Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст

• Вступ
• 1. Поняття, сутність і система засобів забезпечення законності та місце серед них звернень громадян
• 1.1 Еволюція поглядів науковців з проблеми законності та засобів її забезпечення
• 1.2 Історія формування та розвитку процедури розгляду звернень
• 1.3 Поняття, види звернень громадян та підстави їх розмежування
• 1.4 Звернення громадян у системі засобів забезпечення законності
• 2. Адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади
• 2.1 Поняття адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян
• 2.2 Розгляд пропозицій, заяв і скарг місцевими органами виконавчої влади
• 2.3 Відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян
• 3. Удосконалення правового регулювання розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади
• 3.1 Нові аспекти видової класифікації звернень громадян та їх правове регулювання
• 3.2 Удосконалення процедурних норм з метою оптимізації розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади
• 3.3 Основні напрямки реформування діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих органів виконавчої влади
• Висновки
• Список використаних джерел
• Вступ
• Актуальність теми дослідження. Конституція визначила демократичний, правовий, соціальний характер Української держави. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані найвищою соціальною цінністю. Виходячи з даного пріоритету права і свободи людини та їх гарантії, що забезпечуються адміністративним (право на звернення) та судовим захистом, визначають зміст і спрямованість діяльності держави в особі її органів. Через зміст Конституції України проводиться головна ідея, яка полягає в тому, що саме держава функціонує для людини, відповідає перед нею за свою діяльність. Досягнення максимальної ефективності такого функціонування пов'язане і з таким багатогранним явищем як законність.
• Реалізація законності в державі базується на системі гарантій, дієвість якої покликана зробити законність реальною. Гарантії законності - це позитивні об'єктивні умови, що сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства і добробуту народу. До них належать спеціальні юридичні засоби і способи, серед яких особливе місце належить зверненням громадян до органів державної влади чи місцевого самоврядування із заявами, пропозиціями і скаргами.
• Концепцією адміністративної реформи в Україні, затвердженою Указом Президента України від 22.07.1998р. №810/98, поставлене завдання: формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях, з метою забезпечення реалізації прав і свобод громадян. У зв'язку з цим суттєво повинна змінитись діяльність органів виконавчої влади, уповноважених розглядати звернення громадян. Вагомим чинником змін повинна стати чітка і деталізована процедура провадження за зверненнями громадян. Раціонально побудована і детально визначена законом процедура щодо розгляду заяв, скарг і пропозицій фізичних осіб - це майже єдина ефективна гарантія забезпечення під час цього розгляду неупередженого, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян. Процедурні норми нині чинного Закону України «Про звернення громадян» не в повному обсязі гарантують такий розгляд.
• Адміністративно-процедурна діяльність щодо розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади має свої особливості, пов'язані із загальною компетенцією цих органів. Так, питання, що ставляться в заявах, пропозиціях і скаргах, які направляються місцевим органам виконавчої влади, стосуються різноманітних сфер суспільного життя, а їх кількість сягає щорічно 1-1,5 млн. звернень громадян. У середині 90-х рр. з організаційною та контрольно-аналітичною метою було утворено в структурі місцевих державних адміністрацій спеціальні відділи роботи зі зверненнями громадян, діяльність яких потребує нормативного врегулювання. Це дає можливість стверджувати, що розгляд звернень громадян місцевими органами виконавчої влади як один з найбільш дієвих засобів забезпечення законності, посилення захисту прав і свобод громадян, потребує детального дослідження.
• За радянських часів проблема розгляду і вирішення пропозицій, заяв і скарг була об'єктом дослідження невеликого кола науковців, зокрема, значна увага питанням звернень громадян була приділена в роботах В.С.Вільямского, В.М. Горшенєва, О.П. Ємельяненко, О.С. Загребельного, М.Д. Загряцкова, М.М. Козакевича, О.Є. Луньова, В.І. Попова, В.І. Ремньова, Н.Г. Саліщевої, С.С. Студенікіна, Ц.А. Ямпольської та інших авторів. Дані наукові дослідження не завжди супроводжувалися реальною спрямованістю їх результатів на втілення у державно-правову практику.
• З різних позицій до проблеми звернень громадян як засобу забезпечення законності підходять у своїх роботах зарубіжні автори: Г. Бребан, Ж. Ведель, Е. Ланг, В. Менцель, Є. Старосцяк, Н. Хаманєва.
• В Україні проблемам звернень громадян до місцевих органів виконавчої влади до останнього часу не приділялося належної уваги. Окремі питання звернень громадян як засобу забезпечення законності досліджували у своїх роботах В.Б. Авер'янов, Н.В. Александрова, В.І. Антипов, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, І.К. Залюбовська, Р.А. Калюжний, С.П. Кисіль, В.К. Колпаков, В.Г. Перепелюк, В.І. Полюхович, В.П. Столбовий, М.М. Тищенко, В.О. Шамрай, В. І. Шишкін, В.К. Шкарупа та інші. Але системне дослідження проблеми розгляду звернень, як засобу забезпечення законності в діяльності місцевих органів виконавчої влади, поки що відсутнє, тому воно є новим напрямом наукового пошуку.
• Отже, необхідність зміни самого характеру розгляду звернень, а також відсутність його належного наукового забезпечення, визначає актуальність теми дослідження дипломної роботи, його теоретичну і практичну значимість.
• Мета і завдання дослідження. Мета дослідження дипломної роботи полягає в тому, щоб на основі аналізу наукових розробок, узагальнення правозастосовчої практики, вітчизняного і зарубіжного досвіду виявити стан і визначити закономірності, тенденції правового й організаційного забезпечення розгляду звернень громадян, розробити науково обґрунтовані пропозиції щодо створення ефективної системи захисту прав і охоронюваних законом інтересів громадян місцевими органами виконавчої влади. Досягнення зазначеної мети забезпечується вирішенням наступних завдань:
• - висвітлення й аналіз особливостей становлення та розвитку сучасної системи розгляду звернень громадян в Україні;
• - визначення поняття і сутності права особи на звернення до органів державної влади в демократичному суспільстві, основних принципів його реалізації та ролі адміністративно-правових норм в регулюванні розгляду звернень громадян;
• - аналіз, на підставі нового класифікаційного підходу, видового поділу звернень громадян з виявленням базових характеристик заяв (клопотань), пропозицій (зауважень) і скарг;
• - дослідження системи суб'єктів розгляду звернень громадян та їх повноважень щодо здійснення даного виду діяльності;
• - дослідження процедур розгляду й вирішення звернень громадян місцевими органами виконавчої влади, їх внутрішньої динаміки і перспектив удосконалення правового регулювання;
• - аналіз стану і перспектив розвитку даного виду діяльності як важливої умови забезпечення захисту прав і свобод громадян;
• - розкриття механізму гарантій прав і свобод громадян у сфері розгляду їх звернень і необхідності підвищення персональної відповідальності посадових осіб за діяльність у цій сфері;
• - розроблення концептуальних підходів стосовно правового й організаційного забезпечення права на звернення із заявами, пропозиціями й скаргами до місцевих органів виконавчої влади з визначенням подальших шляхів і засобів вирішення організаційно-правових проблем розгляду звернень громадян з метою підвищення його ефективності.
• Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у зв'язку із розглядом і вирішенням звернень громадян.
• Предметом дослідження є юридична природа, проблеми нормативного регулювання організації та здійснення розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади.
• Методи дослідження. У вирішенні зазначених завдань використовувалися загальнотеоретичні й спеціально-наукові методи пізнання, зокрема, метод системного аналізу, структурно-функціональний, історичний, порівняльно-правовий, соціологічний, статистичний і логіко-семантичний. Метод системного аналізу застосовувався з метою співставлення різних нормативно-правових актів стосовно їх дії з врегулювання суспільних відносин, що виникають у зв'язку зі зверненнями громадян. За допомогою історичного методу досліджувалося вітчизняне законодавство минулих років, яке стосувалось діяльності місцевих органів влади, а також вивчались процеси становлення та розвитку процедури розгляду звернень громадян. Структурно-функціональний метод використовувався при аналізі характерних ознак різних видів звернень, а також для з'ясування елементного складу адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян. Застосування порівняльно-правового методу дало змогу використати досвід зарубіжних країн у цій сфері. Логіко-семантичний метод дозволив визначити окремі ключові категорії та поняття. У процесі дослідження також використовувались соціологічний, статистичний та ряд інших загальнонаукових і спеціальних методів, а також значний емпіричний матеріал (дані відділів роботи зі зверненнями громадян шести обласних державних адміністрацій).
• Структура дипломної роботи обумовлена логікою дослідження, що базується на поєднанні загального і спеціального підходів до розгляду досліджуваної проблеми. Робота складається зі вступу, трьох розділів, 10 підрозділів, висновків та списку використаних джерел, який нараховує 290 позицій і займає 19 сторінок. Загальний обсяг роботи - 120 сторінок.

1. Поняття, сутність і система засобів забезпечення законності та місце серед них звернень громадян

1.1 Еволюція поглядів науковців з проблеми законності та засобів її забезпечення

Верховенство закону, права в цілому - один із основних принципів правової держави. Український народ став на шлях побудови такої держави, невід'ємною складовою якої має бути високий рівень законності, організованості та дисципліни в усіх сферах суспільного життя, загальна повага до закону, нетерпимість до будь-яких порушень правових приписів, невідворотність покарання за протиправні дії. Принцип верховенства закону закріплений у положенні Конституції України: “…органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України” [1, ст. 19, С. 385].

Законність - це багатогранне явище, яке розглядають як принцип формування правової держави, як метод управління суспільством і як режим точного виконання закону. Законність трактують і як сукупність вимог, гарантій, що забезпечують порядок у державі.

Вперше до з'ясування суті поняття законності звернувся французький просвітитель Ш. Монтеск'є. Він вважав, що дійсна свобода полягає у підпорядкуванні всіх лише владі закону. Свобода є право здійснювати все, що дозволено законами; якщо б громадянин міг робити те, що цими законами забороняється, то у нього не було б свободи. Основним засобом забезпечення законності Ш.Монтеск'є вбачав розподіл взаємно стримуючих одна одну влад: законодавчої, виконавчої та судової [190, С. 271-274].

Російський дослідник М. Коркунов, у нових історичних умовах, стверджував, що з розвитком державного життя ускладнились функції державного управління і тому не слід пов'язувати забезпечення свободи і законності лише з розподілом трьох функцій: законодавчої, виконавчої діяльності та правосуддя. Обов'язковою, на його думку, є також система стримувань однієї влади іншою для того, щоб не допускати зловживань. Для цього необхідно застосувати такі способи: розподіл окремих функцій між різними органами; спільне здійсненням однієї і тієї ж функції декількома органами; здійснення різних функцій одним органом, але різним порядком. Навіть різниця у формах діловодства, що застосовується в одній і тій самій установі, є фактором, який стримує [168, С. 210-216]. Причини порушення законності М. Коркунов вбачав у недостатній правовій та виконавчій культурі; організаційних недоліках у побудові апарату і в методах його діяльності; недостатньому рівні контролю, у тому числі громадського; нерішучості у прийнятті рішень; надмірній централізації. Форми забезпечення законності М. Коркунов поділяє на три основні групи: представницькі, адміністративні та судові (судів й адміністративно-юстиційних органів) [168, С. 221-224].

У післявоєнний період зі зміною міжнародного правопорядку змінюється і відношення до такої категорії, як права і свободи людини й громадянина та їх гарантії. Наприкінці 40-х рр. XX століття О.Є. Луньов, С.С. Студенікін, Ц.А. Ямпольска, досліджуючи питання законності, зробили висновок про те, що повага до закону повинна бути невід'ємною частиною моральних якостей людини. З іншого боку, відзначали вони, законність характеризується тим, що вона гарантує недоторканість прав і охоронюваних законом інтересів громадян, причому має бути не фіксація формальних прав громадян, а гарантія цих прав і засобів їх здійснення. Вони зазначили також, що під терміном законність розуміється і результат законодавчої діяльності держави; і принцип діяльності держави; і законодавчий процес. У зв'язку з цим одні норми визначають побудову органів, які проводять спеціальну роботу із забезпечення законності; інші - методи, з допомогою яких виявляються порушення закону; треті - дають вказівку на гарантії, котрі забезпечують дотримання прав і свобод громадян [185, С.68].

У середині 50-х років минулого століття В.О. Власов дав визначення законності як безумовного і точного дотримання державними органами, посадовими особами і громадянами положень Конституції, законів та інших нормативних актів. Дотримання законності у державному управлінні, на його думку, забезпечується: здійсненням контролю та перевіркою виконання; наглядом прокуратури; діяльністю судових органів; громадським контролем й оскарженням незаконних дій установ і посадових осіб [97, С. 21-28].

У 70-х роках було визначено законність як діалектичну єдність трьох складових, тобто як принцип взаємовідносин держави і громадян, як метод діяльності держави і як правовий режим, що передбачає також право громадян оскаржити дії державних органів і посадових осіб, які порушують права й свободи громадян [241, С. 32]. Так, В.М. Блінов не лише дав визначення законності, як суворого і точного застосування, виконання і дотримання законів і підзаконних актів всіма органами держави, установами й організаціями, посадовими особами і громадянами, але й спробував розкрити її сутність як передбачення повної відповідності фактичної поведінки осіб правовим нормам. Ця поведінка може виражатись у тому, що громадяни, посадові особи або здійснюють дії, визначені законом, або утримуються від заборонених дій [82, С.3]. У своєму дослідженні науковець виділив як форму громадського контролю право громадян на звернення до органів державної влади з пропозиціями, заявами і скаргами.

Режим законності в діяльності державного апарату передбачає обов'язкове дотримання прав громадян, дієвий їх захист. Право на звернення, як підкреслювали Л.Ф. Лесницька та Н.Ю. Хаманєва - це дієвий спосіб усунення порушень законності. Звернення громадян, з однієї сторони, відображають соціальну активність громадян, а з іншої - певні негативні явища, недоліки в роботі апарату, а також недосконалість самої організації розгляду звернень, пробіли у чинному законодавстві [178, С. 6-7].

Російські науковці визначають законність як конституційний принцип, суть якого полягає у забезпеченні однакового розуміння і застосування правових норм всіма суб'єктами правовідносин. Забезпечення законності досягається за допомогою організаційно-правових засобів, котрі у своїй сукупності складають її способи. Основним способом є контроль та його різновиди - перевірка виконання і нагляд [71, С. 361-367]. Крім того законність визначається також особливим режимом дотримання приписів законів та загальною рівністю всіх громадян у цьому процесі [258, С. 586]. Право на звернення розглядається ними як різновид громадського контролю, але закріплення його в якості конституційної норми сприяє укріпленню демократичних начал, посиленню гарантій прав та свобод громадян, оскільки воно означає, що держава на рівні Конституції країни гарантує громадянам можливість звертатись у випадку необхідності до різних інстанцій для висловлення своїх побажань, реалізації інтересів, захисту прав і свобод. При цьому відносини, що виникають між державою та індивідом мають характер політико-юридичних відносин, що визначають соціальні можливості особистості. Держава у цих відносинах бере на себе обов'язок забезпечення прав громадянина юридичними, економічними й іншими гарантіями, а громадяни користуються наданими правами, дотримуючись законів держави [266, С. 6-7].

Сучасна українська наука адміністративного права вносить свій вклад у дослідження проблеми законності та засобів її забезпечення. Відомий її представник І.П. Голосніченко визначає законність як адміністративно-процесуальну діяльність, урегульовану нормами адміністративного законодавства, які є обов'язковими для всіх суб'єктів процесу. Він підкреслює також, що в її рамках передбачена можливість оскарження незаконних дій органів адміністративної юрисдикції та їх посадових осіб [108, С. 23]. Деякі дослідники вбачають у законності один із основоположних принципів діяльності державних органів, громадських організацій, роботи посадових осіб і поведінки громадян та такий режим державного і суспільного життя, за якого забезпечується повне і неухильне дотримання й виконання законів, підзаконних актів усіма без винятку органами держави, громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами. Вони стверджують, що суть законності полягає в реальності права, у тому, що всі без винятку суб'єкти суспільних відносин керуються принципом суворого дотримання приписів законів та інших нормативних актів, сумлінно виконують покладені на них юридичні обов'язки, безперешкодно і повною мірою використовують свої суб'єктивні права [137, С. 208].

В.К. Колпаков визначає законність як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов'язковість юридичних норм у суспільстві й державі. Він підкреслює, що її суть полягає в обов'язковості виконання приписів правового характеру. Дотримання вимог законності забезпечується спеціальними юридичними засобами, зокрема, організаційно-правовими методами. Організаційно-правові методи - це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, які ними використовуються для забезпечення законності. В юридичній теорії та практиці дані методи прийнято називати способами забезпечення законності. Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: контроль, нагляд, звернення до державних органів із заявами, пропозиціями, скаргами [158, С. 659-662].

С.Т. Гончарук вважає законність - невід'ємним складовим елементом верховенства права. Суть законності, на його думку, полягає в необхідності суворого, точного і неухильного дотримання всіма без винятку суб'єктами права положень Конституції та законів України, а також приписів інших нормативно-правових актів. Він виділяє як способи забезпечення законності у сфері виконавчої влади різноманітні організаційно-правові засоби, спрямовані на створення у цій сфері режиму точного і неухильного дотримання вимог законів та інших правових актів всіма учасниками управлінських відносин. До них відносяться передусім різні види контролю і нагляду, а також оскарження незаконних дій та інші види звернень громадян [109, С. 138-141].

Українська дослідниця І.К. Залюбовська відзначає, що головними юридичними засобами забезпечення законності є контроль (державний та громадський), нагляд (адміністративний, прокурорський і судовий) та звернення громадян [136, С. 9]. В.І. Полюхович у своєму дослідженні також акцентує увагу на специфіці правових засобів захисту прав громадян у сфері виконавчої влади, особливо на адміністративному окарженні [206, С. 194].

Таким чином, В.К. Колпаков і С.Т. Гончарук трактують право громадян на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб як спосіб забезпечення законності, І.К. Залюбовська та В.І. Полюхович як її засіб. Я підтримую другу точку зору, оскільки вживання терміну “спосіб” передбачає використання системи прийомів, за допомогою яких досягається бажаний результат, в той час як “засіб” - це конкретизована вказівка на те, яким чином досягається цей результат. У ст. 55 Конституції України вживається термін “національні засоби правового захисту”, до яких, виходячи з конституційної норми, зазначеної у ст. 40, відноситься і право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів.

Отже, на відміну від науки адміністративного права радянського періоду та сучасної російської доктрини, згідно з положеннями яких звернення громадян відносились до однієї з форм громадського контролю, українські науковці виділяють звернення громадян як окремий засіб забезпечення законності. Таке розуміння суті даного явища обумовлено тим, що право на звернення відноситься до конституційних прав [1, ст. 40, С. 388], а також регламентується окремим законом [9].

Поступово у процесі правотворчості та правозастосування сформувались сучасні, закріплені правовими нормами, види звернень громадян. Залишилися в минулому такі види звернень, як чолобитні, прошенія; домінування скарг доповнилось більш конструктивними зверненнями: пропозиціями (зауваженнями) та заявами (клопотаннями). Пропозиція як окремий вид звернень вперше була обумовлена в Указі Верховної Ради СРСР “Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян” [265]. У Законі України “Про звернення громадян” виділено ще й підвид пропозицій - зауваження [9, ст. 3, С. 686]. Але пропозиція як вид звернень практично не досліджувався ні радянською правовою наукою, ні українською.

Неоднозначно дослідники відносяться до заяви як виду звернень. З однієї сторони заява розглядається як прохання про задоволення суб'єктивних прав і законних інтересів, а з іншої як акт, що сигналізує про порушення нормальної діяльності підприємств, установ, організацій чи як повідомлення про зловживання, незаконні дії та порушення законності у випадку, коли вони не зачіпають прав та інтересів заявника чи інших конкретних осіб, тобто переважною більшістю дослідників звертається увага на комплексний характер цього виду звернення. У зв'язку з цим спостерігається тенденція індивідуалізації окремих вимог в конкретизованих заявних підвидах, зокрема клопотаннях. У законодавстві ряду зарубіжних країн виділяється також петиційне звернення. Так, конституції Болгарії, Литви, Македонії, Молдови, Польщі, Словаччини, Угорщини, прийняті у першій половині 90-х років XX століття, гарантують право громадян на звернення з петиціями [162, 164]. Питання про виділення як окремого різновиду звернень петиції активно обговорюється російськими представниками адміністративної науки, зокрема Н.Ю. Хаманєвою [269].

Найбільш дослідженою категорією звернень як у зарубіжній науці та практиці, так і у вітчизняній, є скарги. Російський вчений М. Загряцков розглядає скаргу як відкрите звернення зацікавленої особи до ієрархічно вищого органу адміністративної влади з метою зміни чи відміни неправильного адміністративного розпорядження або з мотивів його недостатньої фактичної чи юридичної обґрунтованості [139, С. 59]. Німецький юрист В. Менцель назвав скарги - юридично ревалентною формою критики, котрій громадяни піддають роботу апарату [155, С. 9]. Болгарські вчені трактують скаргу як вид звернення, в якому ставиться питання про усунення порушень закону, а також порядку організації і діяльності апарату державного управління [242, С. 440-442]. Польський юрист Е. Ланг вважає, що скаргу слід розглядати як удосконалене адміністративне донесення [177, С. 139]. Французький дослідник Г. Бребан вважає скаргу найбільш своєрідним, найбільш важливим і найефективнішим способом юрисдикційного контролю за апаратом управління, реалізація якого направлена на відміну незаконного управлінського акта [90, С. 454].

Звернення громадян врегульовуються як матеріальними, так і процесуальними та процедурними нормами. У зв'язку з цим важливим є питання співвідношення адміністративного процесу та адміністративної процедури. Стан наукової розробки даної проблеми переконує у потребі оновленого теоретичного осмислення основ теорії адміністративного процесу з врахуванням реалій сьогодення.

В. Горшенєв однією з основних ознак процесуальної діяльності (правової форми) назвав інтелектуальний характер операцій з нормами права. Така інтелектуальність застосування зумовлює твердження про його двоїстий процесуально-матеріальний характер [213, С. 11]. Дискусійним у цьому плані є питання про взаємовідношення застосування як інтелектуальної діяльності та стадій процесуальної діяльності, тобто у вирішенні питання про можливість зведення правозастосовчої діяльності до винесення того чи іншого остаточного рішення чи визнання будь-якого результату (першопочаткового, проміжного, остаточного) проявом правозастосовчої діяльності. Більшість науковців вважають, що це питання треба вирішувати через розрізнення дій за попередньою кваліфікацією обставин справи та її остаточним вирішенням. За спрямованістю інтелектуальної роботи ці операції не є тотожними: у першому випадку наслідки цих дій будуть мати суто процесуальний характер, у другому - матеріально-процесуальний. Правозастосування - це функція органу управління, що визначена матеріальною нормою. Тому правозастосовчою можна назвати лише ту його дію, що безпосередньо приводить до матеріально-правового результату, тобто однократну діяльність із винесення певного рішення[102, С. 77]. Не можна визнати правильними висновки тих авторів, які показують наявність матеріального проміжного правозастосування у ході розгляду адміністративної справи [238, С. 45]. Наприклад, роз'яснювальна робота працівника відділу звернень громадян, що передує подачі заяви чи пропозиції, якщо і є застосуванням, то не матеріальної норми, а процедурної, що визначає підстави та порядок здійснення такої роботи із заявником.

Отже, правозастосування є не лише інтелектуальна, з приводу фактів, що можуть мати матеріально-правове значення, діяльність, яка проявляється змістовно на всіх стадіях процесу, але й допоміжна непроцесуальна діяльність, що пов'язана із розглядом справи та його забезпеченням.

Суть процесу як розгляду справи полягає у способах участі в ньому об'єктів управління (фізичних та юридичних осіб). Такі способи складають механізм реалізації суб'єктивних прав указаних суб'єктів. Розгляд у результаті такого підходу набуває значення, протилежного до того, що пропонується В. І. Антиповим. На його думку, розгляд справи особисто керівником органу має характер внутрішнього інтелектуально-вольового акта і участь у ньому громадянина є проблематичною [74, С. 48]. Однак припис закону про присутність особи при розгляді справи полягає не в пасивному вислуховуванні нею міркувань членів колегіального правозастосовчого органу, а в участі та обговоренні її питання нарівні з посадовою особою чи колегіальним органом. Аналогічно повинно вирішуватись питання і про індивідуальний розгляд справи.

Запропонував свій шлях поєднання порядку правозастосування та правотворчості й В.Д. Сорокін, який стверджує, що “прийняття компетентними органами державного управління нормативних актів є, водночас, і застосуванням норми, що встановлює це повноваження” [238, С. 44]. Він стирає, таким чином, різницю між такими формами реалізації права, як застосування та виконання, що призводить до проблем у використанні норм законодавчих актів і їх виконанні. В.А. Лорія з цього приводу зауважує, що “...адміністративний процес не може містити елементи нормотворчості через те, що будь-який процес має сенс лише за наявності матеріального права” [179, С. 43]; тобто провадження можливе тільки з приводу вже існуючої матеріально-правової норми, яку потрібно застосувати. Інша ситуація виникає у зв'язку з правотворчими матеріальними правовідносинами. Вони не започатковуються (змінюються, припиняються) нормативним актом, а існують у ході підготовки такого акту управління. Процедурні відносини при цьому конкретизують форму вчинення дій у рамках матеріальних правотворчих відносин. Таке співвідношення матеріального права та деталізуючих його процедурних відносин у сфері правотворчості можна пояснити відсутністю у суб'єкта нормотворчості відповідного контрагента. Ю.В. Крилов, проте, у процесі управлінської нормотворчості виділяє стадію виконання рішень, зокрема, контроль за прийнятими рішеннями. Однак зміст такої операції має мало спільного з реалізацією зміненого в результаті правозастосування правового статусу особи. Коло адресатів нормативного припису невизначене, тому процедура обмежується формою самоорганізації органу виконавчої влади при реалізації його права на створення норм.

Б.В. Дрєйшев намагається показати іншу послідовність існування матеріального та процедурного правовідношення в правотворчості: “…матеріальні правотворчі відносини складаються в ході підготовки нормативного акту управління уповноваженим виконавчо-розпорядчим органом і реалізуються відповідно із встановленою процедурою” [131, С. 39]. Він зауважує, що не всі процедурні відносини в ході правотворчості потребують правового регулювання, тобто не всі вони матимуть правову оформленість [131, С. 67]. Отже, здебільшого, відсутність правової оформленості процедурних відносин зумовлена їх невладним характером, що дає можливість використати підрозділам - учасникам нормотворчих процедур - право на ініціативну координацію своїх дій між собою. Форма реалізації цього права визначається управлінськими традиціями і звичаями. У ході правозастосовчих проваджень така ситуація неможлива через наявність владних функцій уповноваженого суб'єкта. А така владність можлива лише в рамках процесуальних правових приписів. Тому у правозастосуванні, на відміну від правотворчості, матеріальні правовідносини реалізуються суто через правові процесуальні відносини. Ця обставина пояснює недолік у концепції адміністративного процесу І.В. Панової. З одного боку, вона виділяє процедури нормотворчості як складову частину адміністративного процесу [202, С. 110], а з іншого - виводить нормотворчість із переліку видів адміністративного процесу, водночас підкреслюючи, що саме процесуальні відносини формують провадження, котрі складають види галузевого процесу.

Отже, правотворчість як своєрідна за змістом діяльність, істотно відрізняється від правозастосування в адміністративному процесі. Ця різниця проявляється в особливій формі індивідуальних справ, що вирішуються в адміністративних провадженнях; в особливостях предмета доказування; в особливій ролі державно-владного суб'єкта; в особливостях операцій із застосовуваною нормою, а також збігом матеріальної сторони нормотворчих матеріальних і процедурних відносин. Але необхідно зазначити, що процесуальні форми розгляду справ із різним галузевим змістом органами управління є тотожними. Тому дані правові явища є підґрунтям для теоретичних висновків В.Д. Сорокіна та інших представників науки адміністративного права про широкий обсяг адміністративного процесу.

Для повноти розуміння адміністративного процесу необхідно з'ясувати особливості застосування у суді матеріальних норм, що регулюють відносини у сфері функціонування органів виконавчої влади. Н.Г. Саліщева, не вирізняючи судові й несудові форми провадження в адміністративних справах, запроваджувала єдине для них поняття “адміністративна юрисдикція” [225, С. 11]. На противагу їй С. Абрамов не припускав можливості існування спорів у галузі державного управління, а, отже, і адміністративної юрисдикції [61, С. 9]. Але спори у сфері державного управління можливі, тому і суд теоретично або практично має можливість висловитися з приводу правових позицій сторін, однією із яких є орган виконавчої влади. Суд через узагальнену процесуальну форму здійснює функції захисту суб'єктивного права, встановлення юридично значимих фактів чи застосування покарання.

1.2 Історія формування та розвитку процедури розгляду звернень

Права і свободи людини й громадянина в сучасний період розвитку є загальновизнаною найвищою суспільною цінністю. Визнання та практичне здійснення прав і свобод людини стало основним критерієм виміру демократичності тієї чи іншої держави. Витоки явища, яке згодом почали називати правами людини, беруть свій початок з найдавніших часів людської історії. Ідеї про цінність і недоторканість життя, про рівність громадян набули широкого поширення ще у Стародавній Греції. Вони стали закономірним наслідком полісної форми демократії і були пов'язані переважно з поняттям громадянства, яке передбачало рівність усіх членів полісу в користуванні правами і свободами, а також можливостями їх захисту. У працях давньогрецьких мислителів-софістів (VI-V ст. до н. е) були закладені основи концепції природного права, обґрунтованої згодом філософами та юристами Стародавнього Риму. Низку гуманістичних принципів дало світу християнство, яке інтегрувало уявлення щодо прав людини з релігійно-моральними цінностями [148, С. 5]. Із запровадженням християнства релігійні перешкоди між народами і племенами зникли. З єдністю Бога утвердилось поняття єдності людського роду та загальної рівності перед Богом [267, С. 243].

Із занепадом стародавніх демократій зникло і поняття громадянства, що було замінене інститутом підданства. Процес утвердження прав людини було відновлено у 1215 р. з підписанням англійським монархом Іоанном Безземельним Великої хартії вольностей, яка традиційно вважається першим правовим документом, у якому закладено основи концепції прав людини. Велика хартія вольностей закріплювала такі важливі принципи, як співрозмірність діяння та покарання за нього, неухильне дотримання носіями державно-владних повноважень закону, визнання винним лише за рішенням суду тощо. Петиція про право (1628 р.) конкретизувала положення Великої хартії вольностей та проголосила неприпустимість існування таємних судів і позасудових репресій. Підсумком революційних подій у Англії було прийняття у 1689 р. Білля про права, який став юридичною основою парламентської монархії. Серед інших він гарантував право підданих звертатися з петицією до короля.

Особлива роль в утвердженні прав людини належить Декларації прав людини та громадянина, прийнятій у 1789 р. в ході Великої французької революції. Декларація прав людини і громадянина вперше на законодавчому рівні закріпила принцип формальної рівності всіх громадян перед законом, заклала основи універсальної концепції прав людини. Нею проголошені свобода совісті, слова; презумпція невинуватості; недоторканість особи та її майна, а також встановлено обов'язок держави забезпечувати та гарантувати права і свободи людини й громадянина, а також право громадян на опір гнобленню [148, С. 7].

Одним із перших законів революційної Франції (16 - 24 серпня 1790 р.) було реорганізовано Державну раду в орган адміністративної юстиції, що започаткувало розмежування функцій адміністративної і судової гілок влади. У ст. 13 цього акту зафіксовано заборону для суддів під загрозою покарання за посадовий злочин порушувати будь-яким чином діяльність адміністративного корпусу, а також викликати у суд представників адміністрації з питань виконання ними своїх функцій [93, С. 34].

У XVIII - XIX ст. з розвитком принципів конституціоналізму та парламентизму ідея прав людини все більше втілювалася у нормотворчу практику держав. З виникненням на початку XX ст. міжнародних організацій (Ліги націй, Міжнародної організації праці, Організації Об'єднаних Націй), розпочалось міжнародно-правове регулювання прав людини. Найбільшим досягненням міжнародно-правової нормотворчості стало прийняття у 1948 р. “Загальної декларації прав людини”, яка на міжнародному рівні проголосила основні громадянські, політичні, соціально-економічні та культурні права людини і громадянина. Цей документ був взятий за основу у багатьох країнах світу при визначенні конституційних норм з питань утвердження і гарантування прав та свобод людини і громадянина.

Конституцією України проголошується, що права і свободи людини, їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є її головним обов'язком [1, ст. 3, С. 381]. У зв'язку з цим важливого значення набуває не лише позитивне, законодавче закріплення прав і свобод людини та громадянина, але й запровадження ефективних засобів правового захисту таких прав і свобод у разі їх порушення. На законодавчому рівні запровадження таких правозахисних механізмів передбачається низкою положень Конституції України, особливо важливим з-поміж яких є гарантія, що полягає у праві звернутися за захистом своїх прав та свобод до національних судових органів, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини [1, ст. 55, С. 391], а також до інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб [1, ст. 40, С. 388]. Для досягнення такого рівня демократичності суспільних відносин в цілому і правозахисних, зокрема, український народ пройшов більш як тисячолітню еволюцію розвитку. Формування політичної влади в давньоруському суспільстві здійснювалось на основі складеної у перехідний період системи самоуправління первісної землеробської общини. Зародками державної влади цього періоду є виконання управлінських функцій у певних сферах життєдіяльності, зокрема у військовій. У зв'язку з військовими походами та міграційними процесами відбувається утвердження єдиноначальності вождя, а згодом і поступове утвердження князівської влади.

Об'єднавчим центром східнослов'янських племен стало плем'я полян з центром у Києві. Нестор пояснює це особливим стратегічним положенням: "Поляни жили осібно по горах сих, і був шлях із варягів у греки і од греків по Дністру..." [204, С. 7]. Стосовно їх суспільного устрою, літописець відмічає той факт, що "... поляни ж жили осібно і володіли родами своїми ... і жили кожен з родом своїм, на своїх місцях, і володів кожен родом своїм" [204, С. 8].

Відлік політичної історії Русі Нестор розпочинає з 852 р., а під 866 р. згадує про вокняжіння в Києві Аскольда і Діра. У 882 р. владу в Києві захопив Олег, а з 913 р. почали князювати Рюріковичі. Поряд з великокнязівською династією Рюріковичів до середини X ст. існували місцеві династії князів, які визнаючи силу київського князя і сплачуючи йому данину, залишалися повновладними господарями і вирішували всі питання місцевого життя. У місцеві справи великий князь втручався у ході здійснення ним і дружиною важливої функції - збору данини ("полюддя”). "Полюддя", як правило, здійснювалось у період з листопада по квітень [132, С. 4-7]. На цьому ж етапі розвитку давньоруського суспільства почала формуватись і адміністративно-судова функція київського князя, яка полягала у розгляді скарг й інших питань підданих та винесенні у зв'язку з ними своїх рішень. Аналогічні функції виконувались і верхівкою князівської дружини - тисяцькими та соцькими.

Еволюція великокнязівської влади у кінці X - на початку XI ст. проявилась як в ускладненні, так і в розширенні князівських функцій. Так, на основі адміністративно-фінансової реформи княгині Ольги збір данини став компетенцією місцевої адміністрації, створеної за системою "кормління". З ліквідацією "полюддя" князь з дружиною бере участь у зборі данини епізодично, як правило, на новоприєднаних землях. Найважливішим його завданням стає формування системи місцевої адміністрації. Цю систему очолювали місцеві князі, воєводи, земські бояри, посадники тощо. Виконавчо-розпорядчі функції , як правило, здійснювались тіунами [132, С.11].

У 80-х р. X ст. ще одна адміністративна реформа була здійснена князем Володимиром. Вона полягала у відстороненні васальних князів місцевих князівських династій від управління окремими землями і передачі їх своїм синам. Землі віддавались молодшим князям в "кормління" й управління. Князювання не було пожиттєвим. Київський великий князь міняв князівства синів, оскільки вони виступали не як їх володільці, а як намісники батька. Ліквідація автономії земель - одна з причин могутності Київської держави. Але тенденція збирання земель і поділу їх поміж синами з подальшим збиранням і перерозподілом призвела до її ослаблення [144, С. 67]. Друга половина ХІ ст. є поворотним пунктом в історії Русі. Руські землі, зібрані майже цілком в руках Ярослава Мудрого, знову розпалися внаслідок їх розподілу між синами. Згодом почала застосовуватись практика роздачі уділів. За аналогією управління великого князя здійснювалось управління в окремих удільних землях. Центральним органом управління земель був князь та його адміністрація. До компетенції князя відносились такі функції, як призначення управлінців, здійснення суду, особливо за скаргами на рішення чиновників; крім того, він керував фінансами та формуванням доходів. При ньому дорадчим органом була рада (дума), до складу якої входила старша дружина та княжі бояри, митрополит і єпископи, а в ранній період також "старці градські" і "старшини городські" Поступово формується також помісне управління, яке здійснювали тисяцькі, посадники та тіуни [253, С. 300].

Князь намагався обмежити своїх намісників (тисяцьких, посадників) шляхом поступової передачі функції управління приватним землевласникам через видання їм “жалуваних грамот”. “Жалувані грамоти” не лише закріпляли за власником певні земельні володіння, але й право суду та адміністрації відносно населення, яке проживало на їх землях [117, С. 112].

Правову основу Київської Русі цього періоду становила “Руська правда” (1036 - 1037 рр.) - перший писаний кодифікований акт руського феодального права. “Руська правда” у багатьох аспектах вигідно відрізнялася своїм відносним гуманізмом і юридичною технікою від аналогічних європейських “варварських правд”. Цим кодифікованим актом врегульовувався широкий спектр суспільних відносин, зокрема, правовий статус особи, її права та обов'язки, різноманітні правові механізми захисту життя, честі й гідності особи, обмеження, а згодом заборона кривавої помсти, відсутність смертної кари тощо [145, С. 8-9].

Поширення феодальної земельної власності у XI-XII ст. сприяло посиленню політичної значимості місцевих феодалів та збільшенню чисельності князівської адміністрації на місцях (дружинників, тіунів, ключників, конюших та інших категорій “служилих” людей).

Вершиною козацького нормотворення вважається Конституція Пилипа Орлика (1710 р.). У різних історико-правових джерелах цей документ називають по-різному: Бендерська конституція, Конституція прав і свобод Війська Запорізького, Договір між запоріжцями та гетьманом Малоросії. Основний зміст цього нормативного акта полягає в намаганні обмеження компетенції гетьмана, організації влади за принципом поділу її на законодавчу, виконавчу і судову, виборності урядовців, утвердження прав і свобод громадян. Зокрема, цим актом обмежувалися податкові стягнення, встановлювалося непорушне правило захисту жінок - вдів козаків, їх дружин, дітей-сиріт. На гетьмана покладався обов'язок забезпечувати дотримання непорушних громадянських вольностей [273, С. 184-201]. У період Гетьманщини до органів місцевої влади й управління належали полкові та сотенні ради. Автономною територіальною одиницею в Україні була Запорізька Січ.

Значні зміни в системі управління відбулися після проведення реформ 60-70 рр. XIX ст. Вони корінним чином змінили всю систему місцевого управління. Звільнення селян від кріпацтва, проголошення рівності всіх станів у правах, відокремлення суду від адміністрації, введення земського та міського самоврядування - досягнення цих реформ. Як і в попередній період на українських землях місцеве управління здійснювалось губернськими та повітовими органами. У кожному з 85-ти повітів України адміністративна влада належала справнику, що відав широким колом питань, у тому числі й розглядом одноособових і колективних звернень. Законом від 12 липня 1889 р. було введено посаду земського дільничного начальника. Земські дільничні начальники наділялись, крім судових, широкими адміністративними функціями, до яких відносилися нагляд за органами селянського громадського управління та ревізії їх діяльності. У випадку відсутності чинів повітової поліції земські начальники здійснювали їх функції. У повну залежність від земського дільничного начальника був поставлений і волосний суд [253, С. 306].

У кінці XIX - на початку XX ст. були створені спеціальні органи управління, що за своїми завданнями і функціями наближались до органів адміністративної юстиції. Це були різноманітні змішані "присутствія", зокрема губернські із земських та міських справ, податні, фабричні, комісії у справах виборів тощо. У них брали участь посадові особи місцевої адміністрації, суду, представники місцевого самоуправління та предводителі дворянства. Ці "присутствія" були наглядовими органами за діяльністю адміністрацій з канцелярським порядком розгляду справ у них. До відання цих адміністративних установ відносились: порушення статутів казенного управління (порушення управління у зв'язку зі стягненням акцизних зборів, порушення в галузях митного, лісового, поштового управління, у сфері торгівлі й промислів); порушення статутів громадського благоустрою та благочинності (порушення статутів - лікарського, карантинного, біржевого, ремісничого, про народний перепис; правил про порядок проведення зборів, постанов про торгове мореплавство)[169, С. 134-167].

З проголошенням незалежності України виникла потреба формування системи управлінських органів на місцях. У результаті відмови від формального домінування представницької влади було створено систему місцевих органів виконавчої влади - місцеві державні адміністрації. Функція розгляду звернень громадян ввійшла до компетенції як органів місцевого самоврядування, так і місцевих державних адміністрацій. У структурі останніх було створено окремі відділи роботи зі зверненнями громадян. Органи місцевого самоврядування зберегли попередній порядок здійснення цієї функції через приймальні.

Отже, еволюційний державницький процес, що розтягнувся у часі на декілька століть, наклав свій відбиток на специфіку функціонування державно-владних органів, у тому числі і на рівні місцевих органів виконавчої влади, та виконання ними найголовнішої функції - забезпечення і гарантування прав та свобод громадян.

1.3 Поняття, види звернень громадян та підстави їх розмежування

Закон України “Про звернення громадян” вперше у вітчизняній практиці розкрив зміст і юридичний характер звернень громадян, зазначивши, що під зверненнями громадян слід розуміти викладені у письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб з метою реалізації чи відстоювання своїх прав і охоронюваних законом інтересів та їх відновлення у випадку порушення. Термін “звернення громадян” має збірний характер. Однак це не означає, що під зверненням розуміють тільки пропозицію, заяву чи скаргу. Звернення за своїм змістом ширше цих понять, і може включати в себе і звичайну інформацію, що не відноситься до пропозицій, заяв чи скарг. Вагомою ознакою розмежування і вивчення звернень є їх характер та зміст.

Пропозиція - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки стосовно врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією України і чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки стосовно поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав та захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб [9, ст. 3, С. 686].

Питання про розмежування різних видів звернень має важливе значення, оскільки чіткість визначення їх базових характеристик є підґрунтям для деталізації процедур розгляду і вирішення з метою досягнення макимальної ефективності їх правозахисної функції.

У першу чергу слід зупинитись на аналізі такої форми звернень громадян як пропозиція, оскільки це найбільш конструктивна форма звернень, хоча за кількісною ознакою ця група звернень є наймалочисельнішою. Пропозиції торкаються найрізноманітніших питань: упорядкування структури й організації діяльності державного апарату, укріплення правопорядку і законності, покращення задоволення матеріальних і духовних запитів населення, попередження зловживань. Пропозиції можуть ставитись не тільки з особистих, але й громадських, колективних інтересів. Вони можуть містити і позитивну інформацію, і критику недоліків у роботі. Іншою їх характерною рисою є те, що пропозиції не відображають, як правило, конкретних порушень суб'єктивних прав. Здебільшого пропозиції викладаються не у самостійному зверненні, а як продовження змісту заяви чи скарги. Із загальної кількості пропозицій комплексних близько 60%.

Мета пропозиції - звернути увагу на недосконалість регулювання тієї чи іншої сфери суспільних відносин і необхідність удосконалення роботи державних органів, громадських організацій, підприємств, установ, організацій та рекомендувати конкретні шляхи і способи цієї діяльності. У пропозиції може висловлюватись готовність взяти особисту участь у проведенні якогось заходу, наприклад, у зв'язку з необхідністю благоустрою території, провести у вихідний день певні роботи. Крім того, інколи висловлення певного прохання поєднується з викладом способу реалізації даної пропозиції, наприклад, про введення додаткового маршруту автобусу з метою покращення транспортного обслуговування населення.