Стосовно звернення без підпису, то ним визнається письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство. Таке звернення визнається анонімним і розгляду не підлягає [9, ст. 8, С. 687]. Зустрічаються також звернення без зазначення місця проживання, підписані видуманими прізвищами, а також такі, з яких неможливо встановити авторство. Такі звернення також не підлягають розгляду. Серед загальної кількості анонімних звернень налічується - 3-6%.

За своєю формою звернення можуть бути письмовими або усними. Законодавство не вимагає обов'язкової письмової форми для всіх звернень громадян. Форми звернень рівнозначні, і їх вибір, як правило, надається громадянину. Однак, у деяких випадках порядок реалізації права, у тому числі й права, ніким не оспорюваного, вимагає обов'язкової письмової заяви, підкріпленої супроводжуючими документами (наприклад, заява про матеріальну допомогу повинна підкріплюватись актом сільської (cелищної) чи міської ради). Такий же порядок встановлений при зверненні за призначенням пенсій, при виділенні житлової площі, при реалізації деяких трудових прав громадян тощо.

Факт звернення громадянина із заявою, пропозицією чи скаргою породжує правовідносини з їх розгляду і вирішення. Вони складаються з ряду стадій і процедур. Перша стадія - розгляд звернень громадян - включає наступні процедурні дії: реєстрацію; ознайомлення зі змістом; направлення в інстанцію, компетентну вирішити дане звернення. Друга стадія - вирішення - розпочинається з визначення суті проблеми, потім здійснюється збір інформації, висунення гіпотези (попереднього рішення, що приймається на основі первинної інформації), її апробація (обговорення в колі компетентних осіб) і прийняття остаточного рішення.

Прийом населення керівниками та іншими посадовими особами місцевих органів виконавчої влади є однією з найважливіших ділянок їх діяльності. Безпосередні контакти громадян з керівниками і посадовими особами місцевих органів виконавчої влади сприяють реалізації проголошеного і гарантованого Конституцією України та законодавством права на звернення, у тому числі й на оскарження дій посадових осіб та організацій. Правильна організація прийому населення створює умови для оперативного та ефективного вирішення питань, з якими звертаються громадяни, і для виявлення повної, своєчасної та об'єктивної інформації про роботу підконтрольних підприємств, установ, організацій їх керівників і посадових осіб та проблем і настроїв громадян. Організація прийому на належному рівні економить час як відвідувачів, так і працівників місцевих органів виконавчої влади, і є важливим показником культури та наукової організації управлінської праці. У підготовці до прийому населення немає другорядних деталей та дрібниць. Все важливо, все впливає врешті-решт на атмосферу, в якій відбувається розмова співробітника місцевої державної адміністрації чи посадової особи іншого місцевого органу виконавчої влади з відвідувачами.

Одним з важливих моментів є складання та затвердження графіка прийому громадян. Як правило, графік прийому складається з чотирьох колонок: порядковий номер; прізвище, ім'я, по-батькові, посада; дні тижня; години прийому. Але інколи виникають непорозуміння, так вказівка тільки днів тижня, на які припадає прийом, може призвести до помилок (наприклад, при записі в графіку, що певна посадова особа приймає щомісячно у другий понеділок, може скластися ситуація, коли святкові дні приходяться саме на цей день; у зв'язку з цим необхідна примітка про те, на який день переноситься в такому випадку час прийому). Це стосується ситуації, коли графік прийому складається на тривалий час - рік, півроку. У випадку щомісячного чи щоквартального складання графіку можна зазначити не лише день, але і його фактичну дату. Як правило графік прийому громадян складається на один рік. Такий строк дії графіка дозволяє доводити його до відома практично всіх громадян, які проживають на території області чи району, та не передбачає постійного перезатвердження (застосовується у Донецькій, Чернігівській, Закарпатській та інших областях). Інколи складаються графіки без вказівки їх строку (на невизначений період) тобто до настання фактичних змін складу посадових осіб, до компетенції яких відноситься розгляд звернень громадян (застосовується в Івано-Франківській, Тернопільській, Чернівецькій та інших областях).

Години прийому громадян місцевими органами виконавчої влади також встановлюються по-різному. Як правило, прийом розпочинається о 10-й годині, інколи, наприклад в Івано-Франківській області, з 14.00 год. Термін закінчення визначається по-різному в залежності від того, яким чином організовується прийом. Так, у Чернівецькій області практикується проведення спільних прийомів керівниками та посадовими особами галузевих відділів, у тому числі й з представниками органу місцевого самоврядування, що сприяє комплексному вирішенню питань на місці розгляду, що, як правило, тривають до закінчення прийому останнього відвідувача. У більшості областей до 17.00 з обідньою перервою з 12.00 до 13.00 год.

Однією з основних стадій будь-якого управлінського процесу є здійснення контрольної діяльності, яка є засобом зворотного зв'язку, що дозволяє одержати інформацію про фактичний стан справ. Сутність контрольної діяльності полягає у тому, що суб'єкт контролю здійснює облік і перевірку того, як контрольований об'єкт виконує покладені на нього завдання і реалізує свої функції. Як спосіб забезпечення законності контроль становить собою діяльність, пов'язану з перевіркою фактичного стану речей на підконтрольних об'єктах; виявлення порушень, зловживань, зволікань та інших недоліків у роботі, у тому числі, причини та умови, що їх породжують; застосування заходів щодо усунення виявлених порушень і причин, що їх викликають, та щодо запобігання порушень закону; відновлення порушеного стану; покарання осіб, винних у скоєнні порушень [109, С. 143]. Контрольна діяльність містить такі елементи: визначення характеру і строків контрольних заходів; залучення до контролю спеціалістів, представників громадськості; аналіз підсумків контролю, формування висновків і прийняття рішень; розробку заходів щодо виконання прийнятих рішень, вибір шляхів, форм, методів їх реалізації.

До контрольної діяльності висувається ціла низка вимог, згідно з якими вона має бути: підзаконною - здійснюватись лише у рамках конкретних нормативних приписів; систематичною - мати регулярний характер; своєчасною; всебічною - охоплювати найбільш важливі питання, поширюватись на всі служби і структури підконтрольних органів; глибокою з перевіркою діяльності всіх сфер та органів діяльності; об'єктивною - виключати упередженість; гласною - її результати мають бути відомі, у першу чергу тим, хто підлягав контролю, а також громадськості, та результативною (дієвою). Контрольна діяльність не може обмежуватись виявленням фактичного стану справ. Вона повинна супроводжуватись конкретними заходами щодо усунення недоліків [158, С. 662-663].

Систематичність, постійність, компетентність надають контролю дієвий характер. Він не повинен зводитись до одержання формальних відомостей, до збору інформації про дотримання строків, а також не повинен обмежуватись тільки виявом недоліків. Здійснення більш складної функції контролю - перевірки ефективності системи організації всієї роботи, є дієвим способом виявлення й усунення не лише самих недоліків, але й породжуючих їх причин. Головна мета такого контролю не просто реєстрація недоліків, а перш за все надання практичної допомоги в організації справи.

Основними умовами ефективності контролю слід вважати його всезагальний характер (залучення до контролю всіх ланок управління й охоплення всіх сторін їх діяльності), предметність (вмілий вибір питань, що підлягали контролю на різних рівнях управління, охоплення всіх найбільш важливих видів робіт), цілеспрямованість і результативність, направленість не тільки на виявлення недоліків у виконанні рішень, але й на вироблення конкретних заходів стосовно їх усунення.

Будь-яке рішення, прийняте з пропозиції, заяви чи скарги, має включати два елементи: обґрунтованість самого рішення і необхідність забезпечення своєчасного і правильного його виконання. Не виконане у встановлені строки рішення, як правило, тягне повторну скаргу. Виділення цих двох елементів здійснюється не лише з метою наукового аналізу, але воно має і неабияке практичне значення.

Здійснення контролю за розглядом пропозицій, заяв і скарг громадян є конституційним обов'язком посадових осіб місцевих органів виконавчої влади всіх рівнів. Як показують вибіркові дослідження, від 40 до 55% всіх питань, що порушені у зверненнях громадян до центральних органів, вирішуються згодом на місцях позитивно. Отже, вимагає посиленої уваги керівників та посадових осіб місцевих державних адміністрацій практика розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян на підвідомчих територіях. З цією метою необхідно зосередити увагу на тому, що такий контроль встановлюється з метою забезпечення правильного вирішення питань, що містяться у зверненнях. Безпосередній контроль за виконанням письмових звернень здійснюється керівником відділу роботи зі зверненнями громадян, а також спеціально виділеними для цієї мети працівниками [95, C. 21-22].

У всіх відділах роботи зі зверненнями громадян місцевих державних адміністрацій при загальному аналізі звернень громадян враховується кількісний склад звернень, розглянутих головою, заступниками й іншими посадовими особами (кожним зокрема), а також направлених на підприємства, в установи й організації; розглянуті в певні строки чи з порушенням строків. Як правило, аналізуються і результати розгляду звернень, приводяться дані про їх зміст, тобто про характер питань, проблем, що в них ставляться. Від того, наскільки глибоко деталізоване коло узагальнених питань, настільки точно визначено і розкрито зміст кожного з них, залежить правильна оцінка даних, на основі яких робиться висновок і приймається відповідне рішення. Успіх справи залежить і від рівня підготовки працівників відділів роботи зі зверненнями громадян, з питань статистичної обробки даних про пропозиції, заяви і скарги.

Аналітична робота зі зверненнями громадян вимагає немало часу і праці. У більшості місцевих державних адміністрацій для здійснення такої функції застосовується комп'ютерна та копіювальна техніка. Інформація, отримана за допомогою обчислювальної техніки, допомагає проводити на її основі оперативний аналіз пропозицій, заяв і скарг, що надійшли, дозволяє вносити суттєві поправки в роботу галузевих служб, підприємств, а отже і в плани соціального й економічного розвитку областей.

Вивчення та групування причин, що викликають скарги, дають можливість розробити необхідні заходи для усунення цих недоліків, у тому числі й розраховані на тривалий період. За останні п'ять років збільшилась кількість звернень громадян, що надходять з питань соціального захисту населення (призначення, збільшення пенсії; визначення соціального статусу громадянина; забезпечення транспортними засобами інвалідів; влаштування до закладів соціального захисту; призначення субсидій); питань праці (звільнення та поновлення на роботі, оплата праці, безробіття); житлового господарства (порушення житлового законодавства, будівництво, ремонт та надання житла,); охорони здоров'я; забезпечення законності та правопорядку; актуальними залишаються проблеми виплати проіндексованих заощаджень громадян тощо.

Отже, адміністративні процедури розгляду пропозицій, заяв і скарг місцевими органами виконавчої влади, на сьогодні, є недостатньо законодавчо визначеними. Більша увага приділена організаційним та матеріально-технічним питанням виконання цієї важливої правозахисної функції, які регламентовані значною кількістю підзаконних нормативно-правових актів. У зв'язку з цим окремі види звернень громадян (зауваження, пропозиції), що потребують за своєю суттю особливих процедур розгляду, посадовими особами місцевих органів виконавчої влади належним чином не розгадаються, а зводяться до формальних відповідей та відписок.

2.3 Відповідальність за порушення законодавства про звернення громадян

Юридична відповідальність - це державний примус до виконання законів відповідно з яким суб'єкт, винний у вчиненні правопорушення (делікту), повинен нести відповідне покарання за свої дії перед державою, суспільством, іншою стороною. яка знаходить свій вираз у позбавлення його певних соціальних благ або цінностей (матеріальних, духовних чи особистих), які належали йому до факту правопорушення, на підставі закону або іншого нормативно-правового акта з метою попередження правопорушень у перспективі й відновлення (чи відшкодування) втрачених суб'єктивних прав на матеріальні й духовні цінності. Юридична відповідальність має, як правило, публічний характер. Вона здійснюється або може здійснюватись від імені держави шляхом державного примусу. Метою покарання є попередження вчинення правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами [170, С. 121-122].

Держава здійснює своє право щодо застосування заходів юридичної відповідальності у три етапи: 1) заборона суспільно небезпечних вчинків і передбачення відповідних заходів у санкціях правових норм; 2) індивідуалізація санкцій щодо конкретних правопорушників; 3) забезпечення відшкодування правопорушниками відповідних втрат. За характеристиками видів правопорушень розрізняють такі види юридичної відповідальності: конституційну, адміністративну, дисциплінарну, кримінальну, фінансову та цивільну.

Юридична відповідальність найтісніше пов'язана з такою ознакою права, як його нормативність. Нормами права врегульовані певні суспільні відносини, причому у разі юридичної відповідальності такі вони виникають тільки після того, як з'являється відповідна правова норма [182, С. 513]. На сьогодні відповідальність посадових осіб за проступки й упущення, за формально-бюрократичне ставлення до обов'язків, у тому числі і при розгляді звернень громадян, недостатньо врегульована нормативно-правовими актами. Важливим у визначенні відповідальності державних службовців є принципи, на яких вона ґрунтується. Саме дія, реалізація принципів дозволяє правильно вибирати і застосувати один з видів передбаченої законодавством відповідальності. Стосовно притягнення винної особи до відповідальності важливим є принцип законодавчого визначення відповідальності. Реалізація цього принципу не залишає місця для аналогії законодавства про відповідальність. Принцип особистої відповідальності передбачає настання відповідальності лише за власні дії (бездіяльність). Одним з основоположних принципів є необхідність встановлення наявності вини. Невинно заподіяна шкода (cazus), незалежно від її тяжкості, правопорушенням не визнається і відповідальності не тягне, за винятком відшкодування заподіяних матеріальних збитків. На принципі винної відповідальності ґрунтується презумпція невинності - особа вважається невинною, доки її вина не буде встановлена і доведена згідно з законом.

Юридична відповідальність посадових осіб - могутній інструмент стимулювання їхньої ініціативної й ефективної діяльності. Законодавством передбачено, що порушення встановленого порядку розгляду пропозицій, заяв і скарг, бюрократичне відношення до них, тяганина, а також переслідування громадян у зв'язку з подачею звернень чи за критику, що міститься в них тягнуть застосування до винних посадових осіб одного з видів юридичної відповідальності [255, С. 67].

Законом України “Про звернення громадян” передбачено адміністративну відповідальність за ухилення чи неналежний розгляд звернень громадян, але реально залучити до неї можна тільки на підставі ст. 41, 149 Кодексу України про адміністративні правопорушення у зв'язку з невиконанням цього компетенційного обов'язку у сфері дотримання вимог законодавства про працю й охорону праці та у зв'язку з порушенням порядку взяття на облік і строків заселення жилих будинків і приміщень, а також на підставі ст. 10 Закону України “Про боротьбу з корупцією” [276, С. 53].

Принципова особливість дисциплінарної відповідальності службовців (посадових осіб) полягає в тому, що вона регулюється як трудовим законодавством, так і законодавством про державну службу. Крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України (догана і звільнення) [24, ст. 147, С. 69-70], до службовців можуть бути застосовані такі додаткові заходи дисциплінарного впливу як попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року присвоєння чергового рангу або призначення на вищу посаду державної служби [5, ст. 14].

Дисциплінарна відповідальність передбачена для випадків порушення трудової дисципліни. Щодо державних службовців (посадових осіб) ідеться про порушення службової дисципліни. В цілому дисципліну слід розуміти як точне, своєчасне і неухильне додержання встановлених правовими та іншими соціальними нормами правил поведінки у державному та суспільному житті. Вона спрямована на підтримання впорядкованості й узгодженості суспільних відносин і забезпечується засобами юридичної відповідальності та механізмами державного і громадського контролю.

Отже, порушення державним службовцем своїх обов'язків по службі є порушенням трудової дисципліни і безумовно повинно тягнути накладення одного з основних (визначених трудовим законодавством) чи додаткових (визначених іншими законодавчими чи підзаконними актами) заходів дисциплінарного впливу [153, С. 419].

З метою гарантування правильності притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців передбачена процедура службового розслідування. Відповідно до ст. 22 Закону України “Про державну службу” державний службовець має бути відсторонений від виконання повноважень за посадою на час проведення службового розслідування. Службове розслідування - це специфічний метод забезпечення виконання державними службовцями (посадовими особами) покладених на них обов'язків. Службове розслідування, крім того, дає можливість захистити свою репутацію шляхом зняття з нього безпідставних звинувачень або підозри [100, С. 51].

Нечисленні положення Закону України "Про державну службу" щодо службового розслідування стосовно державних службовців набули подальшого розвитку у “Порядку проведення службового розслідування”. Вказані нормативні акти не дають визначення службового розслідування. Однак, виходячи з їх змісту, можна зробити висновок, що це діяльність спеціально утвореної, у визначених законом випадках і порядку, комісії з перевірки виконання конкретним службовцем своїх службових обов'язків або висунутих проти нього звинувачень чи підозри [35, п. 1, С. 184].

Підставою для проведення службового розслідування є рішення керівника державного органу, в якому працює службовець, або керівника органу (посадової особи), який призначив його на посаду. Рішення про проведення службового розслідування може прийматися лише у чітко визначених випадках, а саме: у випадку невиконання державним службовцем посадових обов'язків, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян; на вимогу державного службовця провести таке розслідування з метою зняття безпідставних, на його думку, звинувачень або підозри. Таким чином, проявити ініціативу стосовно порушення питання про проведення службового розслідування може як державний службовець, так і керівник (посадова особа) державного органу. Остаточне рішення про проведення службового розслідування приймається останнім.

Приводами для проведення службового розслідування можуть бути повідомлення, заяви та скарги, що надійшли від відомого суб'єкта. За анонімними повідомленнями, заявами та скаргами громадян службове розслідування не проводиться. Якщо воно проводиться за заявами та скаргами громадян, одночасно мають розглядатись і вони згідно з правилами розгляду звернень громадян. У зв'язку з цим постає питання про строк його проведення. Закон України “Про державну службу” та “Порядок проведення службового розслідування” встановлюють, як було зазначено, проведення службового розслідування у строк до двох місяців [35, п. 4, С. 185]. Закон України “Про звернення громадян” встановлює для розгляду звернень громадян більш короткі строки (максимальний термін - 45 днів) [9, ст. 20, С. 691], а, отже виникає потреба або узгодження положень цих нормативних актів, або визначення порядку і строків призупинення провадження за зверненням громадянина.

Службове розслідування проводиться з відстороненням державного службовця (посадової особи) від виконання повноважень за посадою (зі збереженням заробітної плати) або без відсторонення. При цьому рішення про відсторонення приймається лише керівником державного органу, в якому працює службовець (посадова особа) [255, С. 69].

“Порядок проведення службового розслідування” визначає, що комісія з проведення службового розслідування створюється у складі голови та інших членів із зазначенням того, що до участі у даній перевірці не повинні залучатись посадові особи, якщо є обставини, які можуть викликати їх особисту зацікавленість у його результатах. Члени комісії несуть персональну відповідальність згідно з чинним законодавством за повноту, всебічність, об'єктивність висновків службового розслідування та нерозголошення інформації, яка стала їм відома в ході його проведення. Особа, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: у будь-який момент взяти в ньому участь; пояснювати факти, робити заяви; подавати відповідні документи і порушувати клопотання про витребування і долучення нових документів; вимагати додаткового вивчення пояснень осіб, причетних до цієї справи [35, п. 6, С. 186].

Члени комісії вживають всіх необхідних заходів до встановлення всіх обставин справи. Після цього за результатами розслідування вони складають акт, у якому відповідно до п. 7 “Порядку проведення службового розслідування” зазначаються: факт і суть звинувачень чи підозри, які стали підставою для проведення службового розслідування, його висновки, обставини, що пом'якшують або обтяжують відповідальність чи знімають з державного службовця (посадової особи) безпідставні звинувачення або підозру; причини та умови, що сприяли порушенню, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення. Керівник державного органу (посадова особа), який призначив розслідування, розглядає акт у присутності членів комісії та державного службовця, стосовно якого проводить розслідування, і заслуховує їх. За результатами розгляду керівник в десятиденний строк приймає одне із таких рішень: про припинення службового розслідування у зв'язку з відсутністю порушення чи безпідставністю висунутих проти нього звинувачень або підозри, про притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, про негайну передачу матеріалів службового розслідування у випадку виявлення в діях службовця чи інших осіб ознак злочину слідчим органам. Якщо в ході службового розслідування розглядалась заява чи скарга громадянина, то останньому має бути письмово повідомлено про результати цього розгляду. Рішення за результатами службового розслідування стосовно державного службовця може бути оскаржене згідно з чинним законодавством про індивідуальні трудові спори [24, С. 69-70].

До кримінально-правової відповідальності у цій сфері можуть бути притягнені посадові (службові) особи за зловживання владою або службовим становищем, хабарництво, службове підроблення, службову недбалість, що викликала тяжкі наслідки тощо [26, ст. 364-368, С. 127-130]. Цивільно-правова відповідальність посадових (службових) осіб визначається нормами Цивільного кодексу України та Закону України “Про місцеві державні адміністрації”. У Законі України “Про місцеві державні адміністрації” дається роз'яснення порядку відшкодування матеріальної шкоди [12, ст. 20-21, С. 44].

Загальними умовами відповідальності за заподіяння шкоди є наявність реальної, а не уявної чи передбачуваної шкоди, протиправність дій (бездіяльності) того, хто її заподіяв, причинний зв'язок між протиправною дією (бездіяльністю) і заподіянням шкоди, вина посадової (службової) особи. Законодавством передбачена можливість відшкодування і моральної шкоди, але при її визначенні потрібно враховувати лише значні (істотні) негативні наслідки морального характеру. Під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань або інших негативних явищ, заподіяних особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб. Відповідно до чинного законодавства моральна шкода може полягати у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв'язку з порушенням наданих законодавством прав, порушенні нормальних життєвих зв'язків через неможливість продовження активного громадського життя, а також стосунків з оточуючими людьми та при настанні інших негативних наслідків [60, С. 421].

Потерпілий зобов'язаний обґрунтувати наявність у нього моральної шкоди. Вимога її відшкодування повинна зазначатись у письмовій заяві. Особа звільняється від відповідальності по відшкодуванню моральної шкоди, якщо доведе, що вона заподіяна не з її вини. Винятком можуть бути випадки безпосередньо передбачені законом. Розмір відшкодування моральної шкоди визначається у межах заявлених вимог залежно від характеру та обсягу заподіяних позивачеві моральних і фізичних страждань, з урахуванням у кожному конкретному випадку міри вини відповідача та інших обставин [255, С. 71].

Отже, посадові (службові) особи місцевих органів виконавчої влади, які допустили порушення закону при розгляді звернень громадян повинні притягатись до одного з видів юридичної відповідальності (адміністративної, дисциплінарної, кримінальної чи цивільної) у відповідності від характеру допущеного правопорушення і наслідків, що наступили.

3. Удосконалення правового регулювання розгляду звернень громадян посадовими особами місцевих органів виконавчої влади

3.1 Нові аспекти видової класифікації звернень громадян та їх правове регулювання

Найчисельнішою категорією звернень, як було зазначено, є заяви. Заяви - це прохання про сприяння реалізації прав і охоронюваних законом інтересів, повідомлення про порушення нормальної діяльності органів державної влади, зловживання, незаконні дії та порушення законності у випадку, коли вони не торкаються прав та інтересів заявників чи інших конкретних осіб.

Заяви, як і інші види звернень громадян можуть бути індивідуальними чи колективними. У зв'язку з цим доцільним було б виділити в рамках заявного виду петиції - письмові колективні (громадські) звернення, що подаються до органів державної влади і місцевого самоврядування з метою вирішення найважливіших питань життєдіяльності держави і суспільства.

У переважній більшості конституцій прийнятих у 90-х роках XX ст. (Болгарії, Естонії, Литви, Македонії, Молдови, Польщі), вже не кажучи про так звані “старі конституції” (вперше це право було закріплено у конституційному законодавстві Великобританії), гарантується право звернення з петиціями, тобто письмовими колективними (громадськими) зверненнями, які подаються до органів державної влади і місцевого самоврядування з метою вирішення найважливіших питань життєдіяльності держави і суспільства. Доцільно було б ввести такий вид звернень, особливо в умовах теперішньої політичної нестабільності в Україні [254, С. 120-121].

Петиції, як вид колективних звернень, відомий ще імператорському періоду Стародавнього Риму. У період існування імперії існували звичаї та постанови, якими забезпечувалися інтереси та права провінційного населення. Історики часто згадують про депутації, які міста і провінції посилали у Рим. Депутації направлялись провінційними зборами з дорученням виказати похвалу правителю провінції чи звинуватити його у зловживаннях. Деякі проконсули намагались управляти так, щоб заслужити похвалу, інші всіма правдами і неправдами, отримати її, хоча б і не заслужено. Збереглись відомості про процеси у Сенаті чи перед імператором з послідуючим засудженням правителів окремих провінцій [107, С. 499].

Сама процедура, що передувала поданню петиції із схваленням чи засудженням дій провінційного правителя, мала свій визначений порядок. Збори представників провінцій відбувались у храмах, побудованих на честь Риму і Августа (імператора). Здійснював процедури в такому храмі великий жрець, який обирався із середовища найбільш почесних жителів провінції представниками міст. Процедура розпочиналась із жертвоприношень і молитв, яких Рим та імператор очікували від вірнопідданих. Потім представники, які зібрались, аналізували всі події, що трапились за рік та визначали, яким чином зазначені події вплинули на стан провінції, а також вирішували схвалити чи засудити діяльність імператорського представника [254, С. 121].

Право на подання петицій існувало і в Східній Римській імперії (Візантії). В одному із законів Костянтина було зазначено: “ Ми всім надаємо право в публічних заявах висловлювати похвалу справедливим і старанним правителям, яким буде надаватись велике значення при вирішенні питання про підвищення їх по службі. Ми також дозволяємо переслідувати своїми скаргами та обвинуваченнями тих правителів, які виявляються несправедливими і шкідливими. Вони за це будуть піддані суворим стягненням” [107, С. 500-501].

З розпадом Римської імперії провінції перетворились в окремі суверенні держави. На етапі становлення таких держав, із урахуванням варварських завоювань, змінюються і форми громадської діяльності населення. Петиційна діяльність у вищезгаданому вигляді практично зникає.

Тільки на початку XIII століття створюються об'єктивні передумови переходу до нової форми феодальної держави - монархії зі становим представництвом. Така трансформація вперше здійснюється, в силу декількох об'єктивних обставин, в Англії. Важливим актом петиційного характеру того періоду була Велика хартія вольностей (1215 р.), значна кількість статей якої була спрямована на впорядкування королівського судово-адміністративного апарату та створення передумов для формування парламентаризму.

Отже, колективний захист інтересів соціальних спільнот відомий давно і завжди був достатньо ефективною формою впливу на державно-владні структури в цілому, і на діяльність окремих чиновників, зокрема. Поступово в ході еволюційного розвитку, сформувалося право петиційної діяльності і як спосіб вирішення політичних проблем.

Конституції деяких країн констатують дане право, обумовлюючи необхідність врегулювання процедури подання і розгляду петицій окремим законодавчим актом. Так, у Конституції Литовської Республіки громадянам гарантується право на петицію [161, ч. 3 ст. 33, С. 56], а в Конституції Республіки Болгарії дане право дається у видовому переліку - громадяни мають право на скарги, пропозиції та петиції до державних органів [161, ст. 45, С. 129].

Конституція Республіки Македонії гарантує кожному громадянину право подавати петиції до органів державної влади і до громадських об'єднань, а також право отримувати відповідь. Крім того обумовлюється в ній положення про те, що громадянин не може бути притягнений до відповідальності чи зазнавати негативних наслідків через погляди, виражені у петиції, якщо вони не спричинюють вчинення кримінального злочину [161, ст. 24, С. 163].

У Конституції Республіки Молдова дане право гарантується і воно полягає в тому, що, з однієї сторони, громадяни мають право звертатися до влади з петиціями лише від свого імені, а з іншої законно створені організації мають право звертатися з петиціями виключно від імені колективів, які вони представляють. Особа, обмежена в якому-небудь своєму праві владою, що застосовує певний адміністративний акт або не задовольняє прохання у встановлений строк, може домагатися визнання свого права, скасування акта і відшкодування збитків [161, ст. 52-53, С. 205].

Конституція Республіки Польщі, у порівнянні з попередньою, знімає необхідність індивідуальності при зверненні з петиціями, тобто допускає представництво - кожен має право звертатися з петиціями, пропозиціями і скаргами, переслідуючи публічний, особистий чи іншої особи з його згоди інтерес, до органів публічної влади, а також до громадських організацій та установ у зв'язку з виконуваними ними завданнями, одержаними ними у сфері публічної адміністрації [163, ст. 63, С. 24-25].

Аналогічно регламентується дане право і в Угорщині, де надається право подавати петиції або скарги в письмовій формі до компетентних державних органів як індивідуально, так і разом з іншими особами. Кожен має право на правний захист від рішень суду, державної адміністрації чи інших властей, що порушують його права та законні інтереси, констатується нормою Конституції Угорської Республіки [161, ст. 57, 64, С. 332, 334].

У Конституції Республіки Словенія зазначається, що кожен громадянин має право подавати петиції та розпочинати будь-яку діяльність загального характеру. Право на свідоме заперечення дозволяється у випадках, передбачених законом, і за умови, що воно не порушує прав та свобод інших осіб [161, ст. 45, С. 275].

Гарантується право на петицію і в Словацькій Республіці. Кожна особа, в якій, має право звертатися до державних органів та органів місцевого самоврядування стосовно особистих або громадських справ із петиціями, пропозиціями та оскарженнями як одноособово, так і спільно з іншими особами. Петиція не повинна містити закликів до порушення основних прав та свобод. Розгляд петиції не повинен позначатися на незалежності судочинства [161, ст. 27, С. 453]. Кожен має право вимагати захисту своїх прав у незалежного та безстороннього суду або іншого державного органу Словацької Республіки. Кожна особа, права якої були порушені рішенням державного органу, може звернутися до суду з вимогою перегляду законності рішення, якщо інше не передбачено законом. Перегляд рішень у справах, що стосуються основних прав і свобод, не може бути виключений із юрисдикції судів. Кожен має право на відшкодування збитків, які є наслідком незаконного рішення суду чи іншого державного органу або некоректного офіційного підходу до справи [161,ч. 1-3 ст. 46, С. 458].

Для гарантування прав та свобод у Чеській Республіці була прийнята Хартія основних прав та свобод (16 грудня 1992 р.), у якій зазначено, що право на подання петицій гарантується. Петиції та звернення не повинні впливати на незалежність суду. Петиції не повинні містити закликів до порушення основних прав та свобод, гарантованих Хартією [161, ст. 18, С. 515].

Отже, з урахуванням досвіду правового регулювання права подання петицій зарубіжних країн назріла необхідність запровадження даного заявного виду і в українському конституційному законодавстві. Особлива важливість такого виду звернень громадян полягає в тому, що колективне волевиявлення громадян з найбільш істотних проблем держави і суспільства допомагало б органам державної влади відслідкувати певні тенденції і вжити необхідні заходи. Сьогоднішній політичний стан в Україні характеризується нестабільністю, яка знаходить свій вияв у намаганнях удосконалити форму правління. З цього приводу весною 2003 року провадились громадські слухання. При умові оформлення їх результатів у вигляді петицій до глави держави та парламенту результативність даної політично-правової акції була б вищою, оскільки такі громадські звернення вимагали б обов'язкової відповіді й реалізації.

Сучасне розуміння демократичної соціальної держави полягає у тому, що не громадяни служать державі, а вона є організацією на службі у суспільства. У зв'язку з цим одним із стратегічних завдань адміністративної реформи є запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності із забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг [166, С. 14]. Серед науковців немає єдності як щодо термінологічного їх визначення, так і сутнісного. Концепцією адміністративної реформи в Україні вони визначаються як державні (ті, що надаються органами виконавчої влади) та громадські (ті, що надаються органами місцевого самоврядування). Але вже традиційним стало вживання поняття “управлінські послуги” [157, С. 30]. В.Б. Авер'янов вважає за доцільне визначати їх як виконавчі послуги, оскільки такий термін більше відповідає їх сутності (виконанню певних дій в інтересах заявника) [64, С. 20-22].

У питанні вдосконалення розгляду і вирішення однотипних заяв, що подаються з метою реалізації передбачених і гарантованих законодавством прав, назріла необхідність визначення процедури надання виконавчих (управлінських) послуг та чіткого її відокремлення від процедури розгляду звернень громадян заявного виду. Саме надання виконавчих (управлінських) послуг має заповнити вакуум нереалізованих охоронюваних законом інтересів громадян, але при цьому не повинно відбутися безпідставного заміщення безоплатного розгляду заяв оплатним. Законодавством повинно бути чітко обумовлено перелік безкоштовних послуг з розгляду звернень заявного виду. Стосовно оплатних послуг, то розмір плати, як правило, не повинен перевищувати собівартості послуг (фактичних витрат уповноваженого органу). Щодо додаткових витрат заявників у зв'язку з проїздом, пересиланням, користуванням юридичною допомогою, то вони звичайно державою відшкодовуватись не повинні. Оплата управлінських послуг має здійснюватись одноразово за весь комплекс робіт, включаючи і супутні послуги. Для оплати управлінських послуг, за отриманням яких звертаються систематично, доцільно використовувати гербовий папір, марки державного мита тощо [157, С. 31].

Деякі науковці, зокрема, І. Коліушко, В. Тимощук вважають, що недоліком Закону України “Про звернення громадян” є намагання охопити всі можливі випадки звернень, багато з яких виходять далеко за межі адміністративно-правового регулювання. Вони вважають, що з адміністративно-правової точки зору всі звернення громадян та інших суб'єктів даного права до органів державної влади та місцевого самоврядування за змістом можна поділити на три групи: звернення з пропозиціями, зауваженнями, побажаннями тощо; звернення за управлінськими послугами; звернення з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів влади та місцевого самоврядування чи їх посадових осіб [157, С. 30]. Отже, пропонується взагалі вилучити заявний вид з переліку звернень, правове регулювання яких здійснюється Законом України “Про звернення громадян”, тобто на засадах строкової визначеності їх розгляду та безоплатності, на мою думку, таке заміщення безоплатних послуг оплатними є неприпустимим.

Розглянемо основні відмінності між розглядом заяв як звернень громадян та як виконавчих (управлінських) послуг. По-перше, відмінність між ними полягає у питанні оплати, звернення громадян чітко визначені законом як безоплатні [9, ст. 21, С. 691], управлінські послуги мають відшкодовний характер. По-друге, вони відрізняються за строками розгляду і вирішення питань, що містяться в них. Звернення громадян розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання, у виключних випадках термін можна продовжити не більше як до сорока п'яти днів з повідомленням про це заявника [9, ст. 20, С. 691]. Управлінські послуги повинні надаватись у більш скорочені терміни, наприклад, у день звернення. На сьогодні ж деякі реєстраційні провадження тривають два-три місяці і це на умовах їх оплатності. Якщо строки розгляду і вирішення звернень громадян чітко визначені, то строки надання певних управлінських послуг визначаються окремими підзаконними актами і не є уніфікованими. Стосовно величини оплати управлінських послуг, то на сьогодні вона визначається довільно, як правило, прив'язуючись до певної кількості неоподатковуваних мінімумів.

Отже, надання управлінських послуг - це здійснення різноманітних дій, спрямованих на створення умов для реалізації громадянами своїх прав і свобод та охоронюваних законом інтересів. Система надання управлінських послуг має бути організована таким чином, щоб було зручно у першу чергу громадянам, а не чиновникам, щоб на їх отримання витрачалось мінімум часу та вимагалось щонайменше довідок і грошей [157, С. 30].

У вітчизняному законодавстві не зустрічається навіть термін виконавчі (управлінські) послуги, хоча фактично вони надаються. Тільки у Концепції адміністративної реформи в Україні та проекті Концепції реформи адміністративного права цьому питанню присвячено декілька тез. В адміністративному праві західних країн (законодавстві, доктрині та практиці) інститут “управлінських послуг” є достатньо розробленим. Практикою соціально орієнтованих держав доведено, що лише впорядкуванням діяльності органів державної влади у взаємовідносинах з громадянами можна реально захистити їх права і свободи, обмежити свавілля держави. Надання чітко регламентованих, підкріплених механізмом юридичної відповідальності для службовців (посадових осіб), виконавчих (управлінських) послуг є важливим елементом демократичної соціальної держави. Тим більше, що йдеться не про запровадження нових механізмів для “стягування” грошей у громадян, а про правову регламентацію уже існуючих платних послуг для впорядкування даних відносин.

Надання виконавчої (управлінської) послуги можливе лише у випадку, коли є спеціальне правове регулювання і чітко визначений орган, уповноважений законом здійснювати таку діяльність. У цілому виконавча (управлінська) послуга - це адміністративна процедура, яка здійснюється за заявою (ініціативою) фізичних та юридичних осіб. При цьому основоположне значення у питанні платності чи безоплатності такої послуги повинно визначатись за критерієм: чи зобов'язані ці особи звертатися за даною послугою, як наприклад, за отриманням загальногромадянського паспорта, чи користуються особистим правом, як у випадку з отриманням якої-небудь ліцензії.

За критерієм предмета управлінські послуги можна поділити на такі групи: видача дозволів (на зайняття окремими видами підприємницької діяльності; на проведення мітингів, демонстрацій; на розміщення реклами; на створення творчих груп для виготовлення телерадіопродукції; на придбання, зберігання, носіння і перевезення зброї;), акредитація (акредитація вищих навчальних закладів, закладів охорони здоров'я); атестація (підприємств, робочих місць, судових експертів); сертифікація (товарів, робіт, послуг); реєстрація з веденням реєстрів (актів громадянського стану; суб'єктів підприємницької діяльності; автотранспортних засобів), легалізація (об'єднань громадян); легалізація актів (консульська легалізація документів), нострифікація (визнання дипломів, виданих в інших країнах), верифікація (встановлення достовірності сертифікатів про походження товарів з України) та соціальні управлінські послуги (призначення пенсій, субсидій, матеріальної допомоги) [157, С. 31]. Стосовно призначення пенсій, субсидій, матеріальної допомоги, то вони ні в якому випадку не можуть здійснюватись на оплатній основі, а, отже, їх характеристика як соціальних управлінських послуг є дискусійною.

3.2 Удосконалення процедурних норм з метою оптимізації розгляду звернень громадян місцевими органами виконавчої влади

У країнах континентальної системи прийняті й діють кодекси адміністративної процедури або прирівняні до них акти, зокрема у Болгарії [67, С. 605-616], Естонії [67, С. 619-625], Польщі [67, С. 655-662], Угорщині [67, С. 634-645] та інших. Регулювання адміністративних процедур окремим нормативним актом відоме і англосаксонській системі права. У Сполучених Штатах Америки управлінські процесуальні відносини регламентують Правила адміністративної процедури [73, С. 320-325].

В Україні вже давно назріла потреба прийняття аналогічного нормативного акта для детального врегулювання управлінських процедур. Концепцією адміністративної реформи передбачено прийняття таких нормативних актів, як Адміністративно-процедурний кодекс України та Кодекс загальних правил поведінки державних службовців, а також деякі інші кодифіковані акти, які б регламентували здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності, зокрема, місцевими органами виконавчої влади.

Саме адміністративні процедури посідають чи не основне місце в механізмі реалізації адміністративно-правового захисту прав і свобод людини і громадянина. Це пояснюється тим, що наявність норми матеріального права є лише правовою підставою звернень. Проте реалізація багатьох прав залежить не лише від дій самої особи, а й від правозастосовчої діяльності органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування, від прийняття ними відповідних рішень. Для обмеження адміністративного свавілля і захисту прав і охоронюваних законом інтересів особи законодавці передбачають врегульовану правовими нормами послідовність певних дій щодо реалізації прав та інтересів - адміністративну процедуру [206, С. 195].

Місцеві органи виконавчої влади повинні виконувати свої обов'язки за активної участі громадськості, тому адміністративні процедури мають засновуватися на ефективному співробітництві сторін та інших органів і осіб, які беруть участь у процедурі. Сторони в адміністративній процедурі наділяються правом на заяви та оскарження, але за умови добросовісного співробітництва. Орган виконавчої влади або посадова особа має інформувати громадян про їх права та обов'язки, а також інструктувати їх для того, щоб вони не постраждали від незнання законодавства. Заявник і його представник повинні мати доступ до документів, розроблених під час провадження, а також можливість знімати копії з них, за винятком тих, що містять державну чи службову таємницю.

Заява (скарга) місцевому органу виконавчої влади подається в усній або письмовій формі. Закон може передбачати для осіб подання заяви у певній конкретній формі. Заява оцінюється у відповідності до її змісту. У розгляді заяви не може бути відмовлено на підставі того, що заголовок не відповідає змісту. Крім того, до компетентного місцевого органу виконавчої влади, що має юрисдикцію над відповідною процедурою, приватна особа може також подати заяву про початок процедури за місцем проживання чи роботи. Протоколи чи запис з голосу повинні вестися відповідно до усно представленої заяви, слухання осіб, свідків, експертів, а також у випадку вимоги сторони чи за необхідності закінчити процедуру зі здійсненням огляду й перевірки. Протоколи повинні містити назву місцевого органу виконавчої влади, здійснюючого процедуру, місце і дату складання протоколу, дані та адресу особи, яка заслуховується, ознайомлення з правами й обов'язками, основні твердження і висновки за справою, підпис заявника, посадової особи й особи, яка веде протокол.

У випадках, обумовлених законом, сторона має бути повідомлена про початок процедури. Якщо процедура охоплює велику кількість зацікавлених осіб, інформація про її початок поширюється у спеціальній заяві для громадськості.

Стороною у справі є будь-яка особа (група осіб), чиї законні інтереси чи обов'язки порушені діями, а також той, хто вимагає від влади дій у зв'язку зі своїми законними інтересами та правами. Громадські організації у справах, що стосуються інших осіб, можуть вимагати: початку розгляду (дій); допуску цих організацій до здійснюваних дій, якщо це визначено статутними цілями організації чи якщо цього вимагають інтереси суспільства. Місцевий орган виконавчої влади, визнавши вимогу громадської організації обґрунтованою, ініціює дії за посадою або допускає організацію до розгляду справи. Організація має право подати апеляцію проти відмови у початку дій або відмови в допуску до них. Громадські організації можуть брати участь у розгляді справи з правами сторони. Місцеві органи виконавчої влади, ініціюючи дії відносно до іншої особи, повідомляють громадську організацію про цей факт, якщо вони вважають, що ця організація може бути зацікавлена в участі у відповідних діях у згідно з її статутними цілями чи, якщо цього вимагають інтереси суспільства. Громадські організації, що не беруть участь з правами сторони, можуть, при погодженні з місцевим органом виконавчої влади, викласти цьому органу свою думку по справі, оформлену у вигляді резолюції чи заяви їх статутних органів. Сторони можуть діяти через адвокатів, якщо характер розгляду не вимагає їх прямої участі.

Посадові особи місцевого органу виконавчої влади відсторонюються від дій у зв'язку з розглядом конкретної справи у випадках: коли вони є стороною чи зберігають правовідносини з однією із сторін, що може вплинути на їх права і обов'язки; коли учасники розгляду є родичами чи пов'язані усиновленням або удочерінням, а також опікою чи піклуванням; коли вони є учасниками чи експертами або були чи є представниками однієї із сторін; коли проти них розпочато офіційне розслідування чи дисциплінарне провадження; коли одна із сторін є їх керівником. Причини відсторонення посадових осіб від дій зберігає свою законність і після припинення їх шлюбу, усиновлення чи удочеріння, піклування чи опіки.

Для державного службовця необхідно встановити обмеження на участь у вирішенні власної справи. Посадова особа, яка брала участь у прийнятті рішення у нижчій інстанції, не може приймати участь у розгляді, що здійснюється вищою інстанцією. Аналогічний порядок існує для посадових осіб, котрі давали свідчення чи виступали експертом у справі. У процедурі не може брати участь посадова особа, від якої не можна очікувати об'єктивної оцінки обставин справи. Державний службовець повинен доповісти керівнику місцевого органу виконавчої влади про будь-які існуючі причини для усунення його від розгляду справи. Причини відсторонення також можуть повідомлятись заявнику.

Безпосередній керівник посадової особи на прохання останнього, за зверненням сторони чи за посадою відстороняє посадову особу від розгляду, коли вище названі обставини можуть викликати сумніви в об'єктивності посадової особи. Відсторонені посадові особи здійснюють тільки дії, які є негайними у зв'язку з інтересами суспільства чи суттєвими інтересами сторін, тобто такі, не прийняття яких може викликати затримку, що тягне за собою можливі неминучі збитки чи загрозу.

Сторона, яка бажає брати безпосередню участь під час процедури, може зобов'язуватись місцевим органом виконавчої влади бути присутньою у цьому органі чи в призначеному місці розгляду. Уповноважена посадова особа визначає день такого слухання чи призначає його крайній строк. Сторона не може примушуватись бути присутньою у ході процедури, призначеній у зв'язку з поданням звернення.