классификации государственных органов.

В юридической литературе высказывается мнение о необходимости дифференциации федеральной государственной службы на федеральную государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу Административное право Российской Федерации/Под ред. Н.Ю.Хаманевой. - М.: 2005. - С.194.. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 02.06.2003. № 22. Ст.2063. система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы, как государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба.

Как верно отмечает Н.М.Конин, государственная служба представляет собой межотраслевой институт, охватывающий нормы многих отраслей права: административного, финансового, гражданского, трудового и даже уголовного. Однако в большей своей организационной части служба есть важнейший административно-правовой институт Конин Н.М. Административное право России. - М.: 2006. - С.106..

Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации невозможно без установления места данного органа в системе государственных органов власти. От принадлежности к тем или иным органам зависит само содержание службы в них. Определение места органов прокуратуры в системе властных структур имеет решающее значение для перспектив развития и совершенствования служебно-правовых отношений.

Законодательная ветвь государственной власти олицетворяет собой одно из величайших достижений общественного развития. Она является важнейшей формой представительной демократии Шалумов М.С. Прокуратура в современном российском государстве. - Кострома: 2001. - С.16. Романов А.С. Проблемы реформирования государственных органов. - М.: 2006. - С.12-19..

В соответствии со ст.12 Федерального закона РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 17.01.1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. № 47. Ст.4472. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Государственная Дума не участвует в решении вопросов о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Прокуратура не принимает законы - она представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, которые осуществляют от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, независимо от каких-либо органов государственной власти, обеспечивая тем самым единство законности в масштабах всей страны. Федеральное Собрание не выбирает направление деятельности прокуратуры. Соблюдение Конституции и исполнение федеральных законов органами власти субъектов Федерации также входит в предмет прокурорского надзора. Генеральный прокурор издает приказы и распоряжения исключительно по вопросам деятельности возглавляемого органа.

Таким образом, на сегодняшний день отсутствуют какие-либо основания для выдвижения доводов о том, что прокуратура является элементом законодательной власти.

Не относится прокуратура и к органам исполнительной власти. В соответствии со ст.21 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти поднадзорны органам прокуратуры. Прокурорские работники не занимаются управлением государственными делами, не принимают никаких управленческих решений в отношении широкого круга лиц. Правоприменительная деятельность органов прокуратуры не является формой государственного управления. Следовательно, прокуратура не относится и не может быть отнесена к исполнительной власти.

Единственная посвященная прокуратуре статья 129 Конституции находится в главе 7 «Судебная власть» Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 года)//Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст.445. . Подобное относит прокуратуру к системе органов государственной власти.

Однако рассматривать прокуратуру в системе органов судебной власти является неверным. В компетенцию органов прокуратуры не входит назначение уголовного или административного наказания, прокурор является одним из инициаторов возбуждения судебных стадий уголовного, гражданского, арбитражного процесса. Участие прокурора в рассмотрении судом конкретных дел имеет своей конечной целью обеспечение прав и законных интересов отдельных граждан, а также интересов общества и государства в целом, при этом прокурор выступает как самостоятельная сторона в процессе, а не от имени и по поручению судебных органов. В организационном плане органы прокуратуры не входят в систему судов или судебных департаментов, а прокуроры не подчинены и не подотчетны этим органам.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что органы прокуратуры не относятся к законодательной, исполнительной, судебной ветвям власти и представляют собой отдельно стоящий государственный орган, который имеет свои специфические цели и задачи, предназначение и организационную структуру.

Не является прокуратура и четвертой надзорной ветвью власти. По сути в современных социально-экономических условиях единственным органом, который мог бы обеспечить верховенство закона в нашей стране, является прокуратура. Места, отведенного ей в Конституции РФ, недостаточно, Прокуратура, не относясь к законодательной, исполнительной или судебной власти, а также не представляя собой какую-либо иную самостоятельную ветвь государственной власти, в то же время выполняет в государственном механизме особую роль, определяемую историческими традициями и опытом, уровнем функционирования правовых институтов и выполнения ими своих правоохранительных задач, потребностями развития общества.

Прокуратура является необходимым элементом, способствующим своей надзорной, процессуальной, координационной и иной деятельностью функционированию каждой ветви государственной власти в рамках определенных законом полномочий и одновременно их взаимодействию на основе обеспечения единства законности на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, прокуратура Российской Федерации является отдельно стоящим федеральным государственным органом и, следовательно, служба в органах прокуратуры являет собой особый вид федеральной государственной службы, имеющей свои специфические черты.

Конституционный статус составляет важную часть правового статуса прокуратуры. Он включает в себя конституционные нормы о деятельности прокуратуры, закрепление в них места, роли и назначения органов прокуратуры в механизме разделения и взаимодействия властей, полномочия по реализации возложенных Конституцией РФ функций. Специально прокуратуре посвящена лишь одна статья Конституции РФ - сто двадцать девятая. Данная статья закрепляет следующие элементы конституционного статуса прокуратуры:

- организационную структуру прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору (часть 1);

- порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора (часть 2);

- порядок назначения прокуроров субъектов Федерации (часть 3);

- порядок назначения иных прокуроров (часть 4);

- уровень правового регулирования деятельности прокуратуры (часть 5).

Кроме названной статьи, в Конституции РФ содержится еще ряд норм, образующих вместе со статьей 129 основу конституционного статуса прокуратуры и корреспондирующих с нормами этой статьи: правовое регулирование деятельности прокуратуры находится в исключительном ведении федеральной власти (пункт «о» статьи 71); кадровые вопросы в органах прокуратуры находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт «л» части 1 статьи 72); по существу, действие данной нормы распространяется лишь на один кадровый вопрос - о назначении прокуроров субъектов Федерации по согласованию с ее субъектами; представление Совету Федерации кандидатуры Генерального прокурора и внесение в Совет Федерации предложения об освобождении от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Президента (пункт «е» статьи 83); назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора относится к исключительной компетенции Совета Федерации (пункт «з» части 1 статьи 102); постановка перед соответствующей палатой Федерального Собрания вопроса о лишении неприкосновенности депутатов Федерального Собрания возлагается на Генерального прокурора, который вносит в палату представление (часть 2 статьи 98).

То есть, конституционное регулирование статуса прокуратуры ограничено лишь вопросами организационного характера (за исключением вопроса о лишении депутата неприкосновенности, носящего процессуальный характер) и не затрагивает принципиальных моментов, связанных с определением места, роли и назначения прокуратуры в Российском государстве.

Работники прокуратуры, выполняя свои профессиональные обязанности, направленные на обеспечение защиты законных прав и интересов граждан и общества, применяют предусмотренные законодательством меры воздействия к нарушителям законов, к устранению допущенных нарушений. Таким образом, их деятельность оказывается непосредственно обращенной к конкретным лицам, как к тем, которые пострадали (претерпели) от правонарушения, так и к тем, которые виновны в их совершении. Поэтому она справедливо может рассматриваться как служебная. Осуществляя свои полномочия по защите и восстановлению чьих-либо нарушенных прав, работники прокуратуры реализуют прежде всего волю государства.

Так, в пункте 1 статьи 1 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Важно подчеркнуть, что в части 1 статьи 40 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

Как видится, федеральную государственную службу в органах прокуратуры необходимо отнести к правоохранительной. Так, в статье 7 Федерального закона РФ от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 02.06.2003. № 22. Ст.2063. дано понятие правоохранительной службы - это вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Деятельность органов прокуратуры, безусловно, по своей сути является правоохранительной, поскольку они осуществляют надзор за точным исполнением законов в России, принимают необходимые правовые меры, направленные на защиту интересов государства, общества и граждан.

В Законе о прокуратуре не содержится базового понятия службы в органах и учреждениях прокуратуры. Поэтому можно предложить следующее определение. Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - профессиональная деятельность служащих органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, направленная на обеспечение верховенства законности, соблюдение прав и законных интересов граждан, общества и государства.

Рассмотрение вопроса о государственной службе невозможно без раскрытия понятия государственного служащего. Служба и служащий тесно взаимосвязаны.

По мнению Ю.Н.Старилова, государственный служащий в широком понимании - это индивидуальный субъект права, осуществляющий государственные функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях (в этом случае государственные функции имеют, например, социально-культурный характер; их осуществляют служащие медицинских, воспитательных, образовательных и прочих учреждений). Государственный служащий - это лицо, профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Между государственным служащим и государством (государственным органом) на определенном этапе возникает конкретное государственно-служебное правоотношение, характеризующееся наличием взаимных прав, обязанностей, ограничений и запретов, ответственности и других атрибутов правового статуса государственного служащего.

В узком понимании государственный служащий - это лицо, занимающее государственную должность государственной службы, то есть должность в системе структурных подразделений государственной администрации, и выполняющее на возмездных началах (за вознаграждение, заработную плату, денежное содержание) функции этого государственного органа (управленческие, властные, правоохранительные, обеспечивающие осуществление судебной власти) Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М.: 2002. - С.28-29..

Д.Н. Бахрах предлагает всеохватывающее понятие: по его мнению, служащий - это гражданин, занимающий должность в какой-либо организации и осуществляющий административную деятельность либо социально-культурное обслуживание. Все служащие являются профессионалами управления или социально-культурного обслуживания Бахрах Д.Н. Административное право России. - М.: 2007. - С.207..

Ю.А. Тихомиров дает более конкретное определение: федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. - М.: 2006. - С.270-271..

Н.М. Конин кратко утверждает, что государственные служащие - это граждане России, исполняющие профессиональные обязанности по занимаемым должностям государственной службы и получающие за это денежное вознаграждение из государственного бюджета Конин Н.М. Российское административное право. - Саратов: 2001. - С.208-209..

По мнению М.В. Баглая, под гражданством понимается правовая принадлежность лица к данному государству, то есть признание государством этого лица в качестве полноправного субъекта конституционно-правовых отношений Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М.: 1998. - С.265. . Иными словами, гражданство - устойчивая правовая связь между человеком и государством. В.М. Манохин подчеркивает, что государственный служащий действует при исполнении своих служебных полномочий по поручению государства и от его имени Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право. - М.: 1996. - С.111.. Таким образом, Российская Федерация поручает осуществлять государственные полномочия от своего имени только ее гражданам.

Рассмотрение вопроса о государственном служащем тесно связано с должностью, которую он занимает. Должность - это материально-правовая основа государственной службы как специальной профессиональной деятельности государственных служащих Административное право России/Под ред. Ю.Н.Старилова, Н.М.Конина. - Саратов: 2006. - С.159..

В статье 1 ныне утратившего силу Федерального закона РФ от 31.07.1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 31.07.1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 31.07.1995. № 31. Ст.2990 (утратил силу). государственная должность определялась как должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей. То есть, данное определение не раскрывало суть самого понятия «должность», которое должно рассматриваться прежде всего как организационно и юридически обособленная часть государственного аппарата, поскольку в ней сосредоточен элемент компетенции государственного органа.

Ю.Н. Старилов рассматривает понятие «государственный служащий» в трех аспектах. Во-первых, с государственно-правовой точки зрения, государственный служащий - это «слуга» государства (его органов), наделенный полномочиями различного характера и значения. Служащий представляет государство в его многообразных взаимоотношениях как внутри государственной администрации (различных государственных органов и организаций), так и во внешних связях с другими общественными, государственными и негосударственными организациями. Государственный служащий - продукт развития общества и государства, призванный осуществлять государственные функции. Во-вторых, с административно-правовой точки зрения государственный служащий имеет особые властные организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий юрисдикционные (правоохранительные) меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции. В-третьих, с уголовно-правовой точки зрения, государственный служащий - особый субъект уголовной и административной ответственности (государственные служащие - должностные лица - несут ответственность за преступления против государственной власти и интересов государственной службы). Каждый государственный служащий должен быть занят выполнением определенных задач, обусловленных занимаемой должностью. В этом смысле государственная должность - это его «рабочее» (служебное) место. Каждая государственная должность включена в штат, который является также одним из основных элементов государственной службы. Штатное расписание состоит из образованных в каждом государственном органе (организации) должностей. Должности образуются в государственных организациях в распорядительном порядке субъектами государственной власти Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М.: 2002. - С.29-30..

Служба в органах и учреждениях прокуратуры относится к видам федеральной государственной службы. Из этого можно сделать справедливый вывод о том, что служащие прокуратуры являются федеральными государственными служащими. В статье 40 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» указано, что прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации, исполняющими обязанности по государственной должности федеральной государственной службы.

Необходимо подчеркнуть, что должность Генерального прокурора РФ установлена Конституцией Российской Федерации, она присутствует в Сводном перечне государственных должностей РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 11 января 1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» Указ Президента РФ от 11.01.1995 года № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»//Российская газета. 17.01.1995. № 11-12. . В отношении остальных прокурорских работников следует констатировать отсутствие законодательного закрепления должностей государственной службы, предусмотренных для них Законом о прокуратуре РФ, - прокуроров, их заместителей, помощников и других.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ в пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры Российской Федерации, определяет полномочия структурных подразделений, устанавливает штатную численность и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры, за исключением штата и структуры системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

В статье 18 Закона о прокуратуре отмечено, что прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации. Прокуроры городов с районным делением (статья 19 Закона) руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. В соответствии с Положением о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации служащим прокуратуры присваиваются классные чины.

Необходимо отметить, что новшеством в законодательстве о прокуратуре является создание Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Так, Федеральным законом РФ от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 05.06.2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 11.06.2007. № 24. Ст.2830. Закон о прокуратуре дополнен статьей 20.1, в соответствии с которой Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации является органом прокуратуры Российской Федерации, обеспечивающим в пределах своих полномочий исполнение федерального законодательства об уголовном судопроизводстве. Следователи Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации проводят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации к их компетенции. Данный орган возглавляет первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.

Председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Кроме того, Председатель Следственного комитета в пределах установленных штатной численности и фонда оплаты труда работников (сотрудников) Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и его структурных подразделений утверждает их структуру и штатное расписание, а также определяет полномочия структурных подразделений. Работники Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации являются прокурорскими работниками.

В соответствии с Указом Президента РФ от 1 августа 2007 года № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» Указ Президента РФ от 01.08.2007 года № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации»)//Собрание законодательства РФ. 06.08.2007. № 32. Ст.4122. , изданным в соответствии со статьей 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», установлена общая штатная численность органов прокуратуры Российской Федерации, а также предельная штатная численность системы Следственного комитета.

К сожалению, Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит - понятия «сотрудник прокуратуры», «прокурорский работник», «служащий прокуратуры».

Подводя итоги, следует отметить, что прокуратура Российской Федерации является многопрофильным институтом, основная задача которого - обеспечение законности на территории государства.

Система органов прокуратуры закреплена в Законе «О прокуратуре РФ» и представляет собой разветвленную сеть территориальных, военных и иных специализированных прокуратур, научных и образовательных учреждений, других организаций, являющихся юридическими лицами, организационно между собой взаимосвязанных и взаимообусловленных единством решаемых задач по обеспечению режима законности и правопорядка.

Российская прокуратура представляет собой систему федеральных государственных органов власти. Поэтому служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы.

Органы прокуратуры не относятся к законодательной, исполнительной, судебной ветвям власти и представляют собой отдельно стоящий государственный орган, который имеет свои специфические цели и задачи, предназначение и организационную структуру. В связи с этим служба в органах прокуратуры являет собой особый вид федеральной государственной службы, имеющей свои специфические черты.

В Федеральном законе РФ «О прокуратуре РФ» не содержится базового понятия службы в органах и учреждениях прокуратуры. Поэтому в исследовании предложено следующее определение. Служба в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации - профессиональная деятельность служащих органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, направленная на обеспечение верховенства законности, соблюдение прав и законных интересов граждан, общества и государства.

Кроме того, Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» не содержит понятий «сотрудник прокуратуры», «прокурорский работник», «служащий прокуратуры», что является упущением законодателя и требует внесения данных определений в Закон. Можно сформулировать следующее общее определение: служащий органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации - федеральный государственный служащий, являющийся гражданином Российской Федерации, занимающий в установленном порядке включенную в штат должность в системе органов и учреждений прокуратуры, имеющий классный чин, осуществляющий от имени государства предоставленные ему полномочия по обеспечению законности и правопорядка и получающий денежное содержание.

В соответствии с Указом Президента РФ от 29 декабря 1995 года № 1329 «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации» Указ Президента РФ от 29.12.1995 года № 1329 «Об установлении Дня работника прокуратуры Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст.62. установлен День работника прокуратуры РФ - 12 января. Этим президентским актом подчеркивается значение данного органа в современном государстве, его востребованность и престиж.

1.2 Нормативные источники правового регулирования прохождения службы в органах прокуратуры

Рассмотрение вопроса о службе в органах и учреждениях прокуратуры невозможно без определения круга правовых источников, регламентирующих ее содержание.

Так, нормативно-правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, как в широком смысле, так и в узком ее понимании (как процесса осуществления непосредственной компетенции), являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации, в статье 129 которой отмечено, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В указанной статье также определен порядок назначения руководителей прокуратуры.

2. Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации», в частности раздел V, непосредственно посвященный службе и кадрам прокуратуры.

3. Иные федеральные законы, регламентирующие отдельные аспекты служебной деятельности прокурорских работников. В статье 40 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных указанным Федеральным законом.

4. Указы Президента Российской Федерации, регулирующие служебно-правовые отношения в органах и учреждениях прокуратуры, имеющие важное значение.

В качестве примера можно привести Указ Президента РФ от 30 июня 1997 года № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации», Указ от 6 марта 1998 года № 265 «О денежном содержании федеральных государственных служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, представительств Российской Федерации, представительств федеральных органов исполнительной власти и представительств государственных органов при федеральных органах исполнительной власти за рубежом, дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации, аппаратов федеральных судов и органов прокуратуры Российской Федерации».

5. Постановления Правительства Российской Федерации, регламентирующие отношения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры. Примером могут служить Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2004 года № 839 «Об утверждении Правил проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, внутреннем водном (речном), морском и воздушном транспорте», Постановление Правительства РФ от 6 марта 1996 года № 242 «О продолжительности ежегодного оплачиваемого отпуска, предоставляемого прокурорам и следователям органов прокуратуры, работающим в местностях с тяжелыми и неблагоприятными климатическими условиями».

6. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам, непосредственно связанным с прохождением службы (Приказ Генерального прокурора РФ от 12 августа 1999 года № 642-к «Об утверждении Инструкции о порядке прекращения (продления) службы в органах и учреждениях прокуратуры работников, достигших предельного возраста», Регламент Главной военной прокуратуры, утвержденный Приказом Генерального прокурора РФ от 21 марта 2003 года № 57).

7. Приказы прокуроров субъектов Федерации, так называемые локальные нормотворческие документы, регулирующие служебные отношения внутри соответствующей структуры прокуратур.

8. Приказы руководителей межгоррайпрокуратур, которые в пределах своих полномочий принимают на работу, увольняют технический персонал, предоставляют им очередной отпуск.

В случае, когда какие-либо отношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ», применяются нормы Федерального закона РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 27.07.2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 02.08.2004. № 31. Ст.3215. и трудового законодательства.

В части 1 статьи 40 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» отмечено, что правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются данным Федеральным законом в соответствии с пунктом 2 статьи 4 Федерального закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Однако данный нормативный акт согласно статье 72 указанного выше Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» признан утратившим силу. Необходимых изменений в Закон «О прокуратуре Российской Федерации» до сих пор не внесено. Подобное свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к указанным вопросам. А.А.Живайкин отмечает, что каждый закон должен приниматься с учетом всех особенностей правовых отношений в конкретной отрасли, максимально юридически ее охватывать. Любой правовой акт должен быть стабильным по своей сущности и действовать до тех пор, пока общественная потребность в регулируемых им положениях не отпадет Живайкин А.А. Проблемы правотворчества в России. - М.: 2003. - С.16.. И.Н.Сенякин полагает, что правотворческий дилетантизм приводит к некорректному обращению с законодательством и оборачивается неуважением к самому законодателю Теория государства и права/Под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. - М.: 1997. - С.369.. Указанная ссылка на норму Закона РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержала каких-либо значимых положений, в ней отмечалось, что особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании данного Федерального закона, ни о каком правовом положении и условиях прохождения службы в ней речь не шла. Вопрос о законодательном закреплении правового положения и условий службы прокурорских работников в настоящее время остается открытым.

Как видится, нет необходимости в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» ссылаться на иные законы. Данный Закон должен быть единым базовым документом, содержащим в себе все основные аспекты организации и прохождения службы в данных органах. Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 40 отмеченную норму. На сегодняшний день с учетом происходящего реформирования государственных органов, развития законодательства о государственной службе отсутствие нормативного закрепления правового положения и условий службы прокурорских работников является существенным законодательным пробелом.

Порядок приема на службу, установление и продолжительность испытательного срока, а также условия и порядок прохождения, приостановления и прекращения службы в органах и учреждениях прокуратуры, полномочия прокуроров различных уровней, директоров научных и образовательных учреждении прокуратуры при назначении и освобождении от должности работников органов и учреждений прокуратуры регламентируются Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ», Регламентом Генеральной прокуратуры РФ (утв. Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 15 января 2003 года № 2) и Приказами Генеральной прокуратуры РФ.