Якщо закон не передбачає особистої присутності сторони, замість зацікавленої особи може брати участь у провадженні її законний представник чи довірена особа. Місцевий орган виконавчої влади може відхилити участь довіреної особи, яка не може представляти сторону в справі чи не може підтвердити свої повноваження. У визначених законодавством випадках державний орган опіки повинен здійснювати призначення опікуна, щоб представити сторону, чиє місце проживання невідоме або сторону, котра не може незалежно брати участь у справі й не має законного представника чи довіреної особи. Документи мають бути надані стороні чи законному представнику, опікуну або довіреній особі, яка має письмові повноваження. Однак виклик надсилається особі, яка є стороною і викликається з негайним повідомленням його представника.

Повідомлення про розгляд справи має бути здійснено в письмовій чи усній формі не пізніше як за п'ять днів до дати слухання справи. Якщо викликана особа не з'явилась чи без дозволу покинула місце проведення процедури до того, як її було заслухано без відповідного оформлення, то на неї може бути накладено штраф, розмір якого має бути досить значним. Примусовий привід особи, яка викликалася, можливий і виконується, якщо особа не підкоряється неодноразовим викликам, однак він має бути ініційований судом.

Адміністративна процедура з розгляду заяв і скарг повинна включати в себе право сторін на представлення доказів в ході процесуальних дій; право на участь правозахисника в розгляді справи; право на відхилення доказів у ході процесуальних дій; вимогу про те, що рішення повинно базуватись виключно на доказах, зафіксованих у протоколі ведення розгляду, а також необхідність забезпечення можливості зацікавленої особи одержати копію протоколу, в якому відображені всі обставини справи.

Здійснення адміністративної процедури передбачає необхідність всесторонньої інформації про діяльність адміністративних органів, зокрема, опис та адреси центральних та місцевих органів і служб відповідної адміністративної установи. У посадових (службових) осіб даних органів повинно бути надано можливість отримати відомості про порядок здійснення відповідних функцій адміністративної установи, у тому числі про характер і вимоги всіх процедур, самі процедурні правила, опис форм документів і вказівку місць, де їх можна отримати, а також інструкції, стосовно обсягу і змісту всіх письмових документів; відомості про матеріальні норми загальної дії, критерії їх тлумачення і застосування; про поправки чи зміни, внесені в них.

Кожна адміністративна установа повинна надавати доступ для громадського контролю та для зняття копій інструкцій адміністративного персоналу, котрі стосуються громадян і представників громадськості, а також матеріалів, що відображають результати розгляду справи.

У Законі України “Про звернення громадян” існує невизначеність стосовно змісту прав громадян під час розгляду їх звернень, форм, меж та процедури їх реалізації, що породжує на практиці певні складності при застосуванні окремих положень. Звернення до певного органу державної влади є підставою виникнення правовідносин інформаційного характеру, метою яких є одержання повних та неупереджених відомостей стосовно наявності у громадянина підстав щодо реалізації прав, наданих йому Конституцією України та законами. Уже на початковому етапі провадження по його зверненню, коли шляхом збору та фіксації інформації про фактичний стан справ аналізується ситуація, що склалася, оцінюється перспектива подальшого руху справи, приймається рішення про необхідність такого руху, у громадянина повинна бути можливість участі у перевірці поданого звернення, тобто у сукупності певних дій, спрямованих на забезпечення відповідного інформаційного супроводження його звернення.

З іншої сторони у Конституції України передбачено обмеження доступу до інформації з метою захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя [1, ст. 34, С. 386]. Конфіденційна (таємна) інформація відноситься до інформації з обмеженим доступом, яка перебуває у володінні, користуванні чи розпорядженні окремих фізичних чи юридичних осіб і поширюється за їх бажанням відповідно до передбачених ними умов. До такої інформації належить, зокрема, інформація стосовно особи (сукупність задокументованих або публічно оголошених відомостей про особу). Основними даними про особу є такі: національність, освіта, сімейний стан, релігійність, стан здоров'я, а також адреса, дата, місце народження [10, ст. 23, С. 384]. Така інформація не може використовуватись та поширюватись без згоди особи, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та з метою реалізації й захисту прав людини [1, ст. 32, С. 386].

До конфіденційної інформації належить медична, тобто свідчення про стан здоров'я людини та історія її хвороби, про межу запропонованих досліджень і лікувальних заходів, прогноз можливого розвитку захворювання, у тому числі і наявність ризику для життя і здоров'я [15, ст. 39-40]. Забороняється також без згоди особи або без згоди її законного представника та лікаря-психіатра, який надає психіатричну допомогу, публічно демонструвати особу, яка страждає на психічний розлад, фотографувати її чи робити кінозйомку, відеозапис, звукозапис та прослуховувати співбесіди особи з медичними працівниками чи з іншими фахівцями при наданні їй психіатричної допомоги [18, С. 6-9].

Законом України “Про інформацію” забороняється розголошувати зміст документів, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію (доповідні записки, листування між підрозділами, коли вони пов'язані з розробленням напрямів діяльності установи, процесом прийняття рішень і передують їх прийняттю), інформацію фінансових установ, підготовлену для контрольно-фінансових відомств тощо [10, ст. 37]. До таємної належить така інформація, що містить відомості, які становлять державну та іншу передбачену законом таємницю, розголошення якої завдає шкоди особі, суспільству і державі. Така інформація з обмеженим доступом у свою чергу поділяється на таємницю комерційного та банківського характеру, а також державну таємницю.

Згідно з положеннями Закону України “Про підприємства в Україні” під комерційною таємницею розуміються відомості, пов'язані з виробництвом, технічною інформацією, управлінням, фінансовою та іншою діяльністю підприємства, що не є державною таємницею, розголошення яких може завдати шкоди його інтересам [17, ст. 30]. При цьому склад і обсяг відомостей, що становлять комерційну таємницю, порядок їх захисту визначаються керівником підприємства. Одночасно Постановою Кабінету Міністрів України від 09 серпня 1993 р. №611 затверджено перелік відомостей, що не становлять комерційної таємниці. Відповідно до цієї постанови не є комерційною таємницею: установчі документи; документи, що дозволяють займатися підприємницькою діяльністю та її окремими видами; інформація за всіма формами державної звітності й дані, необхідні для перевірки обчислення і сплати податків та інших обов'язкових платежів; відомості про кількість і склад працюючих, їх заробітну плату в цілому та за професіями і посадами, а також наявність вільних робочих місць; документи про сплату податків і обов'язкових платежів; інформація про забруднення навколишнього природного середовища; недотримання безпечних умов праці; реалізацію продукції, що завдає шкоди здоров'ю, а також інші порушення законодавства та розміри заподіяних при цьому збитків; документи про платоспроможність; відомості про участь посадових осіб підприємства в кооперативах, малих підприємствах, спілках, об'єднаннях, інших організаціях, які займаються підприємницькою діяльністю; відомості, що відповідно до чинного законодавства підлягають оголошенню. Банківською таємницею є інформація щодо діяльності та фінансового стану клієнта, яка стала відомою банку в процесі обслуговування клієнта та взаємовідносин з ним чи з третіми особами при наданні послуг банку і розголошення якої може завдати матеріальної чи моральної шкоди клієнту.

Перелік інформації, що може бути віднесена до державної таємниці, поданий у Законі України “Про державну таємницю” [6, ст. 8]. Не становлять державної таємниці відомості про стан довкілля, якість харчових продуктів і предметів побуту, аварії, катастрофи, небезпечні природні явища, інші надзвичайні події, які сталися і загрожують безпеці громадян; про стан здоров'я населення, його життєвий рівень, включаючи харчування, одяг, житло, медичне обслуговування та соціальне забезпечення, а також про соціально-демографічні показники, стан правопорядку, освіти і культури населення; про факти порушення прав та свобод людини і громадянина; незаконні дії органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Все вищезазначене необхідно враховувати під час збору інформації у зв'язку з перевіркою звернення громадянина, його присутності при опитуванні громадян та посадових осіб, при виїзді на місце для проведення певних дій, якщо дана інформація є конфіденційною чи становить державну таємницю. Ці та інші обмеження щодо доступу до матеріалів розгляду звернень громадян поширюються і під час реалізації ними такого права, як ознайомлення з матеріалами перевірки. Проте ознайомлення з конкретним рішенням у ході розгляду є по суті юридичною оцінкою зібраної інформації, повним та всебічним дослідження матеріалів справи.

Закріплене в законі право громадянина бути присутнім при розгляді заяви чи скарги має практичне значення лише тоді, коли процес розгляду звернення носить публічний характер. Згідно зі ст. 19 Закону України “Про звернення громадян” органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об'єднання громадян за проханням громадянина повинні запросити його на засідання відповідного органу, що розглядає заяву чи скаргу. Коли скарга розглядається одноосібно керівником відповідного органу чи іншою посадовою особою, то участь у цьому процесі громадянина є проблематичною. Необхідно внести доповнення до ст. 19 Закону України “Про звернення громадян” з метою зобов'язання посадової особи у межах її повноваження скласти мотивовану постанову щодо обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді його скарги.

Крім того, необхідно в “Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації” передбачити обов'язок посадової особи скласти довідку про участь заявника (скаржника) у перевірці за його зверненням, ознайомленням його з матеріалами перевірки тощо.

Чинне законодавство практично не регулює питання, пов'язані з призупиненням чи припиненням провадження по скарзі місцевими державними адміністраціями. На практиці зустрічаються випадки як оформлення призупинення провадження, так і його відсутність, що призводить до того, що сама скарга здебільшого залишається певний час не розглянутою, а це призводить до порушення строків її вирішення. Сьогодні закон не передбачає можливості призупинення провадження за скаргою, а значить, на практиці не існує і способів документального оформлення призупинення провадження по скарзі. Необхідно, щоб цей недолік у законодавстві був усунений. Стосовно проблеми документального оформлення призупинення провадження за скаргою, то в цьому випадку доцільним буде складання довідки посадовою особою, відповідальною за перевірку скарги. Довідка повинна мати низку обов'язкових реквізитів, у тому числі мотивування прийнятого рішення.

Про дане рішення повідомляється скаржник, а сама скарга ставиться на спеціальний контроль до відновлення провадження за скаргою. Законодавчо необхідно передбачити і максимальний строк призупинення провадження за скаргою, по закінченні якого вона або знімається з контролю або за наявності достатніх підстав, вирішується по суті чи провадження по ній припиняється.

Не передбачені законодавством про звернення і підстави припинення провадження за скаргою, якими слід визнати: вирішення всіх поставлених у скарзі питань і виконання прийнятих по ній рішень; встановлення у визначеному законодавством порядку недієздатності заявника внаслідок душевної хвороби чи слабоумства; припинення дієздатності заявника внаслідок його смерті; зміна місця проживання заявника, якщо той не поставив про це до відома орган, в який була направлена скарга; відклик скарги заявником (скаржником).

Чинне законодавство і практика роботи зі зверненнями громадян не передбачають єдиного порядку оформлення припинення провадження за скаргою. Найбільш виваженим було б здійснення його у вигляді доповідної записки виконавця, узгодженої з керівником даного місцевого органу виконавчої влади, управління, відділу.

Особи, які розглядають скаргу, зобов'язані здійснювати свої функції безпристрасно. Вони можуть у будь-який момент заявити про самовідвід за наявності причин, що не дозволяють їм брати участь у розгляді справи, причому цей факт має бути внесеним до протоколу і до рішення по справі. Особи, які здійснюють розгляд справи, можуть приймати присягу і заяви; приймати рішення з клопотанням про представлення доказів і отримувати ті докази, що відносяться до справи; керувати ходом слухання; проводити наради для вирішення спірних питань за згодою сторін; вирішувати процедурні питання; приймати рішення зі справи. Думка посадової особи, яка виносить рішення зі справи, повинна бути детально аргументована. При винесенні рішення колегіально має бути викладено не тільки думку більшості, але й думку меншості чи навіть окремих членів колегіального органу.

Органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду [9, ст. 14, С. 688]. Так лаконічно визначено порядок розгляду такого виду звернення як пропозиції (зауваження) у Законі України “Про звернення громадян”. У зв'язку з цим у практичній діяльності працівників відділів роботі зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій застосовується загальний порядок, притаманний розгляду заяв. Крім того, законом не обумовлюється розгляд пропозицій компетентними посадовими особами на відміну, наприклад, від розгляду заяв (скарг) [9, ст. 15,С. 689].

Неконкретність процедури розгляду пропозицій призводить до формального, незацікавленого та неефективного їх розгляду, а, отже, зводить нанівець намагання громадян удосконалити певні відносини чи умови життя, а також соціально-культурну та інші сфери діяльності держави і суспільства.

Особливе значення для розгляду пропозицій має визначення його учасників та їх процесуального статусу, строків розгляду, здійснення контролю.

Учасниками адміністративних процедур з розгляду пропозицій є: суб'єкт звернення; треті особи; уповноважений суб'єкт та інші учасники адміністративних процедур.

Суб'єкт звернення - це фізична особа (група осіб), яка звертається із пропозицією чи зауваженням до уповноваженого суб'єкта з метою удосконалення правового регулювання суспільних відносин, покращення умов життя громадян та функціонування політичної, економічної, соціально-культурної й інших сфер життєдіяльності. Як і в адміністративних процедурах з розгляду заяв і скарг учасники процедури розгляду пропозиції можуть представляти свої інтереси в ході вирішення справи особисто або через своїх представників. Особиста участь заявника (скаржника) у провадженні у справі не позбавляє права мати представника.

Іншими учасниками адміністративних процедур з розгляду пропозицій слід визнати свідків, експертів, перекладачів, спеціалістів, які можуть бути залучені суб'єктом звернення або уповноваженим суб'єктом для всебічного, повного та об'єктивного розгляду і вирішення справ у зв'язку з поданою пропозицією.

При розгляді пропозицій, як правило, потрібні спеціальні знання, тому уповноважений суб'єкт за своєю ініціативою або за ініціативою суб'єкта звернення може призначити експерта для проведення експертизи і надання відповідного висновку. Експерт, який бере участь у справі, повинен мати необхідний досвід і бути в штаті відповідного місцевого органу виконавчої влади, який проводить процедуру. Якщо орган, що здійснює процедуру, не має штатних працівників, які володіють знаннями для вирішення спеціальних питань, то він звертається до іншого органу чи експертної організації. Коли це виправдано, у конкретній справі особа з необхідними знаннями також може бути призначена експертом.

У визначенні предмета експертизи та конкретних питань, які повинні бути з'ясовані в ході експертизи, мають право брати участь суб'єкт звернення та третя особа. Суб'єкт звернення може подати клопотання про додаткове залучення експерта та додаткове проведення експертизи за власний рахунок.

Отже, адміністративні процедури розгляду звернень громадян, що визначаються на сьогодні різноманітними законодавчими і підзаконними актами потребують уніфікації та закріплення в окремому кодифікованому акті (Адміністративно-процедурному кодексі). Крім того, законодавчо повинна бути закріплена можливість розгляду спорів, пов'язаних з оскарженням рішень, прийнятих у зв'язку зі здійсненням адміністративних процедур чи інших неправомірних актів, дій (бездіяльності) посадових (службових) осіб органів виконавчої влади, у судовому порядку. Це право закріплене правовою нормою Конституції України [1, ст. 55], але без створення спеціалізованих адміністративних судів не може реалізовуватись у повному обсязі, оскільки цивільно-процесуальний порядок розгляду таких справ не враховує всіх специфічних особливостей, що випливають із заявлених вимог та статусу сторін.

3.3 Основні напрямки реформування діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих органів виконавчої влади

Удосконалення потребує і діяльність самих відділів роботи зі зверненнями громадян обласних державних адміністрацій та посадових осіб, уповноважених здійснювати розгляд заяв, пропозицій і скарг інших місцевих органів виконавчої влади. У першу чергу необхідно: удосконалити процедуру розгляду письмових звернень; внести зміни до порядку проведення особистого прийому громадян керівниками місцевих органів виконавчої влади; реорганізувати контрольну функцію; удосконалити аналітичну діяльність та посилити персональну відповідальність як працівників, що здійснюють організаційні й контрольно-реєстраційні функції, так і посадових осіб, компетентних розглядати і приймати рішення за зверненнями громадян.

Процедура розгляду письмових звернень громадян місцевими органами виконавчої влади врегульована Законом України “Про звернення громадян” та “Інструкцією з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації”. Ці нормативно-правові акти містять загальні положення розгляду письмових звернень. Важливим є те, що у більшості відділів роботи зі зверненнями громадян обласних державних адміністрацій існує власний відпрацьований практикою механізм роботи, який сприяє виконанню цієї функції, проте без відповідного нормативного регулювання ефективність її здійснення є недостатньо високою.

Прийом і попередня обробка листів, що надійшли, та відповідей на них здійснюються в централізованому порядку спеціально виділеними для цього працівниками. Попередня обробка кореспонденції, що надходить, полягає в перевірці правильності доставки і цілісності викладення запису, дати надходження документа, реєстрації у контрольно-облікових картках і передачі звернення за призначенням, а також на повторність. Згідно зі ст. 8 Закону України “Про звернення громадян” повторні звернення, вирішені по суті, не розглядаються, але у практичній роботі щодо таких письмових звернень здійснює первісний розгляд працівник відділу, оскільки необхідно переконатись у тому, що громадянин у ньому не порушив нових питань чи не подав нових пропозицій.

У зв'язку з нерівномірною комп'ютеризацією різних регіонів України реєстраційно-контрольні картки, у яких централізовано реєструються в день надходження письмові звернення, суттєво відрізняються між собою. Тому виникає питання про необхідність уніфікації комп'ютерних програм (за основу можна взяти удосконалену комп'ютерну програму, котра використовується відділом по роботі із зверненнями громадян Чернігівської обласної державної адміністрації) та реєстраційно-контрольних карток.

Кількість примірників реєстраційно-контрольних карток визначається виходячи з необхідності забезпечення обліку, довідкової роботи, контролю за виконанням доручень за пропозиціями, заявами і скаргами та їх аналізом і визначається числом картотек, що ведуться в організації. Картотеки можуть формуватись за розміщеними в алфавітному порядку прізвищами осіб, від яких надійшли пропозиції, заяви і скарги та за тематикою порушених у них питань. У практичній діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян та їх посадових (службових) осіб тематичні картотеки практично не ведуться, оскільки алфавітні картотеки фактичних справ більш зручні у користуванні, але варто б було ввести комп'ютерні тематичні картотеки, у яких би подавались короткі відомості про суть звернення та його розгляд і вирішення.

При первісному розгляді звернення громадян працівником відділу роботи зі зверненнями громадян важливе значення має рівень його професійної підготовки, оскільки найважливішим на цій стадії розгляду є визначення компетентного органу чи посадової особи для вирішення питання, що містить у зверненні громадян, адже, по-суті, від того наскільки оптимально буде здійснено цю функцію, залежить оперативність і якість його вирішення. Крім того, частина письмових звернень надходить не за інстанційністю, оскільки Законом України “Про звернення громадян” не поставлено вимоги направлення звернення тільки за належністю відповідному органу. У випадку виявлення такого звернення громадянина у п'ятиденний термін воно повинно пересилатись компетентному органу (посадовій особі.)

Письмові звернення громадян, розгляд яких відноситься до компетенції даного органу разом з проектами супроводжуючих листів надсилаються чи передаються відповідним посадовим особам, а їхні реєстраційно-контрольні карточки розміщуються в настільній контрольно-строковій картотеці за датами виконання, Незважаючи на невеликі терміни, визначені законодавством для розгляду і вирішення звернень, інколи вони вирішуються недостатньо оперативно. У відділі роботи зі зверненнями громадян Тернопільської обласної держадміністрації розроблено спеціальні картки нагадувань чи контролю, основна мета яких пришвидшити процес розгляду і вирішення конкретного звернення. Даний досвід може бути рекомендований і для відповідних відділів інших областей.

Правильна організація особистого прийому населення створює умови для оперативного та ефективного вирішення питань, з якими звертаються громадяни, і для виявлення повної, своєчасної та об'єктивної інформації про роботу підконтрольних підприємств, установ, організацій, їх керівників і посадових осіб та про проблеми і настрої населення. Організація прийому на належному рівні економить час як відвідувачів, так і працівників місцевих органів виконавчої влади, і є важливим показником загальної й правової культури та наукової організації управлінської праці.

Важливе значення має попередній запис громадян на прийом до певної посадової особи. Так, у Донецькій, Чернігівській, Тернопільській обласних адміністраціях обумовлюється необхідність попереднього запису на прийом до голови. В інших обласних держадміністраціях, зокрема Івано-Франківській, Чернівецькій така вимога відсутня та прийом здійснюється згідно з “живою” чергою. Попередній запис допомагає більш чіткій організації роботи, дозволяє особам, котрим доручено вести запис на прийом, при попередній розмові з громадянами вияснити, чи правильно вони визначили, хто з керівників компетентний розглянути і вирішити їх наболілі питання. Крім того, дається можливість більш повного і детального ознайомлення з сутністю звернення, перевірки обставин, що мають значення для прийняття правильного рішення. При попередньому записі громадян на прийом визначається, скільки приблизно часу необхідно для бесіди із заявником. Виходячи з цього, можна планувати час початку прийому для кожного відвідувача, позбавляючи його від необхідності стояти в черзі. Це економить час і громадян, які прийшли на прийом, і керівників місцевих органів виконавчої влади.

На початку 90-х років у деяких місцевих органах виконавчої влади були введені вечірні години прийому, а також суботній прийом, що було достатньо зручним для працюючого населення. Особистий прийом по суботах в ряді областей продовжує здійснюватись, але як правило, до нього не залучаються керівники місцевих органів виконавчої влади та його заступники. Стосовно прийомів у вечірні години, то слід констатувати відхід від даної практики у більшості областей, як правило, через суб'єктивні обставини. Професійна зайнятість населення у вечірній період у більшості областей знизилась, оскільки значна кількість підприємств, які працювали у декілька змін припинила свою виробничу діяльність. Проте потреба у вечірних прийомах не втратила своєї актуальності, особливо з врахуванням тієї обставини, що все більшого поширення набуває практика попереднього запису на прийом до керівників та посадових осіб місцевих органів виконавчої влади. У зв'язку з цим є потреба у запровадженні вечірніх чергувань працівників відділу роботи зі зверненнями громадян, компетентних не тільки визначити до обов'язків яких посадових осіб належить розгляд даного звернення, але й надати відповідні роз'яснення чи первісну інформацію.

Ще одним пріоритетним напрямом повинно стати суттєве покращення позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами шляхом введення на регіональному та місцевому рівнях посади уповноваженого з прав людини з автономним правовим статусом та правом здійснювати свою діяльність незалежно від інших місцевих органів виконавчої влади та їх посадових осіб.

Один із шляхів відстоювання своїх прав полягає у зверненні громадянина відповідно до ст. 55 Конституції України до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. У рамках чинного законодавства до сфери юрисдикції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини потрапляють відносини, що виникають при реалізації прав і свобод людини та громадянина лише між громадянином України, незалежно від місця його перебування, іноземцем або особою без громадянства, які знаходяться на території України, з одного боку, і органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими (службовими) особами, - з іншого. Компетенція Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини обмежується тільки відносинами між особою та органами влади. Причому, коли йдеться про громадянина України, то закон не встановлює обмежень щодо державної належності владного органу [192, С. 239].

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини наділений винятковими за своєю суттю контрольними та оціночними функціями стосовно діяльності всіх гілок державної влади та місцевого самоврядування як у сфері дотримання прав і свобод людини й громадянина, так і в сфері законодавчої та правотворчої діяльності в галузі захисту цих прав і свобод.

Вагомими є і гарантії діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зокрема, забороняється втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб у його діяльність; він користується правом недоторканості на весь період здійснення своїх повноважень; його повноваження не можуть бути припинені чи обмежені у випадку закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в її окремих місцевостях. Він наділений повноваженнями щодо проведення проваджень та перевірок, у тому числі з власної ініціативи, для виявлення порушень прав і свобод людини та здійснення постійного моніторингу за станом дотримання прав і свобод людини і громадянина; правом ініціювати обов'язкові для розгляду подання з викладенням рекомендацій щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими (службовими) особами. За невиконання законних вимог Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або створення перешкод у їх роботі, чи надання їм завідомо неправдивої інформації, а також за недодержання встановлених законодавством строків надання інформації передбачена можливість притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності [24].

Для забезпечення діяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини законом передбачено створення спеціального органу - секретаріату. З метою надання консультаційної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина при Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини може створюватись консультативна рада з осіб, що мають певний досвід роботи в правозахисній сфері.

У Великобританії Законом про місцеве управління від 8 лютого 1974 р. передбачалося призначення місцевих уповноважених для розслідування скарг на адміністративні порушення в установах і органах місцевої влади Англії та Уельсу. Вагомою особливістю цих інститутів було забезпечення безпосереднього доступу громадян до омбудсмена. Незважаючи на те, що закон закріплював порядок звернення до уповноваженого через членів місцевої ради (муніципалітету), однак при відмові останніх дати скарзі рух автоматично відкривався канал прямого доступу [76, С. 44].

В Іспанії питання щодо запровадження інституту омбудсмена обговорювалися ще у 70-х роках. Особливо активізувалася робота з утворення даної інституції після прийняття Конституції 1978 р., в якій у ст. 54 закріплено норму про введення інституту Народного захисника. Регіональні нормативні акти андалузької, баскської, каталонської та галісійської автономії (Закон парламенту Андалузії № 9 від 1983 р. “Про захисника андалузького народу”, ст. 35 каталонського Статуту, ст. 14 Статуту Галісії) передбачають утворення інститутів, аналогічних загальнодержавному Народному Захиснику, причому простежується взаємодія між загальнодержавним і регіональними омбудсменами [270, С. 27-49].

Законодавство Російської Федерації передбачає можливість децентралізації служби Уповноваженого з прав людини Російської Федерації шляхом створення регіональних уповноважених на рівні суб'єктів федерації, а також на рівні місцевого управління. Так, у Кемеровській області з 1996 р. працює Уповноважений з прав людини при главі адміністрації Кемеровської області. Пріоритет у його роботі - проблеми дітей, жінок, військовослужбовців тощо. До обов'язків Уповноваженого входить також розроблення законопроектів. Але основне завдання - конкретна допомога людям [76, С. 44].

Зарубіжний досвід свідчить про гнучкість інституту омбудсмена, його здатність пристосовуватися до місцевих умов. Так, італійський і американський досвід підтверджує можливість адаптації даного інституту на будь-якому територіально-адміністративному рівні: національно-державному, регіональному, муніципальному та навіть вузько галузевому або спеціалізованому. Місцеві уповноважені могли б обиратися представницькими органами місцевого самоврядування або Верховною Радою України. Пропозиції деяких дослідників, зокрема, О. Батанова про можливість призначення регіональних Уповноважених урядом чи місцевими державними адміністраціями [76, С. 45], на мою думку, є недоцільними, і навіть недемократичними, оскільки одноособове призначення та право усунення з посади головою державної адміністрації такої посадової особи як регіонального уповноваженого ставило б останнього у залежність, а це абсолютно суперечить його правовому статусу, він не може бути посадовою особою, яка підпорядковується суворій субординації. Взаємовідносини з парламентським Уповноваженим повинні базуватись на принципах невтручання, у першу чергу в процес розслідування, яке розпочав регіональний або місцевий омбудсмен за власною ініціативою або за скаргою, поданою на його ім'я, та взаємодопомоги і співпраці. У випадку, коли скарга подана виключно на ім'я парламентського Уповноваженого чи до інституції Уповноважених у цілому (тобто на адресу обох), то рішення втрутитись у справу парламентського Уповноваженого з прав людини буде цілком правомірним і виправданим.

Відносини парламентського Уповноваженого з прав людини та регіональних (місцевих) омбудсменів повинні будуватися на принципах координації і співробітництва. У той же час не слід заперечувати конституційне верховенство Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. Реальне правове положення регіональних та місцевих уповноважених з прав людини не повинно обмежувати чи суперечити невід'ємним повноваженням Уповноваженого Верховної Ради з прав людини. У своїй діяльності локальний омбудсмен має бути незалежним у взаємовідносинах з державними й муніципальними органами та керуватись процедурними нормами, встановленими з урахуванням його спеціальної компетенції.

Запровадження посади регіонального уповноваженого з прав людини потребує наявності кадрових, матеріальних і технічних умов. Функціонування відділів роботи зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій підтверджує наявність такої бази. Вони мають власне приміщення з окремим входом, комп'ютерну та офісну техніку, а працівники - практику роботи зі зверненнями громадян. Негативом у теперішній роботі відділу є зв'язаність дій керівництва відділу посадовою залежністю від голови місцевої державної адміністрації та його заступників, тобто у них відсутня можливість самостійного прийняття рішень. Статус регіонального уповноваженого з прав людини надасть цій посадовій особі можливість здійснювати свою діяльність незалежно, а, отже, більш ефективно захищати права і свободи громадян.

Висновки

Результати дослідження даної теми дозволяють сформулювати наступні основні теоретичні висновки та положення, висловити практичні рекомендації:

Конституція (1996 р.) констатувала Українську державу демократичною, правовою, соціальною республікою. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнані найвищою соціальною цінністю. Право на звернення громадян до державних органів (у тому числі до місцевих органів виконавчої влади) є конституційним правом громадян України.

Важливим принципом діяльності місцевих органів виконавчої влади є принцип законності. Принцип законності в адміністративних правовідносинах складається з двох взаємопов'язаних обов'язків: діяти відповідно до законів та проявляти ініціативу з метою забезпечення виконання законів. Законність органічно поєднана зі станом державної дисципліни, яка полягає у свідомому, точному і своєчасному виконанні всіма державними органами, їх посадовими особами, іншими юридичними й фізичними особами поставлених перед ними завдань та відповідних функцій, в обов'язковому дотриманні встановлених у державі правил і порядків, в організованості, узгодженості й чіткому виконанні трудових (службових) обов'язків. Забезпечення законності здійснюється за допомогою різних засобів, важливе місце серед яких належить зверненням громадян із заявами, пропозиціями і скаргами.

Найчисельнішою категорією звернень до місцевих органів виконавчої влади є заяви. Заява - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації їх прав і охоронюваних законом інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності організацій, підприємств, установ незалежно від форм власності, їх посадових (службових) осіб та осіб, що здійснюють представницькі функції.

Сучасне розуміння демократичної соціальної держави полягає у тому, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі у суспільства. У зв'язку з цим одним із стратегічних завдань адміністративної реформи є запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності по забезпеченню реалізації прав і свобод громадян, наданню державних та громадських послуг. Запровадження управлінських, хоча з огляду на функціональне призначення доцільніше б було їх назвати виконавчими, адже їх суть полягає у виконанні певного обов'язку в інтересах заявника, послуг здійснюється з метою впорядкування надання існуючих оплатних послуг заявного типу. Назріла необхідність чіткого відокремлення їх процедури надання від процедури розгляду заяв громадян згідно з Законом України “Про звернення громадян” для того, щоб по-перше, не поширювалась оплатність на ті види послуг, які суб'єкти владовідносин зобов'язані надавати безоплатно, по-друге, передбачити більш короткі терміни надання послуг оплатного типу.

У визначенні поняття „пропозиція” акцентується увага на те, що метою цього виду звернення громадян є удосконалення правового регулювання суспільних відносин, покращення умов життя громадян та функціонування політичної, економічної, соціально - культурної й інших сфер життєдіяльності держави і суспільства. Пропозиції містять поради, рекомендації щодо змін у діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб та осіб, що здійснюють представницькі функції.

Мета пропозицій - звернути увагу на недосконалість регулювання тієї чи іншої сфери суспільних відносин і необхідність удосконалення роботи державних органів, громадських організацій, підприємств, установ, організацій та рекомендувати конкретні шляхи і способи цієї діяльності.

У Законі України “Про звернення громадян” як підвид пропозиції названо зауваження, але його зміст цим нормативним актом не розкривається. Зауваженням пропонується вважати вказівку на помилку в поведінці посадової (службової) особи, а також міркування з приводу недосконалості правового регулювання суспільних відносин чи організаційної діяльності.

Скарга розглядається як звернення з вимогою про поновлення прав і охоронюваних законом інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями посадових (службових) осіб державних органів, органів місцевого самоврядування, організацій, підприємств, установ та об'єднань громадян.

Вагоме значення для ефективності розгляду і вирішення звернень громадян має чіткість дії адміністративно-правового механізму. Адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади включає правову регламентацію суспільних відносин нормативно-правовими актами, виникнення суб'єктивних прав і юридичних обов'язків у зв'язку з поданням заяви, пропозиції чи скарги та їх реалізацію в прийнятті рішення за зверненням громадян і його виконанні.

Розгляд і вирішення звернень громадян є вагомою гарантією забезпечення прав і свобод людини й громадянина. До основних засад, на яких повинен базуватись розгляд, на мою думку, слід віднести: принцип верховенства права, демократичності, гласності, гуманізму, законності, обґрунтованості й справедливості, об'єктивної істини, рівності громадян перед законом, інстанційності порядку вирішення пропозицій, заяв і скарг, відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність, узгодження особистих прав, інтересів й обов'язків з інтересами суспільства, швидкодії та безоплатності.

З врахуванням тенденцій реформування адміністративного законодавства розкривається в роботі зміст стадій і процедур розгляду звернень громадян. Перша стадія - розгляд звернень громадян - включає наступні процедурні дії: реєстрацію; ознайомлення зі змістом; направлення в інстанцію, компетентну вирішити дане звернення. Друга стадія - вирішення - розпочинається з визначення суті проблеми, потім здійснюється збір інформації, висунення гіпотези (попереднього рішення, що приймається на основі первинної інформації), її апробація (обговорення в колі компетентних осіб) і прийняття остаточного рішення.

Ще одним важливим аспектом діяльності місцевих органів виконавчої влади є здійснення контрольної функції за розглядом пропозицій, заяв і скарг громадян. Практика показує, що процес розгляду і вирішення пропозицій, заяв і скарг громадян вимагає посиленої уваги зі сторони керівників та посадових осіб місцевих органів виконавчої влади. З цією метою розроблено рекомендації з організації роботи з розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян, в одному з розділів яких звернуто особливу увагу на здійснення контрольних функцій за виконанням письмових і усних звернень громадян.

Посадові (службові) особи, які допустили винні порушення закону при розгляді звернень громадян можуть бути притягнені до одного з видів юридичної відповідальності. Вибір того чи іншого виду відповідальності залежить від характеру допущеного правопорушення і наслідків, що наступили. Найбільш доцільним є застосування до посадових (службових) осіб за неналежний розгляд звернень громадян дисциплінарних стягнень, але у переліку видів юридичної відповідальності, передбачених ст. 24 Закону України “Про звернення громадян” дисциплінарну відповідальність не названо. демократичний адміністративний правовий звернення

Важливе значення у практичній діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян має організація особистого прийому громадян керівниками та посадовими особами місцевих органів виконавчої влади. Доцільним є його здійснення за попереднім записом. Попередній запис на прийом не є простою технічною операцією, його повинні виконувати кваліфіковані працівники з вищою юридичною освітою, оскільки у такому випадку значна частина відвідувачів одержить задовольняючі їх пояснення уже в момент запису, у зв'язку з цим відпаде сама потреба у відвіданні певної посадової особи, яка здійснюватиме прийом. На сьогодні тільки близько 30% працівників відділів роботи зі зверненнями громадян мають вищу юридичну освіту, а тому є необхідність набуття ними юридичних знань шляхом перекваліфікації. Позитивним у цьому напрямі було б введення спеціальних курсів діловодства за зверненнями громадян у базових вищих навчальних закладах з метою підвищення кваліфікації працівників відділів роботи зі зверненнями громадян.

Необхідним також є введення вечірніх чергувань працівників відділу роботи зі зверненнями громадян обласних державних адміністрацій, оскільки не всі громадяни, у зв'язку з професійною зайнятістю, мають можливість записатись на прийом протягом робочого дня.

На сучасному етапі суспільного розвитку в ряді зарубіжних країн формуються нові незалежні правозахисні інституції, зокрема, уповноважених з прав людини регіонів і навіть міст. Світова практика йде шляхом локалізації інституту омбудсмена з метою, щоб цей інститут максимально реалізовував свої контрольно-наглядові функції у випадку порушення прав і свобод людини та громадянина. Запровадження інституту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини в Україні на підставі ст. 55 Конституції України стало важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на подальше зміцнення статусу особи, гарантій реалізації прав і свобод людини та громадянина. Проте запровадження інституту місцевого Уповноваженого з прав територіальної громади та регіонального омбудсмена дозволило б ліквідувати існуючі прогалини у сфері функціонування механізмів захисту прав і свобод людини і громадянина, доповнило б існуючу систему гарантій прав громадян та стало б новим правоохоронним органом, що забезпечує громадянам ще один правозахисний канал у випадках порушення або обмеження їх прав і свобод.

Список використаних джерел

Конституція України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст.141.

Конвенція ООН "Про захист прав і основних свобод людини 1950 року, перший протокол та протоколи № 2, 4, 7 та 11 до Конвен-ції" // Офіційний вісник України. - 1998. - № 13.

Про боротьбу з корупцією. Закон України від 5 жовтня 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 34 - Ст. 266.

Про виконавче провадження. Закон України від 21 квітня 1999 р. // Голос України. - 1999. - 2 червня.

Про державну службу. Закон України від 16 грудня 1993 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 52. - Ст. 490.

Про державну таємницю. Закон України від 21 січня 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 16 - Ст. 93.

Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення. Закон України від 24 лютого 1994 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1994. - № 27 - Ст. 218.

Про захист прав споживачів. Закон України від 12 травня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 30 - Ст. 379.

Про звернення громадян. Закон України від 2 жовтня 1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256

Про інформацію. Закон України від 2 жовтня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 48 - Ст. 650.

Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст.170.

Про місцеві державні адміністрації. Закон України 9 квітня 1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - № 20-21. - Ст.190.

Про мови в Українській РСР. Закон України від 28 жовтня 1989 р. // Відомості Верховної Ради Української РСР. - 1989. - № 45. - Ст.15

Про наукову і науково-технічну експертизу. Закон України від 10 лютого 1995 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1995. - № 9 - Ст.56.

Основи законодавства України про охорону здоров'я. Закон України від 19 листопада 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1993. - № 4 - Ст.19.

Про охорону праці. Закон України від 14 жовтня 1992 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1992. - № 49 - Ст. 668.

Про підприємства в Україні. Закон України від 27 березня 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - №24 - Ст. 272.

Про психіатричну допомогу. Закон України // Урядовий кур'єр. - 2000. - 5 квітня.

Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, першого протоколу та протоколів №2, 4, 7 та 11 до Конвенції. Закон України // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 40. - Ст. 263.

Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні. Закон України в редакції від 23 березня 2000 р. // Голос України. - 2000. - 12 травня.

Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту. Закон України станом на 20 лютого 2001р. - К.: Парламентське вид-во, 2001. - 32 с.

Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Закон України від 22 грудня 1997р // Відомості Верховної Ради України. - 1998. - № 20 - Ст. 99.

Кодекс законів про працю України з постатейними матеріалами / За ред. В.М. Вакуленка, О.П. Товстенка. - К.: Юрінком, 1998. - 580 с.

Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 р. Станом на 1 червня 2002 р. - К.: Парламентське вид-во, 2002. - 164 с.

Кодекс України про адміністративні правопорушення з постатейними матеріалами. Станом на 1 січня 2001 р. / За заг. ред. Е.Ф. Демського. - К.: Юрінком Інтер, 2001. - 1086 с.

Кримінальний кодекс України. - К.: АТІКА, 2001. - 160с.

Цивільно-процесуальний кодекс України від 18 липня 1963 р.: Офіційний текст зі змінами станом на 15 квітня 2002 р. - К.: Ін Юре, 2002. - 316 с.

Основи державної політики в галузі прав людини: затверджені Постановою Верховної Ради України від 17 червня 1999 р. // Голос України. - 1999. - 25 червня.

Концепція адміністративної реформи в Україні, затверджена Указом Президента України від 22 липня 1998 р. № 810/98.

Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення. Указ Президента України від 19 березня 1997 р. // Урядовий кур'єр. - 1997. - 19 березня.

Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення. Указ Президента України від 13 серпня 2002 р. // Урядовий кур'єр. - 2002. - 14 серпня.

Про персональну відповідальність керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади. Указ Президента України від 13 листопада 2002р. // Урядовий кур'єр. - 2002. - 14 листопада.

Про заходи щодо охорони інтелектуальної власності в Україні. Указ Президента України від 27 квітня 2001 р. // Урядовий кур'єр. - 2001. - 5 травня.

Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації. Затверджено Постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 348. // Зібрання законодавства України. - 1997. - № 4. - Ст. 202.

Порядок проведення службового розслідування // Зібрання законодавства України. Звіт постанов Кабінету Міністрів України. - К.: Український інформаційно-правовий центр, 1999. - С. 184-186.

34. Про хід виконання Указу Президента України від 19 березня 1997 р. N 241 "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення" в Івано-Франківській області Постанова Кабінету Міністрів України від 4 лютого 1999 р. № 142

Тимчасовий регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 5 червня 2000р. №915 // Офіційний вісник України. - 2000. - № 24. - Ст. 994.

Про затвердження Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в Мінпромполітики України Наказ Міністерства промислової політики України від 5 листопада 2002 р. № 484

Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організації особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України. Наказ Міністерства внутрішніх справ України від 10 червня 1998 року N 414

Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і прийняття за ними рішень в Управлінні державної охорони України Наказ Управління державної охорони України від 18 вересня 2002 року N 42

Про затвердження Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг та організацію особистого приймання громадян у Міністерстві юстиції України, підпорядкованих йому органах юстиції та на підприєм -ствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління .Наказ Міністерства юстиції України від 28 грудня 1999 року N 76/5