Политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (1991-2011)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (1991 -2011 гг.)

Оглавление

безнадзорность несовершеннолетний государственный

Введение

Глава 1. Масштабы и динамика развития безнадзорности в РФ (1991 - 2000 гг.)

1.1 Социальный портрет беспризорника

1.2 Динамика развития безнадзорности несовершеннолетних в современной России (1991 - 2011г.)

1.3 Политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (1991 - 2000 гг.)

Глава 2. Современная политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (2001 - 2011гг.)

2.1 Факторы формирования и этапы становления основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении безнадзорности несовершеннолетних периода

2.2 Основные направления, формы и методы политики РФ в отношении несовершеннолетних безнадзорных (2001-2011гг.)

2.3 Характеристика государственных учреждений Российской Федерации, создаваемые для решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних в период 1991-2011 гг.

Заключение

Библиография

Введение

Актуальность. Государственная политика в отношении беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних детей является одной из важнейших частей внутренней политики государства. Проблема детской беспризорности всегда имела непроходящее значение для России, особенно, начиная с 90-х годов прошлого века, когда она исключительно обострилась. Сегодня Россия переживает уже третью волну беспризорности и безнадзорности, после гражданской и отечественной войн. Границы и масштабы этого социального явления определить весьма трудно, поскольку нет точных статистических данных. Вместе с тем, оно имеет свою специфику, влияет практически на все социальные институты общества, которые, в свою очередь, участвуют в воспитании, обучении, реабилитации и подготовке к самостоятельной жизни детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, охране детства, защите прав детей и подростков.

На всем протяжении Российской истории призрение детей-сирот было неотъемлемой частью государственной социальной политики, которая является одной из важнейших частей внутренней политики государства. Она строилась таким образом, чтобы минимизировать такое явление, как беспризорность несовершеннолетних.

Главной целью государственной политики по улучшению положений детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации было обеспечение социализации детей, их реабилитации (социальной и психологической), и успешной интеграции в общество.

Государственную политику в отношении беспризорных несовершеннолетних можно разделить на три основных этапа: дореволюционный, советский и постсоветской России. На каждом историческом этапе развития общества государством предпринимались меры по сокращению числа беспризорных и безнадзорных детей.

Эти явления негативно сказались на всем обществе в целом, особенно на детях. Поэтому данный исторический период важен для исследования тем, что повышается роль государства в преодолении такого социального явления, как беспризорность и безнадзорность несовершеннолетних. В частности, был принят ряд федеральных и региональных законов, нормативно-правовых актов направленных на искоренение этого негативного явления. В принимаемых законах стали учитываться международные нормы. Была ратифицирована "Конвенция о правах ребенка". На основе мировой практики стали разрабатываться ежегодные доклады о положении детей и подростков в России, стали публиковаться статистические данные о положении детей в Российской Федерации. Начинает активизироваться научно-исследовательская работа в области защиты прав детей.

Стоит отметить, что актуальность темы исследования также обуславливается необходимостью разработки предложений с целью повышения эффективности государственной политики в отношении беспризорных, безнадзорных и детей-сирот на современном этапе развития общества на основе научного анализа исторического опыта, отражения и извлечения уроков в интересах социального развития общества. Это связано, также с тем, что число безнадзорных и беспризорных детей в России по разным источникам колеблется от 2,5 до 5 млн. человек. Из них от 12% до 15% не умеют читать и писать, каждый пятый пробовал наркотики. Безнадзорные и беспризорные переходят на более высокую "качественную ступень своего развития", выступая питательной средой для преступных сообществ. Растет число несовершеннолетних лиц, привлеченных к уголовной ответственности за совершение преступлений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, что естественно негативно сказывается на их здоровье, психологическом и социальном развитии. По данным Генеральной Прокуратуры РФ 95% беспризорных -- это «социальные сироты», т.е. дети живых родителей.М.В. Гордеева. Государственная политика в сфере профилактики детской беспризорности и безнадзорности // Аналитический вестник №14 (207), 2010 г.

Исследуемый период представляет особый научный интерес, так как содержит весь спектр развития позитивных и негативных тенденций в области политики государства по отношению беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних.

Степень изученности темы. Историографический анализ позволяет оценить степень интереса к исследуемой проблеме в исторической науке, выявить основные положения, тенденции, позитивные и негативные стороны накопленного опыта, определить направления углубленного изучения темы.

В историографии проблемы, на наш взгляд, можно выделить несколько направлений, в изучении которых наметились определенные успехи. Так, разностороннюю разработку получили общие вопросы детства. Прежде всего, следует отметить работы С.Н. Щегловой «Социология Детства» Щеглова С.Н. Социология детства. - М.: Институт Молодежи, 1996 г. и «Детство: методы исследования». Щеглова С.Н. Детство: методы исследования. … - М.: Социум, 2001 г. Автор рассматривает статус детства, его продолжительность, специфику социализации детей в разные исторические эпохи и процесс формирования современного представления о детстве как социокультурной целостности, обосновывает актуальность исследования детской субкультуры как особого фактора формирования личности в современном обществе. Главный акцентом в работе Е. М. Рыбинского «Детство как социальный феномен» стало методологическое исследование понятий «ребенок», «дети», «детство», раскрываются аспекты научной характеристики социального феномена детства, обосновывается комплексный подход к исследованию проблем детства. Рыбинский Е. М. Детство как социальный феномен. - М., 1998 г. На основе анализа материалов СМИ автором представлена динамика изменения отношения общества, государства к детям в последнее десятилетие двадцатого столетия.

Знакомство с научными изданиями свидетельствует о том, что сложившиеся неблагоприятные условия жизни детей инициировали усиление научной разработки проблем детства. Обращает на себя внимание то, что в 1990-е гг. наметилось продвижение в осмыслении теории детства, для чего созданы специализированные научные организации (например, НИИ детства Российского детского фонда). Дети в приемной семье: Советы начинающим родителям-воспитателям. -- М.: Дом, -- (Проблемы детства: наука и практика). 1993.

Историография свидетельствует и о том, что исследователями немало сделано в плане современной разработки научной проблемы детства. Вместе с тем негативное состояние жизнедеятельности детей стимулирует необходимость усиления внимания ученых к этой проблеме. Существенное место в историографии занимают исследования и обобщения социальной политики и практики советского этапа отечественной истории. Эти работы позволяют сравнивать становление социальной политики в 1990-е гг. в РФ.

В СССР социальная политика была направлена на решение кардинальных вопросов жизнедеятельности всех граждан. Ученые отмечают патерналистский характер социальной политики советского государства. Заславская Т. И., Рывкина Р. В. Социология экономической жизни. Новосибирск, 1991. Разд. 3.

Многие социальные услуги граждане получали бесплатно и без отношения к их социальной принадлежности. При этом средства на социальные нужды выделялись из общественных фондов потребления, которые формировали все граждане страны своим трудом. Особенностью историографии, посвященной вопросам социальной политики советского государства, является то, что исследования ученых базируются на широких данных государственной статистики по социальным вопросам.

В изучении государственной политики в отношении детей определяющее место имеет уровень социальной защиты их жизнедеятельности. По этой проблеме создана обширная литература, посвященная как разработке проблемы в стратегическом плане, так и решению вопросов социальной защиты и помощи на конкретном этапе исследуемого периода. Ученые и политики вскрывают причины обвального падения жизненного уровня большинства семей. Дорохова Т.С. Развитие социальной педагогики в России в 60-е годы XX века: Дисс. канд. пед. наук. Екатеринбург, 1998. Они единодушны в том, что на государственном уровне до сих пор нет четкости в решении вопроса об адресности социальной поддержки наиболее нуждающихся семьей.

В ряде работ таких исследователей, как: В.Г. Кобелева и Т.Д. Тетерина, Г.И. Камаева и Т.С. ПоздняковаНелидов А. Л., Щелина Т. Т. Психологическое обеспечение воспитанников детского дома // Вестник психосоциальной и корреляционно -- реабилитационной работы. 2003. - № 2. - С. 31 - 39. - рассматривались вопросы государственной политики, проводимой в период с 1706 г. по 1914 г., которая была направлена на создание первых государственных учреждений для детей-сирот, их финансирование, регулировались вопросы патронатного воспитания детей-сирот в семьях крестьян. Ф.Одоевский и Д.Балуев разработали Положение о детских приютах.

В советское время осуществлялась специальная политика в этой сфере, которая выступала частью общей государственной политики как "деятельности партии и государства по управлению развитием социальной сферы общества, направленной на подъем трудовой и общественно-политической активности масс, удовлетворение их интересов и потребностей".

Среди наиболее ценных, на наш взгляд, авторских работ по проблеме беспризорности и безнадзорности следует отметить труды Г.Г Герасимовой, С.Г Федорова, С.С. Маслова, Ю.М. Стеклова, Н. Семенова, Н.В. Рябининой включающие анализ мер борьбы с детской беспризорностью и безнадзорностью и характеристику новых видов учреждений в советский период. Проблемы детской безнадзорности и беспризорности в Российской Федерации: социально-политические последствия и современные технологии решения/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2003. -№ 14 (207) Важно отметить, что охрана материнства и младенчества были приоритетным направлением в государственной политике советской власти. Общие принципы государственной политики советской власти по защите детства, а также такие ее направления, как: поддержка семьи с целым формирования благоприятных условий для защиты детства, охрана здоровья, образование и воспитание детей, развитие государственной системы поддержки детей, находящихся в особо сложных условиях нашли отражение в научном труде В.Ю. Красновой. Краснова В.Э. Политика российского государства по защите детства: организационно-политические и институционально-правовые аспекты // М., 2004 г.

В современной историографии политика государства как предмет исследования показан в трудах А.К. Уледова, Т.Н. Заславской, Ф.Г. Зиятдиновой Слуцкий Е.Г. Беспризорность в России: вновь грозная реальность //Социс, 1998. №3.. Такие наиболее существенные для понимания содержания государственной политики проблемы, как уровень жизни, образ жизни и качество жизни исследовалось В.И. Жуковым. В. И. Жуков Российские преобразования: социология, экономика, политика. 1985--2001 годы // М, 2002 г.

Разработка системы мер по повышению эффективности государственной политики на современном этапе является темой исследований Г.В. Осипова и В.И. Жукова Кривоносов А.Н. Исторический опыт борьбы с беспризорностью // Государство и право, 2003. №7.. Авторы подчеркивают, что на первоначальном этапе перехода на рыночные отношения со стороны государства предпринимались шаги по поддержанию минимального прожиточного уровня детей, однако, эти меры в силу постоянной инфляции, обвального роста цен, прежде всего на питание и медикаменты, не были эффективными.

Е.Б. Бреева проводит анализ методов исследования детей, определяет основные факторы, влияющее на результативность социальной политики в отношении детей, формы и способы ее успешной реализации. Бреева Е.Б. Дети в современном обществе / Е.Б. Бреева; Рос. акад. наук, Ин-т социально-экономических проблемна родонаселения. - М.: Эдиториал УРСС, 1999.- 212 с.

В 1990 гг. происходит становление системы социальных служб для детей и подростков. В литературе осмысливается структура таких служб, направленность и результаты их деятельности.

Кризисное состояние общества и положения детей потребовали от государства принятия действенных мер по защите прав детей. Однако на практике права детей ущемлялись, особенно в ходе приватизации жилья, когда дети практически оставались на улице, теряя право на жилье. В средствах массовой информации эта проблема активно обсуждалась, но, долгое время не имела законодательного решения. В литературе отражено участие научной общественности в разработке российского законодательства о защите прав детей. Само обсуждение этой проблемы выявило многоаспектность прав ребенка, которые должны соблюдаться в интересах общества и нации.

Ученые В.Д. Ермакова, С.Н. Щеглова, Е.М. Рыбинский, Г.С. Еськова, изучают проблему реализации прав детей, уделяя особое внимание эволюции конституционного права детей на бесплатное общее и начальное профессиональное образование. Так, например, С.Н. Щеглова исследовала историю становления понятий «права детей» в России в разные исторические периоды и «права детей» в семье. Дармодехин С.В. Безнадзорность детей в России // Педагогика, 2001. № 5. С. 4. Автор отмечает, что эти категории всегда понимались по-разному, в соответствии с целями и задачами семьи и государства, исторической эпохи, но прерогатива становления и развития данных категорий всегда была у государства.

Правовому положению ребенка в семье на всех этапах исторического развития России, роли закона в становлении его личности посвящена работа A.M. Нечаевой «Россия и ее дети (ребенок, закон, государства)». Нечаева A.M. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). - М., 2000. В книге содержатся сведения о положении детей в обществе, зафиксированные исторических источниках. Автор последовательно проводит линию: ребенок, закон, государство, рассматривая каждую из ее составляющих не в изолированном виде, а в тесной связи и взаимозависимости. Освещая положение детей в современной России, исследователь широко использует официальные данные государственной статистики, проводит глубокий анализ семейного законодательства. Тем не менее, данную работу нельзя назвать сугубо научным монографическим исследованием. A.M. Нечаевой не всегда удается оставаться беспристрастной, уйти от яркой эмоциональной окрашенности при анализе сложнейших процессов, затрагивающих жизнь каждого ребенка.

Проблемы защиты прав детей в Российской Федерации стали темой целого ряда научно-практических конференций, материалы которых являются составной частью современной историографии проблемы.

Одним из направлений современной историографии являются вопросы образования и воспитания. В работах исследователей образование рассматривается как составная часть социальной сферы, следовательно, и социальной политики. Ученые большое внимание уделяют вопросам воспитания, прежде всего в общеобразовательной школе. Они отмечают, что после смены общественно-политической парадигмы школа фактически отделила воспитание от образования. В научной литературе обсуждаются новые концепции и модели воспитания в современных условиях политического многообразия, других атрибутов гражданского демократического общества. На резком снижении воспитательного потенциала общества сказалось значительное сокращение возможностей внешкольных учреждений, организованного досуга детей и подростков. Ученые едины во мнении о том, что на современном этапе существенно возросла воспитательная роль семьи.

Большое внимание научная общественность обращает на развитие общеобразовательной системы. Произошли глубокие изменения в гуманитарных отраслях знаний. Это просматривается в преподнесении учащимся отечественной истории, в появлении альтернативных учебников. Широкий резонанс в обществе получило обсуждение проектов общеобразовательных стандартов, практика открытия негосударственных образовательных учреждений. Обращается внимание на роль школьного коллектива в формировании детей и подростков, на негативное влияние резкого материального расслоения среди учащихся, падения престижа профессии педагога, воспитателя. Авторы ряда работ обращаются к вопросам взаимоотношения обучающего и обучаемого Рябухин С.Н. Детская безнадзорность и преступность несовершеннолетних как следствие социально-экономической трансформации российского общества // Право и образование. 2002. - № 1. - С. 13.

Отмечая особенности современного периода в жизни общества со всеми его институтами, ученые все больше обращаются к историческому опыту образовательной и воспитательной системы, в т.ч. советской и земских школ дореволюционной России. История российского образования получает более полную научную разработку.

В 1990-е гг. катастрофических масштабов достигла детская беспризорность и безнадзорность, «социальное сиротство». В педагогической, психологической, юридической, социологический и исторической литературе рассматриваются эти явления, которые по социальной опасности достигли уровня 1920-х гг. Наиболее интересны и значимы в этой области исследования И.Ф. Дементьевой Деменьтьева И .Ф. Социальная адаптация детей-сирот: проблемы и перспективы в условиях рынка // Социологические исследования. 1992. - № 10. - С. 62 - 70. «Социальное сиротство: генезис и профилактика», Г.А. Кудрявцевой, Ф.А. Мустаевой, Г.В. Орловой «Проблемы безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних в современной России» Кудрявцев В.Н. Социологические проблемы исследования антиобщественного поведения // Социологические исследования. 1974. - № 1. -С. 51 -59; Орлова Ю. Р. Виктимологический аспект безнадзорности несовершеннолетних // Закон и право. 2003. - № 4. - С. 39 - 41. . Указанные авторы представили портрет современного ребенка-беспризорника, проанализировали причины данного явления. Пути решения этих проблем рассмотрели в своих работах Л.И. Смагина «Сиротство как социальная проблема», В.К. Зарецкий, М.О. Дубровская, В.И. Ослон, А.Б. Холмогорова «Пути решения сиротства в России». Дети-сироты: выявление и устройство (основные тенденции) // Вестник образования. 2005. №16 . С. 5. Авторы отмечают, что к началу исследуемого периода был утрачен опыт деятельности государства по социальной заботе об этой категории детей. Систему детских домов, интернатов дополнили детские и подростковые приюты. Волна беспризорности и сиротства поставила вопросы о воспитательной работе в этих учреждениях, условиях жизни и формировании ребенка, реабилитации «детей улицы». Кривоносов А. Н. Исторический опыт борьбы с беспризорностью // Государство и право, 2003 В числе критических моментов отмечается проблема перехода воспитанников детских домов к самостоятельной жизни и отсутствие материальных возможностей для решения этих проблем. На наш взгляд, нельзя не согласиться с авторами, что основную деятельность нужно направить на устранения причин сиротства, а не ее последствия, необходимо приостановить неуклонную тенденцию к росту числа детей-сирот. Поэтому необходим многоаспектный анализ причин этого роста и разработка комплекса мероприятий, направленных на его торможение и, в конечном счете, на остановку.

Состояние современного общества потребовало от науки усиления внимания к вопросам девиантного поведения детей и подростков. В 1990-е гг. произошел всплеск детской и подростковой преступности. Ученые социологи, психологи, юристы, политологи, историки исследуют причины расширившейся преступности, криминогенности, наркотизации общества. Оценка и позиция каждого исследователя заслуживает внимания, хотя они часто противоречивы, неоднозначны, но все же большинство авторов видят их в материальном расслоении россиян. В то же время социологические исследования показывают, что в немалой мере совершают преступления дети обеспеченных родителей. Обращается внимание на то, что причины преступности следует рассматривать на общем фоне криминальной ситуации в стране. Коррупция и воровство выполняют стимулирующую роль в росте преступлений, правонарушений в подростковой среде. В этой ситуации возрастает потребность в профилактике правонарушений среди детей и подростков. В советском государстве этому уделялось достаточное внимание, но при смене общественно-политической строя система профилактики была разрушена. Как и во многих других вопросах, ученые усматривают противоречие и спонтанность перехода к новому общественному порядку. Отмечается то, что рыночная экономика имеет сопутствующие ей негативные стороны жизни, которые стимулируют преступность. Поэтому при переходе к рынку профилактическая деятельность должна была усиливаться, развиваться, модернизироваться, а не, наоборот, свертываться, ликвидироваться. Анализ российского законодательства показал, что в этой области федеральный закон был принят с существенным опозданием, тогда как резко возросла детская и подростковая преступность. Дети улиц. Растущая трагедия городов: Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. М., 2002. С. 54

Рассматривая социально-экономическую политику государства и анализируя ее эффективность и последствия, многие исследователи отмечают причинно-следственную связь между проводившейся в стране политикой и вырождением населения, что позволило квалифицировать ее как захватническую. В своей книги С.Ю. Глазьев «Геноцид», анализируя социальное положение населения России, определяет социальные язвы общества, раскрывает причины сложившейся ситуации и делает вывод о присвоении национального богатства правящей олигархией, определяя ее политику как геноцид, главной жертвой которого стали дети. Глазьев С.Ю., «Благосостояние и справедливость. Как победить бедность в богатой стране» Б.С.Г.-Пресс, 2003,

Анализ историографии проблемы позволяет сделать вывод об определенной фрагментарности проведенных исследований и необходимости дальнейшего комплексного углубленного изучения важного для страны вопроса. Недостаточная разработанность и практическая значимость изучения государственной политики в отношении беспризорных детей в Российской Федерации в 1991-2011 годы XX века предопределили выбор направления настоящего исследования.

Проблемы в области государственной политики в отношении беспризорных детей Российской Федерации в 90-е гг. XX веке были изучены недостаточно.

Объектом исследования является внутренняя политика Российской Федерации в период с 1991-2011 гг.

Предметом исследования - государственная политика в отношении несовершеннолетних безнадзорных в указанный период.

Цель исследования - раскрыть содержание государственной политики Российской Федерации в отношении устранения беспризорности несовершеннолетних в период становления и развития Российской Федерации 1991 - 2011 годы.

Задачи:

- раскрыть суть понятия «безнадзорные несовершеннолетние»;

- показать масштабы и динамику развития безнадзорности несовершеннолетних в современной России (1991 - 2011г.)

- определить факторы формирования и этапы становления основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении безнадзорности несовершеннолетних.

- выявить цели и методы политического регулирования в отношении безнадзорности несовершеннолетних в период 1991-2011 гг.

- дать характеристику государственным учреждениям Российской Федерации, создаваемых для решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних в период 1991-2011 гг.

Хронологические рамки: нижняя граница 1991 год связана с началом становления нового российского государства и разрастающимся социально-экономическим кризисом, который одним из своих последствий имеет колоссальный рост числа безнадзорных несовершеннолетних. Новое государство было вынуждено заниматься этой проблемой на государственном уровне.

Верхней границей диссертационного исследования - 2011 год - связана с изменением направления государственной политики и деятельности государственных учреждений Российской Федерации что позволяет проследить процесс в динамике.

Территориальные рамки: территория Российской Федерации.

Методологической основой исследования системный подход, позволяющий дать целостную оценку внутренней политики Российской Федерации в период с 1991-2011 гг. по отношению к беспризорным детям. В рамках системного подхода дается содержательная характеристика таких базовых понятий как «безнадзорность детей», «динамика развития безнадзорности несовершеннолетних», «государственная политика».

Безнадзорность несовершеннолетних в современной России оценивается как показатели состояния национальной безопасности России. Безнадзорные несовершеннолетние как социальное явление содержит в себе очевидную угрозу нормальному развитию государства. Термин «безнадзорность несовершеннолетних» по отношению к социально - политическим процессам, происходящим в Российской Федерации, используется в следующей интерпретации - несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, - лицо в возрасте до 18 лет, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия. Жилкина Т.В. Социальные проблемы несовершеннолетних: обзор регионального законодательства // Аналитический вестник Государственной Думы Российской Федерации. - 2002. - №20. - С. 32-43.

В свою очередь социально-экономическая политика стала причинно-следственной связью динамики развития безнадзорности несовершеннолетних в современной России (1991-2011 г.). Теоретической основой диссертационного исследования стали работы ученых и практиков в области истории, политологии, психологии, педагогики, социологии, медицины и психиатрии, материалы научных и практических конференций по различным аспектам исследуемой проблемы. Методологической базой исследования выступает совокупность приемов и способов познания данного явления общественной жизни, к числу которых относятся: логико-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный, интервьюирование, анкетирование, анализ документов и статистических материалов.

Термин «безнадзорность» (а не «беспризорность») стал фигурировать повсюду, когда речь шла о детской преступности и ее причинах. Словосочетание «безнадзорность и правонарушения несовершеннолетних» становилось все более привычным. Тем более, что оно получило признание в правовых актах, юридической и некоторой другой официальной литературе. .Мельникова, Э.Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса / Э.Б.Мельникова. - М.: Дело, 2001. - 272 с.

Государственная политика оценивается в качестве системы мер, направленных на формирование демократических механизмов разрешения проблем безнадзорности несовершеннолетних. (В методологию)Первое наиболее полное и точное определение этому феномену можно найти в известном «красном граните»- Большой Советской Энциклопедии, изданной в 1930 году. «Беспризорность, беспризорное детство, - пишет автор статьи, - тяжелое общественное бедствие, чрезвычайно распространенное как на Западе, так и у нас. Беспризорные - это несовершеннолетние, лишенные педагогического надзора и попечения и живущие в условиях, вредно действующих на их общественные проявления и здоровье». Говоров К. «Беспризорность в России: как после Гражданской войны», 2010 г. Источник news.km

Понятие беспризорности отличается от понятия безнадзорности. В Федеральном законе от 25 июня 1999 года «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» даны следующие определения.

Безнадзорный - это несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и/или содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 (в ред. от 22 апреля 2005 г.) // Правовая система «Консультант плюс».

Беспризорный - это безнадзорный, не имеющий места жительства и/или места пребывания.

Несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, - лицо в возрасте до 18 лет, которое вследствие безнадзорности или беспризорности находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья либо не отвечающей требованиям к его воспитанию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия .

По определению, закрепленному в Конституции европейской сети по работе с уличными детьми (ENSCW), уличные дети (беспризорники) -- это дети, подростки в возрасте до 18 лет, которые, не имея или даже имея семью, значительную часть времени проводят на улице, «живут» на улице, и на образ жизни которых улица оказывает основополагающее влияние .

Кризисное состояние общества и положения детей потребовали от государства принятия действенных мер по защите прав детей.

Источниковая база. Для решения обозначенных задач рассматривался широкий круг источников, которые подразделяются на следующие группы: 1) федеральные и региональные нормативно - правовые акты, определяющие направления политики Российской Федерации в отношении безнадзорности несовершеннолетних регулирующих деятельность государственных учреждений, создаваемых для решения проблемы беспризорности детей в период 1991-2011 гг.; 2) делопроизводственные материалы деятельность государственных учреждений, создаваемых для решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних в период 1991-2011 гг.; 3) материалы центральной, региональной периодической печати; 4) статистические данные; архивные документы.

Ключевым источником выступают нормативные акты. Определяющие формальные аспекты содержания и направления политики Российской Федерации в отношении беспризорных детей. Системным нормативно - правовым актом, заложившим основы государственной политики стал Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (по состоянию на ноябрь 2009 г.). Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 (в ред. от 22 апреля 2005 г.) // Правовая система «Консультант плюс»; Президентская федеральная целевая программа «Дети России» на 2003-2006 годы (с изменениями на 30 декабря 2005 года)

Проблема организации профилактики и мер, направленных на искоренение безнадзорности несовершеннолетних в России получило системное исследование нормативно-правовые акты, направленные на улучшение положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Конституция РФ принятая 12.12.93 г.;

Семейный Кодекс РФ от 29.12.95 г.;

Гражданский Кодекс РФ;

Указ Президента Российской Федерации (от 01.06.92г. №543 «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы»;

Указ Президента Российской Федерации от 06.09.93 г. №1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав»;

Указ Президента Российской Федерации от 18.08.94 г. №1696 «О президентской программе «Дети России»»;

Указ Президента Российской Федерации от 14.09.95 г. «Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 г. («Национального плана действий в интересах детей»; от 14.05.96 г. №718 «Об основных направлениях государственной семейной политики!»);

Федеральные законы (от 18.09.96 г. №1367 «О федеральных целевых программах «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и «Развитие социального обслуживания семьи и детей" на 1997-1998 г.»;

Указ Президента Российской Федерации от 24.06.98 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»);

Постановления Правительства Российской Федерации (от 21.08.92 г. №610 «О неотложных мерах по улучшению положения детей в Российской Федерации»; от 13.01.96 г. «О плане действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 1995-1997 гг.»).

Положения, утвержденные Постановлениями Правительства Российской Федерации, регламентирующие деятельность специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной защите. Досье на проект федерального закона N 38948-3 «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон РФ «О судебной системе в Российской Федерации» (в части создания ювенальных судов) (внесен депутатами ГД В.И.Зоркальцевым, Е.Ф.Лаховой, Г.Н.Махачевым, Е.Б.Мизулиной, А.В.Чекисом, А.В.Чуевым, Т.В.Ярыгиной) // СПС «Гарант-Максимум» от 13.09.03.

Официальные издания, подготовленные Госкомстатом Российской Федерации, а также ведомственных учреждений, по исследуемой тематике. Материалы газет и журналов такие, как «Омская правда», «Сибирская газета», «Отечественная история». Кроме того, периодическая печать позволит оценить результаты реализации положений действующего российского законодательства.

Научная новизна исследования заключается в том, что данном историческом исследовании раскрываются основные исследования направления политики Российской Федерации в отношении профилактики несовершеннолетних безнадзорных. Осуществлен комплексный анализ государственной социальной политики в отношении беспризорных, безнадзорных, детей-сирот в период с 1991-2011 гг.. Выявлены и систематизированы причины и факторы, порождающие данное социальное явление в российском обществе в целом. Проведен анализ законодательной базы защиты прав детей, нуждающихся в помощи государства, с позиции современной исторической науки.

Глава 1. Масштабы и динамика развития безнадзорности в РФ (1991 - 2000 гг.)

1.1 Социальный портрет беспризорника

Детская безнадзорность одна из наиболее значительных проблем, характеризующих неблагополучия в российском обществе. Сегодня, появилась значительная по масштабам категория детей и подростков, у которых уже атрофированы или разрушаются связи с семьей.

Семья - базисная основа формирования личности. Именно здесь начинается процесс индивидуального усвоения ребенком общественных норм и культурных ценностей, принятых обществом. Известно, что семья оказывает значительное влияние на ребенка, больше чем среда сверстников, средств массовой информации. Неслучайно в фольклоре всех цивилизованных стран популярные пословицы и поговорки о семье, смысл сводится к тому, что отсутствие семейного, домашнего воспитания не может быть компенсировано ни каким воспитанием. Лифанова М. К вопросу о роли семьи в формировании личности несовершеннолетнего правонарушителя // Уголовное право. 2001. - № 4. -С. 97 - 98.

Увы, российская семья как социальный институт переживает сегодня не лучшие времена, престиж семьи катастрофически падает. Незащищенная, не имеющая экономических и нравственных тылов семья - это одно из самых уязвимых мест нашего общества, его «ахиллесова пята». Сложившаяся ситуация приводит к тому, что растет число детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорные и беспризорные дети. Они входят в жизнь сломленными, озлобленными, одинокими. Поэтому, как правило, именно такие социально ущербные подростки склонны к безнадзорности.

Основными причинами, способствующими росту безнадзорности, являются проблемы экономического и социального характера: снижение уровня жизни, обострение социальных проблем в семье и обществе, увеличение числа беженцев и вынужденных переселенцев, безработных. Абрамова Е. Не отдавайте своих детей никому! // http://www.rg.ru. Сайт «Российской газеты».

Безнадзорные - это категория детей, которые до последнего времени прибывали в статусе «ничьих». Они продолжают жить под одной крышей с родителями, но связи их с семьей практически на грани разрушения. В таких семьях ребенок лишен внимания со стороны родителей. Отсутствие ухода, пренебрежение интересами и потребностями развивающейся личности ребенка, жестокое обращение создают реальную угрозу психологическому, физическому, нравственному развитию ребенка, постепенно связи с семьей прерываются окончательно и ребенок переходит в категорию безнадзорных, которые со временем не возвращаются в семью, выбирают для своих интересов улицу, плохо учатся. Вступают в преступный мир, что всегда угрожает их жизни и здоровью. Скрываясь от родительского притеснения, дети на улице подвержены постоянному риску, стать жертвой физического, психологического, сексуального насилия. Базаров А. Сирота Страны Советов // Родина. 2002. - № 3. - С. 82.

Потребность же заявить о себе как личности, желание достигнуть самоуважения и самоутверждения в окружающем социуме толкают ребенка на поиск общества, которое бы его по достоинству оценило, то есть на сближение с криминальной средой. Эта категория детей требует повышенного внимания и оказания экстренной помощи. Социальное и психологическое развитие таких детей деформировано. Для них характерны низкая степень социальной адаптации, искажение ценностной ориентации, мотивов поведения, что зачастую является основой для развития социального инфантилизма и иждивенчества. Волкова Н., Величко О. Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Законность. 2000. - № 7. - С. 2

Комплекс негативных качеств превышает предел возможностей ребенка, ведет к их психическому перенапряжению, срыву, суицидальным попыткам, которые сегодня распространены среди детей в возрасте от 5 до 19 лет. Наличие безнадзорных детей нельзя считать сугубо современным явлением. Они существовали и раньше, но наибольшее распространение безнадзорность получает в период социально-экономических изменений и кризисных обстановок в стране.

Статистических данных, которые позволили определить масштабы безнадзорности в нашей стране пока нет, и получить их трудно. По некоторым данным, сейчас в России 230 тыс. безнадзорных детей, причем их численность постоянно растет, в том числе в очень значительной степени из-за социально-экономической нестабильности. Пугачев В.П. Политология. - М.: ООО «Издательство АСТ», 2001. - С. 257.

Единственной достоверной величиной является численность подростков, доставленных в детские приемники распределители. В 1992 году число детей, доставленных в приемники-распределители составило 57.2 тыс., в том числе 11.8 тыс. оставшихся без попечения родителей, 32.4 тыс. самовольно ушедшие из семьи, 4.9 тыс. самовольно ушедших из детских домов и школ - интернатов, 0.7 тыс. ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений. Указ. Соч.- С.55.

Исследование, которое было проведено мною в приюте, подтвердили это дети из неблагополучных семей, из них около 40 %, жили в неполных семьях. Обследование детей, попавших в приемники-распределители, проведенное в ряде районов России дает основание составить социальный портрет современного беспризорника. Результаты исследования подтвердили, что 162.51 - это из неблагополучных семей. Из них 43.7% жили в неполных семьях, 31% - жили с бабушками и дедушками или с другими родственниками, так как родители лишены родительских прав. Лишь каждый 4-ый беспризорник жил в полной семье. Дети улицы. Растущая трагедия городов / Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. - М., 1990.- С. 12.

В основном родители безнадзорных детей имеют низкий образовательный уровень и невысокую профессиональную квалификацию. Выяснение причин безнадзорности показало следующую картину. Практически каждый третий убежал из-за жестокого с ним обращения. У детей, испытавших жестокое обращение со стороны членов своей семьи, возникает устойчивое чувство подавленности, вызванное сознанием, что они нежеланны и недостойны любви. Последствия семейной жестокости разнообразны, имеют психологический и поведенческий характер: агрессивность, тревожность, обеспокоенность, депрессию, низкое самочувствие, сексуальное криминальное поведение.

В особенно тяжелом положении оказываются дети, живущие в семье с отчимом. Часто они уходят из дома, чтобы выразить протест своей матери против появления отчима. Достаточно большую группу безнадзорных детей составляют дети из семей, где родители алкоголики, причем это не единственная причина, обычно ей сопутствуют конфликтные отношения с родителями, учителями, сверстниками.

Вместе с тем, ни один из опрошенных детей не отметил в качестве причины ухода из дома отсутствие любви к своим родителям и родственникам. Такая подсказка имелась, ей не воспользовались даже дети из семей алкоголиков, то есть для ухода из дома у основной массы детей были веские причины. Практически каждый ребенок дорожит своим домом и лишь, в крайнем случае, покидает его.

Около 10% убежавших детей - это любители попутешествовать, но даже они часто в качестве дополнительной причины выдвигали «плохие отношения с родителями». Лишь 5% беглецов покинули дома временно в поисках романтики и приключений. Волкова Н., Величко О. Профилактика безнадзорности и правонарушений совершеннолетних // Законность, 1997.-.№ 7.- С. 3. При обследовании, которое проводилось в России, установлено, что более 305 от общего числа бездомных детей (37.5%) составляют дети, убежавшие из детских домов, приютов, интернатов и т.п. Баязитов О. Без крыши над головой // Социальная защита. - 1995. - N 6. - С.23-26.

Основная причина, по которой дети убегают из детских домов, - стремление вернуться домой, ее отметили 87% из опрошенных, не смотря на то, что их там ждет тяжелая жизнь. 25% детей убежали из-за плохих отношений с родителями и жестокого обращения с ними. Беспризорники - это дети разного возраста, в данном обследовании наименьший возраст 5 лет. Самая значительная группа из них - дети в возрасте - 9-15 лет. На их долю приходится 58% от общей численности попавших в приют, дети в возрасте 6-8 лет составили 31.1% группы подростков, 15-17 лет -10.3%. Осинский И.И. Бездомные - социальное дно общества / Осинский И.И., Хабаева И.М., Балдаева И.Б. // Социол. исслед. - 19933. - N 1. - С.53-58.

Анализ полового состава безнадзорных детей показывали, что в нем преобладают мальчики, их доля = 78.6 %, девочки составляют 21.4%. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. С. 163; Пугачев В.П. Политология. - М.: ООО «Издательство АСТ», 2001. Большинство безнадзорных детей (почти 70%) - горожане, селяне составляют чуть более 30%. Очевидно, сельские жители менее разобщены, там, в большей мере, чем в городе, развита взаимопомощь. В дело неблагополучной семьи могут включаться соседи, способные помочь ребенку в решении его проблем и не допустить того, чтобы единственным выходом из создавшегося положения стало бегство. Арефьев А.Л. Беспризорные дети России// Социологические исследования, 2003. № 9. С 61-72;

Убежавший из дома беспризорник, от притеснения и жестокости родителей, подросток часто по-прежнему подвержен риску, стать жертвой насилия, ограбления, оскорбление. Так, по некоторым данным, от 20 до 40% детей переживают физическое насилие, около 8% - сексуальное. Дети улицы. Растущая трагедия городов / Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. - М., 1990. С. 12 - 15.

В полуролевом поведении безнадзорных отмечают две крайности. С одной стороны, половая распущенность, с другой - полное непонимание отношений между полами. Особенно тяжело приходится девочкам. Вероятность того, что убежавшая из дома девочка будет втянута окружающими в раннюю половую жизнь, очень велика, почти все ее воспитанницы в прошлом подвергались изнасилованиям. Судьба беспризорника трагична, его развитие деформировано. Безнадзорного ребенка отличают неразвитость эмоциональной сферы; задержка интеллектуального развития, неустойчивость внимания. У детей существует тенденция к пониженному самоуважению, их действия часто бывают, неадекватны ситуации. Беспризорники страдают из-за недостатка доверия, межличностные отношения затруднены, нарушается осознание самого себя как целостной личности. Подростковый возраст характеризуется тем, что в это время происходит интенсивное интеллектуальное развитие подростка, индивидуализация и самореализация личности. Эти процессы могут протекать успешно лишь в тесном контакте родителей и детей, однако этот контакт у безнадзорного ребенка частично отсутствует, он чувствует себя нелюбимым, отвергнутым, одиноким. Без участия и поддержки семьи личностное и социальное развитие детей задерживается, что заранее предполагает трудности их взрослого существования. Никаких перспектив личного и социального характера перед ними не открывается.

Безнадзорные дети обычно плохо учатся. Они плохо читают, не умеют считать. Почти 50% из опрошенных при обследовании детей ответили, что учиться им не интересно. Дети улицы. Растущая трагедия городов / Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. - М., 1990. С. 12 - 15; 34. Здоровье беспризорников расшатано. Среди наиболее частых заболеваний - энурез, невротическое развитие или задержки нервно-психологического развития (вплоть до олигофрении в стадии дебильности); пограничные психические расстройства; поражение бронхолегочной системы, у многих большой стаж курения, наркомании; аномалии развития и заболевания мочеотделительной системы; нарушения опорно-двигательного аппарата; аллергические заболевания (астматические бронхиты риниты, аллергодерматиты). Причем все болезни в основном имеют запущенную или хроническую форму. Часть безнадзорных детей - носители и распространители опасных инфекционных заболеваний. Педикулез, венерические заболевания - обычное для них явление.

Попадая в приют, безнадзорные дети, естественно, не сразу адаптируются к новой социальной среде, требуется немало усилий, чтобы состоялось их социальное возрождение.

Статистика подтверждает, что помещение детей в социальные учреждения снижает число правонарушений среди подростков. Однако, в настоящее время, после принятия ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» необходимо подготовиться ко второму всплеску роста числа безнадзорных детей. Он связан с прекращением приема безнадзорных в ЦВИНПы органов внутренних дел. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 (в ред. от 22 апреля 2005 г.) // Правовая система «Консультант плюс». Ведь введение закона предусматривает содержание в таких учреждениях только детей, совершивших правонарушения. В этой связи, на мой взгляд, необходимо обратить внимание на категорию безнадзорных детей.

Важно, чтобы в подростковом возрасте, когда еще можно что-то исправить, ребенок - беспризорник имел возможность пообщаться со специалистом, способным выслушать его и помочь разрешить возникшие проблемы. Важно, чтобы в подростковом возрасте, когда еще можно что-то исправить, ребенок - беспризорник имел возможность пообщаться со специалистом, способным выслушать его и помочь разрешить возникшие проблемы.

Российская Федерация - это социальное государство. Его политика направлена на создание условий, которые обеспечивали бы достойную жизнь и свободное развитие человека; под государственной защитой находится человек, его права и свободы. Дети - это будущее государства, и забота о формировании их личности должна быть главной целью всего общества. Это относится к России, где реально принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина не воплощается, и большинство норм права приобретают декларативный характер.

Рост бродяжничества и беспризорности неразрывно связан с социально-экономическим кризисом 90-х гг. прошлого века. Данные статистики, уголовная хроника и обыденная жизнь наглядно свидетельствуют, что бродяжничество и беспризорность имеют социальные причины и детерминанты профилактики. Среди проблем, характеризующих неблагополучие российского общества, одна из наиболее острых - детское бродяжничество и беспризорность. Основные причины, способствующие росту бродяжничества и беспризорности несовершеннолетних, - социально-экономическая трансформация общества, изменения привычного уклада жизни и нравственно-ценностных ориентаций населения, ослабление воспитательных возможностей семьи и школы. Состояние преступности в России за январь -- декабрь 2004 г. В 3Т.- М., 2005.-Т.1.. Судебная и иная практика.-С.176

Мощным фактором детского бродяжничества становится нарушение прав детей в области образования, оздоровления, получения профессии и жилья, неоперативное решение органами опеки и попечительства вопросов жизнеустройства и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.

1.2 Динамика развития безнадзорности несовершеннолетних в современной России (1991 - 2011г.)

В РФ сложилась тревожная ситуация: дети из числа беспризорных все более активно вовлекаются в занятие проституцией, секс-бизнес, используются в съемках порно- фильмов. Получили распространение общественно опасные деяния, связанные с использованием беспризорных детей в мероприятиях, которые могут причинить существенный вред их психическому, духовному и нравственному развитию. Многие из таких мероприятий имеют непристойный или откровенно сексуальный характер, нарушают духовно-нравственные нормы общества. Проблема беспризорных детей с особой остротой возникала в различные периоды российской истории, в первую очередь, в годы бедствий, связанных с войной, голодом, эпидемиями и другими тяжелыми общественными потрясениями. Одной из важных причин беспризорности являлось и является разрушение семейного быта и естественного уклада жизни. В подобных условиях бездомный ребенок рано включается в уличную борьбу за выживание при отсутствии воспитательной помощи взрослых и нормальной детской среды. У такого ребенка меняется и психология, поэтому беспризорные дети нуждаются в особом воспитательном подходе. Наша страна много раз испытывала своеобразные пики беспризорности: в промежуток между первой мировой и гражданской войнами, после голода и эпидемий 1930-х гг., в годы Великой Отечественной войны. Адлер А. Беспризорные дети. М., Просвещение,1997. -С. 135.