Политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (1991-2011)

Бывшим Министерством труда и социального развития РФ (в 2002 г.) отмечена нехватка почти в 2 раза учреждений и организаций подобного профиля. Здесь на помощь приходят общественные и частные организации; но, как отмечается специалистами, - «нужно проявлять большую избирательность в отношении подобных учреждений». Прежде всего государство должно лицензировать их деятельность, координировать и методически обеспечивать их работу. На проблему повышения численности детей, посещающих учреждения дополнительного образования, государство уже обратило внимание. В Программе среднесрочного социально-экономического развития РФ на 2004 - 2006 гг., в разделе «Образование», конкретно представлена эта задача, причем основной акцент при этом делается на деятельность органов местного самоуправления. Новости Общероссийского Союза Общественных объединений «Гражданское общество -- детям России» // http://www. narod. ru. Сайт Общероссийского Союза Общественных объединений «Гражданское общество- детям России».

Специалисты отмечают существование проблемы мотивации детей к социально-значимой деятельности. Именно эмоциональное благополучие, чувство защищенности, возможность проявления собственных инициатив в кругу единомышленников, друзей и партнеров, возможность общественного признания, морального и материального вознаграждения за свой труд - вот то, что сможет привлечь современных подростков к социально-значимой деятельности, в том числе - привести детей в ориентированные на них учреждения и организации. Любому подростку свойственно стремиться быть в компании, коллективе, но, к сожалению, для каждого десятого ребенка такой коллектив могут составить «дети улицы».

Наряду с ограниченной возможностью для многих детей посещать досуговые учреждения, существует и другая проблема. Это неконкурентоспособность подростков и молодежи на рынке труда. Статистика показывает, что последнее время число детей 14-15 лет, покинувших образовательные учреждения, возросло. Несомненно, это дети, имеющие трудности в обучении, поведении, дети из малообеспеченных семей, а также дети из асоциальных семей. По данным МВД, каждый четвертый ребенок, совершивший преступление, нигде не учится и не работает.

Ряд исследователей и практиков (Г.Н. Карелова, А.Н. Кривоносов, Б. Гусев и др.) сетуют на то, что школа практически утратила, свою, когда-то основную, социализирующую роль. По сути, реформы привели к тому, что школа стала только учить и перестала воспитывать. Практически утрачены связи школы с семьей, бывшие когда-то эффективным механизмом выявления и предотвращения детской безнадзорности и беспризорности. Балкин Ж.К., Как мы боремся с беспризорностью. // Итоги, 2007 г., №6.

Специалисты, особенно практики, все чаще упоминают еще об одной проблеме - трудностях в реабилитационной работе с детьми. В основном, это острая нехватка реабилитационных учреждений для детей и подростков. Для преодоления сложившейся ситуации было принято решение переориентировать (реорганизовать) ряд детских учреждений (в основном, социальных приютов) в социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних. Однако, как отмечает Б.Гусев «этого не хватило бы для того, чтобы удовлетворить социальные потребности даже половины детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» Беляева Л.И. Материалы конференции «Подросток и закон». Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса). - М.: Юристъ, 2008. С. 3.

Еще одним перспективным механизмом работы с детьми, хотя и находящимся в стадии эксперимента с участием десяти регионов России, является банк данных социально-неблагополучных семей. Основной целью банка данных признается создание объективной картины распространения детей, находящихся в социально опасном положении. Это позволит провести мониторинг и на его основе планировать распределение финансовых средств и правильно развивать сеть учреждений.

Наконец, существует еще одна проблема, тормозящая эффективность всей проводимой работы. Снеговский В.Я. определил ее не иначе, как «межведомственная разобщенность». Действительно, государственных структур, ответственных за решение проблем детства и молодежи, непозволительно много для страны с таким «скромным» бюджетом. Дармодехин С.В. Безнадзорность детей в России // Педагогика, 2007. №5 Отсюда несогласованность, а зачастую и дублирование действий, и хуже того - недосмотр. А ведь это ребенок, который, через сравнительно небольшое время станет полноправным гражданином, нацеленным на активность, труд и творчество, повышающим конкурентоспособность российского общества и, соответственно, российского государства. Теленков С. С. Опыт борьбы с беспризорностью и безнадзорностью в Бразилии // Состояние и перспективы развития правового государства в РФ: Материалы всероссийской науч. -- практ. конф. Челябинск, 2001. - С. 233 -234.

Таким образом, детская беспризорность является одной из наболевших проблем, с которыми столкнулось государство и общество в последнее время. В минувшее десятилетие борьба с этим явлением стала приоритетной задачей, поставленной и решаемой на всех возможных уровнях. Надо отдать должное проведенной работе: как отмечает статистика, беспризорность перестала носить стихийный и массовый характер. Но это вовсе не означает, что проблему удалось решить. Сегодня перед государством и обществом поставлены новые задачи, без комплексного решения которых проблему детской беспризорности преодолеть не удастся. Поэтому совершенно ясно, что основная работа по искоренению этого явления еще впереди.

2.2 Характеристика государственных учреждений Российской Федерации, создаваемые для решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних в период 1991-2011 гг

Особое значение имеет реализуемая с 1997 г. Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», нацеленная на формирование основ комплексного решения указанных проблем. Последние три года программа финансировалась в полном объеме, и за 2002 г. он составил 239, 2 млн. рублей. Ее реализация позволила довести число специализированных учреждений для несовершеннолетних в Российской Федерации к концу 2002 г. до 850. Арефьев А.Л. Беспризорные дети России// Социологические исследования, 2003. № 9. С 61-72;

Правительством Российской Федерации принято Постановление от 13 марта 2002 г. N 154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год», в котором определены органы и учреждения системы профилактики безнадзорности, сформированы направления их деятельности и указаны основные задачи. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. С. 630. Между тем, к этому закону есть немало вопросов, в его правоприменении имеются серьезные трудности. Дело в том, что основная тяжесть работы в законе возложена на социального работника, т.е. сделан акцент на усиление социозащитного направления, что в принципе правильно, но, к сожалению, оказалось преждевременным. В результате этого органы внутренних дел практически устранились от профилактики детской безнадзорности, за ними осталась лишь работа с правонарушителями.

Важно подчеркнуть, что в соответствии с законом основную работу по профилактике безнадзорности и беспризорности несовершеннолетних должны осуществлять региональные и местные органы власти.

На Правовой основой воспитания и образования несовершеннолетних детей являются соответствующие нормы Семейного кодекса РФ. Принципиальное значение имеет закрепление в п. 1 ст. 63 СК РФ положения о том, что родители не только имеют право, но и обязаны воспитывать своих детей, заботиться об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. В этой связи вполне обоснованно установление СК РФ ответственности родителей за воспитание и развитие ребенка, что соответствует и требованиям ст. 18 и 27 Конвенции ООН о правах ребенка. В частности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по воспитанию детей родители могут быть привлечены к различным видам юридической ответственности: административной (ст. 5.35 КоАП РФ), гражданско-правовой (ст. 1073-1075 ГК РФ), семейно-правовой (ст. 69 и 73 СК РФ); уголовной (ст. 156 УК РФ). Планом первоочередных мероприятий по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 марта 2002 года, было предусмотрено подготовить предложения о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на усиление ответственности родителей (законных представителей) несовершеннолетних за невыполнение обязанностей по воспитанию, содержанию, обучению несовершеннолетних ФЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1057.). Постановлением Правительства РФ от 13 марта 2002 года N 154 «О дополнительных мерах по усилению профилактики беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних на 2002 год» (17. См.: СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1057.) (п. 11). Предполагается создание правовой базы для формирования банков данных субъектов Российской Федерации и банков данных органов местного самоуправления о несовершеннолетних, не посещающих по неуважительным причинам образовательные учреждения.

Из Государственного доклада 2002 г. «О положении детей в Российской Федерации».Главной причиной детской безнадзорности и беспризорности остается семейное неблагополучие, продолжающийся рост числа родителей, не исполняющих должным образом свои обязанности по содержанию и воспитанию детей.Об утверждении форм федерального государственного статистическогонаблюдения за беспризорными и безнадзорными: Постановление Государственного комитета РФ по статистике от 30 августа 2002 г. N 170 а // Правовая система «Консультант плюс». Мерам административного воздействия за злостное невыполнение своих обязанностей по воспитанию детей в 2001 г. были подвергнуты 253 тыс. родителей (в 2000 г. - 248 тыс., в 1999 г. -237, 8 тыс.), в суды направлено 36 тыс. материалов для решения вопроса о лишении родительских прав (в 2000 г - 33 тыс., в 1999 г. - 30, 4 тыс.). Увеличилось число родителей, привлеченных к уголовной ответственности за неисполнение своих обязанностей (в 2001 г. 2, 7 тыс. человек, в 2000 г. - 2, 5 тыс. человек). момент 2002 года В. С. Демина, заместитель председателя Комитета Совета Федерации по социальной политике называет цифры: более 100 тыс. беспризорных детей, безнадзорных -- около 1 млн., председатель Комитета Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны В. Озеров -- от 2 до 5 млн беспризорников. Борис Грызлов в 2002 году назвал цифру в 2,5 млн беспризорников. По данным Генерального прокурора Владимира Устинова, в 2002 году в России насчитывалось от 2 до 3 млн. беспризорных. Государственный доклад 2002 г. «О положении детей в Российской Федерации».

В течение 2001- 2003 г. органами внутренних дел проводилась работа с 289, 8 тыс. родителей (опекунов, попечителей), не исполняющими или ненадлежащим образом исполняющими свои обязанности по воспитанию детей (в 2000 г. -276, 7 тыс., в 1999 г. - 254, 6 тыс.). Объявлялся местный или федеральный розыск в отношении более 43, 9 тыс. несовершеннолетних, что на 12, 6% больше, чем в 2000 г., и на 28, 4% больше, чем в 1999 г. Из общего числа объявленных в розыск несовершеннолетних 29, 9 тыс. человек ушли из дома, 12, 8 тыс. - из государственных учреждений. В результате предпринятых мер разыскано 41, 2 тыс. несовершеннолетних (93, 8% от числа объявленных в розыск)... Государственного доклада 2004 г. «О положении детей в Российской Федерации».

Предметом изучения Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации и последующих действий органов государственной власти в 2005 году были проблемы полной реализации Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», перспективы расширения сети специализированных учреждений закрытого и открытого типа, повышения их роли в индивидуальной профилактической работе с несовершеннолетними, проблемы защиты прав детей в Чеченской Республике и другие вопросы.

В феврале 2000 года постановлением правительства утверждено положение о зачислении несовершеннолетних граждан в качестве воспитанников в воинские части. Изданный в мае 2001 года приказ министра обороны РФ N 235 гласит, что учебные центры, воинские части и соединения могут брать на воспитание до восьми беспризорников в возрасте от 14 до 18 лет. Эти документы кардинально изменили тысячи мальчишеских судеб, которым армия (заметим, сама переживающая не самые благополучные времена) протянула руку помощи. В основном это сироты, как обычные, так и «социальные» - оставшиеся без попечения при живых родителях...

Продолжилось создание в регионах специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, осуществляющих прием и перевозку по территории Российской Федерации совершеннолетних, самовольно ушедших из семей и детских учреждений, к месту их постоянного проживания. К концу года такие учреждения созданы практически во всех субъектах Российской Федерации. Органами исполнительной власти Москвы, Санкт-Петербурга, Республики Дагестан, Хабаровского края, Белгородской, Смоленской и Оренбургской областей начата работа по созданию транзитных учреждений, осуществляющих перевозку детей в пределах территорий государств - участников Содружества Независимых Государств. Дети улицы. Растущая трагедия городов / Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. - М., 2005. -С. 122.

Вместе с тем, оценивая некоторые положительные результаты деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по решению проблемы детской беспризорности, необходимо признать, что принимаемые в 2001- 2003 году меры оставались недостаточно адекватными остроте проблемы детской безнадзорности.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе анализа ситуации в регионе принять меры: по созданию в каждом регионе оптимальной сети учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; развитию системы образовательных, досуговых и оздоровительных учреждений дополнительного образования детей; по разработке региональных нормативно-правовых актов по вопросам организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления; межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений; семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; по разработке и реализации в полном объеме региональных программ профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; по повышению эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по выявлению и учету детей школьного возраста, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных учреждениях, оказанию им необходимой помощи, обеспечению получения ими обязательного основного общего образования; по привлечению дополнительных финансовых, организационно-управленческих, кадровых ресурсов для решения проблемы; по развитию партнерских отношений с неправительственными организациями, коммерческими структурами, активному использованию их потенциала в осуществлении программ профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. «О положении детей в Российской Федерации» М., 1994. Семья в Российской Федерации // Сборник статистических материалов. М., 2006.

Число безнадзорных детей все возрастает. По официальным данным 2004 года социальной статистики РФ, их около 700 тыс., а по неофициальным - до 4 млн. Источник - главным образом неполные и неблагополучные семьи, которых около 20 процентов. Правосудие в отношении несовершеннолетних // Международный центр по проблемам развития ребенка ЮНИСЕФ. Италия. № 3. М., 1998. С. 5. Российская газета. 2007. Примерно такую же в процентном отношении картину можно наблюдать и в остальных странах Содружества. Особенно неблагополучно положение в Таджикистане, Азербайджане, Казахстане.

Конечно, такая тревожная ситуация во многом основывается на общем (сложном) экономическом и социальном положении стран Содружества, правовой незащищенности детства. Дети из неблагополучных семей, из сельской местности уезжают в большие города, часто под воздействием фактической бедности, пьянства и побоев со стороны родителей. Пособия на детей крайне незначительны и не обеспечивают прожиточного минимума. Подростки зачастую вынуждены сами добывать питание воровством, попрошайничеством. И это лишь часть причин беспризорности. Актуальные проблемы семей в России/ ред. Т.А. Гурко.- М.: Институт социологии РАН, 2006.- С.183

Если же говорить о детях, содержащихся в разного рода воспитательных учреждениях (а такие имеются во всех странах СНГ), то жизнь там подростков обычно крайне тяжела: они не получают достаточно положительных навыков, не встречаются с различными жизненными ситуациями, недостаточно образованны.

В результате девиантное поведение молодежи распространено как в самих этих учреждениях, так и вне их. Социальная компетентность подростков снижена, утеряна способность к маневру, к собственной выживаемости, толерантности. Во многом в результате негативных процессов, происходящих в государствах СНГ, несовершеннолетние не имеют правильного представления о труде и его эффективности, о естественных источниках существования и скатываются на путь бродяжничества, попрошайничества, откуда недалеко и до криминала. Вместе с этим происходит явное ослабление физического и психического здоровья, сопротивляемости негативным воздействиям. Правительство Российской Федерации планирует осуществить комплексные меры по борьбе с беспризорностью, асоциальным поведением детей и молодежи, социальным сиротством. В их числе: сети учебно-воспитательных учреждений по типу суворовских, нахимовских училищ, кадетских школ и корпусов, казачьих школ, летных, мореходных, речных, промышленных, сельскохозяйственных и других училищ; создание специализированных консультативных подростковых центров, где подростки решали бы свои психолого-педагогические и медико-социальные проблемы; рационализация порядка и процедур усыновления детей, развитие системы приемных семей и детских домов семейного типа; расширение подготовки специальных кадров - социальных педагогов и психологов - по профилактике социального сиротства и для работы с детьми группы риска; подготовка и переподготовка педагогических кадров, а также проведение родительского всеобуча по профилактике наркомании и алкоголизма; введение на федеральном и региональном уровнях специальных уполномоченных по правам ребенка. «О положении детей в Российской Федерации» М., 1994. Семья в Российской Федерации // Сборник статистических материалов. М., 2007.

Качественное содержание организуемого в настоящее время учебно-воспитательного процесса еще долгое время будет способствовать отчуждению немалого числа подростков от школ. Виной тому -- не только ориентация школы на обучение в ущерб воспитанию, но и неготовность, неспособность учителей осуществлять работу с трудными, педагогически запущенными подростками. Наиболее легкий путь в работе с такими учащимися многие педагоги видят в том, чтобы любыми путями избавиться от них (перевести в другой класс, школу, «вытолкнуть» в ПТУ и т. п.).

В целях совершенствования профилактической деятельности в общеобразовательных школах представляется необходимым уже сегодня поставить вопрос о создании в них специальной службы, которая занималась бы исключительно (или в основном) решением проблем трудных, педагогически запущенных учащихся, а также учащихся, которые по разным причинам «выпадают» из сложившихся в школе связей. Основная предупредительная работа с учащимися общеобразовательных школ, которые еще не совершили преступление, должна осуществляться в школах, а не в милиции и Не в комиссии по делам несовершеннолетних. Даже постановка Школьника на профилактический учет в милиции есть не что иное, как фиксация, закрепление «особых» связей подростка, подчеркивание его положения как социального изгоя, организация его взаимодействия с людьми из правоохранительной системы, обладающей Функциями принудительного социального контроля.

Беспризорность влечёт за собой тяжёлые общественные последствия, такие как рост правонарушений и преступлений среди несовершеннолетних, проституция, алкоголизм, наркомания, распространение гепатита, туберкулёза и других заразных заболеваний.

На протяжении 90-х годов уличные дети стали заметным явлением во многих российских городах. Лишенные родительского надзора, бродящие по улицам в поисках пропитания и развлечений, они вызывают острую тревогу в обществе. В газетных публикациях и околонаучных изданиях появляются пугающие данные о количестве таких детей (называются цифры от одного до пяти миллионов, при общем числе детей в России около 37 миллионов). В действительности же не существует надежных данных о количестве уличных детей в России (тем более что нет единого мнения о том, каких детей считать уличными).

Максимальная оценка по 2010 году дана Комитетом Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны - от 2 до 5 млн. беспризорников, минимальная - Министерством образования Российской Федерации - от 100 до 500 тыс. безнадзорных и беспризорных детей. Согласно оценкам Минтруда России, в стране около 1 млн. безнадзорных детей.

Человеческий потенциал представляет собой главное богатство любого государства. Особую тревогу вызывают статистические данные о демографической ситуации в стране. С 1992 года соотношение между уровнем рождаемости и уровнем смертности остается отрицательным, что ведет к заметной убыли населения. На начало 2001 года численность населения России составляла 144,8 млн. человек. За год оно уменьшилось на 740,1 тыс. человек. При этом показатель рождаемости сегодня составляет лишь половину того, который необходим для замены поколения родителей. За прошедшие 9 лет Россия потеряла приблизительно 3,5 млн. жителей.

Поэтому детская беспризорность и безнадзорность рассматриваются как показатели состояния национальной безопасности России. Распространение указанных социальных явлений содержит в себе очевидную угрозу нормальному развитию государства, поскольку способствует росту преступности, наркомании, увеличению количества заболеваний, снижает производительность труда, подрывает нравственные устои общества. Следует констатировать, что в последние годы резко обострилась криминальная ситуация в подростковой среде. Так, в 1998 году произошел рост преступности несовершеннолетних на 3,6 %, который продолжался в 1999 году еще более высокими темпами и составил 208,3 тыс. преступлений, то есть вырос на 10%. Пудовочкин Ю.Е. Ювенальное уголовное право: понятие, структура,источники // Журнал российского права. 2002. - № 3. - С. 44

Кроме этого, необходимо отметить качественное изменение характеристик самой подростковой преступности. В настоящее время она отличается высокой степенью организованности. Нечаева А. М. Детская беспризорность -- опасное социальное явление // Государство и право. 2001. - № 6. - С. 57 Групповой характер стал специфической особенностью преступности несовершеннолетних. За последние годы доля несовершеннолетних, совершивших преступления в составе групп, превышает 70%.

Особую опасность приобретает тенденция все более широкого участия подростков в преступной деятельности взрослых. Криминологические исследования свидетельствуют, что более трети преступлений подростки совершают под непосредственным руководством взрослых. При этом приобщение несовершеннолетних к алкоголю и наркотикам является дополнительным мотивом для совершения преступления. Так, с участием взрослых в 2000 году совершено 45612 преступлений, а в 1999 году - 44041. Гольцова Т. Мы лечим социальные недуги // Социальная защита. 2000. - № 2.-С.7

За все виды преступлений в 2004 году осуждено свыше 146 тыс. несовершеннолетних, из них за совершение умышленного убийства 1079 человек, в 2006 году - 1185. При этом воспитывались в неполной семье либо вне семьи 65698 человек (в 2008 году - 67044), а на момент совершения преступления не работали и не учились 53911 человек (в 2009 году - 53473).

Различны и возрастные группы осужденных несовершеннолетних преступников. Статистика свидетельствует о том, что преступность несовершеннолетних имеет устойчивую тенденцию к “омоложению”. Так, если в 2008 году за различные преступления были осуждены 43 тыс. подростков в возрасте 14-15 лет, то в 2010 году их число выросло до 48 тыс. Поэтому наиболее остро встает проблема преступности малолетних, не достигших 14-летнего возраста, а также подростков, которые не подлежат уголовной ответственности.

Общество за свое равнодушие и бездействие получает страшную социальную среду, абсолютно изолироваться от которой не может никто. Беспризорность и безнадзорность детей является угрозой будущему России, так как перспективы развития государства непосредственно зависят от физического здоровья, нравственного воспитания и образования подрастающего поколения.

На протяжении 2000 - х годов уличные дети стали заметным явлением во многих российских городах. Лишенные родительского надзора, бродящие по улицам в поисках пропитания и развлечений, они вызывают острую тревогу в обществе. В газетных публикациях и околонаучных изданиях появляются пугающие данные о количестве таких детей (называются цифры от одного до пяти миллионов, при общем числе детей в России около 37 миллионов). В действительности же не существует надежных данных о количестве уличных детей в России (тем более что нет единого мнения о том, каких детей считать уличными).

Бывшим Министерством труда и социального развития РФ (в 2008 г.) отмечена нехватка почти в 2 раза учреждений и организаций подобного профиля. Здесь на помощь приходят общественные и частные организации; но, как отмечается специалистами, - «нужно проявлять большую избирательность в отношении подобных учреждений». Прежде всего государство должно лицензировать их деятельность, координировать и методически обеспечивать их работу. На проблему повышения численности детей, посещающих учреждения дополнительного образования, государство уже обратило внимание. В Программе среднесрочного социально-экономического развития РФ на 2004 - 2006 гг., в разделе «Образование», конкретно представлена эта задача, причем основной акцент при этом делается на деятельность органов местного самоуправления. Лайоше А. Развитие венгерского семейного законодательства // Государство и право. 1999. - № 6. - С. 77

Специалисты отмечают существование проблемы мотивации детей к социально-значимой деятельности. Именно эмоциональное благополучие, чувство защищенности, возможность проявления собственных инициатив в кругу единомышленников, друзей и партнеров, возможность общественного признания, морального и материального вознаграждения за свой труд - вот то, что сможет привлечь современных подростков к социально-значимой деятельности, в том числе - привести детей в ориентированные на них учреждения и организации. Любому подростку свойственно стремиться быть в компании, коллективе, но, к сожалению, для каждого десятого ребенка такой коллектив могут составить «дети улицы».

Наряду с ограниченной возможностью для многих детей посещать досуговые учреждения, существует и другая проблема. Это неконкурентоспособность подростков и молодежи на рынке труда. Статистика показывает, что последнее время число детей 14-15 лет, покинувших образовательные учреждения, возросло. Несомненно, это дети, имеющие трудности в обучении, поведении, дети из малообеспеченных семей, а также дети из асоциальных семей. По данным МВД, каждый четвертый ребенок, совершивший преступление, нигде не учится и не работает. Мельникова Э. Профилактика безнадзорности детей и подростков // Правозащитник. 1999. - № 2. - С. 17

Ряд исследователей и практиков (Г.Н. Карелова, А.Н. Кривоносов, Б. Гусев и др.) сетуют на то, что школа практически утратила, свою, когда-то основную, социализирующую роль. По сути, реформы привели к тому, что школа стала только учить и перестала воспитывать. Практически утрачены связи школы с семьей, бывшие когда-то эффективным механизмом выявления и предотвращения детской безнадзорности и беспризорности.

Специалисты, особенно практики, все чаще упоминают еще об одной проблеме - трудностях в реабилитационной работе с детьми. В основном, это острая нехватка реабилитационных учреждений для детей и подростков. Для преодоления сложившейся ситуации было принято решение переориентировать (реорганизовать) ряд детских учреждений (в основном, социальных приютов) в социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних. Однако, как отмечает Б.Гусев «этого не хватило бы для того, чтобы удовлетворить социальные потребности даже половины детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» МВД Новости от 13.01.2005 // http://www.mvdinform.ru. Сайт Министерства внутренних дел. .

Еще одним перспективным механизмом работы с детьми, хотя и находящимся в стадии эксперимента с участием десяти регионов России, является банк данных социально-неблагополучных семей. Основной целью банка данных признается создание объективной картины распространения детей, находящихся в социально опасном положении. Это позволит провести мониторинг и на его основе планировать распределение финансовых средств и правильно развивать сеть учреждений.

Наконец, существует еще одна проблема, тормозящая эффективность всей проводимой работы. Снеговский В.Я. определил ее не иначе, как «межведомственная разобщенность». Действительно, государственных структур, ответственных за решение проблем детства и молодежи, непозволительно много для страны с таким «скромным» бюджетом. Отсюда несогласованность, а зачастую и дублирование действий, и хуже того - недосмотр. А ведь это ребенок, который, через сравнительно небольшое время станет полноправным гражданином, нацеленным на активность, труд и творчество, повышающим конкурентоспособность российского общества и, соответственно, российского государства.

Таким образом, детская беспризорность является одной из наболевших проблем, с которыми столкнулось государство и общество в последнее время. В минувшее десятилетие борьба с этим явлением стала приоритетной задачей, поставленной и решаемой на всех возможных уровнях. Надо отдать должное проведенной работе: как отмечает статистика, беспризорность перестала носить стихийный и массовый характер. Но это вовсе не означает, что проблему удалось решить. Сегодня перед государством и обществом поставлены новые задачи, без комплексного решения которых проблему детской беспризорности преодолеть не удастся. Поэтому совершенно ясно, что основная работа по искоренению этого явления еще впереди.

Существенные положительные изменения социальных условий в отношении институтов семьи и несовершеннолетних в стране пока невозможны по многим экономическим, политическим и, главное, «идеологическим» причинам. Неутешительным фактом подтверждения данного прогноза является рост числа преступлений против семьи и несовершеннолетних (ст.ст. 150-157 УК РФ) за последние пять лет с 27759 преступлений до 34720, что составило увеличение в 1,3 раза. Шульга Р.Ю. Современные тенденции развития регионального законодательства по защите прав детей-сирот: реальности и перспективы // Юрист. 2000. - № 8. - С. 99

За 2002 год количество фактов злостного уклонения от уплаты средств на содержание детей составило 36752, зарегистрировано также 16713 фактов вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и в антиобщественное поведение взрослыми. Несовершеннолетними и при их участии в 2002 году совершено 139681 преступлений или почти каждое одиннадцатое из числа расследованных. В 29 % преступлений из числа зарегистрированных, потерпевшими явились несовершеннолетние.

Таким образом, становится очевидным, что несовершеннолетнее население России находится в духовно нездоровом состоянии развития и жизнедеятельности, что подтверждается увеличивающимся количеством несовершеннолетних лиц, употребляющих спиртные, наркотические и токсические вещества. По итогам 2002 года выявлено 172811 несовершеннолетних лиц, совершивших преступления, что составило в удельном весе от общего числа выявленных лиц - 10,1 %3. Этому есть явные и бесспорные показатели - детская беспризорность и безнадзорность при живых родителях и существующем государстве.

В перспективе, если не будет уделено должного внимания охране семьи, а также созданию нормальных условий ее функционирования, населению в России грозит резкое сокращение и такая тенденция сохранится надолго, что впоследствии создаст вероятность отсутствия лиц, вступающих в брак и создающих семьи.

Существующее в обществе нравственное и правовое состояние с преступностью обязывает государство и общество искать и использовать любую возможность повысить эффективность противодействия участию населения в преступности, а главное сохранению и защите интересов семьи и несовершеннолетних от пагубного, негативного воздействия на них других лиц.

Решение указанной задачи видится в создании государственно-конституционной программы по обеспечению безопасности несовершеннолетних, реализация которой возможна лишь с учетом тех особенностей социально-правовой политики борьбы с преступностью в целом и несовершеннолетних, в частности, которые соответствуют особенностям её и личностям несовершеннолетних правонарушителей, а также преступности взрослых в отношении несовершеннолетних.

2.3 Характеристика государственных учреждений Российской Федерации, созданные для решения проблемы безнадзорности несовершеннолетних в период 1991-2011 гг

В систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних согласно федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» входят комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, органы управления социальной защитой населения, органы управления образованием, органы опеки и попечительства, органы по делам молодежи, органы управления здравоохранением, органы службы занятости, органы внутренних дел, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типа органов управления образования, центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, подразделения криминальной милиции органов внутренних дел, органы и учреждения культуры, досуга, спорта и туризма, уголовно-исполнительные инспекции, общественные объединения, осуществляющие меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Беляева Л.И. Зарождение и развитие отечественной школы перевоспитания неблагополучных детей // Педагогика. 2002. - № 6. - С. 78

Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводят индивидуальную профилактическую работу (индивидуальная профилактическая работа- деятельность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий) в отношении родителей или законных представителей несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и содержанию и отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними. Они в пределах своей компетенции обязаны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов несовершеннолетних, осуществлять их защиту от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, оскорбления, грубого обращения, сексуальной и иной эксплуатации, выявлять несовершеннолетних и семьи, находящиеся в социально опасном положении, а также незамедлительно информировать об этом соответствующие структуры.

Опыт прошлых лет борьбы с детской беспризорность и безнадзорностью говорит, что традиционные меры профилактики беспризорности (создание специальных воспитательных учреждений: детских домов, приютов и т. д.), а также содержание беспризорных детей, совершивших какие-либо проступки, в закры Сегодня в Российской Федерации ни одно ведомство не имеет точных данных о количестве беспризорных мальчишек и девчонок. Даже государственной статистики о количестве беспризорных детей на сегодняшний день не имеется. По разным подсчетам, в нашей стране количество беспризорников составляет от 2 до 5 млн. человек. По данным Генеральной прокуратуры РФ сейчас в России насчитывается два миллиона беспризорников.

Человеческий потенциал представляет собой главное богатство любого государства. В России это богатство гибнет. Что можно ждать от детей, которые выросли в подвалах и на чердаках? Чему их сможет научить улица? Кем они станут, достигнув совершеннолетия? Уже давно пора было ответить на эти вопросы, причем на самом высоком уровне. Государство обязано обеспечить всех детей конституционными правами на жизнь, охрану здоровья, образование, вырастить их полноценными и полноправными гражданами общества. Хохряков Г.Ф. Криминология: Учебник. М.: Юристъ, 2002. - С.511.

Распространение указанных социальных явлений содержит в себе очевидную угрозу нормальному развитию государства, поскольку способствует росту преступности, наркомании, увеличению количества заболеваний, снижает производительность труда, подрывает нравственные устои общества. Беспризорность и безнадзорность детей является угрозой будущему России, так как перспективы развития государства непосредственно зависят от физического здоровья, нравственного воспитания и образования подрастающего поколения.

Одной из основных причин беспризорности и безнадзорности является кризис семей: рост бедности, ухудшение условий жизнедеятельности и разрушение нравственных ценностей и воспитательного потенциала семей.

В 2006 году реальные доходы населения составили только 35,8% от уровня 1990 года, а коэффициент дифференциации доходов увеличился с 4,5 до 14 раз.

В результате роста смертности мужчин в молодых возрастах, разводов и внебрачной рождаемости увеличивается число неполных семей, имеющих меньшие возможности для содержания и воспитания детей. Лунеев В.В. Глобализация и преступность // Глобализация, государство, право XXI век: Тезисы доклада на Московском юридическом форуме // Государство и право. 2003. - № 6. - С. 115

В неполной семье воспитывается сегодня каждый седьмой российский ребенок. Ослаб воспитательный потенциал семей, разрушаются ее нравственные устои, утрачиваются фундаментальные человеческие ценности. Увеличивается число детей, пострадавших от жестокости родителей, психологического, физического и сексуального насилия. В больницы помещаются малолетние дети, длительное время остающиеся без присмотра и пищи. Пополняется число детей из семей, в которых родители потеряли способность накормить и одеть детей, дать им образование и воспитание. Из-за пьянства, наркомании, аморального образа жизни, отказа от содержания и воспитания детей государство вынуждено лишать родителей родительских прав.

На жизнь несовершеннолетних крайне негативно влияет их незанятость. В результате неконкурентоспособности на рынке труда многие подростки, отчаявшись найти работу, попадают в теневые полукриминальные структуры бизнеса либо становятся на преступный путь. Анализ уголовных дел свидетельствует, что 70% осужденных подростков на момент совершения преступлений нигде не учились и не работали. Почти половина из них проживала в неблагополучных семьях.

В 2006 году была разработана и утверждена программа мер по преодолению социального сиротства и улучшению положения детей, оставшихся без попечения родителей до 2010 года. Программа предусматривает решение таких вопросов, как совершенствование нормативно-правовой базы, поддержка семей в воспитании и образовании детей, социальная защита детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Впервые предусмотрено введение социально-образовательного полиса для детей из социально незащищенных семей, что дает таким детям больше гарантий для получения образования.

На 1 января 2006 года в Российской Федерации действовало 1162 учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, 754 стационарных отделений для несовершеннолетних, 430 отделений профилактики безнадзорности детей в иных учреждениях социального обслуживания семьи и детей. В течение 2008 года учреждениями социального обслуживания были предоставлены услуги 340 тысячам несовершеннолетних.

В зависимости от того, с какими категориями детей и подростков, а также семей социального риска приходится работать специалистам, их направления деятельности строятся в определенной системе, в которой реализуются меры первичной, вторичной и третичной профилактики. Трус И. Школьники с девиантным поведением: особенности воспитания // Воспитание школьников. 2002. - № 7. - С. 44

Первичная профилактика и ранняя коррекция поведения ребенка и родительско-детских отношений осуществляются общеобразовательными учреждениями, досуговыми социально-педагогическими центрами, центрами психологической консультации и педагогической реабилитации.

Объектами первичной работы являются дети и подростки, которые не были замечены в проявлении антиобщественных поступков, но пребывают долгое время в социально-опасном положении и имеют проблемы в школьном обучении, интеллектуальном развитии, общении, имеют неустойчивые социальные связи с семьей, родственниками, которые в дальнейшем могут привести к побегам ребенка из семьи или воспитательного учреждения.

Органы управления образованием в работе с беспризорными детьми и их семьями выделяют приоритетными следующие задачи: ведение учета несовершеннолетних, систематически пропускающих по неуважительной причине занятия в общеобразовательных школах; создание психолого-педагогической комиссии для выявления несовершеннолетних, имеющих трудности в обучении, развитии или поведении, для дальнейшей рекомендации обучения; оказание психолого-педагогической помощи несовершеннолетним, имеющим проблемы в обучении; консультирование родителей, разъяснение взрослым половозрастных и индивидуально-психологических особенностей детей, критический анализ педагогических действий родителей или лиц, их заменяющих.

Субъекты, занимающиеся решением проблем беспризорности на третьем уровне, реализуют свою деятельность в системе стационарных и полустационарных учреждений. Гилинский Я.И. Девиантология: социология преступности, наркотизма, проституции, самоубийств и других «отклонений». СПб.: Юридический центр «Пресс», 2004. - С.520 Работа по решению проблем детской безнадзорности и беспризорности невозможна без пресечения первоначальных истоков бродяжничества большинства детей в неблагополучных семьях. Главная задача мероприятий, направленных на оптимизацию социального положения беспризорных детей - улучшение и оптимизация социальных отношений в ближайшем окружении ребенка, семье, школе, группе сверстников. В связи с этим на территории Российской Федерации функционируют территориальные центры помощи семье и детям.

Данные центры осуществляют меры контроля и социального сопровождения в процессе реабилитации подростка, имеющего опыт бродяжничества, криминальной деятельности, употребления психотропных веществ. Деятельность специалистов центра направлена на поддержание воспитательных функций семьи в отношении несовершеннолетнего и на пресечение негативных последствий детской неблагополучности.

Главная задача центра - это индивидуальная, конкретная работа с несовершеннолетним в условиях сохранения его межличностных связей, а также работа с семьей до, во время и после прохождения курса реабилитации несовершеннолетнего в специализированных учреждениях.

В связи с этим специалисты Территориальных Центров осуществляют свою работу по следующим направлениям: традиционная форма патронажа и социального контроля семей социального риска для создания условий более плотного взаимодействия; проведение тематических бесед и лекций для детей и подростков; клубная и кружковая работа, задачами которой является реабилитация и социальная адаптация детей с девиантным поведением, т.е. профилактика дальнейшего отклонения в поведении подростка; комиссия общественного воздействия, задачи которой состоят в выявлении причин и условий, способствующих девиантным проявлениям детей и подростков, в защите прав детей в неблагополучных семьях; работа по индивидуальной карте социальной адаптации подростков, с целью реабилитации подростка, находящегося в условиях глубокой социальной депривации; работа в отделении дневного пребывания, с целью профилактики беспризорности и правонарушений несовершеннолетних и реализации программ социальной реабилитации дезадаптированных детей и подростков, склонных к противоправному поведению в школе, семье и на улице; организационная работа по улучшению уровня взаимодействия различных служб на территории микрорайона, с целью профилактики девиантного поведения среди несовершеннолетних.

Социальный патронаж - форма наиболее тесного взаимодействия с семьей. Этот метод работы имеет цель создания в семье оптимальных условий для всестороннего развития личности ребенка, а также подразумевает установление контактов с дезадаптированными детьми и мотивирование их на социально-приемлемые виды деятельности. В центре также работает отделение дневного (вечернего) пребывания детей, которое действует в течении года. В процессе деятельности реабилитационной группы происходит выявление источников и причин социальной дезадаптации несовершеннолетних, содействие развитию творческих способностей детей.

В рамках Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в Российской Федерации функционируют социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних.

Исходя из того, с какими категориями детей приходится работать специалистам, социально-реабилитационные учреждения выделяют следующие основные задачи: профилактика работы по предупреждению безнадзорности и беспризорности среди несовершеннолетних; предоставление бесплатно социальных услуг несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении; выявление источников и причин социальной дезадаптации несовершеннолетних; разработка и обеспечение индивидуальных программ социальной реабилитации детей и подростков; обеспечение временного проживания безнадзорных детей в нормальных бытовых условиях; оказание психологической, коррекционной и иной помощи; участие совместно с заинтересованными ведомствами в решении дальнейшей судьбы несовершеннолетних, в их устройстве. Деменьтьева И .Ф. Социальная адаптация детей-сирот: проблемы и перспективы в условиях рынка // Социологические исследования. 1992. - № 10. - С. 62

Широкое распространение получило неформальное движение скинхедов. В целом оно не структурировано и не имеет общего руководства. Однако когда члены группировок попадают под влияние сильного криминального лидера, они становятся легкоуправляемыми отрядами, готовыми пойти на убийство. Доведенная до крайности идеология экстремистских действий обладает огромной разрушительной силой, ее сторонники готовы к любым акциям, нарушению общественных норм и законов: в России 5 тысяч скинхедов; 700 тысяч сирот, 2 млн детей неграмотны; беспризорников в России - как после войны; ежегодно пропадает более 30 тысяч детей; 4 млн детей-наркоманов; в 2010 году 154 тыс. преступлений совершили дети.

В настоящее время существует проблема экстремистских проявлений в молодежной среде. Статистика подобных преступлений весьма незначительна, но преуменьшать их негативное влияние нельзя. Молодежь, еще не имеющая четких жизненных ориентиров, легко впитывает маргинальную субкультуру с ее социальной апатией, алкоголизмом и наркоманией, жестокостью и насилием. Доведенная до крайности идеология экстремистских действий обладает огромной разрушительной силой, ее сторонники готовы к любым акциям, нарушению общественных норм и законов.

Абсолютно неважно, под какими идеями и лозунгами действует та или иная экстремистская группировка, важно, что роль у нее всегда одна и та же - деструктивная, как по отношению к государству и его институтам, так и по отношению к сознанию самих членов таких группировок.

По самым приблизительным подсчетам МВД, в России более 700 тысяч детей-сирот, 2 млн подростков неграмотны, более 6 млн несовершеннолетних граждан России находятся в социально неблагоприятных условиях. Россия в настоящее время переживает третью волну беспризорности несовершеннолетних после Гражданской и Великой Отечественной войн.

Наряду с беспризорностью остро стоит и проблема безнадзорности подростков, оказавшихся без должного родительского внимания, причем на каждого беспризорника приходится по 2-3 безнадзорных ребенка. Сложившаяся ситуация, без сомнения, представляет серьезную опасность для развития нашего общества. Викторов В. Семью ликвидировать // http://www.rg.ru. Сайт «Российской газеты».

В России 4 млн. подростков употребляют наркотики - от 11 лет и старше

Анализ уровня наркомании среди подростков, в том числе беспризорных, говорит о том, что средний возраст начала употребления наркотиков в нашей стране снизился с 17 до 11 лет. При этом численность подростков, употребляющих наркотические средства, достигает 4 млн. человек, в том числе наркозависимых - около 1 млн.

Уровень заболеваемости наркоманией среди молодежи в 2,5 раза выше, чем у взрослых. Число случаев смертности от употребления наркотиков в сравнении с восьмидесятыми годами в целом увеличилось в 12 раз, а среди несовершеннолетних - выросло в 42 раза. В 2007 г. федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации продолжена работа по совершенствованию нормативной правовой базы системы профилактики семейного неблагополучия, безнадзорности, правонарушений несовершеннолетних и защиты их прав.

В целях совершенствования правового регулирования правозащитных, контрольных и координирующих функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав ведется работа над проектом Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов РСФСР по вопросам деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». В настоящее время данный проект готовится к рассмотрению во II чтении в Государственной Думе Российской Федерации. Возрастно-половой состав и состояние в браке. (Итоги Всероссийской переписи населения 2002 г.: В 14 т.). Т. 2. М.: ИИЦ «Статистика России», 2004.-416 с.