Служба в органах прокуратуры как вид государственной деятельности

Лицо, впервые поступающее на должность прокурорского работника, зачисляется на соответствующую должность без присвоения классного чина и на период испытательного срока (от трех до шести месяцев, который может быть сокращен или продлен в пределах шести месяцев) выполняет возложенные на него обязанности. Условия обеспечения службы, которые включают: выдачу служебного удостоверения, гарантии материального и социального обеспечения, требования по обеспечению и правила ношения форменной одежды, меры правовой и социальной защиты, определяются Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ».

Этим же актом регулируются основания и порядок перевода прокурорских работников по службе, вопросы служебной дисциплины, проведения служебного расследования, применения мер взыскания и поощрения; а также основания прекращения службы, основания и порядок увольнения прокурорских работников, их восстановления в должности, классном чине и на службе в органах прокуратуры.

Внутренний распорядок в органах и учреждениях прокуратуры устанавливается соответствующими прокурорами, директорами (ректорами) согласно действующему законодательству и особенностям службы.

Установлен определенный порядок поощрения за отличие по службе и привлечения к дисциплинарной ответственности за нарушение служебных обязанностей и порочащие поступки прокуроров и следователей органов прокуратуры. Эти меры конкретизированы в ст.41.6 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» и документах Генеральной прокуратуры.

За примерное исполнение служебного долга, безупречную работу, инициативу, оперативность в выполнении своих функциональных обязанностей мерами поощрения и награждения являются: благодарность, денежная премия, награждение подарком или ценным подарком, Почетной грамотой, нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», повышение в классном чине.

Допускается несколько мер поощрения одновременно. Поощрения объявляются приказом и заносятся в трудовую книжку и личное дело работника. Приказ о поощрении доводится до сведения работников соответствующей прокуратуры или лиц, указанных в приказе. Прокурорские работники поощряются денежными премиями по итогам работы за квартал и год, в связи с юбилеями, за выслугу лет на службе в прокуратуре. Им выплачивается вознаграждение при выходе в отставку и в связи с выходом на пенсию по возрасту. Работнику прокуратуры может присваиваться звание «Ветеран труда».

За высшие достижения по службе, исключительную верность долгу и присяге, другие особые заслуги прокурорские работники могут быть представлены к государственным наградам и присвоению почетных званий. Генеральная прокуратура РФ может представить прокурорского работника к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации». Оно присваивается высокопрофессиональным юристам, работающим по специальности 15 и более лет, за заслуги в укреплении законности и правопорядка, защите прав и законных интересов граждан, формировании правового государства, развитии юридических наук, подготовке юридических кадров.

Основания и порядок награждения прокурорских работников и присвоение им почетных званий определяются законодательством РФ.

Законом установлено, что за нарушения служебных обязанностей, проступки, дискредитирующие звание работника прокуратуры, применяются дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, строгий выговор, понижение в классном чине, понижение в должности, увольнение, увольнение из органов прокуратуры с лишением классного чина.

Федеральный закон РФ «О прокуратуре», Федеральный закон РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Трудовой кодекс РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 года № 197-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст.3. регулируют трудовые отношения работников органов прокуратуры. На это направлены и Приказы Генеральной прокуратуры.

Военные прокуроры и следователи подпадают под действие ряда специальных нормативных правовых актов, в том числе они поощряются и несут ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ. Однако и здесь право поощрения и наложения взыскания имеют только вышестоящие прокуроры.

Военнослужащие проходят военную службу по контракту или военную службу по призыву в соответствии с Федеральным законом РФ от 28 марта 1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» Федеральный закон РФ от 28.03.1998 года № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»//Собрание законодательства РФ. 30.03.1998. № 13. Ст.1475. . Условия контракта о прохождении военной службы определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Контракт о прохождении военной службы вступает в силу со дня его подписания соответствующим должностным лицом в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы и прекращает свое действие со дня заключения военнослужащим иного контракта о прохождении военной службы, исключения военнослужащего из списков воинской части.

Офицерский состав, прапорщики, мичманы, сержанты, старшины, солдаты и матросы военных прокуратур состоят на действительной военной службе, на них распространяются воинские уставы и положения, определяющие порядок прохождения военной службы. Военные прокуроры, как военнослужащие обладают правами и свободами человека и гражданина с некоторыми ограничениями, установленными Федеральным законом РФ от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» Федеральный закон РФ от 27.05.1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»//Собрание законодательства РФ. 01.06.1998. № 22. Ст.2331., федеральными конституционными законами и федеральными законами. Воинские звания военнослужащим присваиваются:

- высших офицеров - Президентом РФ;

- до полковника или капитана I ранга включительно - должностными лицами в соответствии с Положением о порядке прохождения военной службы Указ Президента РФ от 16.09.1999 года № 1237 «Вопросы прохождения военной службы» (вместе с «Положением о порядке прохождения военной службы»)//Собрание законодательства РФ. 20.09.1999. № 38. Ст.4534. .

Сроки военной службы в воинских званиях и порядок их присвоения определяются Положением о порядке прохождения военной службы.

Военные прокуроры и следователи входят в единую систему органов прокуратуры, но несут дисциплинарную ответственность по правилам Дисциплинарного устава Вооруженных Сил. Правом наложения на них дисциплинарных взысканий за нарушения воинской дисциплины и служебные проступки обладают только вышестоящий военный прокурор и Генеральный прокурор РФ.

Увольнение с действительной военной службы лиц офицерского состава военных прокуратур производится в соответствии с законом по представлению Главного военного прокурора.

Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта РФ, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров, устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

Подача и рассмотрение жалоб по трудовым вопросам вышестоящими прокурорами, а также при направлении в суд осуществляются в установленном законодательством порядке. Каждый имеет право защищать свои трудовые права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Основными способами защиты трудовых прав и свобод являются: самозащита работниками трудовых прав; защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами; государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; судебная защита. Это отражено в разделе XIII ТК РФ «Защита трудовых прав и свобод. Рассмотрение и разрешение трудовых споров. Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права».

По отдельным трудовым вопросам имеются специальные указания в нормативных правовых актах о порядке подачи и рассмотрения жалоб. Аттестуемый работник вправе подать в аттестационную комиссию заявление о своем несогласии с аттестацией, желании присутствовать на заседании комиссии и дать свои пояснения.

Таким образом, нормативно-правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы в органах и учреждениях прокуратуры РФ, являются Конституция РФ, Федеральный закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и иные документы, регламентирующие отдельные аспекты служебной деятельности прокурорских работников.

В случае, когда какие-либо отношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ», применяются нормы Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и трудового законодательства. Однако до сих пор в ст.40 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» содержится ссылка на уже утративший силу нормативно-правовой акт о государственной службе. Это свидетельствует о недостаточном внимании законодателя к указанным вопросам. Поэтому вопрос о законодательном закреплении правового положения и условий службы прокурорских работников в настоящее время остается открытым.

Как видится, нет необходимости в Федеральном законе РФ «О прокуратуре Российской Федерации» ссылаться на иные законы. Данный Закон должен быть единым базовым документом, содержащим в себе все основные аспекты организации и прохождения службы в данных органах. Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 40 отмеченную норму. На сегодняшний день с учетом происходящего реформирования государственных органов, развития законодательства о государственной службе отсутствие нормативного закрепления правового положения и условий службы прокурорских работников является существенным законодательным пробелом.

Глава 2. Правовой статус прокурора и прокурорского работника

2.1 Требования, предъявляемые к кандидату на должность прокурора и прокурорского работника

Правовой статус - это категория, устанавливаемая соответствующим правопорядком, то есть система (совокупность) прав, обязанностей и интересов, признанная в конкретном государстве с учетом его политической и правовой системы, принятых в нем международных актов, принципов и норм международного права. Субъект права действует и реализует свои правовые возможности в границах правового статуса.

В соответствии со ст.40.1 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

На должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур, а также следователей следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончившие третий курс указанных образовательных учреждений. Такое исключение является адекватной реакцией законодателя на изменения в состоянии и тенденциях развития законности, а также учет реальных возможностей в ближайшей перспективе полностью удовлетворить потребности органов прокуратуры в кадрах с высшим юридическим образованием, особенно в отдаленных регионах страны Кузьмин В.А, Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). - М.: 2007. - С.78. .

Лицо не может быть принято на службу в органы и учреждения прокуратуры и находиться на указанной службе, если оно:

- имеет гражданство иностранного государства;

- признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;

- лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;

- имело или имеет судимость;

- имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;

- состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Лица принимаются на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более пяти лет.

Лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также прокурорские работники, обучающиеся в очной аспирантуре с сохранением денежного содержания, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет. При увольнении из органов или учреждений прокуратуры до истечения указанного срока, за исключением случаев увольнения по состоянию здоровья, в связи с призывом на действительную военную службу, увольнения женщины, имеющей ребенка до восьми лет, в связи с ликвидацией органа или учреждения прокуратуры, сокращением численности или штата работников, указанными лицами полностью возмещаются затраты на их обучение.

На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не менее трех лет.

На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем не менее пяти лет.

Генеральный прокурор Российской Федерации вправе в исключительных случаях назначать на должности прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов, районов, приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур лиц, имеющих опыт работы по юридической специальности на руководящих должностях в органах государственной власти.

На государственную службу вправе поступать граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного Федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы, в силу чего прокурорские работники являются государственными служащими государственной службы Российской Федерации.

Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» установлены дополнительные требования к гражданам, назначаемым на должности прокуроров и следователей. К таким условиям и требованиям относятся: наличие высшего юридического образования, профессиональные и моральные качества, состояние здоровья, возраст.

Подтверждением наличия высшего юридического образования является документ (диплом об окончании образовательного учреждения высшего профессионального образования, имеющего государственную аккредитацию). Имеющими высшее образование считаются лица, окончившие учреждение высшего профессионального образования (высшее учебное заведение) и прошедшие итоговую аттестацию.

В качестве исключения Закон допускает назначение на должности помощников прокуроров и следователей прокуратур городов, районов, приравненных к ним прокуратур лиц, обучающихся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончивших третий курс указанных образовательных учреждений.

При приеме на службу в органы прокуратуры особое внимание уделяют профессиональным и моральным качествам и воспитывают работников в духе неуклонного соблюдения требований закона, интересов личности, общества и государства, профессиональной этики. Это направление деятельности обозначено в Федеральном законе РФ «О прокуратуре» и Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 1996 года № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации». Служебная деятельность требует от прокурорского работника наличия самых различных знаний и навыков. Обычно отмечается профессиональная грамотность, качество выполнения служебных обязанностей, объем специальных знаний и умение применять их на практике, профессиональный опыт. При установлении соответствия прокурорского работника определенной должности оцениваются профессиональные качества, определяемые функциональными задачами, особенностями профессиональной деятельности, с учетом уровня органа прокуратуры в прокурорской системе. Время от времени профессиональные качества подтверждаются в ходе аттестации.

На должность прокурорских работников назначаются лица, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. В соответствии с требованиями закона при назначении на должность прокурора и следователя кандидат проходит медицинское освидетельствование. На службу в органы и учреждения прокуратуры не может быть принято лицо, имеющее в соответствии с заключением медицинской комиссии заболевание, которое препятствует выполнению должностных обязанностей, если для соответствующей должности установлены специальные требования к состоянию здоровья (наличие психического заболевания, отсутствие либо значительное снижение жизненно важной функции: зрения, слуха и др.). В то же время сегодня отсутствуют четкие критерии и параметры годности кадров к трудной прокурорской работе по медицинским показателям. В Законе о прокуратуре в ст.40.1 указывается лишь, что прокурорами и следователями могут быть граждане, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности. А могут ли исполнять эти обязанности лица с некоторыми физическими недугами, заиканием, сердечными и другими заболеваниями? Ведь не исключено, что в случае отказа в приеме на работу в органы прокуратуры по этим основаниям, лицо может обжаловать решение в суд, который встанет на защиту интересов гражданина, поскольку нигде в законе не прописано, какие заболевания препятствуют работе в органах прокуратуры Тимофеев В. Прокуратуре - лучшие кадры//Законность. 2005. № 9. . Как видится, эти вопросы должны быть разрешены законодательным путем.

На службу в прокуратуру вправе поступать граждане РФ, достигшие возраста 18 лет. Ограничения по возрасту бывают там, где необходимо обладать не только определенным образованием, моральными и профессиональными качествами, но и большим жизненным и профессиональным опытом, который приходит с возрастом.

В ряде случаев гражданам могут отказать в приеме на службу в органы прокуратуры.

На службу в органы и учреждения прокуратуры РФ не может быть принято лицо и находиться на указанной службе, если оно имеет гражданство иностранного государства. Статья 19 Конституции РФ закрепляет положения о всеобщем равенстве перед законом и судом; о гарантии государством равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения и других обстоятельств; о запрете любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Однако права иностранных граждан в нашей стране могут быть ограничены в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов российских граждан, а также для обеспечения обороны и безопасности государства. Данный тезис подтверждают принятые в России соответствующие нормативные правовые акты, например Постановления Правительства РФ от 11.10.2002 года № 755 «Об утверждении Перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 года № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу»//Собрание законодательства РФ. 14.10.2002. № 41. Ст.3996. и от 11.10.2002 года №754 «Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение».

Непредоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства ряда прав обусловлено тем, что функции обеспечения безопасности, правопорядка, государственной власти - прерогатива исключительно граждан нашей страны.

Согласно ст.29 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 года № 51-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст.3301. гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается опека. В соответствии со статьей 30 ГК РФ гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Над ним устанавливается попечительство.

Дело об ограничении гражданина в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, а также психического расстройства может быть возбуждено на основании заявления членов его семьи, органа опеки и попечительства, психиатрического или психоневрологического учреждения. Согласно ст.281 ГПК РФ Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 года № 138-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 18.11.2002. № 46. Ст.4532. признание гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным может быть произведено лишь судом. Недееспособный или ограниченно дееспособный гражданин подлежит опеке. Таким образом, он не может быть принят на госслужбу, в том числе и в органы прокуратуры.

В соответствии со ст.86 УК РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 года № 63-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25. Ст.2954. лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Лицо считается несудимым только после погашения или снятия судимости. Погашение судимости происходит автоматически по истечении сроков, установленных УК РФ. Снятие судимости в отличие от погашения производится при условии безупречного поведения осужденного по его ходатайству и с обязательным вынесением судьей мотивированного постановления. Погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с судимостью. Однако требования Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» говорят, что если лицо имело или имеет судимость, а также лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока, оно не будет принято в органы прокуратуры.

Законом введен запрет на прием в одно подразделение органов прокуратуры лиц, находящихся в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с должностным лицом, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Родственные связи могут существенно повлиять на принятие решений, а также не позволят в полной мере оценить компетенцию принимаемого прокурорского работника.

При приеме на должность прокурорского работника в обязательном порядке проводится медицинская комиссия. При наличии подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей, следует отказ в приеме на службу.

В соответствии с Законом РФ от 21.07.1993 года № 5485-1 «О государственной тайне» Закон РФ от 21.07.1993 года № 5485-1 «О государственной тайне»//Собрание законодательства РФ. 13.10.1997. № 41. Стр.8220-8235. допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке и предусматривает принятие должностным лицом или гражданином обязательств по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну, а также дачу письменного согласия на частичные, временные ограничения их прав и на проведение в отношении их проверочных мероприятий. В случае отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений, назначения на должность прокурорского работника не происходит.

В том случае, если гражданин РФ отвечает всем требованиям, установленным Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ», и не имеет ограничений, то он принимается на службу в органы и учреждения прокуратуры на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок или на срок не более 5 лет.

Руководство органов прокуратуры заботится о подготовке кадров. Об этом свидетельствует Постановление Правительства РФ от 8 июля 1996 года №787 «О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии». Прием в указанные учебные заведения осуществляется по направлениям органов прокуратуры РФ; специальные порядок и условия приема определяются ежегодно руководством академий по согласованию с Генеральной прокуратурой РФ. Учебный процесс строится на основе требований Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ». В Законе определяется обязанность специалиста, получившего высшее образование по юридической специальности с оплатой обучения Генеральной прокуратурой РФ, проработать в органах прокуратуры не менее пяти лет. Такая обязанность возникает только при наличии соответствующего договора с данным лицом.

При увольнении из органов прокуратуры до истечения указанного срока указанными лицами полностью возмещаются затраты на их обучение, за исключением случаев увольнения по состоянию здоровья, в связи с призывом на действительную военную службу, увольнения женщины, имеющей ребенка до восьми лет, в связи с ликвидацией органа или учреждения прокуратуры, сокращением численности или штата работников.

В настоящее время дискуссионным является вопрос о возможности признания высшего юридического образования, полученного в негосударственном образовательном учреждении. В кадровых подразделениях органов прокуратуры, как правило, дипломы о высшем юридическом образовании, полученном в негосударственном образовательном учреждении, не признаются. Какого-либо официального разъяснения по данной проблеме, однако, не имеется.

Право на реализацию образовательных программ высшего и послевузовского профессионального образования возникает с момента выдачи высшему учебному заведению лицензии. Государственная аккредитация высшего учебного заведения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Свидетельство о государственной аккредитации устанавливает (подтверждает на очередной срок) статус высшего учебного заведения, перечень направлений подготовки (специальностей), которые прошли государственную аккредитацию и по которым высшее учебное заведение имеет право выдавать выпускникам документы государственного образца о высшем профессиональном образовании, а также ступени высшего профессионального образования и квалификации (степени).

Непризнание диплома негосударственного образовательного учреждения представляется неверным, поскольку в законодательстве не содержится каких-либо различий между государственными и негосударственными образовательными учреждениями.

Формальных препятствий к признанию дипломов о высшем образовании может быть только два: отсутствие у учебного заведения высшего профессионального образования лицензии на образовательную деятельность и документа, подтверждающего его государственную аккредитацию. Этими документами в определенной степени подтверждается государственный стандарт образования и тем самым качество обучения. Других формальных ограничений в законодательстве Российской Федерации не имеется. Однако в случае отсутствия у высшего образовательного учреждения лицензии или государственной аккредитации оно не имеет права выдавать документы об образовании, выданные дипломы в данном случае признаются недействительными.

Таким образом, прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию, и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности.

В целом все вопросы требований, предъявляемых к кандидатам на должность прокурора, являются законодательно урегулированными.

Однако на сегодняшний день не разрешены две проблемы. Первая - отсутствуют четкие критерии и параметры годности кадров к трудной прокурорской работе по медицинским показателям. Вторая - дискуссионный вопрос о возможности признания высшего юридического образования, полученного в негосударственном образовательном учреждении.

2.2 Ограничения, связанные с прохождением службы в органах прокуратуры

Согласно ст.40.2 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» на лиц, занимающих должности, указанные в абзаце втором пункта 1 статьи 40 данного Федерального закона, распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом РФ от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон РФ от 25.12.2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»//Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. № 52 (ч.1). Ст.6228. и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона РФ от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для государственных служащих.

Поступая на службу в органы прокуратуры, гражданин должен иметь в виду, что в силу особого статуса служба в органах и учреждениях прокуратуры будет связана с определенным ограничениями.

Согласно Федеральному закону РФ «О прокуратуре РФ», Федеральному закону РФ от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 27.05.2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 02.06.2003. № 22. Ст.2063., Федеральному закону РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Приказу Генеральной прокуратуры РФ от 11 ноября 1996 года № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации» прокурорский работник как государственный служащий не вправе:

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

- быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

- состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему;

- использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

- получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

- принимать без разрешения Президента РФ награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций;

- выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- принимать участие в забастовках;

- использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Государственный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном законом.

В соответствии со ст.8 Федерального закона РФ «О противодействии коррупции» гражданин, претендующий на замещение должности государственной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащий, замещающий должность государственной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Порядок представления указанных сведений устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемые государственными служащими, являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.

Не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей для установления либо определения его платежеспособности и платежеспособности его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных объединений либо религиозных или иных организаций, а также в пользу физических лиц.

Лица, виновные в разглашении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных федеральными законами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных служащих могут предоставляться для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Таким образом, Закон о прокуратуре и иные нормативно-правовые акты, определяя статус прокурорского работника, накладывает ограничения, правовая природа которых связана с правами, которых работник органов прокуратуры не имеет, пока состоит на службе.

Ограничения, установленные законом, действуют при прохождении службы в органах прокуратуры, а также при поступлении на службу, то есть относятся к гражданину, который еще не стал работником органов прокуратуры.

То есть, существующие ограничения, связанные со службой в органах и учреждениях прокуратуры РФ, имеют легитимный характер, они оправданны и необходимы для защиты конституционного строя, прав и законных интересов гражданина.

Специфический смысл и объем ограничений можно интерпретировать с учетом особых связей между государством и прокурорским работником, а именно публично-правовых отношений службы и верности.

Однако, как видится, круг ограничений, указанных в рассматриваемом законе, не отвечает объективным требованиям, предъявляемым российским обществом к служащим органов и учреждений прокуратуры, и создает возможность для коррупционных проявлений в органах прокуратуры РФ.

Ограничения и запреты, связанные со службой в органах прокуратуры, предназначены для установления препятствий для злоупотребления властными полномочиями и создания условий для независимости служебной деятельности от групп давления.

Кроме того, они гарантируют осуществление работником прокуратуры своих прав и призваны обеспечить эффективную служебную деятельность.

Поэтому необходимо расширить и конкретизировать круг ограничений и запретов при прохождении службы в данных органах. В связи с этим было бы целесообразно дополнить статьи 40.1 и 40.2 Закона о прокуратуре отмеченными в законодательстве о государственной службе ограничениями и запретами, детально их разработать и применить к работникам органов и учреждений прокуратуры.

При оформлении на службу в органы прокуратуры прокурорские работники должны быть ознакомлены с ограничениями, которые они обязаны соблюдать при осуществлении своей профессиональной деятельности.

2.3 Основания и порядок наделения полномочиями, приостановление и прекращение полномочий

Полномочия - это права юридического или физического лица на совершение хозяйственных операций, а также на представительские функции, зафиксированные законодательно или нотариально. Возможна ситуация передачи, делегирования полномочий, что подтверждает официально переданные данному лицу от имени другого лица или органа права, дающие ему основания осуществлять определенные действия.

Как следует из ст.40.5 Федерального закона РФ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор Российской Федерации обладает широкими полномочиями по назначению на должность и освобождению от должности прокуроров. Закон дает исчерпывающий список должностей. Организационно-распорядительные документы, касающиеся штатной численности и структуры органов прокуратуры, разрабатываются во взаимодействии с соответствующими отраслевыми подразделениями Генеральной прокуратуры.

Количество сотрудников аппарата Генеральной прокуратуры, порядок назначения и освобождения от должностей (начальников главных управлений, управлений и отделов и их заместителей, советников, старших помощников и старших помощников по особым поручениям, помощников и помощников по особым поручениям Генерального прокурора РФ, помощников по особым поручениям первого заместителя и заместителей Генерального прокурора РФ, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников) определены Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ», Указом Президента РФ от 19 августа 2003 года № 969 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации» Указ Президента РФ от 19.08.2003 года № 969 «Об общей штатной численности органов прокуратуры Российской Федерации»//СПС «КонсультантПлюс». , Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 29 января 1999 года № 8 «О порядке реализации организационно-штатных полномочий в системе прокуратуры Российской Федерации». Также Генеральный прокурор назначает сотрудников в подразделения федеральных округов.

Так, например, Генеральный прокурор Российской Федерации Ю.Я.Чайка подписал Приказ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах», предусматривающий преобразование отделов Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах в управления. Данные изменения будут способствовать усилению прокурорского надзора, мониторингу законодательства и правоприменительной практики, обеспечению верховенства закона, защите прав и свобод человека и гражданина, противодействию коррупции и преступности. Приказом предусматривается увеличение штатной численности почти на треть Кузьмин В.А, Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (постатейный). - М.: 2007. - С.88. .

Резерв кадров для выдвижения на должности в аппарате Генеральной прокуратуры РФ формируется из числа наиболее подготовленных работников, способных преодолевать сложившиеся в работе стереотипы и штампы, обладающих навыками руководства, умением организовать и направлять работу коллектива. Больше внимания уделяется повышению их деловой квалификации и профессионального мастерства. Работа с резервом проводится в тесном взаимодействии с отраслевыми управлениями и отделами.

Назначение работников на иные должности может производиться заместителями Генерального прокурора РФ, что установлено Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 16 октября 2006 года № 92 «Об утверждении примерных должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих органов прокуратуры Российской Федерации».

Генеральному прокурору РФ предоставлены полномочия по назначению и освобождению от должности прокурора субъекта РФ, с согласованием с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ. На должности прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет.

Порядок согласования установлен Конституций РФ (п.3 ст.129), Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» (п.1 ст.13). При этом учитывается, что, согласно п.«о» ст.71 Конституции РФ, прокуратура, законодательство о прокуратуре относится к исключительному ведению РФ. В конституциях и уставах субъектов РФ соответствующие нормы о прокуратуре также подчеркивают ее централизованный характер и подчинение прокуроров этих субъектов Генеральному прокурору РФ. В них указано, что прокурор субъекта назначается Генеральным прокурором РФ по согласованию с законодательным (представительным), а также исполнительным органами соответствующего субъекта Федерации.

Порядок назначения прокуроров субъектов РФ детализирован в Приказах Генеральной прокуратуры: от 15 января 2003 года № 2 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации», от 13 декабря 2001 года № 75 «О порядке приема и сдачи дел при назначении на должность и освобождения от должности прокуроров», от 27 января 1997 года № 75 «Об улучшении организации работы прокуроров-криминалистов» и т.д.

Без согласования с кем-либо Генеральный прокурор РФ назначает прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов Федерации, военных и иных специализированных прокуроров.

В таком же порядке сроком на пять лет назначаются прокуроры городов и районов, приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур - военные, транспортные, природоохранные, войсковых частей, по надзору за исполнением законов в исправительно-трудовых учреждениях. При назначении на должности, прием на которые и увольнение относятся к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ, на имя Генерального прокурора направляется представление о назначении работника на соответствующую должность. В нем излагается предложение о назначении работника. К представлению прилагаются: личный листок по учету кадров, автобиография, копия документа об образовании, заключение медицинской комиссии, если характер службы в данной должности требует медицинских ограничений, заявление о согласии с представлением к назначению на должность.

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» определен порядок назначения прокуроров. Согласно Приказу Генеральной прокуратуры от 11 ноября 1996 года № 66 «Об основных направлениях работы с кадрами в органах прокуратуры Российской Федерации», при работе по подбору прокурорских кадров основное внимание сосредоточивается на изучении деловых и личных качеств, особенно руководящих работников, их способности правильно решать стоящие перед органами прокуратуры задачи и острые проблемы, находить и применять эффективные формы влияния на укрепление законности и правопорядка, настойчиво и последовательно добиваться конкретных результатов.

На должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. Если назначение на должность прокуроров субъектов Федерации осуществляется Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов, то освобождение их от должности производится Генеральным прокурором РФ в обычном порядке без каких-либо согласований по основаниям и в порядке, которые предусмотрены в данной статье, Положением о прохождении службы в органах и учреждениях прокуратуры, законодательством РФ о труде.

Подбор на эти должности регламентирован Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 21 октября 1996 года № 57 «Об организационных основах деятельности прокуратур городов с районным делением». Указом Президента РФ № 659 от 30 июня 1997 года утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников РФ, где установлены предельные классные чины прокуроров субъекта РФ, городов и районов. Сообщения о назначении прокуроров на должность и об освобождении их от должности публикуются в печати.

Назначение прокурора на должность сроком на пять лет предопределяется федеральным характером прокурорской системы. С одной стороны, такое назначение служит реальной гарантией обеспечения независимости прокурора от органов власти субъекта Федерации. Тем самым создается уверенность в стабильности предстоящего периода деятельности прокурора. С другой стороны, пятилетний срок, на который прокурор назначается на должность, дает возможность Генеральному прокурору глубоко и всесторонне изучить кадры, их способность защищать права и свободы граждан, интересы не только республики в составе Федерации, края, области, но и общефедеральные интересы в соответствии с федеральными законами. С учетом профессиональных и моральных качеств назначаемых лиц на должности, которыми они обладают, результатов их служебной деятельности в дальнейшем решается вопрос об оставлении в должности, о различных перемещениях по должности, а также о возможности и целесообразности оставления прокурора в занимаемой должности на очередной пятилетний срок. При назначении на должности на следующий срок прокуроров, срок полномочий которых пять лет, не позднее чем за три месяца до его истечения проводится аттестация работника. Перед аттестованием проводится проверка работы возглавляемой этим прокурором прокуратуры. Подготовка материалов для назначения на должность в отношении прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров организуется управлением кадров Генеральной прокуратуры РФ, а в отношении других - соответствующими прокурорами. Не позднее чем за месяц до окончания пятилетнего срока полномочий с учетом результатов аттестации прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры вносят в Генеральную прокуратуру РФ предложения о дальнейшем использовании подчиненных им работников, назначение которых на должности относится к компетенции Генерального прокурора РФ.

Полномочия иных прокуроров, а также следователей, назначенных на должность, не ограничиваются сроком и могут быть изменены или прекращены по основаниям и в порядке, которые предусмотрены действующим законодательством.

Важное место в структуре органов прокуратуры уделяется обеспечению высокого уровня профессионализма прокуроров и следователей. Он приобретается не только в ходе практической работы, но и в процессе обучения и ознакомления с работами научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ. В силу этого назначение и освобождение от должности директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений системы прокуратуры РФ и их заместителей отнесены к полномочиям Генерального прокурора РФ.

Предельная общая штатная численность и фонд оплаты труда по прокуратурам субъектов РФ и приравненным к ним прокуратурам, включая аппараты и подчиненные прокуратуры городского и районного звена; образование и ликвидация прокуратур городов, районов и приравненных к ним прокуратур, создание и ликвидация отделов в этих прокуратурах; структуры аппаратов прокуратур областного звена, включая создание, слияние, разделение и ликвидацию управлений и отделов, установление и упразднение должностей первых заместителей, заместителей и старших помощников прокуроров по основным направлениям прокурорской деятельности, определяются Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» и приказами Генерального прокурора РФ.

К компетенции прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров, помимо предоставленных полномочий Федеральным законом РФ «О прокуратуре РФ» по назначению и освобождению от должности, отнесено:

- осуществление изменений в штатных расписаниях прокуратур городов и районов (за исключением создания и ликвидации в них отделов) с использованием высвободившихся штатных единиц внутри данной прокуратуры города (района) либо с передачей их в другие горрайпрокуратуры, а в исключительных случаях - в аппарат прокуратуры областного звена;

- внесение изменений в штатные расписания аппаратов прокуратур с использованием высвободившихся штатных единиц внутри аппарата либо с направлением их на усиление подчиненных горрайпрокуратур;

- корректирование штатных расписаний аппаратов и подчиненных прокуратур в части уточнения наименования отдельных подразделений и должностей (например, «отдел криминалистики» - «методико-криминалистический отдел», «старший помощник по контролю исполнения» - «старший помощник по учету, статистике и контролю исполнения»).