Служба в органах прокуратуры как вид государственной деятельности

Назначение, перемещение и освобождение от должности прокуроров-криминалистов территориальных прокуратур предварительно согласовываются с отделом криминалистики Генеральной прокуратуры РФ, прокуроров-криминалистов военных, транспортных и специализированных прокуратур - соответственно с Главной военной прокуратурой, с управлением по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах, со Вторым управлением Генеральной прокуратуры РФ.

Прокурорам субъектов РФ, приравненным к ним прокурорам предоставлено право возлагать исполнение обязанностей временно отсутствующего прокурора города, района, приравненного к ним прокурора на другого работника органа прокуратуры с обязательным изданием приказа и указанием срока и причин возложения данных обязанностей.

Прокуроры городов и районов, а также приравненные к ним руководят деятельностью подчиненных прокуратур, самостоятельны в решении полномочных вопросов. Они должны вносить предложения по изменению штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях, о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности прокурорско-следственных работников.

Прокуроры городов и районов, а также приравненные к ним назначают и освобождают от должности работников, не занимающих должности прокуроров и следователей.

Для определенных категорий работников органов прокуратуры законом установлены дополнительно требования по возрасту и стажу работы. Так, на должности прокурора города, района, приравненных к ним прокуроров назначаются лица не моложе 25 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее трех лет. На должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур назначаются лица не моложе 30 лет, имеющие стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет (п.5 ст.40.1 Закона о прокуратуре). Однако для занятия должности прокурора надо обладать не только определенным образованием, моральными и профессиональными качествами, но и большим жизненным и профессиональным опытом, что приходит с возрастом. Прокурор как руководитель структурного подразделения должен обладать управленческими способностями, уметь грамотно организовать работу подчиненных сотрудников. В связи с этим минимальный возрастной критерий для занятия должности прокурора района и города, установленный законодателем в 25 лет, представляется достаточно низким. Молодые прокуроры, которые ранее работали следователями, старшими следователями, не знают общего надзора, не могут грамотно и профессионально поддержать обвинение в суде, а те, которые были помощниками, старшими помощниками прокурора, не знают специфики проведения дознания, предварительного следствия. Поэтому ими при принятии решений допускаются ошибки, которые могут существенным образом отразиться на интересах юридических и физических лиц. Прокурор должен владеть всеми видами общего надзора, надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, знать особенности участия в суде по различным категориям дел, а также владеть другими навыками прокурорской работы и обладать организаторскими способностями.

В связи с этим целесообразно внести изменения в указанную статью Закона о прокуратуре и установить минимальный возраст для занятия должности прокурора района, города 30 лет, при этом стаж работы в органах прокуратуры в качестве оперативного работника должен быть не менее семи лет.

Возраст 30 лет и стаж работы не менее пяти лет для прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур также представляется недостаточным, поскольку в данном случае речь идет о руководителе целой системы прокуратур городов и районов, а также аппарата прокуратуры субъекта РФ. Такое лицо должно обладать не только большим профессиональным, жизненным и управленческим опытом, но и уметь грамотно расставить кадры на местах, также иметь огромный авторитет. Вместе с тем многие прокуроры субъектов Федерации не справляются со сложившейся негативной обстановкой, не могут повлиять на рост преступности, организовать надлежащий надзор за законностью правовых актов в высших органах законодательной власти и т.д.

В связи с этим необходимо внести изменения в Закон о прокуратуре и установить минимальный возраст для занятия этой должности 35 лет и стаж работы в органах прокуратуры не менее десяти лет, в том числе на руководящих должностях не менее пяти лет. В прокуратуре каждого субъекта РФ служат сотни прокурорских работников, от того, какую позицию займет прокурор края, области, республики по отношению к властным структурам, контролирующим и правоохранительным органам, зависит очень многое.

Таким образом, широкими полномочиями по назначению на должность и освобождению от должности прокурорских работников обладает генеральный прокурор РФ.

Организационно-распорядительные документы, касающиеся штатной численности и структуры органов прокуратуры, разрабатываются во взаимодействии с соответствующими отраслевыми подразделениями Генеральной прокуратуры.

В рамках вопроса об основаниях и порядке наделения полномочиями, приостановления и прекращения полномочий в ст.40.5 Закона о прокуратуре следует внести следующие изменения:

- установить минимальный возраст для занятия должности прокурора района, города - 30 лет, при этом стаж работы в органах прокуратуры в качестве оперативного работника должен быть не менее семи лет;

- установить минимальный возраст для занятия должности прокурора субъекта - 35 лет и стаж работы в органах прокуратуры не менее десяти лет, в том числе на руководящих должностях не менее пяти лет.

2.4 Меры поощрения и взыскания. Виды ответственности: основания и порядок привлечения

Среди правовых средств повышения эффективности деятельности государственных служащих в системе государственных органов важное место занимает система мер поощрения. Абсолютное большинство людей явно или не явно желает общественного признания результатов своей деятельности, то есть общепринятых внешних форм выражения одобрения. Перспектива быть отмеченным, выделенным из общей массы возвышает человека как в собственных глазах, так и в глазах других людей. Вдвойне возвышает и приносит чувство наибольшего удовлетворения, когда личное мнение поощренного и окружающих едины в оценке и признании его заслуг. В этом отношении государственная служба представляется уникальной сферой, в которой изначально закладывался механизм такого внешнего общественного признания заслуг, профессиональных и личных достоинств человека, который состоит на службе у общества.

Органы прокуратуры в настоящее время заинтересованы в совершенствовании деятельности прокурорско-следственного аппарата.

Как полагает Д.М. Овсянко, поощрения - важное средство воспитания государственных служащих и укрепления служебной дисциплины. Они как стимулы вырабатывают сознательное отношение к делу, способствуют развитию инициативы, смелости и решительности, мобилизуют на преодоление трудностей Овсянко Д.М. Государственная служба. - М.: 1996. - С.167.. Сущность поощрения весьма точно выразил профессор К.С.Бельский, рассматривающий поощрение не иначе как особый вид управленческого «давления», такое государственное воздействие, которое не подчиняет, но специфическим образом направляет волю лица на действия, полезные для интересов коллектива и общества Бельский К.С. Персональная ответственность в советском государственном управлении (понятие, формы, факторы укрепления). - М.: 1988. - С.90..

А.А.Гришковец отмечает, что ни в российском законодательстве, ни в юридической науке пока не закреплено всеохватывающее, цельное определение понятия «поощрение государственного служащего», хотя потребность в этом очевидна. Им предлагается следующее определение: «Поощрение государственного служащего - нормативно закрепленная или фактически используемая форма признания со стороны публичной власти личных заслуг государственного служащего, применяемая при наличии достаточных оснований уполномоченным государственным органом или его должностным лицом путем издания правового акта установленной формы или совершения иных действий, приносящих поощряемому государственному служащему материальные и (или) моральные преимущества» Гришковец А.А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения//Право и политика. 2002. № 1. - С.32..

В частности, известный ученый-правовед А.Ф.Ноздрачев понимает под поощрением меры морального и материального характера, связанные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного почета государственным служащим за успешное и добросовестное исполнение должностных обязанностей и достигнутые результаты в государственной службе Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. - М.: 1999. - С.373..

В.И. Шкатулла определяет поощрение как положительную санкцию, заслуженную меру одобрения, как правило, публичное признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином виде деятельности, выступающее как способ социального контроля, правового регулирования трудовых отношений, средство воздействия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванное подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования поведения Настольная книга государственного служащего/Отв. ред. В.И.Шкатулла. - М.: 1999. - С.189..

Несомненно, что к работникам прокуратуры, как и к другим государственным служащим, поощрения также должны применяться.

Работники прокуратуры должны следовать интересам безупречного выполнения служебного долга, глубоко знать порученное дело, повышать профессиональное мастерство в целях наилучшего осуществления своих обязанностей по укреплению законности и правопорядка.

В соответствии со статьей 41.6 Закона о прокуратуре за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения:

- объявление благодарности;

- награждение Почетной грамотой;

- занесение на Доску почета, в Книгу почета;

- выдача денежной премии;

- награждение подарком;

- награждение ценным подарком;

- награждение именным оружием;

- досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного;

- награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

- награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации.

Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации может устанавливать виды поощрений, не предусмотренные выше.

Положения о нагрудных знаках «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации» утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации.

Для награждения работников используются средства наградного и подарочного фондов.

Генеральный прокурор Российской Федерации может применять установленные законом поощрения к не являющимся работниками органов и учреждений прокуратуры лицам, оказывающим существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации.

Таким образом, выделяется два вида поощрений за труд: собственно поощрения и награждения.

К поощрениям, как правило, относятся денежные выплаты, а награждения скорее носят моральный характер, являются выражением признания заслуг прокурорского работника. Поощрение и награждение являются формой общественного признания его заслуг, оказания ему почета, имеющего большое моральное значение и влекущего определенные правовые, в том числе материальные, преимущества.

Основаниями для поощрения и награждения являются примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительная и безупречная служба в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности.

Безупречная служба предполагает неукоснительное исполнение гражданским служащим возложенных на него обязанностей и должностного регламента. Продолжительность службы является основанием для выплаты единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию за выслугу лет. Обращает на себя внимание закрепление принципа сочетания моральных и материальных стимулов к труду: моральные поощрения (объявление благодарности, награждение почетной грамотой) применяются одновременно с выплатой денежного поощрения или вручением ценного подарка.

Для прокурорских работников предусмотрены следующие виды поощрения: объявление благодарности; награждение почетной грамотой; занесение на Доску почета, в Книгу почета; выдача денежной премии; награждение подарком; награждение ценным подарком; награждение именным оружием; досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного; награждение нагрудными знаками «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», положение о которых утверждается Генеральным прокурором РФ.

Решение о поощрении или награждении принимается руководителем и оформляется правовым актом органа (приказом, распоряжением и т.п.).

Правовой акт доводится до сведения коллектива соответствующего государственного органа путем помещения на доску объявлений или иным способом.

Почетные звания являются одним из видов государственных наград. Право присваивать почетные звания РФ предоставлено Президенту РФ (п.«б» ст.89 Конституции РФ). Они присваиваются за высокое профессиональное мастерство и многолетний добросовестный труд на основании Указа Президента РФ от 30 декабря 1995 года № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации» Указ Президента РФ от 30.12.1995 года № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 08.01.1996. № 2. Ст.64. . Почетные звания присваиваются работникам, проработавшим по специальности 15 и более лет.

Особо отличившиеся работники могут быть представлены к присвоению почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» и награждению государственными наградами РФ.

Награждение знаком отличия, орденом или медалью - государственными наградами РФ - является высшей формой признания заслуг прокурорского работника перед государством.

Государственные награды учреждаются Президентом РФ. Он же издает указы о награждении и вручает государственные награды.

Представление к государственной награде осуществляется представителем органа прокуратуры.

Особое внимание уделяется награждению нагрудными знаками «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» и «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации».

Прокурорским работникам, награжденным нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации», выплачивается процентная надбавка к заработной плате в размере 10% от должностного оклада и доплаты за классный чин. Награжденный имеет право на установление максимального оклада по должности и досрочное присвоение классного чина по занимаемой должности или на один чин выше положенного по занимаемой должности, а также преимущественное право на предоставление или улучшение жилой площади, распределяемой органами прокуратуры.

Рассматривая вопрос о поощрении в органах прокуратуры, необходимо отметить, что Генеральный прокурор РФ может устанавливать виды поощрений, не предусмотренные пунктом 1 статьи 41.6 Закона о прокуратуре. Кроме того, в его компетенцию входят полномочия о поощрении лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказавших существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации

Однако, на наш взгляд, данное положение нуждается в законодательном уточнении. Из смысла Закона явно усматривается, что к лицам, не являющимся работниками органов и учреждений российской прокуратуры, не могут быть применены такие меры поощрения, как досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации. Занесение на Доску почета, в Книгу почета работников прокуратуры подобных лиц также является сомнительным.

Проведенный анализ показывает, что Закон о прокуратуре не обозначивает всех необходимых аспектов поощрения прокурорских работников.

Рассмотрев вопросы правового регулирования поощрений в системе органов прокуратуры, необходимо раскрыть сущность дисциплинарной ответственности ее сотрудников и вопросы ее реализации.

Дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности и выступает в качестве основного вида ответственности государственных служащих. Как отмечает В.Д.Сорокин, ей (дисциплинарной ответственности) присущи две основные особенности. Во-первых, она распространяется только на физических лиц. Во-вторых, характерной чертой дисциплинарной ответственности является наличие специальной связи между лицом, совершившим дисциплинарный проступок, и лицом, юридически обязанным на этот проступок реагировать Сорокин В.Д. Административный процесс. - СПб.: 2000. - С.57..

По мнению А.А. Демина, дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих в современном государственном аппарате Российской Федерации в силу ее непосредственности, оперативности и возможности учета конкретной обстановки правонарушения совершенно компетентным в ситуации лицом - вышестоящим начальником государственного служащего Демин А.А. Государственная служба. - М.: 2004. - С.100..

Ю.Н. Старилов высказывается о том, что дисциплинарная ответственность заключается в наложении на государственных служащих, совершивших должностные проступки, дисциплинарных взысканий властью представителей администрации (руководителей, начальников) Старилов Ю.Н. Служебное право. - М.: 1996. - С.420-421..

Дисциплинарная ответственность является одним из составляющих элементов правового статуса сотрудника прокуратуры и важным средством обеспечения законности и дисциплины.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них следующие дисциплинарные взыскания:

- замечание;

- выговор;

- строгий выговор;

- понижение в классном чине;

- лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»;

- лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации»;

- предупреждение о неполном служебном соответствии;

- увольнение из органов прокуратуры.

Как видно, Закон о прокуратуре предусматривает более широкий круг дисциплинарных взысканий. Это обусловлено спецификой службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации. Из содержания приведенных дисциплинарных взысканий усматривается, что большинство из них, за исключением увольнения, носят моральный характер и оказывают воздействие исключительно на лицо, подвергнутое им.

Нарушение законности и дисциплины сотрудниками прокуратуры оказывает негативное влияние на эффективность профессиональной деятельности органов прокуратуры, дискредитирует прокуратуру в глазах населения. Поэтому первостепенное значение придается вопросам соблюдения сотрудниками служебной дисциплины и законности, от решения которых во многом зависит степень доверия граждан к данной структуре.

Как уже отмечалось, одним из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам органов и учреждений прокуратуры, является понижение в классном чине.

Классный чин работника прокуратуры характеризует должность и все то, что с нею связано, например такое существенное условие труда, как оплата. По сути дела, понижение в классном чине ведет к переводу на нижеоплачиваемую работу, который совершается без согласия работника. Однако понижение в должности (то есть фактически перевод на другую работу) как средство поддержания дисциплины (в том числе в системе государственной службы) считается в соответствии с международными нормами формой принудительного труда.

В. Тимофеев, рассматривая вопрос о дисциплинарных наказаниях, отмечает, что такая мера, как понижение в классном чине, либо совсем не применяется, либо применяется в единичных случаях. Действующие нормативные акты, регламентирующие прохождение службы в прокуратуре, не закрепляют механизма его реализации. Законодательно не закреплено, вправе ли прокурор субъекта Федерации понижать классный чин работника, если он присвоен не его приказом, а приказом Генерального прокурора РФ, также не установлено, на какой срок действует данный вид взыскания, возможно ли его применение к лицу, имеющему самый низший классный чин. Поэтому предлагается исключить данный вид дисциплинарной ответственности из перечня, приведенного в статье 41.7 Закона о прокуратуре, и предусмотреть в качестве дисциплинарного наказания понижение в должности, разработав при этом порядок его применения Тимофеев В. Нужен новый вид дисциплинарной ответственности//Законность. 2006. № 3. - С.22..

Следует согласиться с мнением В. Тимофеева об исключении из Закона указанного вида дисциплинарного наказания, поскольку эффективность его применения в действительности сомнительна. Приведенный выше перечень дисциплинарных взысканий способен объективно влиять на регулирование служебных отношений в современных органах и учреждениях прокуратуры, снижение количества проступков. Однако представляется, что нет необходимости законодательно закреплять такой вид дисциплинарной ответственности, как понижение в должности, поскольку это противоречит международным нормам.

Общепризнано, что основанием для применения любого вида юридической ответственности является совершение виновным субъектом правонарушения. Основанием для применения мер дисциплинарной ответственности является совершение должностным лицом специфического правонарушения - должностного проступка.

Основанием для привлечения сотрудника прокуратуры к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка.

Дисциплинарное взыскание налагается непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Оно не может быть наложено во время болезни работника либо в период его пребывания в отпуске.

Дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности - двух лет со дня его совершения.

Работник, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц) до решения вопроса о наложении дисциплинарного взыскания отстранен от должности с сохранением денежного содержания.

Отстранение от должности производится по распоряжению руководителя органа или учреждения прокуратуры, имеющего право назначать работника на соответствующую должность. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

Таким образом, на прокурорских работников может быть наложено дисциплинарное взыскание не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, но и за проступки, порочащие честь прокурорского работника.

Прокурорский работник может быть также привлечен к административной и уголовной ответственности.

При этом любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

На период расследования возбужденного в отношении прокурора или следователя уголовного дела они отстраняются от должности. За время отстранения от должности работнику выплачивается денежное содержание в размере должностного оклада, доплат за классный чин и выслугу лет.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Таким образом, законодательством с учетом особого правового статуса прокурорских работников устанавливают особый порядок проверки сообщений о правонарушениях, возбуждения уголовного дела, применения мер принуждения, направления в суд и судебного рассмотрения в отношении прокуроров и следователей органов прокуратуры. Законодательством предусмотрен и особый порядок привлечения их к административной и уголовной ответственности. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем органов прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры.

При наличии установленных УПК РФ Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 года № 174-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (ч.I). Ст.4921. оснований решение о возбуждении уголовного дела в отношении прокурора или следователя (в том числе когда они задержаны на месте совершения преступления) может быть принято на основании заключения судьи районного суда по месту совершения деяния, содержащего признаки преступления, в отношении следователя - прокурором, а в отношении прокурора - вышестоящим прокурором, за исключением случаев возбуждения уголовного дела в отношении Генерального прокурора или его заместителя.

В соответствии с ч.1 ст.450 УПК РФ избрание прокурору или следователю, задержанному на месте преступления, меры пресечения в виде заключения под стражу осуществляется в общем порядке, предусмотренном ст.ст.97, 99-101, 108 УПК РФ. В ст.448 УПК РФ отмечены особенности порядка возбуждения уголовного дела в отношении прокурора и следователя, привлечения их в качестве обвиняемых.

Сообщение о преступлении, совершенном прокурорским работником, принятое в соответствии со ст.ст.140-143 УПК РФ, немедленно передается в отношении следователя прокурору района (города), а в отношении прокурора - вышестоящему прокурору, который поручает проведение проверки должностному лицу прокуратуры или проводит ее лично.

Статья 450 УПК РФ устанавливает особенности:

- исполнения судебного решения о заключении под стражу;

- исполнения судебного решения о производстве обыска;

- производства следственных и иных процессуальных действий, осуществляемых не иначе как на основании судебного решения, в отношении лица, указанного в ч.1 ст.447, если уголовное дело в отношении такого лица не было возбуждено или такое лицо не было привлечено в качестве обвиняемого.

Судебное решение о производстве следственных действий и иных процессуальных действий в отношении следователя, прокурора принимается судьей районного суда. При этом в отношении следователя ходатайство в суд направляет прокурор соответствующего уровня, а в отношении остальных лиц - прокурор субъекта РФ.

Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других лиц, а также задержания при совершении преступления.

Таким образом, за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и учреждениях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются различные виды поощрений. Выделяется два вида поощрений за труд: собственно поощрения и награждения. К поощрениям, как правило, относятся денежные выплаты, а награждения скорее носят моральный характер, являются выражением признания заслуг прокурорского работника. Поощрение и награждение являются формой общественного признания его заслуг, оказания ему почета, имеющего большое моральное значение и влекущего определенные правовые, в том числе материальные, преимущества.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение работниками своих служебных обязанностей и совершение проступков, порочащих честь прокурорского работника, руководители органов и учреждений прокуратуры имеют право налагать на них различные дисциплинарные взыскания. Важно, что на прокурорских работников может быть наложено дисциплинарное взыскание не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, но и за проступки, порочащие честь прокурорского работника.

Прокурорский работник может быть также привлечен к административной и уголовной ответственности при соблюдении определенных условий.

В рамках вопроса о поощрениях и наказаниях прокурорских работников в законодательство о прокуратуре необходимо внести ряд изменений.

Так, Генеральный прокурор РФ может устанавливать виды поощрений, не предусмотренные пунктом 1 статьи 41.6 Закона о прокуратуре. Кроме того, в его компетенцию входят полномочия о поощрении лиц, не являющихся работниками органов и учреждений прокуратуры, оказавших существенную помощь в укреплении законности и развитии системы прокуратуры Российской Федерации. Такое положение нуждается в законодательном уточнении. Из смысла Закона явно усматривается, что к лицам, не являющимся работниками органов и учреждений российской прокуратуры, не могут быть применены такие меры поощрения, как досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного, награждение нагрудным знаком «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», награждение нагрудным знаком «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» с одновременным вручением грамоты Генерального прокурора Российской Федерации. Занесение на Доску почета, в Книгу почета работников прокуратуры подобных лиц также является сомнительным.

Одним из видов дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам органов и учреждений прокуратуры, является понижение в классном чине. Классный чин работника прокуратуры характеризует должность и все то, что с нею связано, например такое существенное условие труда, как оплата. По сути дела, понижение в классном чине ведет к переводу на нижеоплачиваемую работу, который совершается без согласия работника. Однако понижение в должности (то есть фактически перевод на другую работу) как средство поддержания дисциплины (в том числе в системе государственной службы) считается в соответствии с международными нормами формой принудительного труда. Следует исключить из Закона данный вид наказания, поскольку эффективность его применения в действительности сомнительна. Рассмотренный перечень дисциплинарных взысканий способен объективно влиять на регулирование служебных отношений в современных органах и учреждениях прокуратуры, снижение количества проступков. Однако представляется, что нет необходимости законодательно закреплять такой вид дисциплинарной ответственности, как понижение в должности, поскольку это противоречит международным нормам.

2.5 Меры материального и социального обеспечения

В современной России служащие государственных органов находятся под защитой государства. Степень социальной защищенности тех или иных работников напрямую зависит от характера и условий их труда, связанного с осуществлением полномочий, сложностью и напряженностью, различного рода нагрузками, особыми режимами работы, общественным значением деятельности и т.д. Социальное и материальное обеспечение законодательно установлено и гарантировано государством, от него зависит престиж государственной службы.

Как отмечает Е.В. Охотский, гарантии по государственной службе - это совокупность мер правового, социально-экономического, организационно-управленческого и морально-психологического характера, которые создают благоприятные условия для эффективного исполнения государственной должности, усиливают привлекательность государственной службы, обеспечивают стабильность социального и правового статуса государственного служащего Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации//Государство и право. 2003. № 9. - С.24..

По мнению Д.Д. Семенчукова, служба в федеральных органах власти полностью реализуется только в случае предоставления государством в полном объеме чиновникам всех предусмотренных законом гарантий Семенчуков Д.Д. Прокуратура России вчера и сегодня. - М.: 2001. - С.45..

За выполнение служебных обязанностей прокурорские работники, как и любые другие граждане, осуществляющие трудовую деятельность, получают денежное содержание. Оно состоит из должностного оклада и доплат (за классный чин, выслугу лет, особые условия службы; за сложность, напряженность и высокие достижения в труде); процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»; денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год; иных выплат, предусмотренных законами и другими нормативными актами.

Доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в труде устанавливается по решению руководителя органа или учреждения прокуратуры с учетом объема и результатов работы каждого прокурорского работника. Порядок таких выплат регламентируется Положением, введенным в действие Приказом Генеральной прокуратуры РФ № 771-к от 29 сентября 1999 года. Согласно Положению при решении вопросов о назначении доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде и определении ее размера необходимо обеспечить строго дифференцированный подход с учетом конкретного вклада прокурорских работников в дело укрепления законности и правопорядка. Прежде всего, доплата устанавливается наиболее добросовестным работникам, исполняющим служебные обязанности на высоком профессиональном уровне.

В целях повышения качества и эффективности работы необходимо использовать предоставленную возможность корректировки размеров доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде, устанавливаемой конкретным работникам. Практикуется использование имеющихся резервов денежных средств, предназначенных для выплаты указанной доплаты, для стимулирования прокуроров и следователей, успешно выполняющих задания особой важности и сложности.

Доплата за особые условия службы устанавливается в размере 50 процентов должностного оклада прокурорского работника. Основанием для выплаты доплаты является приказ о назначении работника на должность прокурора или следователя либо приказ о присвоении другим работникам органов и учреждений прокуратуры первоначального классного чина.

Размер доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде устанавливается с учетом интенсивности труда прокурорского работника, его профессионализма и инициативности, значимости участка служебной деятельности, уровня сложности, объема, качества и своевременности выполняемой работы. Доплата не устанавливается в случае отсутствия показателей в работе, являющихся основанием для ее назначения. Доплата может быть установлена в размере до 50% должностного оклада работника.

Прокурорским работникам, впервые принятым на службу в органы прокуратуры, доплата, как правило, устанавливается по истечении шести месяцев работы. Доплата работникам, не являющимся прокурорами или следователями, может быть установлена только после присвоения им первоначального классного чина.

Конкретный размер доплаты указывается в приказе руководителя органа или учреждения прокуратуры в процентах к должностному окладу работника.

Средний размер доплаты, устанавливаемой по подразделению, не должен превышать 25% фонда должностных окладов прокурорских работников соответствующих главных управлений, управлений, отделов на правах управлений, прокуратур городов и районов, приравненных к ним прокуратур, а также научных и образовательных учреждений прокуратуры.

Выплаты доплаты за особые условия службы и доплаты за сложность, напряженность и высокие достижения в труде производятся ежемесячно одновременно с другими выплатами, составляющими денежное содержание прокурорских работников, и учитываются при исчислении среднего заработка при предоставлении работнику отпуска с сохранением средней заработной платы и в других случаях, с которыми связана выплата средней заработной платы, а также для выплаты пособия по временной нетрудоспособности, беременности и родам.

Доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в труде не выплачивается работникам, имеющим дисциплинарные взыскания за упущения по службе, что оговаривается в приказе о наложении взыскания. Приказ об установлении такому работнику доплаты может быть издан соответствующим руководителем не ранее даты снятия дисциплинарного взыскания.

Должностной оклад прокурорским работникам органов прокуратуры РФ рассчитывается в процентном отношении к должностному окладу первого заместителя Генерального прокурора РФ. Методика расчета окладов излагается в приложении к Постановлению Правительства. Оплата труда Генерального прокурора РФ установлена Указом Президента РФ от 26 июля 2005 года № 877 «Об оплате труда Генерального прокурора Российской Федерации» Указ Президента РФ от 26.07.2005 года № 877 «Об оплате труда Генерального прокурора Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 01.08.2005. № 31. Ст.3205. , а его первого заместителя - Указом Президента РФ от 26 июля 2005 года № 878 «О совершенствовании оплаты труда заместителей Генерального прокурора Российской Федерации» Указ Президента РФ от 26.07.2005 года № 878 «О совершенствовании оплаты труда заместителей Генерального прокурора Российской Федерации»//СПС «КонсультантПлюс». .

Правительством РФ устанавливаются размеры доплат за классный чин в процентном отношении к должностному окладу, а размеры ежегодных доплат за выслугу лет - в должностных окладах с доплатой за классный чин. Доплата за классный чин производится ежемесячно и устанавливается в процентном отношении к должностному окладу прокурорского работника.

Право на получение доплаты за выслугу лет имеют прокуроры и следователи, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры РФ, имеющие классные чины.

Выплата доплаты прокурорам и следователям производится со дня назначения на должность.

Доплата за выслугу лет начисляется в должностных окладах с доплатой за классный чин в зависимости от выслуги лет (стажа работы) и устанавливается размер ежегодной доплаты (в должностных окладах с доплатой за классный чин) при выслуге лет (стаже работы): свыше 2 лет - 2,0%; свыше 5 лет - 3,0%; свыше 10 лет - 4,0%; свыше 15 лет - 5,0%; свыше 20 лет - 6,0%.

Выплата доплаты за выслугу лет производится ежемесячно из расчета причитающейся на этот период части ежегодной доплаты.

Процентные надбавки за ученую степень и ученое звание выплачиваются кандидатам наук или доцентам в размере 5% должностного оклада, докторам наук или профессорам - 10% должностного оклада, за почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации» - в размере 10% должностного оклада.

Поощрения (премии) по итогам работы за квартал в органах и учреждениях прокуратуры РФ направлены на стимулирование добросовестной и качественной работы. Они определяются по нормам, установленным Положением «О премировании работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации по итогам работы за квартал». Премиальный фонд в расчете на год образуется в размере трех суммарных должностных окладов штатного персонала (всех работников) с учетом доплат за классный чин (прокурорских работников). Премирование производится ежеквартально.

Премирование производится с учетом личного вклада в решение задач, стоящих перед органами прокуратуры, в выполнение порученной работы, соблюдения трудовой дисциплины и правил внутреннего трудового распорядка и максимальными размерами не ограничивается.

За упущения по службе, нарушение трудовой дисциплины размер премии может быть снижен либо с учетом тяжести допущенных нарушений работник может быть полностью лишен премии.

Лишение премии или снижение ее размера с указанием причин должно быть оформлено приказом руководителя прокуратуры, института, наделенного правом принятия решения о премировании, по итогам работы за квартал и производиться только за тот период, в котором имело место нарушение.

Премии начисляются за фактически отработанное время, в которое не включаются:

- время выполнения государственных или общественных обязанностей (донорство, исполнение воинских обязанностей и др.);

- пребывание в очередном основном или дополнительном отпусках;

- время нетрудоспособности;

- другие периоды, когда работник фактически не работал, но за ним сохранялась средняя заработная плата.

Работникам, уволившимся по собственному желанию, в связи с призывом на военную службу, уходом на пенсию, поступлением на учебу, переводом на другое место работы, сокращением штатов и по другим уважительным основаниям, выплата премии производится пропорционально отработанному времени.

Работникам, уволенным за нарушение трудовой дисциплины, премия не выплачивается за тот квартал, в котором совершен проступок, повлекший увольнение.

Федеральным государственным гражданским служащим органов прокуратуры, назначенным на должности федеральной государственной гражданской службы, предусмотренные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, выплачиваются: месячные оклады; ежемесячная надбавка за выслугу лет; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия гражданской службы; ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, в размерах и порядке, которые установлены Законом РФ «О государственной тайне»; премия за выполнение особо важных и сложных заданий; материальная помощь; исчисление ежемесячного денежного поощрения исходя из должностных окладов без учета их увеличений (повышений); включение в стаж государственной гражданской службы РФ, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет на гражданской службе, периодов работы (службы).

Федеральным государственным гражданским служащим производится:

- единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска в размере двух месячных окладов денежного содержания;

- другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральным государственным гражданским служащим производятся иные выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами.

Также осуществляется пенсионное обеспечение прокуроров и следователей, научных и педагогических работников и членов их семей.

Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим право на пенсионное обеспечение, выслугу не менее 20 лет и не получающим какую-либо пенсию, выплачивается ежемесячная надбавка к денежному содержанию в размере 50 процентов пенсии, которая могла быть им назначена.

Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам, имеющим право на пенсионное обеспечение, выплачивается выходное пособие при увольнении: на пенсию; в отставку; по достижении предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; по состоянию здоровья или инвалидности; вследствие организационно-штатных мероприятий.

Прокурорам и следователям, научным и педагогическим работникам выходное пособие выплачивается за полные годы выслуги.

При увольнении прокуроров и следователей, научных и педагогических работников после их повторного поступления на службу в органы и учреждения прокуратуры пособие выплачивается с зачетом ранее выплаченных пособий, исчисляемых в должностных окладах с доплатой за классный чин, в том числе за службу в других органах.

В соответствии со ст.41.4 Закона о прокуратуре работники органов и учреждений прокуратуры имеют право на ежегодный оплачиваемый отпуск. Также предусмотрено увеличение отпуска в связи с выслугой лет. Согласно ст.128 ТК РФ Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 года № 197-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст.3. работнику по семейным обстоятельствам и другим уважительным причинам также может быть предоставлен отпуск без сохранения заработной платы. Однако продолжительность такого отпуска, как правило, невелика, не превышает 10 дней. Кроме случаев, специально оговоренных в ТК РФ (например, в случае рождения ребенка, регистрации брака и других), такой отпуск предоставляется исключительно по усмотрению руководителя. К сожалению, Закон о прокуратуре даже в общих чертах не предусматривает и не определяет случаев, когда может идти речь о предоставлении прокурорскому работнику отпуска без сохранения содержания независимо от его продолжительности. По-видимому, предполагаются те же основания, что установлены в статье 128 ТК РФ. Как видится, требуется разработать перечень оснований, при наличии которых предоставляются отпуска без денежного содержания, установить конкретную их продолжительность, а также установить случаи, при которых руководитель обязан предоставить подобный отпуск. Данные положения необходимо отразить в Законе о прокуратуре, законодательно решить вопрос о включении его в трудовой стаж. Целесообразно также установить случаи, при которых данный отпуск или же его часть могут быть оплачиваемыми. Подобное будет являться дополнительной социальной гарантией работникам органов и учреждений органов прокуратуры и, следовательно, повысит авторитет службы в прокуратуре. Отдельные виды специальных (особых) отпусков, на наш взгляд, нуждаются в правовом закреплении, они повышают престиж органов прокуратуры, гарантируют прокурорским работникам реализацию их конституционных прав. В связи с этим представляется необходимым закрепить указанные виды отпусков в статье 41.4 Закона о прокуратуре.

Пенсионное обеспечение иных прокурорских работников осуществляется в соответствии с законодательством о пенсионном обеспечении государственных служащих.

Прокурорские работники в служебных целях обеспечиваются проездными документами на проезд всеми видами транспорта общего пользования (кроме такси) в городском, пригородном и местном сообщении, приобретаемыми органами прокуратуры у соответствующих транспортных организаций в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Порядок проезда работников транспортных прокуратур в пределах обслуживаемых участков при исполнении служебных обязанностей на железнодорожном, речном, морском, воздушном транспорте определяется Правительством Российской Федерации.

При направлении в служебные командировки прокурорские работники пользуются правом бронирования и получения вне очереди мест в гостиницах и приобретения проездных документов на все виды транспорта.

Прокуроры и следователи имеют право на дополнительную жилую площадь.

Прокуроры и следователи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются в соответствии с нормами, установленными законодательством Российской Федерации, отдельными жилыми помещениями, приобретаемыми за счет средств федерального бюджета, выделяемыми на эти цели органам Прокуратуры Российской Федерации, в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Прокуроры и следователи имеют право на компенсацию расходов, связанных с наймом (поднаймом) жилых помещений, до предоставления им в установленном порядке жилого помещения для постоянного проживания.

В жилых помещениях, занимаемых прокурорами и следователями, во внеочередном порядке установка телефона осуществляется по действующим тарифам. В таком же порядке предоставляются места в детских дошкольных учреждениях, школах-интернатах, летних оздоровительных учреждениях детям прокуроров и следователей.

Обеспечение жильем работников прокуратуры - важный вопрос, который до настоящего времени положительно не решен. В соответствии с ЖК РФ Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 года № 188-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст.14. первоочередное предоставление жилья прокурорским работникам не предусматривается. Законодательно порядок предоставления жилых помещений работникам органов и учреждений прокуратуры до настоящего времени не установлен. Органами местного самоуправления жилье молодым и вновь назначенным сотрудникам, а также работникам прокуратуры, нуждающимся в улучшении жилищных условий, не предоставляется. Подобное не способствует закреплению кадров на местах, кроме того, данная проблема, не урегулированная федеральным законодательством, подрывает авторитет прокуратуры в глазах граждан. В связи с этим можно предложить несколько решений данного вопроса. Так, отдельные жилые помещения работникам прокуратуры должны предоставляться за счет средств федерального бюджета. Для реализации этих положений закона необходимо разработать и внедрить программу приобретения «ведомственного» жилья для сотрудников прокуратуры, которое будет являться собственностью прокуратуры субъекта Федерации. Эти жилые помещения не подлежат приватизации, квартиры должны находиться в благоустроенных домах, имеющих все необходимые удобства и расположенных в центральных районах населенных пунктов, по возможности быть максимально приближенными к месту работы. Текущий и капитальный ремонт данного жилья должен осуществляться за счет его собственника. Работники прокуратуры в данном случае должны заключить с собственником договор социального найма жилого помещения. В крупных городах возможно строительство «ведомственных» домов, в которых будут проживать работники прокуратуры и члены их семей. В городах и районных центрах, где осуществляется строительство жилья, можно предусмотреть долевое строительство квартир для проживания прокурорских работников на льготной для них основе. За счет средств федерального бюджета также можно разработать порядок выделения льготных ссуд на приобретение жилья молодым сотрудникам прокуратуры, имеющим детей. Использование средств областных и местных бюджетов для этих целей не рекомендуется, поскольку это противоречит принципу независимости органов прокуратуры. Целесообразно также разработать программу ипотечного кредитования для работников органов и учреждений прокуратуры. Организационно данную проблему можно решить следующим образом. Прокуратуры субъектов Федерации с учетом количества лиц, нуждающихся в предоставлении жилья и в улучшении жилищных условий, а также сложившихся цен на жилье в населенных пунктах, возможности строительства, кредитования формируют заявки на выделение денежных средств и направляют их в Генеральную прокуратуру, которая, в свою очередь, ставит данный вопрос перед Правительством РФ. Кроме того, на наш взгляд, необходимо на федеральном уровне разработать и принять соответствующую целевую программу по обеспечению жильем работников органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации, для реализации которой следует ежегодно планировать выделение денежных средств.