Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Тема: "Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти"

Введение

Все федеративные государства состоят из определенных субъектов. В связи с этим для них очень важно обеспечить достижение баланса в отношениях частей и целого.

В процессе функционирования федеративного государства всегда имеются две основные опасности, представляющие крайности - это унитаризм и распад государства. Каждая из этих угроз, как правило, имеющих определенную объективную основу, используется соответствующими политическими силами, согласование интересов которых является возможным лишь в четких правовых границах.

Это справедливо как непосредственно в отношении самой федерации, так и субъектов, в нее входящих. Указанную проблему и решает Конституция, которая закрепляет статус Федерации и ее субъектов, то есть основы их построения взаимоотношений между собой.

Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Тем самым обеспечивается территориальная неприкосновенность ее субъектов. Федерация гарантирует также защиту установленного конституционного порядка в субъектах, если он не противоречит Конституции РФ.

Россия характеризуется разнообразием природных условий, этнического состава населения, разнообразием культур и традиций. Поэтому важно грамотно распределить полномочия между федеральным центром и регионами. В связи с этим тема взаимоотношений федерации и ее субъектов является весьма актуальной на сегодняшний день.

Цель работы - исследовать систему разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Для достижения цели исследования необходимо решить ряд задач:

-рассмотреть органы государственной власти, как субъекты административного права;

-исследовать полномочия РФ в сфере государственного управления;

-представить разграничение полномочий РФ и субъектов РФ как важнейший принцип федеративного устройства;

-проанализировать конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ.

Объектом исследования являются федеральные и региональные органы государственной власти.

Предметом исследования являются отношения, возникающие в процессе разграничения полномочий федеральных и региональных органов государственной власти.

Теоретической и методологической основой работы послужили научные труды отечественных и зарубежных учёных, законодательные акты Российской Федерации и её субъектов, зарубежный и отечественный практический опыт, накопленный в данной области.

Опыт государств, имеющих развитую рыночную инфраструктуру, показывает, что система госзакупок закономерно стала основной частью сферы товарного обмена видами продукции и услуг внутри страны и одним из важнейших механизмов формирования конкуренции.

Объективной основой развития системы государственных закупок в экономике значительного числа стран является тот факт, что в процессе реализации целевых функций отдельные государственные структуры вынужденно сталкиваются с проблемой материально-технического обеспечения как для реализации госпрограмм, так и для непосредственно осуществления текущей деятельности.

Проблема решается за счет приобретения необходимых материальных и нематериальных ресурсов через систему закупок, именуемую государственной (муниципальной).

Конкурсный механизм дает возможность реализации комплекса решений - сократить себестоимость требуемой заказчику продукции (услуг), обеспечить высокий уровень прозрачности и подконтрольности процесса госзакупок.

Сфера государственных закупок является ключевой и весомой частью общей системы экономики страны и можно с уверенностью сказать о высокой взаимосвязи рынка в целом и рынка государственных закупок. До последнего времени отсутствовал четкий механизм комплектации госзаказа, его финансирования и как результат - удовлетворения государственных нужд. Рынок госзакупок вплоть до внедрения федеральной контрактной системы так и не получил достаточных очертаний. Таким образом, проблема госзакупок была и есть важнейшей для региональной экономики.

Цель работы - исследовать систему государственного и муниципального заказа в региональном управлении и территориальном планировании.

Для достижения цели исследования необходимо решить ряд задач:

-дать понятие государственного и муниципального заказа;

-показать роль государственного и муниципального заказа в региональном управлении и территориальном планировании;

-представить нормативно - правовую базу формирования государственного и муниципального заказа;

-выполнить анализ формирования государственных заказов;

-представить анализ формирования муниципальных заказов органами местного самоуправления;

-показать проблемы формирования государственного и муниципального заказа и пути их решения.

Объектом исследования являются субъекты рынка государственных закупок: государственные заказчики и поставщики товаров, работ и услуг.

Предметом исследования являются организационно- экономические отношения, возникающие между субъектами рынка государственных закупок при размещении государственного и муниципального заказа.

Муниципальные закупки представляют собой то же самое, что государственные закупки. Общность муниципальных и государственных закупок заключается в том, что они осуществляются за счет бюджетных средств и направлены на удовлетворение потребностей общества в целом. Но все же муниципальные заказы нельзя называть являются государственными, так как муниципальное управление является собой формой местного самоуправления, а не государственной власти.

На сегодняшний день в законодательстве нет определения государственного заказа. Отдельные авторы считают это недостатком современного законодательства (М.В. Афанасьев). Другие авторы считают, что "термины, представленные непосредственно в законе усложняют и загромождают законодательство".

Необходимо указать, что в первой редакции Бюджетного кодекса РФ, было представлено законодательное определение госзаказа. В соответствии с п. 4 ст. 72 под государственным (муниципальным) заказом ранее понималась "совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета".

По нашему мнению, указанное определение не является точным, так как заключенные контракты представляют собой результат отношений, которые вытекают из государственного заказа. Таким образом, термин "государственный заказ" требует детального рассмотрения.

Согласно мнению В.В. Мельникова, определение заказа как совокупности контрактов делает узким круг бюджетных отношений, которые включаются в понятие "заказ".

На этапе зарождения госзаказа - до вступления в силу Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", формирование и размещение госзаказа осуществлялось в соответствии с законами РФ.

Значительное число ученые - экономистов делали попытки сформировать определение государственного заказа. Так, являются схожими подходы Г.М. Веденеева и Е.Ю. Гончарова. Данные авторы считают государственный заказ управленческим или другими словами распорядительным актом. Уравнивание понятия государственного заказа с управленческим (распорядительным) актом не совсем корректно. Поэтому необходимо согласиться с экономистом К. Кузнецовым.

Под государственным заказом имеет в виду "определение государственным заказчиком поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним контракта". Укажем, что представленное определение государственного заказа в значительной степени подходит к размещению заказа.

Отдельные авторы, такие как уравнивают понятие "государственный заказ" с потребностью или обобщенной потребностью. В данном случае речь идет о потребности органов власти в продукции, работах и услугах. Следует согласиться, что сущностью государственного заказа являются государственные потребности и нужды (потребности и нужды муниципальных образований). Но указанные потребности первоначальны, они порождают государственный заказ, соответственно понятие "государственный заказ" значительно более обширное.

Проанализировав мнения авторов о подходе к государственному заказу, необходимо сделать вывод о том, что государственный (муниципальный) заказ является механизмом удовлетворения возникающих нужд государства, его субъекта, муниципального образования, закрепленных в правовом акте, путем размещения заказа в установленном законом порядке, с дальнейшим заключением государственного (муниципального) контракта или же гражданско-правового договора.

Сущность госзаказа определяется потребностями населения территории. Для исполнения функций государство использует различные ресурсы, материальные блага, а также услуги нематериального характера. Формирование благ для предоставления их потребителям на различных рынках - основа определения сущности госзакупок.

В государственном секторе экономики России государственные закупки, как важнейшее направление госрасходов, направлены на полное обеспечение общественными благами населения. Таким образом, развитие общественного благосостояния - одна из главных целей развития региона.

В качестве определенных целей социально-экономического развития региона также должны быть указаны: снижение нищеты, улучшение качества образования, а также здравоохранения, улучшение окружающей среды, формирование системы равенства возможностей, обеспечение культурной жизни.

В муниципалитетах и регионах стратегия экономического развития формируется и реализуется в комплексе за счет усилий органов местной власти, частного бизнеса и государственных и муниципальных предприятий, а также различных общественных организаций.

Стратегия сконцентрирована на перспективных направлениях развития региона и в каждой подсистеме должна выявлять ключевые факторы. Стратегический план не является комплексным планом, лишь определяет ключевые пути развития.

В случае отсутствия стратегии развития региона снижается качество управления, наносится ущерб имиджу региона и его руководству.

Социально-экономическое планирование, в процессе которого определяются потребности в государственных (муниципальных) закупках осуществляется на различных уровнях управления: федеральном и региональном - органами государственного управления; муниципальном - органами местного самоуправления.

Директивное планирование - процедура разработки планов, которые имеют силу юридического закона. Индикативное планирование - это собой процесс формирования целей социально-экономического развития государства (региона) за счет задания конкретных индикаторов и разработка экономических мер государственного воздействия для достижения установленных индикаторов.

В качестве особенности индикативного планирования следует указать его рекомендательный характер. Субъекты рыночного сектора экономики не обязаны исполнять индикативный план, но органы государственной власти косвенно побуждают их к этому.

Необходимо отметить до начала апреля 2013 года в РФ были сформированы лишь отдельные элементы федеральной контрактной системы, которые охватывали лишь этапы конкурсного отбора. Однако вплоть до последнего времени фактически не отрегулированными были механизмы функционирования рынка госзакупок.

Формирование Федеральной контрактной системы (ФКС) было ключевым требованием Президента РФ в его Послании о бюджетной политике на 2010 - 2012 годы. Аналогичные системы результативно функционируют во всех странах с развитой рыночной экономикой.

05 апреля 2013 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Принципы формирования ФКС представлены в приложении 1 к курсовой работе. Одним из основных принципов ФКС является принцип конкуренции. "Прозрачность" ФКС для субъектов рынка государственных закупок будет обеспечиваться единой информационной системой (приложение 2).

С целью выполнения функций по планированию и осуществлению закупок заказчики организуют специальные - контрактные службы.

Контрактная служба - самостоятельное структурное подразделение заказчика возглавляется руководителем, который назначается на должность и освобождаемым от должности в установленном порядке.

Как дополнение к существовавшим ранее способам определения подрядчиков, исполнителей Законом 44-ФЗ введены новые процедуры: конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений. Открытый аукцион будет проводиться только в форме электронного аукциона.

Конкурс с ограниченным участием - новый для РФ способ осуществления госзакупок, представляющий собой разновидность открытого конкурса.

Законом 44-ФЗ установлены следующие случаи организации открытого конкурса в указанной форме:

- если товары в силу их сложности или специализированного характера могут быть поставлены только ограниченным числом поставщиков, которые имеют необходимый уровень квалификации;

- когда выполняются работы по восстановлению объектов культурного наследия.

Отличие конкурса с ограниченным участием от открытого конкурса заключается в том, что к участникам данного конкурса Правительство РФ может устанавливать дополнительные более жесткие требования.

ФКС введен двухэтапный конкурс. Данный конкурс представляет собой разновидность открытого конкурса. Особенность данного конкурса заключается в том, что в процессе проведения конкурса заказчик может поменять объект закупки, а также критерии оценки заявок.

В процессе первого этапа участниками подаются начальные заявки без указания предложений о цене контракта (ч. 4 ст. 57 Закона 44-ФЗ). Участники имеют право не предоставлять обеспечение заявки на данном этапе конкурса.

В процессе второго этапа участники имеют право сформировать окончательные конкурсные заявки с указанием цены, а также с учетом измененных параметров. Также участники имеют право отказаться от участия в конкурсе.

Законом 44-ФЗ закрепляются два похожих метода выполнения закупок: запрос котировок и запрос предложений. Форма проведения госзакупок, как запрос котировок, содержалась и в Законе 97-ФЗ. Запрос предложений при этом вводится впервые.

Общность запроса котировок и запроса предложений заключается в том, что при выполнении этих процедур заказчик через единую информационную систему информирует неограниченный круг лиц о потребностях в закупках. различие между данными способами выполнения закупок заключается в том, каким образом будет определен победитель.

В целом делаем вывод, что рынок государственных закупок - единая система государственных заказчиков и представителей бизнеса, представляющих общественные интересы и взаимодействующих друг с другом на базе законодательства. Рынок госзакупок реализует такие функции, как: стимулирующая, воспроизводственная, функция ценового регулирования, социальная функция.

Система закупок для государственных и муниципальных нужд в качестве своей главной цели ставит результативное и эффективное использование средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников для формирования общественных благ.

В РФ доля госзакупок в бюджетах разных уровней составляет более 30 %. Так, в Удмуртской Республике бюджетом предусмотрено финансирование расходов на госзакупки на уровне 62 % (данные за 2014 год).

Как установлено в ходе исследования - в Удмуртской Республике ключевым источником обеспечения расходов на госзакупки является региональный бюджет, доля которого в 2014 г. составила 98,8 %. Финансирование из бюджета УР ежегодно увеличивается, что говорит об эффективном развитии субъекта федерации. Распределение торгов по источникам финансирования представлено в таблице 1.

В структуре закупок для государственных нужд в Удмуртской Республике весомую долю составляют следующие направления: подрядные работы (20 %), финансирование развития транспортной инфраструктуры (24 %), развитие здравоохранения (17 %), финансирование научно - исследовательских работ (14 %) - рисунок 1.

Расходование средств бюджетов разных уровней через систему государственных закупок приводит к реальной экономии бюджетных средств. Экономия бюджетных средств в УР от планируемых затрат при размещении заказа на торгах, которые признаны состоявшимися, в 2014 г. составила: в конкурс - 7,26 %; аукцион - 10,73 %. Средства, которые были сэкономлены, остаются в бюджете УР и в перспективе могут быть направлены на развитие социально-значимых отраслей, включая здравоохранение и образование. Госзаказ может быть использован как инструмент регулирования экономики, государство привлекает потенциал частного бизнеса к обеспечению устойчивости экономического развития региона и муниципалитетов.

Заключение контрактов с предприятиями, организациями и учреждениями Удмуртской Республики позволяет обеспечить приток налоговых поступлений в бюджет УР, которые могут быть направлены на приобретение общественных благ для населения территории. Это способствует социально-экономическому развитию региона. Кроме этого, система закупок призвана развивать здоровую конкуренцию на территории УР. Привлекая предприятия и организации к участию в государственных (муниципальных) закупках, государство (муниципалитеты) стимулирует их к дальнейшему развитию.

Ключевой целью социально-экономического развития УР является улучшение качества жизни населения. В целом на уровне УР следует рассматривать следующие критерии и соответствующие им показатели социально-экономического развития: ВРП (абсолютная величина и на душу населения) и темпы роста этих показателей; уровень образования населения; уровень потребления населением материальных благ и услуг, обеспеченность населения товарами длительного пользования; обеспеченность поликлиниками, больницами, и т.д.; состояние экологии; развитие малого бизнеса.

Анализ формирования муниципальных заказов выполним на примере города Ижевска.

За период 2014 года заказчиками выступало порядка 380 муниципальных учреждений, из них 113 учреждений образования, 197 дошкольных учреждений, 23 структурных подразделений Администрации, а также Городская дума г. Ижевска и другие.

Сведения о муниципальных закупках по итогам 2014 года представлены в приложении 4.

Анализ приведенных данных показывает, что в 2014 году заказчиками и уполномоченным органом - Управлением муниципального заказа проведено закупок (конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений, закупки у единственного поставщика) в количестве 20342 шт. на общую сумму 3 652,6 млн. руб., заключено 37070 контрактов (договоров) на сумму 3 222,4 млн. руб.

Из общего количества всех процедур проведено:

- 13 конкурсов на сумму 754,6 млн. руб., что составляет 0,06% от общего объема проведенных процедур в количественном выражении и 20,7% в стоимостном выражении,

- 1 135 электронных аукционов на сумму 2 090,3 млн. руб., что составляет 5,6% от общего объема проведенных процедур в количественном выражении и 57,2% в стоимостном выражении,

- 241 запрос котировок на сумму 45 млн. руб., что составляет 1,2% от общего объема проведенных процедур в количественном выражении и 1,2% в стоимостном выражении,

- 4 запроса предложений на сумму 1 млн. руб., что составляет 0,02% от общего объема проведенных процедур в количественном выражении и 0,03% в стоимостном выражении,

- 18 949 закупок у единственного поставщика на сумму 761,7 млн. руб., что составляет 93,2% от общего объема проведенных процедур в количественном выражении и 20,9% в стоимостном выражении,

в том числе:

2 124 закупки с субъектами естественных монополий, на коммунальные услуги и прочие (помимо закупок малого объема) на сумму 439,7 млн. руб., что составляет 10,4% от общего объема закупок в количественном выражении и 12,03% в стоимостном выражении,

16 825 закупок малого объема (по п.п. 4, 5 ст.93 44-ФЗ) на сумму 322,0 млн. руб., что составляет 82,7% от общего объема закупок в количественном выражении и 8,8% в стоимостном выражении.

Доля конкурентных процедур (аукционы, конкурсы, запрос котировок, запрос предложений) от общего количества закупок составила 6,8% (или 1 393 шт.), в стоимостном выражении доля - 79,1% (2890,9 млн. руб.). За 2013 год аналогичные показатели - 5,7% и 70,4% соответственно (количество торгов - 2397 шт. на сумму 2 980,0 млн. руб.).

На конкурентные закупки подано 3 916 заявок (в 2013 году - 6353 заявок). Среднее количество поданных заявок на одну процедуру составило 2,8 шт. (за 2013 год - 2,7 шт.).

Из конкурентных закупок доля совместных торгов 11,6% (или 161 шт.), в стоимостном выражении - 24,1% (695,5 млн. руб.).

По результатам закупок заключено 37 070 контрактов (договоров) на сумму 3 222,4 млн. руб., при этом все контракты (договоры) заключены с отечественными участниками закупок.

Из них:

- 10 917 шт. (29,4%) на сумму 435,1 млн. руб. (13,5%) - с субъектами малого предпринимательства;

- 1 шт. на сумму 77,0 тыс. руб. - с учреждениями уголовно-исполнительной системы.

Из общего объема заключенных контрактов (договоров) расторгнуто 937 шт. (или 2,5%) на общую сумму 133,49 млн. руб. (4,1%).

По соглашению сторон расторгнуто 934 контрактов (договоров) или 99,7% от всех расторгнутых контрактов (договоров).

Экономия по итогам торгов за 2014 год составила (см. таблицу 3):

- по итогам электронных аукционов - 417,0 млн. руб. или (19,9% от начальной максимальной цены аукционов);

- по итогам конкурсов - 6,8 млн. руб., или (0,9% от начальной максимальной цены конкурсов)

-по итогам запроса котировок - 6,4 млн. руб., или (14,3% от начальной максимальной цены запроса котировок);

-по итогам запроса предложений- 0,1 млн. руб., или (8,1% от начальной максимальной цены запроса предложений).

Общая экономия в 2014 году составила 430,3 млн. руб., или 14,9% от суммарной начальной максимальной цены торгов.

По сравнению с 2013 годом процент общей экономии увеличился на 1,1%, или на 30 млн. руб.

В 2014 году участниками закупок в отношении заказчиков подано 11 жалоб.

За 2014 год на повышение квалификации в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд направлено 114 специалистов.

Управление муниципального заказа Администрации города Ижевска является уполномоченным органом по проведению централизованных торгов в рамках осуществления муниципальных закупок для нужд порядка 380 заказчиков города Ижевска.

Наибольшее количество торгов проведено по следующим товарным группам:

- продукты питания - 60 %;

- приобретение квартир - 16,7 %;

- прочие группы - 23,3 %;

Из 215 торгов объявлено 161 совместных торгов или 75%, в стоимостном выражении - 90% от общей начальной цены.

Заказчиками заключено контрактов по итогам 182 торгов, или 85% от проведенных торгов (в 2013г. процент заключения контрактов составлял 75%). Соответственно, заявки не поступили по 33 торгам (15%) (в 2013 году - по 95 торгам, или 25%).

На участие в торгах подано 766 заявок, из которых допущено к участию 698 заявок (или 90,7%). На совместные торги подана 701 заявка (или 91,5%). Среднее количество поданных заявок на один проведенный торг - 3,4 шт., на один конкурентный торг (не менее двух заявок) - 5,3 шт.

По итогам торгов Управлением сформировано и заключено заказчиками 10 934 контрактов (2013г. - 9378 контрактов) на общую сумму 573,3 млн. руб.

При начальной максимальной цене контрактов в 2014г. - 768,5 млн. руб., экономия составила 150 млн. руб. (или 19,5%); при начальной максимальной цене контрактов в 2013г. - 712,4 млн. руб., экономия составила 66,9 млн. руб. (или 9,4%); при начальной цене в 2012г. - 752,5 млн. руб., экономия составила -55,1 млн.руб. (7,3%).

Можно предложить в процессе квалификации поставщиков проводить анализ качества управления проектами на предприятии. Выгода для клиентов, как правило, возрастает с ростом технологической неопределенности. Проекты, как правило, имеют на выходе традиционные продукты. Проекты предлагают усовершенствованный продукт или новый продукт, полученный с использованием традиционной технологии. Высокотехнологичные проекты обычно связаны с разработкой новой продукции, на базе новых технологий. Такие проекты удовлетворяют новые потребности или обеспечивают новые решения старой проблемы. Рассматривая возможность расширения критериев оценки успеха, который достигается самим объектом проектирования необходимо предложить добавить оценку "качества прибыли", получаемой организацией от реализации нового продукта или услуги. "Качество прибыли" характеризует зарабатывающую способность организации, возможность сохранения и повышения темпов роста прибыли за счет роста продаж и снижения затрат. Отсюда вытекает, что высокое качество означает рост объема продаж и снижение затрат, а низкое качество - рост цен без увеличения продаж в натуральных показателях.

В результате делаем вывод, что результатом реализации проекта является создание уникального продукта или услуги. При этом в процессе измерения (оценки) успеха проекта подлежит измерению успех непосредственно объекта проектирования (продукта или услуги), а также успех менеджмента проекта. По итогам проведенного анализа предложено - при измерении успеха менеджмента проекта в дополнение к оценке соответствия проекта тройственному ограничению необходимо оценивать выгоды, которые могут получить от проекта различные группы людей (непосредственно организация, клиенты). Кроме этого, при измерении успеха объекта проектирования необходимо ввести такой показатель как качество прибыли. Это позволяет осуществить увязку уровня финансовых результатов, которые приносит реализация продукта или услуги с качеством управления проектом.

Следует отметить, что исключение отдельных недостатков ФКС позволит улучшить качество регулирования рынка госзакупок со стороны федерального центра и региональных властей УР:

-четкое формирование критериев и их весомости в ФКС позволило исключить возможность манипулирования критериями с целью ограничения уровня конкуренции коррупционными методами;

- изменение запроса котировок на короткий электронный аукцион позволило отойти от проблемы коррупционного сговора. Только после того как аукцион уже проведен, заказчик осуществляет процедуры допуска, определяет, соответствует ли победитель тем условиям, которые изначально были установлены заказчиком в соответствии с Законом 44-ФЗ.

1. Теоретические аспекты государственного управления

1.1 Органы государственной власти как субъекты административного права

Вопросам формирования понятия органа государства (государственного органа) и, в частности, органа исполнительной власти (государственного управления) посвящена значительная часть исследователей в области права. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2009. - С.17..Существенный толчок к разработке данной проблемы дала Конституция Российской Федерации 1993 г. Конституция РФ внесла существенный вклад в развитие теории органов государства. В первую очередь, Конституцией было установлено, что народ осуществляет власть как непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ОМСУ).

Фиксируя принцип разделения властей, Конституция закрепила в соответствии с данным принципом деление государственных органов РФ на органы законодательной, исполнительной, судебной власти. Также, Конституцией гарантировано местное самоуправление и статус ОМСУ (ч. 2 ст. 3; ст. 12, 131-133).

Конституция РФ впервые ввела в понятие "органы государственной власти" не только органы законодательной власти, как в предшествующих основных законах страны, но и органы исполнительной и судебной власти, исключив из формулы "система органов государственной власти" только ОМСУ. Указанные изменения оказывают значительное влияние на понятие самого органа государства.

Как отмечает В.Е. Чиркин - орган исполнительной власти является такой организацией, которая, составляя часть аппарата государственной власти, имеет структуру, компетенцию, определенный масштаб деятельности и образуется в порядке, который установлен законом либо другим нормативным правовым актом, наделена правом выступать по поручению государства и должна осуществлять повседневное руководство народным хозяйством" Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник. - М.: Юристъ 2004. - С.17..

Следует отметить, что в указанном определении представлены только некоторые из элементов, которые можно отнести к общей характеристике государственного органа власти. Поэтому проанализируем подробнее соотношение конституционного и правового статусов органов государственной власти. Укажем, что конституционным статусом охватываются многие важнейшие, основополагающие элементы органа, но далеко не все. Выявление правового статуса органа предполагает ответы на следующие вопросы:

а) чьим органом является данный орган;

б) к какому виду относится по основному содержанию своей деятельности: орган государственной власти, орган государственного управления, суд, прокуратура, орган народного контроля, арбитраж;

в) кто его учреждает, образует, формирует личный состав;

г) кому он подчинен, подотчетен, подконтролен, поднадзорен и перед кем ответствен, кто может отменять, приостанавливать, изменять и опротестовывать его акты;

д) какова компетенция органа;

е) кто ему подчинен, подотчетен, подконтролен, чьи акты он может отменять, приостанавливать, изменять, опротестовывать и т.д.;

ж) какова юридическая сила актов данного органа, каковы официальные наименования этих актов;

з) какими государственными символами он может пользоваться и т.д.;

и) каковы источники его финансирования;

к) обладает ли он правами юридического лица. Иногда к числу элементов правового статуса органа относят также его внутреннюю структуру, основные формы деятельности, виды издаваемых им правовых актов. Такое расширение элементов правового статуса государственного органа в целом оправданно.

Таким образом, конституционный и правовой статусы - понятия близкие, родственные, но не идентичные. Соотношение между конституционным и правовым статусом сравнимо с соотношением Конституции как Основного закона с развивающим и конкретизирующим конституционные нормы и положения законодательством: Конституция стабильна, а текущее законодательство меняется.

Как видим, имеются различные взгляды относительно определения органа государства. В частности, утверждается, что орган государства представляет собой основную часть механизма государства, непосредственно и от имени государства осуществляющего его задачи и функции посредством определенного вида государственной деятельности. В этих целях орган наделен государственно-властными полномочиями.

При анализе и формулировании определения органа государства достаточно оригинальный подход применил Б.М. Лазарев. Некоторые высказанные им соображения являются весьма полезными и будут применены нами при характеристике и определении органа исполнительной власти. В начале своего анализа Б.М. Лазарев дает общую характеристику органов как звеньев механизма всякого социального управления, т.е. проявляет широкий философский подход к проблеме Лазарев Б.М. "Разделение властей" и опыт советского государства. - М.: Изд-во ИГиП АН, 1999. - С.44..

При таком подходе орган может рассматриваться как одна из разновидностей социального института, т.е. учреждения (установления), призванного выполнять конкретные, публичные функции, регулировать поведение, деятельность людей ради удовлетворения тех или иных общественных индивидуальных, групповых потребностей. Во всех социальных группах, где имеются хотя бы зачатки организации, кто-то представляет ее интерес вовне, определяет образ поведения членов группы, принимает решения от имени организации. Б.М. Лазарев сделал следующий вывод: "Орган Советского государства - это, прежде всего определенная государственная институция (установление). Орган учреждается государством, образуется в установленном им порядке... выступает по уполномочию его вовне.

Это несколько иной подход по сравнению с утверждением большинства авторов, считающих, что орган государства - основная часть аппарата. Использование термина "институция" применительно к исполнительной власти, как, впрочем, и ко всей системе государственной власти, не должно носить абсолютного и безоговорочного характера - необходимы определенные рамки, границы, пределы.

Представляется, что Б.М. Лазарев прав, отмечая этот момент. Отметим, что не каждый государственный институт - орган государства: орган особая, специфическая категория из числа государственно-правовых институтов и понятий. В государстве имеется немало структурных частей, подразделений государственных органов, которые условно могут быть названы государственными институциями. Но это не значит, что они безоговорочно относятся к органам государства. Итак, условность формулировки "государственная институция" при определении органа государства очевидна.

Более четко обосновано определение органа государства как составной части государственного аппарата - механизма государства. При данном подходе вполне ясно, что речь идет об организационно выделенной, относительно обособленной и самостоятельной части единого целого, который представляет собой механизм государства. В связи с этим орган государства - это государственная институция с соответствующим личным составом, официально представляющая государство и действующая по его поручению, участвующая в осуществлении его функций, наделенная для этого властными полномочиями и несущая ответственность перед государством за свою деятельность.

1.2 Федеративное устройство государства

Видом федерации следует считать сложившиеся в практике построения государства в различных странах модели федерации, которые различаются по способам образования, особенностям правового статуса, а также характером закрепления в конституциях различных стран.

Необходимо иметь тот факт, что Российская Федерация является, отклоняющейся от классических образцов построения федеративного устройства. Для России в различной степени характерны черты разных видов федерации Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления. - М.: Омега, 2011. - С.58..

В зависимости от способа распределения властных полномочий между центром и ее субъектами федерации следует выделять делегированную, децентрализованную, а также нецентрализованную федерации.

Для делегированной федерации характерна такая модель ее построения, в которой объем, а также характер полномочий в полной степени определяются государствами, которые образуют федеративный союз.

Децентрализованной федерации присуща передача центром определенного объема государственной власти территориям в зависимости от их интересов. Нецентрализованная федерация представляет собой государственную систему, в которой распределение компетенции осуществляется, таким образом, когда проблемы решаются на том уровне власти, на котором возникают. В данном случае потребность вмешательства федеральной власти появляется тогда, когда проблема уже выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основана на идее самоуправления отдельных частей федеративного государства как основы распределения государственной власти между федерацией и ее субъектами.

Необходимо считать, что нецентрализованный тип федерации является идеальной моделью федеративных отношений, высшим уровнем федерализма. Модель нецентрализованной федерации эффективна лишь в правовых государствах, которые отличаются стабильной политикой федерального центра и субъектов федерации. В странах с формирующейся государственностью внедрение этой модели возможно лишь поэтапно. На основе нецентрализованной федерации развивается кооперативный федерализм Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы // Правоведение. - №1. - 2009. - С.12-14..

С точки зрения критериев однородности субъектов федерации и их государственно-правовой природы следует выделять два типа федерации, а именно симметричную и асимметричную федерации.

Симметричная федерация представляет собой такую структуру в основе устройства которой лежит объединение субъектов федерации, являющихся однородными по природе и равными по статусу. Субъекты такой федерации несут одинаковое название, имеют одинаковое построение системы органов государственной власти и не различаются какими-либо особенностями юридического статуса.

В современных условиях абсолютно симметричных федераций в мире не существует. Значительное большинство современных федеративных государств являются федерациями симметричными с элементами асимметрии. К таким федерациям следует отнести Австрию, Бразилию, Германию, США, Швейцарию и т.д.

Для асимметричной федерация характерно юридическое или фактическое неравенство ее субъектов (Российская Федерация), наличие административно-территориальных единиц, не обладающих статусом субъекта федерации, - федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения (США).

В зависимости принципа, положенного в основу образования субъекта федерации - национальный, территориальный или смешанный, выделяют: территориальные, национальные и национально-территориальные федерации.

По признаку правового способа закрепления федеративного союза, т.е. в зависимости от вида (формы) правового акта, учредившего федерацию, следует выделять: договорную, конституционную (законодательную) и конституционно-договорную федерации.

Договорная федерация - это федерация, которая основана на договоре составных частей, т.е. федерация, образование которой, ее правовой статус и правовой статус субъектов закреплены в союзном договоре. С некоторыми оговорками к этому виду федерации следует отнести Союз ССР.

В начальной стадии своего формирования (после распада СССР - с декабря 1991 г. по март 1992 г.) к договорной модели федерации была близка Российская Федерация. Ее становление в новых условиях, виды и статус субъектов, разграничение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов были закреплены Федеративным договором от 31 марта 1992 г.

Ученые считают, что существование в современных условиях федерации, которая основана на договоре весьма малореалистично, так как данная модель федеративного государства не согласована с государственным суверенитетом Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2011. - С.105..

Конституционной считается федерация, правовое положение которой и ее элементов - субъектов закреплено в федеральной конституции. В конституционной федерации конституция страны обязывает центр признать федеративное устройство и политическую автономию территорий. Конституция РФ закрепляет как раз такую модель федерации. Статус Российской Федерации и субъектов в нее входящих, взаимоотношения, предметы ведения и полномочий, порядок разрешения споров определены в федеральной Конституции Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник для вузов. - М. Юнити-Дана, 2010. - С. 67..

Конституционно-договорной считается федерация, несущая элементы конституционной и договорной федеративной государственности. Федеративное государство в этом случае учреждено договором и конституцией, но верховенство с юридической точки зрения принадлежит именно договору. Если конституционная федерация создана и преобразуется в результате принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основаны как на конституции, так и на предваряющем ее принятие договоре между субъектами федерации и федеральным центром.

Аналогичной с указанной моделью федерации является договорно-конституционная федерация, т.е. такая федерация, когда вначале заключается федеративный договор, а в последующем принимается Конституция, закрепляющая федеративный статус государства.

Инкорпорирование (включение) норм Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в действовавшую Конституцию РСФСР 1978 г. означало, что Российская Федерация приобрела статус конституционно-договорной. Этот статус Россия сохранила до принятия действующей Конституции.

Естественные монополии представляют собой одну из основных составляющих российской экономики. От функционирования естественных монополий, зависят многие процессы, происходящие в экономике государства. Естественные монополии оказывают значительное влияние на формирование российского внутреннего рынка. От деятельности естественных монополий непосредственно зависит пополнение бюджетной системы.

Актуальность исследования вопросов государственного регулирования естественных монополий обусловлена тем фактором, что естественные монополии, представляя собой крупнейшие предприятия, фактически всегда имеют возможность своими антирыночными действиями провоцировать экономические проблемы.

В странах с развитой рыночной экономикой действия естественных монополий подвергаются значительному регулирующему воздействию со стороны органов государственной власти. В данных странах органам государственной власти в отдельных случаях приходится непосредственно принуждать монополиста к принятию встречных условий для того, чтобы стабилизировать экономическую ситуацию.

Объект исследования - общественные отношения, связанные с деятельностью естественных монополий.

Предмет исследования - методы, элементы, механизмы управления и регулирования деятельности естественных монополий.

Цель - исследовать деятельность естественных монополий и их государственное регулирование.

Задачи исследования:

-исследовать теоретические основы функционирования естественных монополий;

-исследовать деятельность естественных монополий, методы и принципы их государственного регулирования;

-предложить меры по совершенствованию государственного регулирования деятельности естественных монополий.

В первой главе курсовой работы дается понятие естественных монополий, представлена общая характеристика функционирования естественных монополий в мировой экономике, рассматриваются общие подходы к регулированию деятельности естественных монополий.

Во второй главе курсовой работы дается общая характеристика естественных монополий в России, раскрываются основные принципы и методы государственного регулирования деятельности естественных монополий в РФ, предлагаются меры по совершенствованию государственного регулирования деятельности естественных монополий на примере УР.

Разнообразие школ и направлений, которые сформировали современную экономическую школу, предполагает присутствие различных подходов к вопросу формирования классифицирующих признаков естественной монополии, что позволяет сделать вывод об эволюции указанного явления, которая сопутствовала развитию взглядов на сущность и содержание национальной экономики в целом.

С целью наиболее полной характеристики естественной монополии, как экономической категории, следует рассмотреть ее основные черты:

В первую очередь, компании, естественные монополисты, значительно эффективнее работают в том случае, если на рынке нет конкуренции. Причина - это дает возможность экономить на масштабах производства, так как издержки очень высоки, а стоимость единицы услуги такой компании является обратно пропорциональной числу ее потребителей;

Во-вторых, имеются барьеры входа на рынок для других компаний. Издержки, которые связаны с деятельностью естественной монополии, так высоки, что деятельность конкурентов не окупится;

В-третьих, для естественной монополии характерна крайне низкая эластичность спроса по цене. Товар, поставляемый на рынок фирмой - монополистом, уникален и не имеет товаров - заменителей. В связи с этим спрос потребителей на данный товар не изменяется в зависимости от колебаний цены. Эта продукция (услуга) удовлетворяет жизненно важные потребности, в связи с этим покупатели будут ее потреблять в любом случае;

В-четвертых, деятельность компании-монополиста организована по сетевому принципу, в этом случае центральная организация обладает широкими географическими и экономическими связями с региональными подразделениями. За счет этого организация - монополист осуществляет контроль над рынком и механизмом его функционирования.

Естественная монополия - это такая разновидность монополии, наличие которой является выгодным с позиций общественных интересов, так как это позволяет удовлетворять значительный совокупный спрос при обеспечении минимальных затрат и в связи с этим ее деятельность легализована государством.

Под естественной монополией, как правило, понимается отрасль, в связи с тем, что она охватывает широкий ассортимент товаров и услуг.

Можно выделить два типа естественных монополий:

а) Природные монополии. Появление данных монополий происходит из-за наличия барьеров для конкуренции, возведенных естественным путем. Так, в частности, монополистом может быть фирма, геологи которой обнаружили уникальное месторождение и которая имеет права на земельный участок, где находится данное месторождение.

б) Технико-экономические монополии. Это условное наименование монополии, возникновение которой обусловлено либо технико - экономическими причинами, которые связаны с наличием эффекта масштаба.

Можно выделать следующие виды естественных монополий:

1) по (территориальному пространству:

-федеральные монополии,

-региональные,

-муниципальные (локальные);

Следует особо отметить локальные естественные монополии, ввиду того, что они наиболее часто встречаемый вид естественной монополии.

С объективной точки зрения - ограничение конкурентной среды в этом случае обусловлено технологическими аспектами производства либо социально-экономическими условиями развитие территории, совпадающей с границами локального товарного рынка.

2) по наличию регулирования на уровне государства:

-регулируемые,

-нерегулируемые;

3) по форме собственности субъекта:

-государственные,

-муниципальные,

-частные,

-смешанные;

4) по специализации:

-монополии в транспортной системе,

-монополии в ЖКХ;

-монополии в ТЭК,

-монополии в коммуникациях,

5) по возможности вступления в отрасль:

-открытые. Барьеры для вступления в отрасль для таких монополий незначительны,

-закрытые Барьеры для вступления в отрасль настолько велики, что монополист не будет иметь конкурентов;

6) по длительности существования:

-постоянные,

-временные.

В целом естественные монополии являются структурообразующим элементом национальной экономики, которые обеспечивают ее стабильность, целостность и эффективность. Функционирование субъектов естественных монополий имеет огромное влияние на результатные макроэкономические показатели государства.

Представленный выше анализ дал возможность представить естественные монополии как совокупность экономических отношений между экономическими субъектами, которые обусловлены спецификой производства, возникающих для обеспечения потребностей общества и безопасности государства.

Организации реализуют стратегию расширения производства за счет проникновения на внутренние рынки соседних государств. Это позволяет предприятиям сконцентрировать производственные мощности, уменьшить кредитный риск, а также рыночный риск.

Предприятия при содействии органов государственной власти формируют легальные стратегические альянсы с целью осуществления расширения производства и обеспечения координации управления на уровне международной глобальной экономики.

При этом на рынках Западной Европы и США возможности для дальнейшей консолидации постоянно уменьшаются, так как рынок контролируют несколько компаний. В развитых странах консолидация на рынке грузовых железнодорожных перевозок ограничивается национальными различиями и доминированием национальной компании, в связи с этим акцент в деятельности продолжает смещаться на растущие рынки Африки, Ближнего Востока, Латинской Америки, России и стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ).

В современных условиях развивается усиление взаимозависимости поставщиков и потребителей при сохранении разнонаправленности их интересов. Все это приводит к формированию новых взаимоотношений. В странах Центральной и Восточной Европы значительная доля грузовых железнодорожных перевозок принадлежит промышленным предприятиям, интегрированным в сферу транспортировки:

Используемые в мировой практике инструменты регулирования естественных монополий условно возможно разбить на три отдельные группы.

1. Непосредственное формирование цен на продукцию естественных монополистов. Фиксация тарифов и цен на услуги естественных монополистов основывается на множестве соображений. К ним относятся - забота об отдельных категориях потребителей, которые, как правило, являются социально незащищенными и связанное с ней перекрестное субсидирование и т. п.

Задачей ценообразования на продукцию естественных монополий является установка цен, которые гарантировали бы выпуск и реализацию продукции в экономически обоснованном объеме. То есть в том, который был бы возможен при существовании совершенной конкуренции; обеспечивали бы самофинансирование фирмы.

Регулирующий государственный орган должен в представленных случаях сформировать цену на уровне предельных затрат. Это приведет к росту объема выпуска продукции до уровня, который имел бы место при существовании совершенной конкуренции. Поскольку цена установлена на уровне средних затрат, равных при данном объеме выпуска предельным, фирма получает в этом случае только нормальную прибыль. По причине увеличения объемов производства до конкурентного уровня ликвидируется и ущерб от функционирования монополии.

2. Косвенное регулирование цен возможно путем установления предельных величин прибыли.

Во многих странах (например, в США и Великобритании) получила широкое распространение методика косвенного регулирования цен монополий через определение нормы доходности капитала, который инвестирован в данное предприятие.

В этом случае: капитал, который инвестирован в предприятие, представляющее собой естественную монополию, должен приносить, в крайнем случае, такую же отдачу, как в среднем по экономике страны. Также, норма доходности должна иметь достаточное значение для привлечения новых инвестиций и развития фирмы.

Основную роль в процессе формирования цены уровня общих затрат. Добавление их в формулу приводит политику цен фирмы к методу "затраты плюс". В связи с этим предприятия будут стараться завысить свой уровень затрат. По причине действия государственной защиты от конкуренции у монополий отсутствуют стимулы для увеличения эффективности функционирования фирмы.

В результате предприятию получает возможность добиться прибыли фактически при любом размере затрат. Для получения значительно более точных данных о затратах, которые необходимы для выпуска продукции или оказания услуг в условиях естественной монополии, органам государственного регулирования необходимо самим проводить аудит предприятия.

3. Применение конкурентных механизмов для передачи прав на выпуск продукции в условиях естественной монополии.

Как правило, в данном случае речь идет о проведения конкурса на продажу лицензий, дающих фирме право стать естественным монополистом. В качестве примера можно привести передачу отдельных железных дорог в концессию в Аргентине. Такая же практика в свое время имела место и в России.