Пропозиції можуть охоплювати як цілі галузі народного господарства, так і роботу окремих державних органів, громадських організацій, посадових осіб, підприємств чи установ. Вони звертають увагу на передовий досвід, оптимальну організацію виробничого чи управлінського процесу або на недосконалість регулювання тих чи інших явищ і процесів. Громадянин, який звернувся з пропозицією, не обмежується викладом фактів, а розглядає їх і пропонує які-небудь конкретні дії. Саме у цьому суть його особистої гарантованої участі в управлінні державними і громадськими справами. Органи державної влади, їх посадові особи, повинні сприяти громадянам у реалізації власними силами тих пропозицій, котрі стосуються покращення побутових умов та умов праці.

Пропозиція, з якою звертається громадянин, найчастіше вимагає всестороннього аналізу, врахування точок зору багатьох людей і не завжди може бути реалізованою протягом найближчого часу. Бувають пропозиції, для реалізації яких вимагається вивчення багатьох обставин і матеріалів, детальні розрахунки, передача їх у вищі інстанції.

Пропозиції, що містяться у зверненнях громадян, достатньо різноманітні за своїм характером. Тому для їх розгляду і прийняття необхідних рішень строки, встановлені для розгляду звернень всіх видів (як правило - 30 днів), можуть виявитись недостатніми. Слід зазначити, що в строк включаються і неробочі дні, за винятком випадків, коли на останній день строку припадає неробочий день [23, С. 34].

Законодавством не обмежено право внесення пропозицій з широкого кола питань політичного, соціально-економічного та культурно-освітнього життя, удосконалення нормативно-правової бази. У зв'язку з цим пропозиції за своїм характером умовно можна поділити на соціально-економічні, технічні, правотворчого характеру. Соціально-економічні - це пропозиції з метою реалізації соціально-економічних прав та охоронюваних законом інтересів у цій сфері. Найбільш типовими прикладами такої форми звернень є пропозиції про наведення порядку за допомогою громадськості біля житлових будинків, відкриття нових маршрутів пасажирських перевезень, поновлення ліній електропередач тощо.

Технічні, часто авторського характеру, пропозиції направляються з метою забезпечити свій винахід чи інше нововведення можливістю реалізації. Здебільшого технічні новинки вимагають значних витрат для їх втілення або офіційного визнання, у тому числі проведення експертиз. У зв'язку з цим автори звертаються до органів державної влади з представленням свого технічного досягнення та з проханням про допомогу. Як правило, вони отримують відмову через недостатнє бюджетне фінансування.

Пропозиції правотворчого характеру - це звернення громадян про удосконалення чинного законодавства чи конкретних нормативно-правових актів підзаконного характеру. У зв'язку з обмеженим числом органів та посадових осіб, які володіють правом законодавчої ініціативи, громадяни намагаються саме за їх посередництва досягти реалізації свого законопроекту.

Законодавча ініціатива - це право внесення законопроектів і пропозицій про видання, внесення змін та відміну чинних актів відповідно до чинного законодавства і встановленої процедури. Конституцією України визначено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України [1, ст. 93, С. 399]. Більша частина пропозицій правотворчого характеру направляється на розгляд відповідним комітетам Верховної Ради України, саме вони узагальнюють практику застосування законодавства у дорученій їм галузі, розробляють чи узагальнюють пропозиції про їх удосконалення і винесення на пленарний розгляд. Нормотворчими повноваженнями стосовно видання актів підзаконного характеру наділені органи виконавчої влади всіх рівнів, у тому числі й місцеві органи виконавчої влади. Цими актами можуть унормовуватись і пропозиції, що надходять у вигляді звернень громадян.

Пропозиції, що містять економічні, технічні або інші обґрунтування, котрі вимагають аналізу, вивчення, повинні подаватись у письмовому вигляді.

Отже, пропозиція - це звернення громадян, метою якого є удосконалення правового регулювання суспільних відносин, покращення умов життя громадян та функціонування політичної, економічної, соціально-культурної й інших сфер життєдіяльності держави і суспільства. Пропозиції містять поради, рекомендації щодо змін у діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, їх посадових (службових) осіб, депутатів усіх рівнів.

На відміну від пропозиції заява не розкриває шляхи і способи вирішення поставленого питання, вона лише його формулює і пов'язана, як правило, з реалізацією наданих і охоронюваних законом прав та інтересів. Вона може сигналізувати про порушення нормальної діяльності державних органів, підприємств, установ, громадських організацій, окремих посадових осіб чи виражати прохання особистого або громадського характеру [9, ст. 15, С. 688].

Заяви - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації їх прав і охоронюваних законом інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності організацій, підприємств і установ незалежно від форм власності, їх посадових (службових) осіб та осіб, які здійснюють представницькі функції, з вказівкою на необхідність поліпшення їх діяльності. Якщо порушені конкретні права, охоронювані законом інтереси громадян або виникла реальна загроза їх порушення, то громадяни мають право звернутися до уповноважених органів з проханням про захист. Це може виразитись і в подачі скарги - важливого засобу захисту прав особистості.

На практиці різниця між скаргами і заявами часто не проводиться, хоча фактично вона наявна у змісті й характері цих документів. Заява у власному розумінні цього слова відрізняється від скарги тим, що вона не пов'язана з фактами порушення закону, прав та інтересів заявника чи третіх осіб.

Питання, з яких подаються заяви, що не мають характеру скарги, різноманітні. У багатьох випадках це звернення до відповідного органу чи посадової особи з проханням про вирішення будь-яких конкретних питань, що становлять інтерес для заявників, або у зв'язку з реалізацією громадянами тих прав, які надані їм законодавством (наприклад, заява з проханням про призначення пенсії, надання відпустки, зарахування до навчального закладу тощо). У заявах можуть міститись повідомлення про різні недоліки в роботі державних органів, підприємств, установ, організацій, що не пов'язані з порушенням законів, а також пропозиції щодо поліпшення їх діяльності тощо. Окрему групу заяв складають звернення, що інформують про незаконні неправильні дії або бездіяльність посадових осіб [138, С. 28-31]. Зрозуміло, що поділ заяв на вищезазначені групи має умовний характер і не впливає на сам процес їх розгляду і вирішення. Однак він має неабияке значення при узагальненні й аналізі звернень, що надходять, дозволяючи органу державної влади, відповідним посадовим особам, сконцентрувати увагу на їх вирішенні.

Мета заяв, що подаються громадянами, полягає в реалізації прав та охоронюваних законом інтересів, котрими вони володіють. Зрозуміло, що йдеться не лише про конституційні права, але й взагалі про всі права, якими наділяють громадян нормативно-правові акти. Для їх реалізації необхідно, щоб право, про яке ставиться питання, було юридично обґрунтованим, а не уявним. На практиці не рідко зустрічаються заяви, що містять не тільки не засновані на законі прохання, але й такі, що прямо суперечать йому. Так, наприклад, у відділ роботи зі зверненнями громадян Чернівецької обласної державної адміністрації звернулась група жителів Глибоцького району із заявами з проханням надати їм довідки про те, що вони за національністю євреї, мотивуючи своє прохання тим, що такі довідки необхідні їм для працевлаштування в Ізраїлі (переважна більшість із заявників - румуни).

Далеко не у всіх випадках і наявність права обумовлює обов'язкову його реалізацію. Громадянин за освітою інженер звернувся до керівника підприємства з проханням про його працевлаштування. У нього, як і у будь-якого працездатного громадянина, є право на працю, яке він бажає реалізувати, але на підприємстві не потрібні інженери даного профілю й адміністрація відмовила в прийомі на роботу, що потягло оскарження до місцевого органу виконавчої влади. Цей факт не можна розглядати як порушення конституційного права на працю. Конституційне право на працю передбачає одержання гарантованої роботи відповідно до її кількості та якості, й з оплатою не нижче встановленого державою мінімального розміру, вклю -чаючи право на вибір професії, роду занять і роботи у відповідно до покликання, здібностей, професійної підготовки, освіти та з урахуванням суспільних потреб [1, С. 43, С. 388]. Таким чином, можливість працевлаштування у тій чи іншій організації, установі чи підприємстві складається з декількох складових і, отже, відмова у прийомі на роботу особи, яка не має необхідної професійної підготовки, потрібної даному роботодавцю, не може розглядатися як порушення конституційного права на працю, оскільки таке працевлаштування не відповідало б потребам суспільної необхідності.

У практиці діяльності відділів роботи зі зверненнями громадян зустрічаються заяви з питань, котрі не врегульовані в законодавчому порядку, а можливість їх задоволення залежить від конкретних умов і відповідних матеріальних, фінансових або інших можливостей [95, С. 34]. Домагаючись обов'язкового виконання таких вимог, громадяни інколи звертаються до різних інстанцій, включаючи вищі органи державної влади. Аналіз таких звернень свідчить про необхідність удосконалення роботи з правового виховання населення, у тому числі й за допомогою засобів масової інформації.

Законодавець розмежовує поняття заяви і клопотання. Клопотання - письмове звернення більш вузького змісту, воно є проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав і свобод тощо. Найбільша кількість заяв, що подаються на розгляд органів державної влади, є проханнями про допомогу в реалізації соціально-економічних прав, зокрема соціального забезпечення пенсіонерів, інвалідів, багатодітних і малозабезпечених сімей, та про надання одноразової матеріальної допомоги. Заяви в загальній кількості звернень до місцевих державних адміністрацій складають 60-75% і відрізняються як за кількісним показником, так і за змістом регіонально. Так, відсоток звернень громадян у формі заяв у Донецькій області є одним з найвищих серед досліджуваних регіонів - 75% усіх звернень. У західних областях відсоток заяв становить 50-60%.

Найчастіше громадяни, які проживають у міській місцевості, звертаються з проханням надання одноразової матеріальної допомоги чи допомоги у придбанні ліків і протезуванні, а також про збільшення розміру пенсії та виплату заборгованості із заробітної плати. У сільській місцевості нагальними є проблеми розпаювання землі, відмежування сусідніх присадибних ділянок або польових наділів, а також питань пільг освітян в оплаті комунальних платежів, забезпеченні паливом, допомоги на оздоровлення.

Таким чином, звернення, в котрих міститься інформація про недоліки в роботі державних і громадських органів, посадових осіб, як і звернення, направлені на реалізацію в конкретних випадках наданих громадянам прав, безперечно відносяться до однієї з форм участі громадян в управлінні справами держави і суспільства. У випадку відмови, особливо формальної, на зразок: “…ви маєте право звернутися до суду…”, громадянин часто вважає, що відмова порушує надані йому законодавством права, і тому звертається у вищий державний орган (або до посадової особи) з проханням відновити порушене право. У цьому випадку звернення громадянина є скаргою.

Конституцією України громадянам гарантовано права і свободи та сприятливі умови для їх реалізації. Конституційними нормами визначено також засоби для захисту прав і свобод громадян, серед них право на подання скарги як в адміністративному [1, ст. 40, С. 388], так і в судовому порядку [1, ст. 55, С. 391]. У зв'язку з цим деякі науковці розмежовують поняття адміністративної скарги і оскарження [87, С. 49-50].

Право на подання адміністративної скарги є абсолютним, необмеженим і невідчуджуваним правом особистості. Її зміст характеризується: по-перше, наявністю правовідносин між громадянином та органом публічної влади, що виникають у зв'язку зі здійсненням виконавчо-розпорядчих функцій органами виконавчої влади (обов'язковими суб'єктами правовідносин є орган (посадова особа), наділений владними повноваженнями, та громадянин); по-друге, предметом і підставою подання скарги є рішення, факти діяльності чи бездіяльність органів виконавчої влади [206, С. 194].

Орган державної влади в процесі своєї діяльності інколи виявляє, що якийсь із його актів може потягнути за собою порушення прав та охоронюваних законом інтересів громадянина. У цьому випадку відміна даного акта також повинна розглядатися як охорона прав громадян. Однак значно частіше відміна актів пов'язана зі зверненнями із скаргою у даний або вищий орган. Скарга з'являється у тій сфері правових відносин, котрі виникають у зв'язку з порушенням прав і охоронюваних законом інтересів громадян, встановлених і закріплених законодавством та іншими нормами, що регламентують права й охоронювані законом інтереси громадян у тих випадках, коли відносини між громадянином і владою виходять за рамки позитивних.

Однак самі по собі скарги не забезпечують законність і не можуть усунути її порушення. Скаргу слід розглядати як гарантію дотримання законності. Скарги мають подвійне значення, з одного боку вони є способом захисту прав й охоронюваних законом інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю) владних структур, а з іншого - сигналізують про існуючі недоліки в їх роботі, сприяють усуненню останніх, покращенню роботи державного апарату, посиленню режиму законності. Основна роль скарги охоронна - служити засобом захисту прав й охоронюваних законом інтересів громадян.

Отже, скарга - це звернення з вимогою поновлення прав і охоронюваних законом інтересів громадян, порушених діями та (бездіяльністю), рішеннями посадових (службових) осіб державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян. Скарга включає в себе повідомлення про порушення прав, свобод або інтересів громадян, встановлених законодавством чи таких, що випливають із загальних правил співжиття, а також інших особистих інтересів громадян, які не суперечать суспільним. Вимога або прохання про усунення таких конкретних порушень є обов'язковим елементом змісту скарги. Стосовно суб'єктів подання, то Законом України “Про звернення громадян” визначається, що громадянин може подати скаргу особисто або через уповноважену на це іншу особу. Від імені та в інтересах неповнолітніх і недієздатних осіб скарга подається їх законними представниками [9, ст. 16, С. 689]. Правом оскарження зазначених рішень, дій чи бездіяльності користуються як окремі громадяни, так і групи громадян, а також службові (посадові) особи [9, ст. 1, С. 685].

Неоднозначним є відношення до повторних скарг, тобто скарг на рішення, прийняте відповідним органом чи посадовою особою з поставленого скаржником питання, а також на несвоєчасний його розгляд. У Законі України “Про звернення громадян” повторні звернення визнаються такими, що не підлягають розгляду й вирішенню. Рішення про припинення розгляду такого звернення приймає керівник органу, про що повідомляється особі, яка подала звернення [9, ст. 8, С. 687]. Не вважаються повторними скарги, в яких однією і тією ж особою ставляться нові питання й вимоги. Не відносяться також до повторних звернення, в котрих містяться додаткові відомості. Існує також практика направлення скарг одночасно у декілька інстанцій. Це тільки ускладнює їх розгляд, затягує вирішення питань у зв'язку з тим, що приходиться збирати відомості на місцях, а скаржник обмежує свою можливість інстанційного оскарження у зв'язку з повторністю. Значний потік звернень громадян, які направляються у центральні органи виконавчої влади, свідчить про серйозні недоліки у діяльності місцевих органів виконавчої влади та самоврядування, їх неуважне ставлення до потреб громадян, оскільки значна їх частина пересилається і вирішується на місцях позитивно.

Отже, характеристики різних видів звернень показують їх значну неоднорідність, так як вони торкаються різних сторін суспільних й особистих інтересів. Крім того, вони відрізняються за своєю юридичною природою і змістом, мають різний правовий статус і повинні урегульовуватись не загальними, а конкретними матеріальними і процедурними нормами, котрі враховували б специфіку кожного з них. Звернення громадян містять неоднакову інформацію, що не співпадає за суспільною спрямованістю, за своєю юридичною характеристикою і відповідно різниться за правовими наслідками. Питання про розмежування звернень має важливе наукове теоретичне і практичне значення. Точність термінології, що вживається в юридичному документі, сприяє правильному застосуванню і виконанню приписів, робить правовий акт доступним і зрозумілим, допомагає громадянам краще використовувати свої права та виконувати обов'язки.

1.4 Звернення громадян у системі засобів забезпечення законності

Законність - це сукупність вимог, гарантій, що забезпечують порядок у державі. Сутність законності полягає в необхідності суворого, точного й неухильного дотримання всіма без винятку суб'єктами права положень Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів. Принцип законності в адміністративних правовідносинах складається з двох взаємопов'язаних обов'язків: діяти відповідно до законів та проявляти ініціативу з метою забезпечення виконання законів. Законність органічно поєднана зі станом державної дисципліни, яка полягає у свідомому, точному і своєчасному виконанні всіма державними органами, їх посадовими особами, іншими юридичними й фізичними особами поставлених перед ними завдань та відповідних функцій, в обов'язковому дотриманні встановлених у державі правил і порядків, в організованості, узгодженості й чіткому виконанні трудових (службових) обов'язків.

Законність у цілому, як і всі без винятку принципи законності, мають за мету забезпечення захисту прав і свобод громадян, їх правового статусу. Реалізація режиму законності у країні базується на системі гарантій, дієвість якої покликана зробити законність реальною. Гарантії законності - це позитивні об'єктивні умови, що сприяють підвищенню рівня розвитку суспільства, добробуту народу, а також спеціальні юридичні засоби, через які забезпечується режим законності в країні. До спеціальних юридичних засобів відносяться: вимога чіткості й конкретності норм чинного права, ефективності санкцій, що захищають ці норми; виконання правосуддя; здійснення нагляду органами прокуратури та діяльність різноманітних контрольно-наглядових органів [137, C. 210-211], а також здійснення контрольних функцій безпосередньо громадянами як у вигляді громадського контролю, так і у формі звернень до органів державної влади чи місцевого самоврядування із заявами, пропозиціями і скаргами.

У цілому система спеціально-юридичних засобів забезпечення законності в демократичному суспільстві повинна будуватись за принципом стримувань і противаг для ефективності взаємного контролю. Законність утверджується тоді, коли жодна гілка влади не може стати вище закону, а у випадку таких намагань, спільними зусиллями інших гілок влади буде приводитись у відповідність до його вимог. З практичної точки зору для законності важливо не стільки те, що кожна підсистема органів влади в межах відведених їй повноважень функціонує самостійно, скільки те, що в їхньому зв'язку одна з одною є рівноцінна зацікавленість у виконанні Конституції України та законів. Всі гілки влади повинні мати рівноцінні можливості взаємного контролю. За такої умови виникають узгоджувальні процедури, які ведуть до компромісу, законності та пошуків оптимальних варіантів законів й інших правових актів [136, С. 8].

Основними юридичними засобами забезпечення законності у сфері функціонування органів виконавчої влади є державний і громадський контроль, адміністративний і прокурорський нагляд та звернення громадян. Контроль як форма державної діяльності відрізняється від нагляду тим, що він повсякденно та безперервно здійснюється як органами законодавчої та виконавчої влади, судами, так і численними спеціально утвореними для цього контролюючими органами. Нагляд здійснюється завжди стосовно непідпорядкованих суб'єктів, без права на втручання в оперативну діяльність піднаглядного та притягнення винних до одного з видів юридичної відповідальності [104, С. 453-454].

Державний контроль є видом державної діяльності, органічною функцією усіх гілок державної влади, основне завдання якого полягає у забезпеченні суворого й неухильного виконання законів і підзаконних актів, дотримання дисципліни органами виконавчої влади, посадовими особами, підприємствами, установами, організаціями, об'єднаннями громадян та фізичними особами. За критерієм суб'єктів здійснення контрольної діяльності виділяють контроль законодавчої влади, контроль Президента України, контроль виконавчої влади (урядовий, центральних та місцевих органів виконавчої влади), контроль судової влади тощо [72, С. 441]. Що ж стосується контролю зі сторони органів місцевого самоврядування, то він розглядається як самостійний вид громадського контролю, який включає в себе: контроль територіальних громад, контроль представницьких органів місцевого самоврядування, контроль сільського, селищного, міського голови, контроль виконавчих органів відповідних рад, контроль органів самоорганізації населення [86, С. 469].

Нагляд (адміністративний, прокурорський) - це вид державної управлінської діяльності, який здійснюється відповідними державними органами щодо організаційно непідпорядкованих підприємств, установ, організацій, посадових осіб і громадян з приводу виконання ними вимог чинного законодавства. Особливістю прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади є те, що єдиною підставою для використання прокурором наданих йому повноважень з ініціювання притягнення до відповідальності посадових осіб є порушення приписів нормативно-правових актів. Прокурори оцінюють діяльність органів виконавчої влади та їх посадових осіб тільки з цих позицій, невтручаючись в оцінку доцільності її змісту. Перевірки виконання законів у сфері виконавчої влади проводяться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора [290, С. 493-494].

Конституцією України закріплена така гарантія захисту прав і свобод людини і громадянина, як право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк [1, ст. 40, С. 388]. По суті вперше в історії українського конституціоналізму в конституційному акті з вищою юридичною силою так чітко сформульована гарантія захисту прав і свобод громадян шляхом визначення обов'язку посадових осіб, що відповідає даному праву. І саме цьому праву віддають перевагу громадяни України.

Зростання кількості звернень громадян до різних державних інституцій зумовлено насамперед загальним соціально-економічним кризовим станом країни, численними порушеннями соціально-економічних, громадянських, особистих і політичних прав громадян України. Звернення підтверджують статистичні й соціологічні дані про загальне погіршення життєвого рівня значної частини громадян країни, порушення їх конституційних прав на працю, на своєчасне отримання заробітної плати, соціальних і пенсійних виплат, охорону здоров'я, освіту, справедливий та своєчасний захист прав громадян судами та правоохоронними органами. Значний масив звернень є повторними (майже кожне четверте звернення), при їх повторному розгляді задоволенню підлягають 40-55% звернень, що свідчить про неуважне ставлення до звернень громадян та формальність первісного їх розгляду і вирішення. Кількість звернень громадян до органів державної влади є своєрідним показником якості виконання їх посадовими (службовими) особами своїх функціональних обов'язків, оскільки ми будуємо соціальну державу, у якій людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини - головним обов'язком держави [1, ч. 1, ст. 3, С. 378].

Статистичні дані свідчать про те, що переважна більшість громадян України за вирішенням питань звертається до місцевих органів влади і органів місцевого самоврядування і це закономірно, оскільки розв'язання їх індивідуальних чи колективних потреб, як правило, відноситься до компетенції цих органів.

Правовою основою реалізації права громадян на індивідуальні або колективні звернення є положення Конституції України [1, ст. 40,], Закону України “Про звернення громадян” [9], Указів Президента України “Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення” [30] і “Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення” [31] та Інструкції з діловодства за зверненнями громадян в органи державної влади і місцевого самоврядування, об'єднання громадян, на підприємства, в установи, організації незалежно від форм власності, в засоби масової інформації [34], а також ряд підзаконних актів відомчого характеру [35-45]. Ці правові акти закріплюють право громадян на адміністративний (позасудовий) захист їх прав і свобод.

Згідно з чинним законодавством громадянам України гарантується право на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Звернення громадян містять неоднакову інформацію, не співпадають за суспільною спрямованістю. Вони різняться за своєю юридичною характеристикою і відповідно тягнуть неоднакові правові наслідки. Тому виникають проблеми, пов'язані не тільки з правовою, але і з соціальною оцінкою звернень. Право на звернення мають громадяни України та іноземці (іноземні громадяни, особи без громадянства), які законно знаходяться на території України. Реалізація даного права є дещо звуженою для таких категорій осіб, як військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки, оскільки вони володіють, у зв'язку з виконанням службових обов'язків, відомостями, що складають службову чи державну таємницю. Для цієї категорії осіб існує право подання звернень, які не стосуються їх службової діяльності [9, ст. 1, С. 685].

Закріплення права на звернення в якості конституційної норми сприяє укріпленню демократичних начал, посиленню гарантій прав та свобод громадян, оскільки воно означає, що держава на рівні Конституції гарантує громадянам можливість звернень у випадку необхідності до різних інстанцій для висловлення своїх побажань, реалізації інтересів, захисту прав та свобод.

2. Адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади

2.1 Поняття адміністративно-правового механізму розгляду звернень громадян

Адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян - це сукупність правових засобів, за допомогою яких поведінка суб'єктів суспільних відносин приводиться у відповідність до вимог і дозволів, що містяться в нормах адміністративного права. З визначення поняття адміністративно-правового механізму видно, що це комплексне явище, складовими елементами якого є: норми права, відносини, що виникають у процесі розгляду звернень, та акти реалізації прав і обов'язків громадян.

Норми права є основою механізму правового регулювання, оскільки саме їх зміст визначає спрямування правового впливу на суспільні відносини. Якість правового регулювання залежить від того, наскільки норми права точно враховують закономірності суспільних відносин, що врегульовуються ними. Безпосереднім чинником виникнення правових норм є правотворча діяльність держави, що полягає у прийнятті, зміні або відміні певних правових норм.

Норми права, що врегульовують відносини у сфері розгляду звернень громадян ґрунтуються на основоположній нормі Конституції України, яка визначає, що “…всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути ці звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк” [1, ст. 40, С. 388]. У 1996 р. набрав чинності Закон України “Про звернення громадян”, основною метою прийняття якого було врегулювання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права. Цим законодавчим актом визначається: поняття звернень громадян, їх види, вимоги, що ставляться до них; суб'єктний склад сторін, що беруть участь у розгляді звернень, їх права й обов'язки та гарантії реалізації даного права; в узагальненому вигляді процедури розгляду заяв і скарг, а також обумовлюється відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян, контроль і нагляд у цій сфері [9, С. 686-693]. Вперше матеріальні та процесуальні норми, що регулюють розгляд звернень громадян, містяться не в підзаконному акті, як це було протягом радянського періоду, а в законі, що свідчить про суспільне визнання їх важливості.

Видання Указу Президента України “Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення” було викликане ростом кількості звернень громадян до Президента України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, передусім скарг на відсутність належного реагування на них з боку посадових осіб, несвоєчасного їх розгляду, формального і бездушного ставлення до вирішення життєвоважливих питань громадян, у тому числі й найменш соціально захищених [30]. Цим Указом Президента України передбачалось введення до 1 травня 1997 р. нормативного акта, що регламентував би питання ведення діловодства щодо звернень громадян. Таким актом стала “Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації” [34]. Основоположним принципом даного документа є те, що діловодство за пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями) і скаргами громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації ведеться окремо від інших видів діловодства і покладається на спеціально призначених для цього посадових осіб чи на підрозділ службового апарату. Особисту відповідальність за стан діловодства за зверненнями громадян несуть керівники організацій.

“Інструкція з діловодства за зверненнями громадян в органах державної влади і місцевого самоврядування, об'єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форм власності, в засобах масової інформації ” не врегульовує повністю процедуру розгляду звернень та прийняття рішення по них, а є скоріше документом, що регламентує організацію особистого прийому та роботу з письмовою кореспонденцією. Назріла необхідність детальної регламентації розгляду посадовими особами звернень та прийняття ними актів індивідуального призначення. Указом Президента України “Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення” з метою прискорення створення належних умов для реалізації конституційного права громадян на звернення та судовий захист їх прав і свобод поряд з іншими поставлена вимога забезпечення підготовки та внесення Кабінетом Міністрів України проектів Адміністративно-процедурного, а також Адміністративно-процесуального кодексів та проектів інших нормативно-правових актів, необхідних для створення в Україні системи адміністративних судів та забезпечення їх діяльності [31, п. 4].

Крім норм, що містяться у вузькоспеціалізованих нормативних документах, правове регулювання питань, пов'язаних із розглядом звернень громадян, здійснюється й окремими нормами таких законодавчих актів як “Про боротьбу з корупцією” [3], “Про державну службу” [5], “Про місцеві державні адміністрації” [12], “Про державну таємницю” [6], “Про інформацію” [10] та кодифікованих актів - Кодексу законів про працю України [23], Кодексу України про адміністративні правопорушення [24], Кримінального кодексу України [26] тощо, а також у підзаконних актах, зокрема, таких, як “Порядок проведення службового розслідування” [35], “Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію особистого прийому громадян в органах внутрішніх справ, внутрішніх військах, вищих закладах освіти, установах, організаціях і на підприємствах системи МВС України” [43], “Інструкції про порядок розгляду пропозицій, заяв, скарг і організацію прийому громадян у митних органах України” [44], “Положенні про порядок подання та розгляду скарг платників податків державними податковими адміністраціями” [45] тощо. Розгляд звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади, крім вище названих актів, врегульовується також загальними положеннями їх Регламентів [53 - 56] та посадовими інструкціями працівників відділу роботи зі зверненнями громадян не уніфікованого характеру.

Адміністративно-правові відносини, що виникають у зв'язку із зверненнями громадян - це специфічні вольові суспільні відносини, що виникають на основі відповідних норм адміністративного права, учасники яких взаємопов'язані суб'єктивними правами та юридичними обов'язками. Елементами цього виду правовідносин є об'єкт, суб'єкти, зміст (суб'єктивні права, обов'язки, повноваження, відповідальність суб'єктів правовідносин). Підставою виникнення, зміни і припинення правовідносин є юридичні факти.

Об'єкти правовідносин - це матеріальні, духовні та інші соціальні блага, що служать задоволенню інтересів і потреб громадян та їх організацій, з приводу яких суб'єкти вступають у правовідносини і здійснюють свої суб'єктивні права та юридичні обов'язки. Об'єктом звернень є суспільні відносини, які викликали подання конкретного звернення. Об'єктом даних правовідносин можуть бути як немайнові блага людини (здоров'я, життя, честь, гідність), поведінка певних суб'єктів ( часто неправомірна поведінка посадових осіб), результати поведінки суб'єкта, гроші у вигляді матеріальної допомоги, стан природних об'єктів тощо.

Адміністративне правовідношення у зв'язку зі зверненнями громадян виникає на підставі юридичного факту, тобто конкретних життєвих обставин, з якими норми права пов'язують виникнення, зміну або припинення даних правовідносин. Без юридичних фактів правовідносини не можливі [137, С. 193]. Юридичні факти, як підстава звернень, можуть бути і діями (як правомірними, так і неправомірними), і подіями. Але саме звернення є дією зацікавленого суб'єкта, який у письмовій чи усній формі намагається вирішити, через втручання певного органу (посадової особи), життєво важливі для нього питання (проблеми). Як правило, подаються звернення з метою видання індивідуального акта на підтвердження або поновлення прав чи охоронюваних законом інтересів громадянина.

Право на звернення мають громадяни України та іноземці (іноземні громадяни, особи без громадянства), які на законних підставах знаходяться на території України. Крім того, виділяється окремо категорія таких заявників (скаржників) як військовослужбовці, працівники органів внутрішніх справ і державної безпеки. Для цієї категорії осіб існує право подання звернень, які не стосуються їх службової діяльності [9, ст. 1, С. 685].

Норми права, регламентуючи відносини у сфері розгляду звернень громадян, надають їм юридичної форми, а його учасники, у першу чергу заявник й уповноважений орган (посадова особа), стають суб'єктами права, які взаємопов'язані суб'єктивними правами та юридичними обов'язками. Реалізація прав та обов'язків може відбуватись як у межах певних правовідносин, так і в окремих актах. Саме відсутність можливості з об'єктивних чи суб'єктивних причин автоматичної реалізації певних прав, приводить до необхідності звернень, результатом яких часто є правозастосовча діяльність органів влади, яка полягає у виданні індивідуальних актів, що надають чинності механізму правового регулювання, уточнюючи правове положення суб'єктів у реальному правовому відношенні [137, С. 220-221]. Обсяг прав та обов'язків cторін при розгляді заяв і скарг, визначений статтями 18 і 19 Закону України “Про звернення громадян”. Так, громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряє заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої заяви чи скарги; знайомитись з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при її розгляді; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці їх розгляду; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень [9, ст. 18, С. 690].

Стосовно обсягу прав й обов'язків сторін при розгляді пропозицій, то законодавчо це питання не врегульоване і на практиці застосовується аналогія закону. Оскільки, розгляд пропозицій (зауважень) має свої специфічні риси, то слід доповнити Закон України “Про звернення громадян” статтею 18 1 “Права та обов'язки громадянина при розгляді пропозиції (зауваження)”з наступними положеннями. Громадянин, який звернувся із пропозицією (зауваженням) до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб має право: особисто викласти аргументи особі, що розглядає пропозицію (зауваження) і брати участь у їх розгляді та дослідженні; знайомитись з матеріалами перевірки та висновком експерта (спеціаліста); одержати письмову відповідь про результати розгляду пропозиції (зауваження). Суб'єкт звернення зобов'язаний подати та навести обґрунтовані докази на підтвердження доцільності розгляду та проведення експертизи пропозиції.

Обов'язки уповноваженого суб'єкта, визначені статтею 19 Закону України “Про звернення громадян” необхідно викласти з врахуванням специфіки розгляду пропозицій, зокрема зазначаючи, що органи виконавчої влади, їх посадові (службові) особи зобов'язані: об'єктивно, всебічно, вчасно і ґрунтовно перевіряти заяви, скарги чи пропозиції; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву, скаргу чи пропозицію; скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти,усувати причини та умови, які сприяли порушенням; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви, скарги чи пропозиції і суть прийнятого рішення; вживати заходів щодо відшкодування у встановленому законом порядку матеріальних збитків, якщо їх було завдано громадянину в результаті ущемлення його прав чи охоронюваних законом інтересів, вирішувати питання про відповідальність осіб, з вини яких було допущено порушення; у випадку визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам; особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв, скарг та зауважень громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

Акти реалізації прав і обов'язків - це дії суб'єктів щодо здійснення (використання) приписів правових норм. Загальною формою реалізації суб'єктивних прав і обов'язків є правомірна поведінка, яка випливаючи з характеру норм права, що реалізуються, здійснюється у вигляді їх дотримання, виконання і використання, а також правозастосування. Правомірна поведінка в механізмі правового регулювання відображається в нормах права як модель, в юридичних фактах - як конкретні життєві обставини, у правовідносинах - як суб'єктивні права й обов'язки, в їх реалізації - як загальна форма і засіб, у правопорядку - як його зміст. З метою забезпечення правомірної поведінки учасників провадження за зверненнями громадян Законом України “Про звернення громадян” передбачений механізм взаємної відповідальності: посадових осіб - за порушення норм цього Закону, громадян - за подання звернень протиправного характеру [9, ст. 24-26, С. 692]. В основі правомірної поведінки лежить правосвідомість як орієнтир вибору доцільного, оптимального варіанта поведінки в межах норм права, які застосовуються або реалізуються.

Отже, адміністративно-правовий механізм розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади включає правову регламентацію суспільних відносин нормативно-правовими актами, виникнення суб'єктивних прав і юридичних обов'язків у зв'язку з поданням заяви, пропозиції чи скарги та їх реалізацію в прийнятті рішення за зверненням громадян і його виконанні.

2.2 Розгляд пропозицій, заяв і скарг місцевими органами виконавчої влади

Загальне поняття розгляду звернень громадян вміщує основні засади діяльності місцевих органів виконавчої влади у даній сфері, розгляд письмових звернень громадян, особистий прийом населення компетентними посадовими особами (керівниками), контрольно-наглядову та аналітико-інформаційну діяльність.

Конституцією України та Законом України “Про звернення громадян” передбачено широке коло органів та посадових осіб, до компетенції яких входить робота зі зверненнями громадян. Одним з таких органів є місцеві державні адміністрації, до яких, як органу загальної компетенції, надходить значна кількість заяв, скарг і пропозицій з питаннями різноманітних сфер життєдіяльності. За даними Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини вони складають близько 20% всіх звернень поданих органам державної влади та органам місцевого самоврядування [148, С. 313].

Конституцією України та Законом України “Про місцеві державні адміністрації” визначено, що в Україні функціонують державні адміністрації в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, міст Києва і Севастополя, що здійснюють виконавчу владу на місцях [12, ст. 1, С. 426].

У структурі обласних та прирівняних до них місцевих державних адміністраціях роботу зі зверненнями громадян здійснює спеціальний відділ, а у районних - посадова особа зі спеціальною компетенцією. Вони здійснюють організаційні та контрольно-аналітичні функції. Безпосередній розгляд звернень громадян та особистий прийом здійснюють голова місцевої державної адміністрації та його заступники. До їх компетенції входять також контрольні функції за станом цієї роботи в органах місцевого самоврядування, на підприємствах, установах та організаціях.

Серед основних завдань місцевих державних адміністрацій слід відзначити забезпечення законності й правопорядку та дотримання прав і свобод громадян [12, ст. 25, С. 434]. При виконанні даних завдань посадові особи даних органів влади повинні дотримуватись наступних принципів: верховенства права; законності; гласності; гуманізму; демократичності; обґрунтованості і справедливості; об'єктивної істини; рівності громадян перед законом; інстанційності порядку вирішення пропозицій, заяв і скарг; відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; узгодження особистих прав, інтересів й обов'язків з інтересами суспільства; швидкості та безоплатності розгляду звернень громадян.

Принцип “верховенства права” містить вимогу про те, що всі положення правових норм (як нормативного, так й індивідуального призначення) повинні неухильно втілюватись в життя. При цьому невиконання правових приписів не може бути виправданим будь-якими міркуваннями щодо їх політичної доцільності, своєчасності, справедливості тощо. Слід виходити з того, що сам факт закріплення того або іншого положення в нормативно-правовому акті безумовно визначає його доцільність, своєчасність і справедливість. Відповідно до цього принципу громадяни здійснюють свої права на засадах: “дозволено все, що не заборонено законом”, а державні органи та їх посадові особи - “дозволено тільки те, що прямо визначено законом”. Отже, у правовідносинах, що виникають у зв'язку зі зверненнями, громадяни мають право звернутись із заявами, скаргами, пропозиціями письмово чи усно з будь-якого питання до місцевого органу виконавчої влади. Якщо розгляд питань, порушених у зверненні, не входить до компетенції посадових осіб цих органів, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У випадку, якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Забороняється переслідування громадян і членів їх сімей за подання звернення до органів державної влади та посадових осіб, а також за критику їх діяльності та рішень. Не допускається розголошення одержаних зі звернень відомостей про особисте життя громадян без їх згоди чи відомостей, що становлять державну або іншу таємницю, яка охороняється законом, та іншої інформації, якщо це обмежує права і законні інтереси громадян, а також з'ясування даних про особу громадянина, які не стосуються звернення [9, ст. 10, С. 688]. З іншої сторони, подання громадянином звернення, яке містить наклеп чи образи, дискредитацію органів державної влади та їх посадових осіб, заклики до розпалювання національної, расової, релігійної ворожнечі та інших дій, тягне за собою відповідальність, передбачену чинним законодавством [9, ст. 26, С. 692].

Невідємним елементом демократичної правової держави є принцип законності. Законність роботи зі зверненнями громадян полягає у вимозі, щоб уся діяльність відділу роботи зі зверненнями громадян та посадових осіб, до компетенції яких відноситься розгляд і вирішення заяв, пропозицій та скарг, а також інших учасників була підпорядкована приписам закону щоб вони суворо дотримувалися і виконували всі принципи, на яких згідно з законодавством повинно базуватись виконання ними цього обов'язку. Порушення і недотримання навіть одного з них тягне за собою порушення законності.

Законність означає, що при здійсненні посадовими особами розгляду звернень громадян не повинно бути суб'єктивізму і сваволі, що ними ведеться боротьба із різними зловживаннями, фактами зневажання законів, порушенням прав і охоронюваних законом інтересів громадян, а також з їх неправомірною поведінкою. Прийняте посадовими особами рішення має бути законним і обґрунтованим. Гарантією дотримання принципу законності є нагляд вищих посадових осіб та органів прокуратури, а також можливість оскарження рішення в суді [9, ст. 28-29, С. 692].

Законність нерозривно пов'язана із демократією, оскільки є її невідємним елементом. Законність покликана охороняти суспільні відносини, соціальні цінності суспільства, справедливість. Всебічне забезпечення законності досягається лише за умов демократичних форм державного і суспільного життя. Демократизм держави полягає в тому, що вона (в особі своїх органів) покликана створювати найсприятливіші умови для забезпечення реальної участі своїх громадян в управлінні державними та суспільними справами, у тому числі шляхом реалізації права на звернення.

Ініціативним суб'єктом (заявником чи скаржником) виступає громадянин чи група фізичних осіб, у тому числі іноземні громадяни та особи без громадянства, які законно знаходяться на території України. Суб'єктами, які здійснюють розгляд звернень, є уповноважений орган (посадова особа), при чому коло таких осіб надзвичайно широке, по-суті, кожна посадова особа органів виконавчої влади, яка наділена за посадою владними функціями, зобов'язана розглянути і вирішити питання, що порушуються у зверненні, якщо вони відносяться до її компетенції. Опосередковують відносини між заявником та посадовою особою, уповноваженою розглядати звернення громадян, працівники приймалень, а в структурі місцевої виконавчої влади - відділи (сектори) роботи зі зверненнями громадян обласних державних адміністрацій та підпорядковані їм службові особи районних державних адміністрацій.

Звернення громадян класифікуються за такими типами: пропозиції, заяви, скарги, повторні, колективні, без підпису. Повторними визнаються звернення до одного і того ж органу від одного і того ж громадянина та з одного і того ж питання [9, ст. 8, С. 687]. До повторних не відносяться звернення, в яких оскаржується рішення, прийняте за попереднім зверненням; повідомляється про несвоєчасне вирішення попереднього звернення, якщо з часу його надходження минув установлений законодавством термін розгляду; звертається увага на інші недоліки, допущені при вирішенні попереднього звернення.

Правом на захист своїх прав і охоронюваних законом інтересів користуються всі громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства. Однак це не означає, що дане право має виключно особистісний характер. Звернення, у тому числі заяви і скарги, можуть мати не лише індивідуальний, але і колективний характер. Колективні звернення - це звернення двох і більше осіб (крім подружжя або близьких родичів) з одного або кількох питань. У будь-якому зверненні головним є його актуальність, точність викладу фактів і доказів, а не кількість підписів під ним. Нормативно-правовими актами передбачений абсолютно однаковий порядок розгляду і вирішення як індивідуальних, так і колективних заяв і скарг. Ніяких переваг колективним зверненням законодавство не надає [9, ст. 5, С. 686].