Политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (1991-2011)

Целью работы с беспризорными несовершеннолетними было включение брошенных детей в нормальную общественную жизнь посредством организации их физического труда или посредством их распределения по семьям. Конечно, далеко не все проблемы перевоспитания брошенных подростков, в первую очередь духовные, были разрешены, однако путь, который был намечен государством, имел под собой здравое основание.

По данным социологических служб, сейчас в России детей-беспризорников на порядок больше, чем их было во время и после гражданской войны. И, несмотря на определенные (судя по всему, недостаточные) усилия общественности, правоохранительных и образовательных ведомств, религиозных, политических и благотворительных организаций, коммерческих фирм и частных лиц, - число детей-бомжей не снижается, а растет. По оценкам МВД, в России насчитывается от 500 тысяч до 2,5 млн. беспризорных, детей-сирот- 530 тысяч, детей-инвалидов - 1 миллион, 300 тысяч ежегодно рождаются вне брака, 650 тысяч остаются без одного из родителей, десятки тысяч детей и подростков числятся бесследно исчезнувшими, около 30 тысяч несовершеннолетних ежегодно уходят из дома. Кривоносов А.Н. Исторический опыт борьбы с беспризорностью // Государство и право, 2003.- №7.-С.32Еще больше детей живут с родителями-алкоголиками, не учатся и фактически предоставлены самим себе. Волчок Н. Бездомным нужно все - еда, одежда, лечение // Соц. защита. - 1999. - N 3. - С.20-22. - (Социономия. Социальная работа).

Характеризуя масштаб проблемы, ее причины и следствия, необходимо обратить внимание на различие в понятиях «беспризорные» и «безнадзорные» дети. Беспризорные дети - это те, кто не имеет определенного места жительства и (или) места пребывания. Такие дети составляют не более 1/10 от числа безнадзорных, к которым согласно Федеральному закону «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» относятся те, за поведением которых отсутствует контроль вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию со стороны родителей (законных представителей) либо должностных лиц. Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120 (в ред. от 22 апреля 2005 г.) // Правовая система «Консультант плюс». Согласно имеющейся статистике, большинство безнадзорных детей характеризуется высоким стажем родительской и общественной запущенности. Преобладающий возраст безнадзорников - от 8 до 13 лет. Беляева Л.И. Материалы конференции «Подросток и закон». Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса). - М.: Юристъ, 2002. -С. 3 Можно сказать, что эти дети не только попали на социальное дно, но и по-своему адаптировались к жизни в нечеловеческих условиях. Практически все они находятся в группе риска, а многие страдают неизлечимыми психологическими и физическими расстройствами и болезнями. Сложилось общественное мнение, что перспектив социальной и человеческой реабилитации у большинства таких детей очень мало. В определенной степени отношение к безнадзорным детям сегодня находится в критической фазе: сохраняющийся потенциал общественного сочувствия не реализуется в силу бедственного материального и психического состояния многих семей, родителей, слабости кадрового и материально-технического обеспечения специальных учреждений, мздоимства и коррупции в органах власти и управления, высокой степенью физической и психической правобезащитностью безнадзорных и беспризорных детей. Климантова Г.И., Федотовская Т.А. О профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации // Аналитический вестник. Сер. №46 «Основные проблемы социального развития России», 2002. №20 (176).- С. 24

Отношение к безнадзорным и беспризорным детям во многом совпадает с отношением к неизлечимым больным (к великому сожалению, они таковыми и являются). В общественном мнении, психологии власти начинают возобладать мотивы: если безнадзорность и беспризорность - неизлечимая социальная болезнь, то ее не только нельзя, но и можно не лечить, а порой и эксплуатировать физически и морально детей социального дна. Ослабляется традиционная для России и россиян милосердная доминанта понимания жизненной связи потерянных детей с потерянным обществом. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. -С. 163;

Детская безнадзорность одна из наиболее значительных проблем, характеризующих неблагополучия в российском обществе. Сегодня, появилась значительная по масштабам категория детей и подростков, у которых уже атрофированы или разрушаются связи с семьей. Пугачев В.П. Политология. - М.: ООО «Издательство АСТ», 2001.-С.80

Семья - базисная основа формирования личности. Именно здесь начинается процесс индивидуального усвоения ребенком общественных норм и культурных ценностей, принятых обществом. Известно, что семья оказывает значительное влияние на ребенка, больше чем среда сверстников, средств массовой информации.

Не случайно в фольклоре всех цивилизованных стран популярные пословицы и поговорки о семье, смысл сводится к тому, что отсутствие семейного, домашнего воспитания не может быть компенсировано ни каким воспитанием.

Увы, российская семья как социальный институт переживает сегодня не лучшие времена, престиж семьи катастрофически падает. Незащищенная, не имеющая экономических и нравственных тылов семья - это одно из самых уязвимых мест нашего общества, его «ахелесова пята». Погонцева К. Несовершеннолетняя // http://www.rg.ru. Сайт «Российской газеты».

Сложившаяся ситуация приводит к тому, что растет число детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорные и беспризорные дети.

Они входят в жизнь сломленными, озлобленными, одинокими. Поэтому, как правило, именно такие социально ущербные подростки склонны к безнадзорности. Основными причинами, способствующими росту безнадзорности, являются проблемы экономического и социального характера: снижение уровня жизни, обострение социальных проблем в семье и обществе, увеличение числа беженцев и вынужденных переселенцев, безработных.

Безнадзорные - это категория детей, которые до последнего времени прибывали в статусе «ничьих». Они продолжают жить под одной крышей с родителями, но связи их с семьей практически на грани разрушения. Позамантир Р. Д. Болшевская трудовая коммуна // Московский журнал. -1999.-№7.-С. 15. В таких семьях ребенок лишен внимания со стороны родителей. Отсутствие ухода, пренебрежение интересами и потребностями развивающейся личности ребенка, жестокое обращение создают реальную угрозу психологическому, физическому, нравственному развитию ребенка, постепенно связи с семьей прерываются окончательно и ребенок переходит в категорию безнадзорных, которые со временем не возвращаются в семью, выбирают для своих интересов улицу, плохо учатся. Вступают в преступный мир, что всегда угрожает их жизни и здоровью. Скрываясь от родительского притеснения, дети на улице подвержены постоянному риску, стать жертвой физического, психологического, сексуального насилия. Российская педагогическая энциклопедия /Под ред. д.п.н., проф. В.М. Константинова. - М.: Знания, 1993.

Потребность же заявить о себе как личности, желание достигнуть самоуважения и самоутверждения в окружающем социуме толкают ребенка на поиск общества, которое бы его по достоинству оценило, то есть на сближение с криминальной средой.

Эта категория детей требует повышенного внимания и оказания экстренной помощи. Социальное и психологическое развитие таких детей деформировано. Для них характерны низкая степень социальной адаптации, искажение ценностной ориентации, мотивов поведения, что зачастую является основой для развития социального инфантилизма и иждивенчества.

Комплекс негативных качеств превышает предел возможностей ребенка, ведет к их психическому перенапряжению, срыву, суицидальным попыткам, которые сегодня распространены среди детей в возрасте от 5 до 19 лет. Российская педагогическая энциклопедия /Под ред. д.п.н., проф. В.М. Константинова. - М.: Знания, 2004. Наличие безнадзорных детей нельзя считать сугубо современным явлением. Они существовали и раньше, но наибольшее распространение безнадзорность получает в период социально-экономических изменений и кризисных обстановок в стране.

Статистических данных, которые позволили определить масштабы безнадзорности в нашей стране пока нет, и получить их трудно. По некоторым данным, сейчас в России 230 тыс. безнадзорных детей, причем их численность постоянно растет, в том числе в очень значительной степени из-за социально-экономической нестабильности. Панов А. Какие перспективы ждут бездомных // Соц. защита. - 1997. - N 1. - С.6-9. - (Социономия. Социальная работа).

Единственной достоверной величиной является численность подростков, доставленных в детские приемники распределители. В 2004 году число детей, доставленных в приемники-распределители составило 57.2 тыс., в том числе 11.8 тыс. оставшихся без попечения родителей, 32.4 тыс. самовольно ушедшие из семьи, 4.9 тыс. самовольно ушедших из детских домов и школ - интернатов, 0.7 тыс. ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений. Актуальные проблемы семей в России/ ред. Т.А. Гурко.- М.: Институт социологии РАН, 1996.-С. 223

Исследование, которое было проведено мною в приюте, подтвердили это дети из неблагополучных семей, из них около 40 %, жили в неполных семьях. Обследование детей, попавших в приемники-распределители, проведенное в ряде районов России дает основание составить социальный портрет современного беспризорника. Результаты исследования подтвердили, что 162.51 - это из неблагополучных семей. Из них 43.7% жили в неполных семьях, 31% - жили с бабушками и дедушками или с другими родственниками, так как родители лишены родительских прав. Лишь каждый 4-ый беспризорник жил в полной семье. Бреева Е.Б. Социальное сиротство. Опыт социологического обследования// социологические исследования, 1997. № 4, С.44-45; В основном родители безнадзорных детей имеют низкий образовательный уровень и невысокую профессиональную квалификацию.

Выяснение причин безнадзорности показало следующую картину. Практически каждый третий убежал из-за жестокого с ним обращения. У детей, испытавших жестокое обращение со стороны членов своей семьи, возникает устойчивое чувство подавленности, вызванное сознанием, что они нежеланны и недостойны любви. Последствия семейной жестокости разнообразны, имеют психологический и поведенческий характер: агрессивность, тревожность, обеспокоенность, депрессию, низкое самочувствие, сексуальное криминальное поведение. В особенно тяжелом положении оказываются дети, живущие в семье с отчимом. Часто они уходят из дома, чтобы выразить протест своей матери против появления отчима. Достаточно большую группу безнадзорных детей составляют дети из семей, где родители алкоголики, причем это не единственная причина, обычно ей сопутствуют конфликтные отношения с родителями, учителями, сверстниками.

Вместе с тем, ни один из опрошенных детей не отметил в качестве причины ухода из дома отсутствие любви к своим родителям и родственникам. Такая подсказка имелась, ей не воспользовались даже дети из семей алкоголиков, то есть для ухода из дома у основной массы детей были веские причины. Практически каждый ребенок дорожит своим домом и лишь, в крайнем случае, покидает его.

Около 10% убежавших детей - это любители попутешествовать, но даже они часто в качестве дополнительной причины выдвигали «плохие отношения с родителями». Лишь 5% беглецов покинули дома временно в поисках романтики и приключений. Нечаева А.М. Детская беспризорность - опасное социальное явление // Государство и право, 2001.- №6-С.188

При обследовании, которое проводилось в России, установлено, что более 305 от общего числа бездомных детей (37.5%) составляют дети, убежавшие из детских домов, приютов, интернатов и т.п. Дети улицы. Растущая трагедия городов / Доклад для Независимой комиссии по международным гуманитарным вопросам. - М., 1990. -С. 12 - 15;. Основная причина, по которой дети убегают из детских домов, - стремление вернуться домой, ее отметили 87% из опрошенных, не смотря на то, что их там ждет тяжелая жизнь. 25% детей убежали из-за плохих отношений с родителями и жестокого обращения с ними. Лиходей О.А. Решение проблем бездомности силами государства (зарубежный опыт) // Социально-гуманитарные знания. - 1995. - N 3. - С.298-312.

Беспризорники - это дети разного возраста, в данном обследовании наименьший возраст 5 лет. Самая значительная группа из них - дети в возрасте - 9-15 лет. На их долю приходится 58% от общей численности попавших в приют, дети в возрасте 6-8 лет составили 31.1% группы подростков, 15-17 лет -10.3%. Анализ полового состава безнадзорных детей показывали, что в нем преобладают мальчики, их доля = 78.6 %, девочки составляют 21.4%.

Большинство безнадзорных детей (почти 70%) - горожане, селяне составляют чуть более 30%. Очевидно, сельские жители менее разобщены, там, в большей мере, чем в городе, развита взаимопомощь. В дело неблагополучной семьи могут включаться соседи, способные помочь ребенку в решении его проблем и не допустить того, чтобы единственным выходом из создавшегося положения стало бегство. Мельникова Э.Б. Профилактика безнадзорности детей и подростков // Правозащитник. 1999. -№ 2.- С. 21.

Убежавший из дома беспризорник, от притеснения и жестокости родителей, подросток часто по-прежнему подвержен риску, стать жертвой насилия, ограбления, оскорбление. Так, по некоторым данным, от 20 до 40% детей переживают физическое насилие, около 8% - сексуальное. Мельникова Э.Б. Профилактика безнадзорности детей и подростков // Правозащитник. 1999. -№ 2.- С. 21.

В полуролевом поведении безнадзорных отмечают две крайности. С одной стороны, половая распущенность, с другой - полное непонимание отношений между полами. Особенно тяжело приходится девочкам. Вероятность того, что убежавшая из дома девочка будет втянута окружающими в раннюю половую жизнь, очень велика, почти все ее воспитанницы в прошлом подвергались изнасилованиям.

Судьба беспризорника трагична, его развитие деформировано. Безнадзорного ребенка отличают неразвитость эмоциональной сферы; задержка интеллектуального развития, неустойчивость внимания. У детей существует тенденция к пониженному самоуважению, их действия часто бывают, неадекватны ситуации. Беспризорники страдают из-за недостатка доверия, межличностные отношения затруднены, нарушается осознание самого себя как целостной личности. Подростковый возраст характеризуется тем, что в это время происходит интенсивное интеллектуальное развитие подростка, индивидуализация и самореализация личности. Эти процессы могут протекать успешно лишь в тесном контакте родителей и детей, однако этот контакт у безнадзорного ребенка частично отсутствует, он чувствует себя нелюбимым, отвергнутым, одиноким. Без участия и поддержки семьи личностное и социальное развитие детей задерживается, что заранее предполагает трудности их взрослого существования. Никаких перспектив личного и социального характера перед ними не открывается.

Безнадзорные дети обычно плохо учатся. Они плохо читают, не умеют считать. Почти 50% из опрошенных при обследовании детей ответили, что учиться им не интересно. Климантова Г.И., Федотовская Т.А. О профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации // Аналитический вестник. Сер. №46 «Основные проблемы социального развития России», 2002.- №20 (176). -С. 24 Попадая в приют, безнадзорные дети, естественно, не сразу адаптируются к новой социальной среде, требуется немало усилий, чтобы состоялось их социальное возрождение.

Статистика подтверждает, что помещение детей в социальные учреждения снижает число правонарушений среди подростков. Однако, в настоящее время, после принятия ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» необходимо подготовиться ко второму всплеску роста числа безнадзорных детей. Он связан с прекращением приема безнадзорных в ЦВИНПы органов внутренних дел. Ведь введение закона предусматривает содержание в таких учреждениях только детей, совершивших правонарушения. В этой связи, на мой взгляд, необходимо обратить внимание на категорию безнадзорных детей.

1.3 Политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных(1991 - 2000 гг.)

Исследование исторического опыта по созданию системы предупреждения безнадзорности и правонарушений, совершаемых несовершеннолетними в нашей стране, показывает эпизодический характер этой деятельности. Наиболее последовательным периодом в решении этой проблемы можно считать 60-е -- начало 80-х годов XX столетия.

Вместе с тем, как показывает исторический анализ, предупреждение негативно отклоняющегося поведения несовершеннолетних только посредством создания системы предупреждения в отсутствие ювенальной политики вряд ли приведет к устойчивому положительному результату в противодействии преступности несовершеннолетних. Поэтому развитие уже имеющихся начал политики в отношении молодежи, в рамках которой будет проводиться комплексная защита прав и законных интересов несовершеннолетних, можно считать основным направлением в противодействии преступности не только этой категории граждан, но и преступности в целом. При этом деятельность должна носить систематический, научно обоснованный характер.

Новый рост числа беспризорных наблюдается в России с начала 1990-х годов. Факторами детской беспризорности являются экономический кризис, бедность, безработица, ослабление семейных устоев, морально-психологический кризис, распространение психических заболеваний. На протяжении ХХ века Россия пережила две волны детской беспризорности, связанные с гражданской и Великой Отечественной войнами. В настоящее время можно говорить о третьей волне. В России - «третья волна» беспризорности, безнадзорности, неграмотности и преступности подростков // NEWSru.com, 1 июня 2005

С конца 80-х г.г. по мере нарастания социальной нестабильности, межнациональных конфликтов и ухудшения уровня жизни число детей, оставшихся без родителей, стало снова расти. В 90-е годы XX века в России произошло снижение уровня социально-правовой и экономически обеспеченной защиты детства и как следствие - рост беспризорности (по некоторым данным к концу 2000 насчитывалось свыше 2 млн. беспризорных детей). Аналитический вестник №14 (207) Государственная политика в сфере профилактики и реабилитации детской беспризорности и безнадзорности .- С.33

Государственная политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних нашла выражение в обязательствах по выполнению Конвенции ООН о правах ребенка, в Основных направлениях государственной социальной политики по улучшению положения детей в Российской Федерации до 2000 года (Национальный план действий в интересах детей), в президентской программе «Дети России», в многочисленных федеральных целевых программах, принятых в 90-е гг.: «Дети Севера», «Дети-сироты», «Дети-инвалиды», «Развитие социального обслуживания семьи и детей», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» и др. "Новая газета", №2, 8.06.1997, “Нарушаются права детей”.

В документах Совета Федерации причинами возникновения и роста беспризорности называются разрушение государственной инфраструктуры социализации и воспитания детей, а также кризис семей (рост бедности, ухудшение условий жизнедеятельности, разрушение нравственных ценностей и воспитательного потенциала семей).

Другими причинами являются криминализация общества, широкое распространение новых для России видов правонарушений (проституция, наркоторговля), слабый контроль за работодателями, вовлекающими детей в нелегальные виды деятельности. Выделяется также нелегальная миграция детей (часто без сопровождения взрослых) из бывших республик СССР, вызываемая вооружёнными конфликтами и ещё более тяжёлым экономическим положением этих стран. Беляева Л.И. Материалы конференции «Подросток и закон». Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса). - М.: Юристъ, 1996. - С. 3

В настоящее время отсутствует полная и достоверная статистика численности беспризорных детей. Экспертные оценки обнаруживают значительный разброс в цифрах, что может быть связано с используемыми методами и скрытостью самого явления.

В 90-е годы в стране вновь произошел всплеск беспризорности, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В данный период в целях противодействия этим крайне опасным негативным явлениям разрабатывались многочисленные законы, указы, программы, постановления и ведомственные нормативные акты.

Среди наиболее важных из них -- Федеральный закон от 24 октября 1996 г. № 130-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей"», Федеральный закон от 4 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», Указ Президента РФ от 6 сентября 1993 г. № 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав», Президентская программа «Дети России», Федеральная целевая программа «Развитие социального обслуживания семьи и детей на 1997-1998 гг.», Федеральная целевая программа «Молодежь России (1998-2000)», Федеральная целевая программа «Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период 1998--2000 гг.». “Психологическая газета”, №3 (18) 1997, “Дети насилия”.

Существуют фонды, которые оказывают помощь беспризорным детям как у нас в России, так и за рубежом. Из зарубежных фондов самые распространенные такие как Фонд Ротари , Фонд Сабре, Сеть Фондов Сороса

Из российских одним из известных является Фонд «Содействия». Санкт-Петербургский региональный общественный благотворительный фонд «Содействие» создан 18 декабря 1991г. группой граждан, обеспокоенных положением детей-сирот в Санкт-Петербурге. Говоров К. «Беспризорность в России: как после Гражданской войны», 1998 г. Источник news.km

Вместе с тем, учитывая крайне тяжелое положение, сложившееся в стране, декларативный характер указанных правовых актов, многие из которых не имели финансового обеспечения, эти акты реально повлиять на ситуацию с безнадзорностью и правонарушениями несовершеннолетних не могли.

В 90-х годах ХХ века - серьезный экономический кризис. Промышленная продукция составила менее половины уровня 1990 года, а сельскохозяйственная - менее двух третей. Нарушен трудовой уклад россиян. Растет безработица на фоне постоянно задерживаемой зарплаты у тех, кто числится пока работающим на госпредприятиях. Официальная государственная статистика, регистрирующая уровень безработицы в 3,6 процента, далека от реальной картины. В связи с развалом СССР и распространением военных, не первый год длящихся конфликтов, в отдельных регионах резко активизировались миграционные процессы. Там, где идут военные действия - распространены и голод, и эпидемии. Криминология /Под ред. Гуляева В.П. - М.: Юридическая литература, 1997.-С.69

Общественные катаклизмы сказываются на семьях россиян. Ежедневно в Российской Федерации регистрируются 1534 развода и в результате без одного родителя остаются 1 288 детей, в дома ребенка передаются 30, «отбираются» у нерадивых родителей - 32, убегают из дома - 237. Ухудшается психологический климат и в устойчивых семьях. Главная причина - отсутствие средств к нормальному существованию, угроза безработицы, неполноценное питание, рост цен на продукты питания, товары, услуги. Нетрудно догадаться, что резкое увеличение стрессовых ситуаций сказывается в первую очередь на детях. Правосудие в отношении несовершеннолетних // Международный центр по проблемам развития ребенка ЮНИСЕФ. Италия. № 3. М., 1998. С. 5. Российская газета. 1999. 30 июня.

Изменяется место женщины в семье, ее роль в воспитании подрастающего поколения. Среди преступников в 1995 г. почти 15 процентов составляли женщины (237 839 проявлений). Из года в год растет число женщин с алкогольными психозами и хронических алкоголиков. (Если в 1992 г. впервые выявленных женщин с алкогольными психозами было 6045, то в 1994 г. - уже 17576; впервые выявленных женщин-алкоголиков в 1992 г. было 19 549, в 1994 г.-27 000.) «О положении детей в Российской Федерации» М., 1994. Семья в Российской Федерации // Сборник статистических материалов. М., 1994.

За 1995 год в Санкт-Петербурге выявлен и поставлен на учет в Инспекцию по делам несовершеннолетних ГУВД 2371 родитель, уклоняющийся от воспитания детей. На начало 1996 г. их число равнялось 4 037. К административной ответственности привлечено за 1995 год 10 115 родителей или лиц, их заменяющих. О положении детей в Российской Федерации: Государственный доклад. -М.1995.

По данным МВД РФ, ежегодно убегают из дома по причине плохого обращения с ними родителей более 90 тысяч юных россиян. Около тысячи детей в месяц исчезают бесследно. Беляева Л.И. Материалы конференции «Подросток и закон». Институт «Открытое общество» (Фонд Сороса). - М.: Юристъ, 1996. - С. 8

Все чаще детишек оставляют в роддоме молодые женщины в возрасте от 14 до 17 лет. В 1995 г. таких случаев зарегистрировано 55 тысяч. Госкомстат констатирует: каждый пятый российский ребенок - детдомовец. Почти все они имеют родителей. Будущее детдомовцев - незавидное. После выхода из детдома 30 процентов ребят становятся бомжами, 20 процентов - преступниками, 10 процентов - заканчивают жизнь самоубийством. О положении детей в Российской Федерации» М., 1994. Семья в Российской Федерации // Сборник статистических материалов. М., 1994.

И это только часть официальной статистики. Нам не сообщают, сколько детей осталось без родителей в Чечне (а здесь погибло за 20 месяцев войны около 80 тысяч мирных жителей) и других «горячих точках», сколько детей убежали из шахтерских поселков и «голодных деревень»? Нередко бывает так: убежало дитё в поисках лучшей доли из нищенствующей семьи, от отца-алкоголика и матери-проститутки, а родители в милицию не сообщают. Многие из них считают, что семье при этом станет легче материально, да и «ребенок», авось, в хорошие руки «попадет». Бреева Е.Б. Социальное сиротство. Опыт социологического обследования// социологические исследования, 2004. -№ 4.-С.52;

Но реальность преподносит иные сюрпризы. Неподдельный интерес к беспризорникам проявляют, например, криминальные элементы. Такой ребенок легко находит себе «приют» в различного рода группах сверстников асоциальной направленности. На начало 1996 г. в Петербурге состояло на учете 959 таких групп и 2 568 несовершеннолетних участников в них. В 1995 г. в городе зарегистрирован рост преступности несовершеннолетних на 7,1 процента. В том числе на 90 процентов возросло число тяжких преступлений, в 6,1 раза увеличилось число краж из дач и садоводств, на 74,3 процента - краж транспортных средств.

Следует заметить, ни одна официальная служба не располагает точными данными о количестве беспризорных в России. Специалисты же считают, что в каждом крупном городе России от 20 до 45 тысяч беспризорных детей и подростков. По некоторым данным в Москве насчитывается около 60 тысяч беспризорных детей. Для них создано только 6 приютов, от 10 до 50 койкомест каждый. В целом же по стране ситуация еще хуже. Те из беспризорников, кто физически послабее, менее "опытен" или болеет, живут в подвалах, на чердаках, городских свалках и на кладбищах. Те, кто уже прошел школу "уличной жизни", сами "зарабатывают". Естественно, криминальным путем. Они одеваются, питаются и даже снимают при этом жилье, но все же по сути остаются беспризорными. Подросток мигрант (Информация Московского городского центра «Дети улиц») // Социальное обеспечение, 2002. №12. С. 2

Если политика правительства не изменится и экономический кризис обострится, увеличатся масштабы безработицы, из-за длительных военных конфликтов и нерешенных национальных проблем увеличится поток беженцев - масштабы беспризорности в России вполне могут достигнуть уровня 1922-1926 годов. Отмеченные за последние годы тенденции роста преступности среди несовершеннолетних и роста явной и скрытой безработицы косвенно подтверждают и тенденции роста беспризорности. В сентябре 1996 года около двух миллионов подростков в возрасте от 14 до 17 лет не сели за школьные парты, «подавшись» в сферу «бизнеса». Наиболее серьезная ситуация сложилась в крупных городах России, где дети, подростки и молодежь вовлекаются в криминальную среду, убегая от родителей и пополняя ряды беспризорных. Все это происходит при попустительстве государства и местных органов. Белов Н.А. Дети-бомжи: как это началось//Правда.- 2005.- №6

За последние годы в России происходит заметный рост заболеваемости среди детей и подростков. По официальным данным Минздравмедпрома, из 6 миллионов подростков, прошедших в 1995 году профилактические осмотры, у 94,5 процентов зарегистрированы различные заболевания. При этом треть - заболевания, ограничивающие выбор будущей профессии. За последние 10 лет число здоровых девушек-выпускниц школ уменьшилось с 28,3 процента до 6,3 процента - более чем в три раза. Больные подростки с трудом будут осваивать азы воспитания и образования как в семье, так и в школе. Конфликтность и неадаптированность приведет к желанию «жить самостоятельно». Лишь 3 процента выпускников специнтернатов способны овладеть самой примитивной профессией, хотя многие из интернатов «переезжают» в колонии для несовершеннолетних. Слуцкий Е.Г. Беспризорность в России: вновь грозная реальность //Социс, 2003. №1.

При таком положении дел огорчительно, что ни на государственном, ни на муниципальном уровнях серьезных программ по борьбе с беспризорностью нет. Превентивные меры, способные хоть как-то остановить рост этого общественного зла, отсутствуют. От западной помощи в этом вопросе мы под разными предлогами отказываемся. Более того: некоторые представители властных структур считают, что такой проблемы в России вообще не существует. «Есть сиротские учреждения, и все 100 процентов детей, нуждающихся в их стенах, пристроены. Вопрос только в малом их финансировании...», - так обычно отвечают представители исполнительной власти. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. С. 163; Пугачев В.П. Политология. - М.: ООО «Издательство АСТ», 2001.

Не следует забывать о роли в социальном взрыве «бунтующей молодежи». Ее костяк могут составить криминальные элементы, студенты, подростки асоциального поведения и непосредственно беспризорники, часть из которых уже вступила на тропу преступности.

Детская беспризорность -- социальное явление, при котором происходит отрыв детей от семьи с утратой постоянного места жительства. Отличительными признаками беспризорности являются: полное прекращение связи с семьёй, родителями, родственниками; проживание в местах, не предназначенных для человеческого жилья; добывание средств к жизни способами, не признаваемыми в обществе (попрошайничество, воровство); подчинение неформальным законам. Садовская Ю. Беспризорников гораздо больше, чем мест для них в детских приютах//Аргументы и факты.- 1999.- №4

1991 год - распад СССР, разрушение единой системы органов МВД и народного образования. Транзитные приемники отказываются принимать «чужих»; усиление локальных войн по окраинам бывшей империи; начало самого крутого витка экономической реформы, стремительное обнищание населения и ухудшение криминогенной ситуации; в приемники-распределители для несовершеннолетних России доставлено 37.703 ребенка, убежавших из семьи, и 7.021 - удравших их детских учреждений, кроме того - 5.337 - оставшихся без попечения родителей. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. С. 630.

1992 год - принятие «Закона об образовании», по которому ранее обязательное обучение в школе становится не обязательным вовсе. Последняя учитывающая детей организация - школа - осталась в стороне. Больше не ходят по домам учителя в поисках первоклашек, и ушедшие из одной школы третьеклассники могут не устраиваться в другую.

На лицо - разрушение единой системы работы с трудными детьми. По постановлению правительства 723 от 17 сентября, подписанном Е.Гайдаром, контроль за детской безнадзорностью и приемники-распределители для несовершеннолетних передаются в Министерство социальной защиты. Собес их не принимает. Дети повисают между двумя ведомствами: если в 1991 году на московских вокзалов было задержано шесть тысяч беглецов, то к 1992 году эта цифра достигает почти 7 тысяч; согласно "Закону о милиции", реформирована работа Инспекций по делам несовершеннолетних, оперативные методы контроля исключены из ее практики. Уголовные дела по несовершеннолетним передаются в общие следственные отделы. Детские колонии передаются в общую систему ИТУ; количество преступников от 14 до 17 лет составило 188 тысяч человек, из них 30% - нигде не работают и не учатся; комплексные программы по борьбе с беспризорностью и реабилитации детей, попавшим в экстремальные ситуации, разработанные педагогом Устиновым и другими специалистами, гибнут в столах различных ведомств; создаются первые приюты в Москве, Петербурге, Одессе, Новосибирске, которые могут принимать по 30-50 детей; постановление ВС РФ приостанавливает передачу приемников-распределителей и функции контроля за безнадзорными в собес и временно оставляет их в ведомстве внутренних дел. Это происходит после многочисленных выступлений в печати, запросов Прокуратуры РФ. Садовская Ю. Беспризорников гораздо больше, чем мест для них в детских приютах//Аргументы и факты.- 2004.- №4

1993 год - первые публикации в прессе, поставившие остро вопрос о детской беспризорности в России; местные власти начинают бомбардировать органы милиции письмами с требованиями отчета о проделанной работе, вокзалы осаждают армии иностранных фото- и телерепортеров; приемники-распределители закрыты за переполненностью после рейдов на вокзалах.

В одном из докладов на совещании по борьбе с преступностью с участием Президента криминологи особо указывают на угрозу для безопасности и спокойствия страны в увеличении детской безнадзорности и молодежной преступности. . В России - «третья волна» беспризорности, безнадзорности, неграмотности и преступности подростков // NEWSru.com, 1 июня 2005

Данное социальное явление, вызванное целым комплексом причин, характеризуют следующие показатели. Свыше 100 тыс. детей остались без попечения родителей. Увеличивается число лишенных родительских прав. По данным Министерства юстиции РФ и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации, количество удовлетворенных исков по делам о лишении родительских прав выглядит следующим образом:

1998 г. 1999 г. 2000 г. 2003 г.

31790 35454 42917 около 60 000

Если в 1996 г. органы внутренних дел Российской Федерации вели профилактическую работу со 182,7 тыс. родителей, не исполняющих надлежащим образом свои обязанности, то в 2000 г. - уже с 276,7 тыс. В 2000 г. в центры временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей поступило более 30 тыс. человек (в 1999 г. - 54,7 тыс.), более 266,2 тыс. безнадзорных детей и подростков прошли реабилитацию в специализированных учреждениях органов социальной защиты населения (в 1999 г. - около 167 тыс.).

По данным Минобразования России, в 2003 г. в стране не обучалось около 500 тыс. детей и подростков в возрасте от 6 до 17 лет (1,5% от общего числа несовершеннолетних этой возрастной категории).

Необходимо обратить внимание на различие в понятиях «беспризорные» и «безнадзорные» дети. Беспризорные - это те, кто не имеет определенного места жительства и (или) места пребывания. Такие дети составляют не более 1/10 от числа безнадзорных, к которым, согласно Федеральному закону «Об основах систем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних2, относятся все, за поведением которых отсутствует контроль ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по воспитанию, обучению, содержанию со стороны родителей или их законных представителей либо должностных лиц. Количество безнадзорных детей, по оценкам различных ведомств, колеблется от 1 до 3 - 5 млн., что само по себе не может не вызывать озабоченность и тревогу. Климантова Г.И., Федотовская Т.А. О профилактике беспризорности и безнадзорности несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации // Аналитический вестник. Сер. №46 «Основные проблемы социального развития России», 2002. №20 (176). С. 24

Проводимая в последние годы в России интенсивная работа активизировала формирование правовых основ защиты прав и интересов, работу по профилактике социальной дезадаптации детей и подростков.

Фундаментом системы профилактической и реабилитационной работы стала концептуальная установка на неприемлемость, непродуктивность административно-карательного подхода к детям, социализация которых оказалась нарушенной по вине взрослых, на необходимость гарантирования ребенку реального права на достойную форму существования в здоровой социальной среде, на защиту его прав и интересов, незамедлительное решение его проблем, оказание ему социальной и иной помощи.

Это положение было закреплено в Указе Президента Российской Федерации от 6 сентября 1993 г. N 1338 «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав» и Концепции совершенствования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (утверждена решением Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации от 7 июля 1998 г. N 1).

Сегодня ведущую роль в проблеме играет Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятый в июне 1999 г. (N 120-ФЗ). Закон определил основные направления деятельности, установил ответственность федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации в организации профилактической работы.

Действие Закона создало дополнительные возможности для усиления социозащитного принципа профилактики детской безнадзорности, дальнейшего развития сети соответствующих учреждений, комплексного решения проблем детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, на основе более тесного взаимодействия всех субъектов, входящих в систему профилактики безнадзорности. Однако, наряду с позитивным значением положений Закона, он существенно сократил возможности и ответственность органов внутренних дел в проведении профилактической работы с безнадзорными и беспризорными детьми. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», принятый в июне 1999 г. (N 120-ФЗ).

Для успешного решения вставших перед государством, обществом, системой образования новых и во многом неожиданных проблем важно ясно представлять причины возникновения и роста детской беспризорности и безнадзорности. Основной среди них является разрушение государственной инфраструктуры социализации и общественного воспитания детей без формирования новой эффективной структуры социализации и досуга детей в условиях рыночных отношений. Значительно сократилось число, выросла платность и снизилась доступность для семей детских дошкольных учреждений, образовательных структур, домов детского творчества, детских санаториев, домов культуры, спортивных учреждений, музеев, учреждений семейного отдыха и досуга и летнего отдыха детей, музыкальных и художественных школ. Прекратили существование пионерская организация и комсомол, многочисленные бесплатные школьные кружки и секции. Отмена обязательного среднего общего образования и коммерциализация профессионального образования также усугубили положение. После окончания IX класса многие 15-летние подростки не работают и не учатся. Общеобразовательная школа перестала отвечать за всеобщность образования. Увеличивается число никогда не учившихся детей.

Еще одной причиной безнадзорности является кризис семей: рост бедности, ухудшение условий жизнедеятельности и разрушение нравственных ценностей и воспитательного потенциала. Это семьи работников бюджетных отраслей, предприятий, задерживающих выплату заработной платы, а также безработных. И это наряду с традиционно бедными неполными семьями, семьями пенсионеров и инвалидов, многодетными, студенческо-молодежными.

В результате роста смертности мужчин в молодом возрасте, разводов и внебрачной рождаемости увеличивается число неполных семей, имеющих меньшие возможности для содержания и воспитания детей. В неполной семье воспитывается сегодня каждый седьмой российский ребенок.

Ослабевает воспитательный потенциал семьи, разрушаются ее нравственные устои, утрачиваются фундаментальные человеческие ценности. Увеличивается число детей, пострадавших от жестокости родителей, психологического, физического и сексуального насилия.

В больницы помещаются малолетние дети, длительное время остающиеся без присмотра и пищи. Растет число детей из семей, в которых родители потеряли способность накормить и одеть детей, дать им образование и воспитание. Пьянство, наркомания, аморальный образ жизни, отказ от содержания и воспитания детей - это еще ряд причин, усугубляющих и без того сложную картину.

Формируется новая система коммерческой и криминальной эксплуатации детской безнадзорности. Растет детская наркомания и алкоголизация, дети вовлекаются в криминальные сообщества. Дети и подростки могут свободно приобрести алкоголь и наркотики на дискотеках, в учебных заведениях, в том числе в школах. Это касается даже детей из благополучных семей. Негативное влияние на социализацию детей зачастую оказывают средства массовой информации, ведущие открытую и скрытую пропаганду сексуальной вседозволенности, порнографии, насилия, преступности, наркомании. Изменились репертуар детских театров и кино, политика книгоиздания. В детской и молодежной среде культивируются образцы псевдоморали и безнравственной культуры. Вот почему необходимо бороться с причинами, а не последствиями негативных процессов, порождающих попадание детей в трудную жизненную ситуацию.

Ради справедливости нужно отметить, что государственными органами предпринимаются определенные меры для решения этих проблем. Сегодня в стране приняты и действуют более ста нормативных правовых актов по вопросам семьи и детства.

Глава 2. Современная политика Российской Федерации в отношении несовершеннолетних безнадзорных (2001 - 2011гг.)

2.1 Факторы формирования и этапы становления основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении безнадзорности несовершеннолетних (2001 - 2011гг.)

В процессе реформ, проводимых последнее десятилетие, совершенно четко выделилась группа (слой) людей, по каким-либо причинам, а часто, по их совокупности, фактически не приспособившаяся к выживанию в современных условиях. Неспособность адаптации к новым условиям сделала этих людей неконкурентоспособными практически во всех сферах жизни.

По данным социологического исследования, проведенного Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН в группу, называемую «социальное дно», попадает каждый десятый человек, проживающий в городе. Результаты исследования выявили состав социального дна - это нищие, бомжи и т.д., а также - беспризорные дети. При этом их численность составляет около 25 % от всей группы. Исследователи, опубликовавшие эти данные, пишут о том, что многие проблемы "социального дна" преодолимы, если государство повернется к ним лицом, перейдет от преимущественно карательных мер, к мерам содействия. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. С. 163; Пугачев В.П. Политология. - М.: ООО «Издательство АСТ», 2001.

На сегодняшний день, содействие неконкурентоспособным группам населения, становится одной из приоритетных задач государства. В отношении беспризорных детей, наиболее эффективными признаются меры, носящие комплексный и профилактический характер. Несмотря на то, что в отношении этой категории граждан уже проделана большая работа и, в целом, ситуацию, угрожающую некоторое время назад перерасти в эпидемию, удалось стабилизировать; беспризорные дети должны оставаться объектом наиболее пристального внимания со стороны государства и общества. О том, что решение проблем, связанных с беспризорными детьми, ставит перед государством новые задачи, говорят и сами чиновники. Ребенок по праву является объектом пристального внимания и заботы со стороны общества и государства. От того, в каких условиях находится подрастающее поколение сегодня, напрямую зависит будущее. Конкурентоспособный ребенок - это ребенок, реализующий свой потенциал как личность и будущий член общества. Соответственно, ребенок неконкурентоспособен тогда, когда находится в условиях, ставящих его на грань выживания.

Создание благоприятных условий для детей, недопущение негативного воздействия на них факторов, подвергающих риску беспризорности - основные направления профилактической работы, проводимой государством и обществом. Бедность является наиболее значимым фактором, приводящим ребенка к беспризорному образу жизни. Анализируя статистику последних лет, можно сделать неутешительные выводы о том, что сохраняется тенденция к застойной бедности семей с детьми. Среднедушевой доход члена многодетной семьи не дотягивает до 1 000 руб. в месяц. При этом многие исследователи отмечают, что к группам с высоким риском бедности относятся родители, в одиночку воспитывающие детей; главным образом, женщины (эта категория также уязвима и на рынке труда). В отношении семей, где одинокий родитель (разведенный, овдовевший, одиночка), проблема беспризорности стоит наиболее остро. Арефьев А.Л. Беспризорные дети России// Социологические исследования, 2003. № 9. С 61-72;

Практика показывает, что невозможно совмещать должное воспитание детей с трудовой деятельностью, приносящей достойный доход. Сегодня многим приходится делать выбор между достатком и воспитанием будущего поколения. Безнадзорность, являющаяся еще одной причиной, ведущей детей не только на улицу, но и в криминал, распространена очень широко. Официальной статистики по безнадзорным детям не ведется, но, даже самые скромные данные отражают масштабный и повсеместный характер этого явления: более 2,5 млн. детей. А это значит, что каждый десятый ребенок в России не имеет контроля со стороны родителей (или иных лиц), которые не исполняют своих обязанностей по его воспитанию, обучению и содержанию. Эти данные указывают и на то, что каждый десятый ребенок изначально находится в условиях, не позволяющих ему вырасти конкурентоспособным, полноценным гражданином. Мельникова Э.Б. Профилактика безнадзорности детей и подростков // Правозащитник. 2002 № 2. С. 21.

Точки зрения ученых из разных областей по проблеме безнадзорности и ее тесной связи с детской беспризорностью совпадают. П.И. Люблинский, Б.Н. Алмазов, Н.А. Монахов, А.М. Нечаева и др. в своих трудах писали о том, что безнадзорность является, своего рода фазой беспризорности. Нельзя не согласиться и с тем, что сама детская безнадзорность носит педагогический характер. Фактически - это отсутствие надзора за несовершеннолетним, который, в силу его возрастных и психологических особенностей ему необходим. Именно из-за безнадзорности ребенок не защищен перед соблазном покинуть дом в поисках таких же, как он - детей «с одинаковой судьбой». Не случайно в ряде публикаций, посвященных проводимым социологическим исследованиям (Н.М. Римашевская, А.Л. Арефьев), отмечается оптимистичный взгляд беспризорников на жизнь. Именно среди детей, попавших в такую же трудную жизненную ситуацию, ребенок находит понимание и поддержку, которых не получает в семье, в учебном заведении и т.д. Выходит, что, выбирая беспризорный образ жизни, ребенок, таким образом, адаптируется к собственной жизненной ситуации.

Нельзя не сказать о том, что существует проблема четкого определения понятий «беспризорный» и «безнадзорный». Юридически этот пробел устранен с принятием в 1999 г. ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», где определены эти категории. Но, фактически, уже в тексте этого же закона, данные понятия отождествляются. Следует отметить, что данный закон является базовым для решения проблем, связанных с детской беспризорностью, и все прописанные в нем способы предотвращения беспризорности ориентированы на борьбу с очевидной, но не единственной ее причиной - безнадзорностью.

Неблагополучная семья, как причина появления беспризорных детей, особо выделяется большинством ученых и практиков, занимающихся данной проблемой. Наряду с экономически неблагополучными семьями (многодетными, неполными, семьями инвалидов, семьями безработных и т.д.), выделяются семьи с асоциальным поведением родителей: алкоголизм, токсикомания, наркомания; насилие над детьми и другими членами семьи. Очень часто асоциальное поведение родителей проявляется на фоне экономического неблагополучия семьи. Также появлению беспризорных детей способствует факт развода родителей.

Отдельного внимания заслуживает беспризорность, происходящая из семей мигрантов, особенно беженцев. И, если многие, упоминаемые причины, ведущие детей на улицу, в связи с коренными преобразованиями, имеют новые оттенки; то, согласно исследованиям ряда ученых, с беспризорными мигрантами наше государство на протяжении своей истории сталкивалось не раз. Данный аспект детской беспризорности изучался в трудах таких ученых, как А.Н. Кривоносов, В.В. Беляков, А.Ю. Рожков, М.Р. Зезина и др. Безусловно, предыдущими поколениями накоплен богатый опыт работы с данной категорией. Тем не менее, большинство авторов призывают к осторожности в его использовании. Еще одним фактором, толкающим детей на улицы, является их незанятость. Не секрет, что очень многим стали недоступны кружки, секции, клубы и другие учреждения культуры, досуга и спорта. С одной стороны, причиной этому стала непомерная (для бюджета многих семей) плата за их посещение, а с другой (что особенно характерно для сельской местности), отсутствие подобных учреждений и вовсе. Проблемы общей теории права и государства / Учебник для ВУЗов под ред. В.С. Нерсесянца. - М.: Норма, 2002. С. 630.