Разграничение полномочий федеральных и региональных организаций государственной власти

Разделение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектами представляет возможным лишь на основе Конституции, Федеративного договора и прочих договоров по этим вопросам. Это положение включается в число основ конституционного строя (ч. 3 ст. 11 Конституции), оно призвано препятствовать решению проблемы разграничения путем произвольного принятия законов, а также постановлений исполнительной власти.

Отнесение Конституцией различных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ). Только указанные органы власти имеют право формировать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, постановления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это и сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государственной власти субъектов Федерации.

Как уже упоминалось выше - в основе разделения предметов ведения в современной Конституции России лежит принцип кооперации. С точки зрения способа разделения предметов ведения по уровням власти, российская конституционная модель идет в направлении признания предметов совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. В самой Конституции РФ указан перечень двух видов предметов ведения: предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ёе субъектов.

Предметами ведения Российской Федерации является круг вопросов, которые отнесены Конституцией РФ к исключительному ведению России именно как федерального центра.

В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

-регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

-принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

-федеральная государственная собственность и управление ею;

-федеративное устройство и территория Российской Федерации,

-установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

-установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

-федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

-федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

-внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

-внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

-определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

-установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

-федеральное коллизионное право;

-судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

-метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;

-государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

-оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

-федеральная государственная служба.

Различные экономисты отмечают, что при формировании предметов ведения Российской Федерации имеются различные неточности и противоречия. Так, в перечень предметов ведения РФ включены вопросы, которые отнесены одновременно к предметам ведения Федерации и к предметам совместного ведения.

Так, в частности, в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств отнесены к ведению Российской Федерации. Одновременно эти же вопросы в п. "б" ст. 72 Конституции РФ отнесены к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Так автор И.А. Умнова весьма обоснованно указывает на тот факт, что данный в ст. 71 перечень предметов ведения Российской Федерации недостаточен Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма - М.: ЮНИТИ, 2009. С. 191 - 192..

Из содержания ряда других статей Конституции РФ следует, что к ведению Федерации относятся вопросы установления государственных символов: государственного флага, герба, гимна (ст. 70 Конституции РФ); введения чрезвычайного положения (ст. 56, 88 Конституции РФ); введения военного положения на отдельных территориях РФ (ст. 87 Конституции РФ). Однако данные вопросы не включены в круг предметов ведения Российской Федерации в ст. 71.

В мировой практике встречается два способа структурирования предметов совместного ведения. Первый способ - закрепляются предметы ведения федерации и предметы совместного ведения федерации и ее субъектов (ФРГ, Австрия, Бразилия, Пакистан, Нигерия).

Второй - определяются предметы исключительного ведения федерации, предметы совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации (Индия, Малайзия, Россия).

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

-защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

-вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

-разграничение государственной собственности;

-природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

-общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

-координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

-осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

-установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

-обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

-административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

-защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

-установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

-кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

-координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

И хотя перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, данный в ст. 72 Конституции, является закрытым, но, как отмечается в юридической литературе, фактически он неточен и неполон.

И.А. Умнова, обстоятельно исследовавшая эту проблему, приходит к выводу, что "несовершенна юридическая техника и достаточно высока степень пробельности в определении круга предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами совместного ведения, обозначены в федеральной Конституции" Умнова И А. Конституционные основы современного российского федерализма - М.: ЮНИТИ, 2009. С. 191 - 192..

В частности, вопросы социального обслуживания населения, которые необходимо относить к предметам совместного ведения в перечне вопросов, установленных в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, отсутствуют. Согласно пункту "е" указанной статьи, к совместному ведению отнесены лишь вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение. Социальное обслуживание - это категория, которая значительно более широкая, чем социальная защита. Социальное обслуживание подразумевает оказание разных социальных услуг, спектр которых чрезвычайно многообразен.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов разрабатываются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в органы государственной власти субъектов РФ для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок.

Представленные предложения и замечания подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы.

В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов РФ выскажутся против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов РФ.

До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

В период президентства Б.Н. Ельцина получила широкое распространение практика заключения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ договоров и соглашений по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Соглашения заключаются между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу осуществления части своих полномочий Игнатов В.В. Введение в специальность государственного и муниципального управления. - Ростов-на Дону, 2012. - С.71..

Предметы ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу, а именно: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

В этом случае следует различать:

-предметы ведения субъектов Федерации;

-предметы исключительного ведения субъектов Федерации.

В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами.

Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Приоритет правовых актов субъектов Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации.

Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма.

2.2 Конституционно-правовой механизм разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ

За более чем через двадцатилетний срок функционирования российской Конституции произошло формирование конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и выработан значительный опыт по его применению.

Осуществленные в России реформы вертикальной структуры власти, начало которым было положено в 2000 году с образования семи федеральных округов, затронули различные сферы общественных отношений. Упорядочение федеративных отношений не могло не коснуться проблем разграничения федеральных и региональных полномочий.

Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов представлена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними осуществлено законодательно.

Реформирование российского федерализма в целом проходило путем смещения полномочий от субъектов к Федерации, что в значительной мере было обусловлено необходимостью выполнения принципа обеспечения единства правового пространства и обеспечения равенства прав граждан. Но следует отметить - может ли Федерация эффективно исполнять столь значительный объем полномочий? Также необходимо отметить, что имеется группа совместных полномочий, в частности в сфере природопользования, образования, культуры, которые следует осуществлять не из федерального центра, а на местах.

Самой проблемной является сфера общей (совместной) компетенции. По ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения разрабатываются и принимаются федеральные законы, а также законы субъектов РФ. Но в этом случае система правового регулирования не прозрачна. Идея разработки основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает только общие принципы, а субъекты делают их детализацию в настоящее время отклонена.

Используемая в настоящее время система разделения предметов ведения и полномочий в области общей компетенции в отличие от используемой ранее не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет.

Тем самым существенно урезана сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

Тот момент, что федеральные органы власти в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах сформировали 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, отчетливо говорит не только о значительной централизации федеративной системы, но и о существенном вытеснении регионов из области совместной компетенции Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 18.10.1999, N 42, ст. 5005..

Как пишет автор - А.Н. Кокотов Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий РФ и субъектов РФ // Российское право: образование, практика, наука. 2008. N 1. - С.8-10., что в современных условиях область совместного ведения за рамками указанного перечня (41 позиция), по своей сути, преобразовалась в некий придаток абсолютных федеральных полномочий (ст. 71 Конституции РФ).

В нынешних условиях субъекты федерации потеряли право комплексного правового регулирования. А.Н. Кокотов предлагает постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которыми они обладали ранее.

Также правильной видится точка зрения автора относительно того, что весомая часть таких полномочий не относится к категории "осуществляемых самостоятельно", так как основы нормативного регулирования включены в федеральные нормативные акты.

Следует отметить, что необходимы значительно большие радикальные меры. Так на законодательном уровне следует определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, распределив все оставшиеся полномочия в сторону регионов.

Закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.

Исследование конституционных положений дает возможность выявить и прочие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ дает право субъектам РФ на собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Так ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность НПА субъектов РФ, которые изданы ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами при их противоречии.

В данном случае следует отметить два аспекта. Так, положение ч. 6 ст. 76 Конституции РФ идет вразрез с ч. 2 ст. 4, которая закрепляет верховенство Конституции РФ и федеральных законов. В данном случае следует либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо внести уточнение в ст. 4 Конституции РФ относительно верховенства федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

В силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ при коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и данная коллизия должна разрешаться на основе регионального акта.

Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодательством. Так, в частности, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включаются в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), но в Градостроительном кодексе РФ законодатеь определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере.

Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ вводит разделение государственной гражданской службы на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Таким образом, законодательно государственная гражданская служба субъектов Федерации относится к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по действовавшему ранее Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ Пикулькин А.В. Система государственного управления: учебник для вузов. - М. Юнити-Дана, 2010. - С.85..

В результате мы можем сделать вывод, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

Заключение

В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов федерации или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами федерации. Однако важна не констатация проблем конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, перечень которых можно было бы продолжить, а определение содержательных подходов к понятию "разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и её субъектов".

Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует, рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы мы видим в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает.

И в заключение надо отметить, что проблема поставленная в данной работе довольно остра и неоднозначна по своему характеру. Проблема грамотной, внятной и четкой организации субординации и разграничений полномочий, а главное реальной воплощенности и реального соблюдения буквы закона.

Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере.

В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой.

Актуальность темы исследования. Муниципальное управление представляет собой упорядочивающее управленческое воздействие органов власти на местах на муниципальное образование, которое направлено на повышение уровня и качества жизни населения.

Основной вид деятельности органов местного самоуправления - это подчинение функционирования хозяйствующих субъектов, включая предприятия, организации и учреждения муниципальной и прочих форм собственности, которые находятся на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан, проживающих на территории муниципалитета. Чем благополучнее и богаче будут эти хозяйствующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, а отсюда - наиболее полно будут удовлетворяться нужды граждан.

В результате, выполнение исследования, которое посвящено составу и полномочиям органов муниципального управления, является весьма актуальным на сегодняшний день.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с функционированием органов муниципального управления.

Предметом исследования являются формы, методы и принципы функционирования органов муниципального управления.

Целью исследования является анализ состава органов муниципального управления и их полномочий, выявление проблем и разработка предложений по их решению.

На основе поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

-исследовать теоретические основы функционирования органов муниципального управления;

-выполнить анализ состава и реализации полномочий органов муниципального управления на примере МО "Совхозное";

-предложить пути совершенствования функционирования органов муниципального управления на примере МО "Совхозное";

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы.

В первой главе курсовой работы раскрывается понятие и сущность муниципального управления, исследуется соответствующая нормативно - правовая база, проблемы муниципального управления в современной России.

Вторая глава включает в себя общую характеристику органов муниципального управления на примере МО "Совхозное", анализ реализации полномочий и формулирование проблем муниципального управления, разработку путей их решения.

В заключении к курсовой работе на основе выводов даются конкретные предложения по совершенствованию функционирования органов муниципального управления с рассчитанной экономической и социальной эффективностью их внедрения.

Список литературы состоит из нормативно-правовых актов, учебников, статей.

Важнейшая из целей системы местного самоуправления - объединение людей, превращение их в общность с близкими каждому целями. В это же время местное самоуправление не ограничено лишь совместным ведением дел для интересов группы населения, которое проживает на данной территории.

Системе местного самоуправления присущи такие властные элементы, которые являют собой возможность для решения разнообразного круга задач, регулирования отношений и получения от окружающих, как минимум, которые проживают и решают свои вопросы совместно на определенной территории, исполнения требований местного сообщества.

В результате, местное самоуправление представляет основной принцип организации и осуществления управления в муниципалитете, который, вместе с прочими конституционными принципами, формирует систему демократической власти.

Для выяснения сущности местного самоуправления (МСУ) основными являются следующие основные подходы.

Итак, МСУ представляет определенный вид деятельности на территории; выступает формой публичной власти; представляет собой форму территориального самоуправления жителей;

Следует отметить с точки зрения научного подхода термин "самоуправление", не имеет определенного научного значения. Поэтому данный вопрос видится дискуссионным.

В России МСУ относится к форме народовластия, которая позволяет местным жителям путем использования совокупности материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под личную ответственность непосредственно, либо, используя органы местной власти, в структуру которых входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать круг вопросов местного значения.

При этом следует отметить, что определение термина "муниципального управления" не указывается в российском законодательстве и является относительно новым в российском общественном устройстве.

В связи с этим муниципалитетом называют местное управление, которое принимает на себя бремя общественной власти, необходимое для решения общих вопросов, управления муниципальным хозяйством. Таким образом, термин "муниципальное управление" находится в стадии становления.

В качестве объекта муниципального управления выступает территория муниципального образования, а целью муниципального управления выступает создание совокупности условий для реализации интересов и потребностей местного сообщества.

Муниципальное управление являет собой особенный тип управленческой деятельности. Управление в этом случае производится органами и должностными лицами органов местной власти. Муниципальное управление направлено на достижение общих интересов населения территориального образования.

В нынешних условиях результативность муниципального управления в значительной степени определяется выбором организационной структуры органов местного самоуправления, определения субъектом управления основной цели и ключевых задач, которые направлены на удовлетворение потребностей населения в муниципалитете.

Для осуществления управления органы местной власти имеют три основных вида ресурсов:

1. Административный ресурс представляет собой формирование организационных структур, целью которых является решение задач муниципального управления.

2. Правовой ресурс - право органов муниципальной власти принимать правовые нормативные акты.

3. Экономический ресурс - права использования и распоряжения собственностью муниципалитета, разработки и исполнения муниципального бюджета и т.д.

Таким образом, делаем вывод, что муниципальное управление - это деятельность органов власти муниципалитета, которое направлено на удовлетворение интересов населения муниципального образования.

Конституцией РФ определена система норм и институтов, регулирующих деятельность муниципалитетов:

- институты МСУ как особой публичной власти (ст. 130-133);

-институты МСУ как одна из форм народовластия (ст. 3, 8, 9,12);

-институты правового положения гражданина в системе МСУ (ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

Ключевое место в комплексе правовых основ МСУ имеют Постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган, хотя и не является правотворческим, но его решения имеют обязательный характер для всего общества. Постановления КС РФ содержат целый комплекс положений. Представленные положения необходимо относить к порядку определения и изменения территориальных основ МСУ, определению структуры органов МСУ, взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти.

Также представленные Положения КС РФ относятся к системе делегирования отдельных государственных полномочий ОМСУ, осуществлению административного контроля за ОМСУ, порядку приватизации объектов муниципальной собственности, обеспечению муниципальных избирательных прав населения и т. д.

Практическое применение Закона 1995 года обозначило комплекс проблем, препятствовавших результативному функционированию системы МСУ, а именно:

-недостаточность ресурсной базы, удаленность ОМСУ от населения,

-неэффективная структура МСУ,

-нечеткость компетенций МСУ,

-отсутствие эффективных механизмов взаимодействия органов государственной власти и ОМСУ.

В результате был принят новый Закон о местном самоуправлении. Закон №131-ФЗ был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом РФ 6 октября 2003 года.

Основным НПА, регламентирующим деятельность муниципальных предприятий и учреждений являются:

-Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

-Федеральный закон от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

-открытость деятельности органов власти;

-правомерность предоставления услуг;

-правомерность взимания госпошлины;

-заявительный порядок оказания услуг;

-доступность услуг всем гражданам;

-возможность получения услуг в электронной форме.

Муниципально значимые работы и услуги выполняются также автономными учреждениями.

В соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ (ред. от 03.12.2012) "Об автономных учреждениях" автономным учреждением (АУ) является организация, созданная федеральными или региональными органами власти, либо муниципальным образованием. Предназначение выполнение работ (оказание услуг) для реализации полномочий органов власти в областях науки, образования, здравоохранения, культуры, СМИ, системы социальной защиты, обеспечения занятости населения, спорта и т.д.

Таким образом, необходимо сделать вывод, что нормативно - правовую основу муниципального управления составляет совокупность нормативно - правовых актов, которые регулируют деятельность как непосредственно системы МСУ, так и муниципальных предприятий, реализующих общественно значимые интересы населения муниципального образования.

Как было показано выше - необходимость осуществления муниципального управления неоспорима. Целью муниципального управления является повышения уровня жизни населения, проживающего на данной территории, повышение результативности и эффективности использования ресурсов муниципальных образований. Исследуем основные проблемы осуществления муниципального управления в России.

Итак, одной из ключевых проблем развития территории на современном этапе является недостаточность местной финансовой базы. Как известно, основная часть доходов идет непосредственно в федеральный и региональный бюджет, и лишь незначительная часть достается местному бюджету.

Столь неравномерное распределение финансовых ресурсов не позволяет в полной мере реализовать потенциал локального развития территории муниципальных образований. В результате муниципальные образования не могут иметь финансовую самостоятельность и в значительной степени зависят от федеральных и региональных органов власти.

Кроме того, следует отметить, что средства бюджетов часто используются не по целевому назначению, на местах имеются злоупотребления при организации системы контроля денежных потоков.

Также следует отметить, что одной из проблем развития ОМСУ является недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих. Знания и постоянное их обновление в соответствии с изменяющимися условиями внешней среды для эффективной организации МСУ просто необходимы.

На сегодняшний день управленческий труд становится сложнее, в соответствии с этим меняются способы, методы, формы осуществления управления на местах. Необходима переподготовка, повышение квалификации муниципальных служащих, регулярное проведение стажировок. Постоянные изменения в законодательстве, регулирующем деятельность органов государственного и муниципального управления должны доводиться до муниципальных служащих. Современное программно - техническое обеспечение в совокупности с сетью Интернет позволяет улучшать знания и умения муниципальных служащих не только в традиционной форме, но и в дистанционной форме. Это весьма удобно и позволяет снизить издержки местных бюджетов.

Кроме всего указанного значительной проблемой развития местного самоуправления является несколько размытое определение полномочий местной власти на законодательном уровне. Следует отметить, что муниципальное управление специфично и зависит от черт местности (особенно это характерно для республик Северного Кавказа).

Таким образом, все территории каждая имеет свои специфические черты, и муниципальное управление должно основываться от них. Все это позволит глубже осознать основные проблемы развития территорий, повысить уровень социально-экономического развития.

Именно от результативности работы ОМСУ, т.е. от качества принятия управленческих решений, реализации полномочий, полноты использования потенциала, зависит эффективность муниципального управления. Она выражается в обеспечении удовлетворения потребностей и интересов населения территории.

Очевидно, что граждане должны быть привлечены к управленческой деятельности, но в настоящий момент она "далека от народа", и мало кто решается проявить инициативу в решении вопросов местного значения. В целом, это проблема становления гражданского общества.

Существуют разные формы участия народа - через выборные органы, комиссии, советы, референдумы, управление должно стать публичным. Население должно быть осведомлено в большей степени, т.е. существуют трудности в обеспечении информацией- базой управленческой деятельности. Это стратегический ресурс, а стратегия позволяет иметь план, цели, действия.

Подводя итог всему вышесказанному, хотелось бы отметить, что муниципальное управление - это сфера, прежде всего на локальных проблемах, максимально близкая к народу, и оно должно в первую очередь делать все возможное для повышения уровня и качества жизни, развития территории. Примечательно то, что и сами граждане могут поспособствовать этому активным участием, которое приведет к формированию муниципальной демократии. Необходимо вырабатывать стратегии касательно бюджета, распределения денег, обучения, разделения властных полномочий - в совокупности все это выведет российское муниципальное управление на достойный и высокий уровень.

Совокупность органов управления МО "Совхозное" составляют:

1. Представительный орган муниципального образования, которым является Совет депутатов муниципального образования "Совхозное";

2. Глава муниципального образования "Совхозное";

3. Администрация муниципального образования "Совхозное" Завьяловского района УР, которая представляет собой исполнительно - распорядительный орган, реализующий полномочия по решению вопросов местного значения в соответствии с действующим законодательством.

Администрацией МО "Совхозное" руководит Глава муниципального образования. Руководство осуществляется на принципах единоначалия.

В структуре Администрации могут создаваться отдельные структурные подразделения (органы), которые подчиняются Главе муниципального образования (рис. 1).

Структура Администрации МО "Совхозное" подлежит утверждению Советом депутатов согласно предложению Главы муниципального образования.

Полномочиями Администрации МО "Совхозное" являются:

-формирования проекта бюджета МО "Совхозное", разработка проектов решений Совета депутатов МО "Совхозное" о бюджете, программ развития территории;

-распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности МО "Совхозное";

-организация в границах МО "Совхозное" населения;

-обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, формирование условий для жилищного строительства;

-исполнение бюджета МО "Совхозное";

-содержание и строительство автомобильных дорог и сопутствующей инфраструктуры;

-создание условий для обеспечения жителей МО "Совхозное" бытовыми услугами и услугами связи;

-организация транспортного обслуживания населения МО "Совхозное";

-содержание библиотек;

-обеспечение предупреждения и ликвидации ЧС в МО "Совхозное";

-обеспечение мер пожарной безопасности;

-организация досуга жителей и их обеспечение услугами учреждений культуры;

-обустройство мест массового отдыха;

-реализация переданных государственных полномочий в области опеки;

-содержание архивов;

-обеспечение условий для развития физической культуры и спорта;

-сбор и вывоз мусора;

-сохранение памятников и объектов культурного наследия;

-организация освещения улиц;

-благоустройство и озеленение;

-выдача разрешений на строительство;

-формирование и обеспечение размещения муниципального заказа;

-реализация мероприятий по гражданской обороне;

-организация ритуальных услуг;

-осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством Удмуртской Республики, Уставом и решениями Совета депутатов.

Выполним анализ работы Администрации МО "Совхозное" в рамках реализации представленных выше полномочий.

На территории поселения расположены 7 населенных пунктов, количество ЛПХ на 2014 год составляет 1879, в 2013 году 1863.

на начало 2014 года составил 82817,54 кв. м общей площади. В 2014 году на нашей территории было введено 1018 кв. м. жилья, что ниже планового показателя на 1382 кв.м.

В течение 2014 года проведено 18 сходов с жителями поселения, основным вопросом на которых является благоустройство территории.

В 2014 году в адрес Администрации муниципального образования поступило 106 обращений от граждан поселения, что на 42 меньше показателя прошлого года, все обращения рассмотрены.

На основании закона о регистрационном учете, уменьшилось число граждан обращающихся за справками, так в отчетном периоде специалистами Администрации выдано 518 справок, в 2013 году 1379 справок. На личном приеме Главы было 93 посетителя.

За отчетный период с января по декабрь 2014 года было проведено 8 заседаний представительного органа власти - сессии Совета депутатов МО "Совхозное", на которых было принято 62 решений. Поправки и исполнение бюджета; - выполнение программы социально-экономического развития; - изменения в Устав, отчет главы, иные отчеты.

В 26 декабре 2014 года на сессии совета депутатов был рассмотрен и утвержден бюджет муниципального образования "Совхозное" сельского поселения на 2015 год и на плановый период 2016-2017 годов в сумме 10млн 113 тыс. руб.

Бюджет исполнен по доходам в сумме 10 млн. 781 тыс. руб., что составляет 122,5% к первоначальному утвержденному плану 8 млн. 799 т. руб. Исполнение доходной базы бюджета позволило обеспечить финансирование расходной части бюджетов поселений на 100 %.

Администрацией муниципального образования нормативно - правовой. Минимальный размер взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах на территории муниципального образования "Совхозное" на 2015 год предусматривает проведения капитального ремонта общего имущества.

Водоснабжение Совхозного сельского поселения осуществляется ООО "Водоканал". Центральным водоснабжением пользуются почти все население, но всего 474 потребителей установили счетчики; бюджетные организации, а также прочие потребители, в том числе магазины, хозяйства и индивидуальные предприниматели.

Вопросам содержания автомобильных дорог, администрацией поселения уделяется особое внимание: Прошедший год был знаковым для поселенческого бюджета, в связи с поступлением дорожного фонда. Статья дорожный фонд целевые только для ремонта, паспортизации дорог, строительства пешеходных дорожек, финансы на благоустройство дорог. Для реализации данной задачи главным приоритетным направлением для нас является ремонт дорог.

По обращению жителей в администрацию МО "Завьяловский район", жалоба заключалось в том, что после ремонта дороги ул. Полевой весной 2014 года не проехать, летом дополнительно проведена работа по восстановлению данной дороги. Также денежные средства потрачены дорог. Что касается обеспечения транспортом, население обслуживают индивидуальные предприниматели (ИП Скачков и ИП Ипатов), организовано 2 маршрута - это 357 и 325. Благодаря этому населенные пункты имеют транспортное обеспечение с районным центром и городом Ижевск.

Одной из проблем МО "Совхозное" является отсутствие тротуаров по обочинам дорог в пределах населенного пункта. В результате жители вынуждены перемещаться по проезжей части дорог и подвергать свою жизнь опасности. Это говорит о недостаточно качественном выполнении органами местного самоуправления полномочий в сфере дорожного строительства.

Большое влияние на развитие поселения оказывает сельскохозяйственное производство. На сегодняшний день агропромышленный комплекс на территории представлен одним предприятием - ООО "Совхоз-Правда".

Только сохранение и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) сможет привить чувство патриотизма, так благодаря оказанной спонсорской помощи.

На территории муниципального образования осуществляет свою деятельность муниципальное бюджетное учреждение "Культурный комплекс «Совхозный", состоящий из Совхозного ЦСДК, СК, Н. СК.

Реализацией молодежной политики на территории МО "Совхозное" занимается Администрация муниципального образования "Совхозное", МБУ "Культурный комплекс «Совхозный", Совет Молодежи в тесном взаимодействии с представителем молодежного парламента Завьяловского района, образовательными учреждениями, работающими на территории МО "Совхозное", ООО "Совхоз-Правда".

Но, участок под свалку твердых бытовых отходов был отведен без учета перспективы развития поселения. В настоящее время свалка переполнена, свой эксплуатационный срок выработала еще 20 лет назад. Из-за отсутствия другого места размещения отходов существующая свалка продолжает пополняться, также без учета экологических требований. Открытое сжигание отходов на свалках загрязняет атмосферный воздух и опасно для обслуживающего персонала и людей, находящихся на соседних объектах.

Разработаны и проведены конкурсы по благоустройству в летний и зимний периоды (постановлением Главы была создана комиссия по разработке положения о конкурсе по благоустройству прилегающей к домовладениям территории, участие согласно разработанному положению могут принять все желающие граждане, согласно положению за призовые места вручаются памятные призы и грамоты).

В 2014 году в Администрации МО "Совхозное" постановлением Администрации МО "Совхозное" № 35 от 29.05.2014 года утверждено Положение "О развитии и поддержке малого бизнеса организаций, предприятий, расположенных на территории муниципального образования «Совхозное". На территории осуществляют свою работу предприниматели в сфере лесной промышленности, реализации товаров и услуг, сельскохозяйственного комплекса, пищевой промышленности.

Выполним анализ показателей эффективности организационно-технического уровня системы муниципального управления. Расчетные формулы представлены в приложении, а результаты расчетов в таблице 1.

Как установлено в ходе исследования - среднесписочная численность муниципальных служащих Администрации МО "Совхозное" в 2012-2014 гг. не изменилась и составила 2 чел. При этом число муниципальных служащих, действующих на основе должностных инструкций, за 2012-2014 гг. также не изменилось и составило 2 чел. Таким образом, имеем значение уровня разделения труда муниципальных служащих.

При общем числе функций, равном 69, число функций органа муниципальной власти, на выполнение которых имеются инструктивные или методические материалы также составило 69. В результате уровень технологичности управления равен 1. Общее число решений, принятых подразделениями Администрации МО "Совхозное", выросло за 2012-2014 гг. с 124 до 127. При этом все решения за указанный период контролировались Главой МО "Совхозное".

Уровень стабильности кадров среди муниципальных служащих за 2012 - 2014 гг. сохранился на высоком уровне.

Число муниципальных служащих, получивших за год дисциплинарные взыскания, равно нулю. Таким образом, имеем высокий показатель дисциплинированности кадров, что в перспективе будет оказывать положительное влияние на производительность труда сотрудников.

Рабочие места всех муниципальных служащих оборудованы в соответствии с требованиями научной организации труда. Уровень технической оснащенности рабочих мест является высоким. В результате уровень организации профессиональной подготовки муниципальных служащих вырос.

За счет обеспечения хороший качественных и количественных показателей работы Администрации МО "Совхозное, как показывают результаты исследования - за 2012-2014 гг. значение показателя, характеризующего эффективность организационно - технического уровня системы управления сохранилось на высоком уровне.

1. Как было показано выше - одной из проблем МО «Совхозное" является отсутствие тротуаров по обочинам дорог в пределах населенного пункта. В результате жители вынуждены перемещаться по проезжей части дорог и подвергать свою жизнь опасности. Это говорит о недостаточно качественном выполнении органами местного самоуправления полномочий в сфере дорожного строительства.

Для решения проблемы в условиях отсутствия бюджетных средств на данные цели предлагается органам местного самоуправления осуществить поиск внебюджетных источников финансирования.

Участок под свалку твердых бытовых отходов был отведен без учета перспективы развития поселения. В настоящее время свалка переполнена, свой эксплуатационный срок выработала еще 20 лет назад. Предлагается организовать мусоросортировочную станцию.

Основным продуктом должны стать брикеты вторичного сырья, которое затем может быть использовано в промышленности, сельском хозяйстве и других сферах человеческой деятельности. Основное назначение продукции - сырье для вторичной переработки на предприятиях.

При поступлении на мусоросортировочную станцию сырье (твердые бытовые отходы) будут состоять из 10 фракций.

Таким образом, реализации будут подлежать 6165 тонн отходов.

Годовой объем сортировки мусора составит 26923 тонны. С учетом необходимости выделения 12 дней на проведение технических работ мусоросортировочная станция должна функционировать 365 - 12 = 353 дня.

При этом среднедневной объем перерабатываемого мусора составит: 26923 / 353 = 76 тонн.

С учетом оснащения МСС - 35000 восемью сортировочными линиями объем мусора, приходящегося на 1 линию, составит: 76 / 8 = 9,52 тонны.

С учетом того, что одна линия МСС - 35000 способна сортировать в комбинированном режиме (автоматический режим с ручной досортировкой) 1,36 тонны мусора в час время работы МСС - 35000 составит в среднем 7 часов в день.

Годовое время работы МСС - 35000 составит: 8 часов х 353 дня = 2824 часа. При этом сортировка мусора будет осуществляться в ночной период с 23-00 до 06-00, чтобы снизить затраты на энергопотребление.

С учетом того, что мощность, потребляемая одним двигателем МСС - 35000 составляет 32,4 КВт х часа, то общее энергопотребление составит: 32,4 х 8 = 259,2 КВт х час.

Годовое энергопотребление составит: 259,2 х 2824 = 731981 КВт х час. При стоимости электроэнергии по ночному тарифу 1,58 руб. за 1 КВт х час. Годовые расходы на электроэнергию составят: 1,58 х 731981 = 1156530 руб.

Для обслуживания 8-ми постов МСС - 35000 необходимо принять на работу 16 рабочих, которые будут работать по графику 2 через 2 дня. Исходя из сложившейся в МО "Совхозное" системы оплаты труда неквалифицированных рабочих, осуществляющих трудовую деятельность по графику 2 через 2 дня в ночную смену, равную 10000 руб. в месяц, затраты на оплату труда с учетом уральского коэффициента по ставке 15% составят: 10000 руб. х 16 чел. = 2208000 руб. в год.

С учетом затрат на выплату страховых взносов по ставке 30% расходы на оплату труда и социальные выплаты составят: 2208000 х 1,3 = 2870400 руб.

Норматив накладных расходов составляет 125% к уровню заработной платы рабочих. Таким образом, накладные расходы по проекту составят: 2208000 х 1,25 = 2760000 руб. В эту сумму войдут общецеховые, коммерческие и административные расходы.

При этом учитываем, что погрузка и разгрузка мусора будет осуществляться погрузчиками, уже имеющимися на балансе.

Таким образом, инвестиционных затрат на транспортные средства предусматриваться не будет.

Основным источником сырья будут являться домовладения и организации.

Основным сырьем для производства продукции предприятия являются твердые бытовые отходы. Полный перечень и материалов, необходимых предприятию при производстве продукции представлен ниже:

1. Обвязочная проволока. Потребность в данном виде сырья рассчитывается, исходя из размеров одного брикета реализованной продукции (200х100х100 мм), средней плотности (около 190 кг/м3) и количества реализуемых отходов.

2. Дизельное топливо. Данный вид сырья принимается в расчетах в соответствии с потребностями техники предприятия в горюче-смазочных материалах (как собственной, так и арендованной).

В таблице 4 представлен расход технологических материалов и топлива на 1 тонну выхода продукции согласно данным производителя линии МСС - 35000.

Совокупные текущие затраты на организацию сортировки мусора представлены в таблице 4.

Таким образом, совокупные текущие затраты на сортировку мусора составят 11576357 руб. или 11576 тыс. руб. в год. Данные расходы будут включены в себестоимость продукции.