Развитие законодательства о партнерстве предпринимателей и органов власти в России: основные этапы и тенденции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы партнерства предпринимателей и органов власти в России

1.1 Понимание принципа партнерства предпринимателей и органов власти в доктрине

1.2 Реализация принципа партнерства предпринимателей и органов власти в правоприменительной практике

1.3 Основные этапы развития партнерских отношений между предпринимателями и органами власти в России

Глава 2. Развитие принципа партнерства предпринимателей и власти в российском законодательстве

2.1 Законодательство о государственно-частном партнерстве

2.2 Законодательство о саморегулировании

2.3 Законодательство о влиянии предпринимателей на правотворческий процесс

Заключение

Список правовых актов

Литература

Введение

Партнерство предпринимателей и публичной власти для решения общественно-полезных задач имеет давнюю историю. Во Франции строительство канала на концессионной основе датируется 1552 годом. Государственно-частное партнерство активно использовалось во многих странах на рубеже XIX-XX вв., в частности для строительства железных дорог. В советской России концессия как форма государственно-частного партнерства была распространена в период НЭПа и индустриализации. В современном мире партнерство предпринимателей и органов государственной власти происходит по нескольким направлениям, например, в сфере создания объектов инфраструктуры (строительство дорог, мостов, аэропортов), в социальной сфере (трудовые отношения), в процессе выработки законодательных решений (участие предпринимателей в управлении делами государства, делегирование государственными органами полномочий по исполнению государственных функций) и другим.

Проблема партнерства предпринимателей и органов государственной власти в современной России остается перспективно й. Хотя по этой проблематике с середины 90-х годов прошлого века и, особенно, в последнее десятилетие, появились научные и публицистические работы, диссертационные исследования, затрагивающие различные ее аспекты. Актуальность исследования обусловлена возрастанием влияния механизмов взаимодействия предпринимателей и публично-властных структур на социальное и экономическое развитие страны в связи со стоящими задачами по модернизации как экономики, так и политической системы. Данная проблематика интересна и тем, что на примере Российской Федерации - государства с еще не до конца отстроенными демократическими и рыночными механизмами - можно проследить характерные для развития страны "болезни роста" и становление различных моделей взаимодействия частных и публичных субъектов.

Целью диссертационной работы является исследование различных теоретических и практических моделей взаимодействия предпринимателей и органов государственной власти. Достижение поставленной цели решается исследованием ряда вопросов:

во-первых, анализ основных теоретических (доктринальных) подходов к формам взаимодействия предпринимателей и органов власти;

во-вторых, исследование традиционных и новых форм партнерства предпринимателей и органов власти;

в-третьих, исследование специфических форм партнерства предпринимателей и органов власти и их законодательное оформление в России;

в-четвертых, анализ законодательной практики как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации;

в-пятых, выявление основных этапов развития партнерских отношений между предпринимателями и органами власти в России;

в-шестых, анализ тенденций и перспектив развития законодательства в сфере партнерства предпринимателей и органов власти в России.

Предмет исследования - партнерские отношения между предпринимателями и органами власти, урегулированные нормами права.

Методологическая база исследования включает общенаучные принципы, основные подходы к изучению процессов взаимодействия предпринимателей и органов власти и методы юридической науки. В ходе исследования применены общенаучные принципы системности, объективности и историзма. В рамках работы использовалась совокупность научных методов, которые позволили решить поставленные перед автором исследовательские задачи. Так, при рассмотрении теории правового регулирования вопросов партнерства, а также при исследовании основ правоприменительной практики невозможно было обойтись без формально-юридического подхода, с помощью которого был проведен анализ нормативно-правовых документов. Отдельное внимание уделено системному подходу, который позволяет рассмотреть функциональные и структурные свойства процесса и механизма партнерства предпринимателей и органов власти, участия структур гражданского общества в управлении делами государства, определить пути совершенствования принятия государственных решений.

Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, законодательные и нормативные акты федеральных и региональных органов государственной власти, концепции и программы социально-экономического развития. Эмпирическая база исследования включает документы и материалы государственных органов и общественных объединений, позволяющие выявить основные цели, задачи и направления их деятельности; научные и публицистические работы ученых и практиков.

В работе предлагается вынести на защиту следующие положения.

Первое - правовое понимание партнерства предпринимателей и органов власти вытекает из принципа демократии и основано на праве граждан на участие в управлении делами государства. Через различные механизмы партнерства предприниматели имеют возможность доносить свою точку зрения до представителей органов власти, влиять на принятие решений, касающихся регулирования предпринимательской деятельности, получать своевременную информацию от органов власти.

Второе - совершенствование и унификация законодательства о различных видах партнерства предпринимателей и органов власти является главной тенденцией развития данного партнерства в России. В частности, через принятие федерального закона о государственно-частном партнерстве, включение в данный Закон новых моделей взаимодействия, а также, через совершенствование нормативной базы, связанной с влиянием предпринимателей на нормотворческий процесс.

Третье - постепенный переход от лицензионно-разрешительного регулирования к саморегулированию при сохранении общих механизмов контроля со стороны государства и сокращение административного регулирования при переходе к законодательному регулированию является фактором повышения прозрачности взаимодействия предпринимателей и представителей органов власти.

Необходимость совершенствования регулирования и дальнейшего развития партнерства предпринимателей и органов государственной власти раскрывается через анализ различных форм и моделей такого партнерства, обосновывается необходимость принятия дополнительного федерального законодательства, перехода от формальной стороны взаимодействия к реальным процедурам влияния гражданского общества на управление делами государства.

Глава 1. конституционно-правовые основы партнерства предпринимателей и органов власти в России

1.1 Понимание принципа партнерства предпринимателей и органов власти в доктрине

Под принципом партнерства предпринимателей и органов власти подразумевается согласованное взаимодействие представителей бизнеса и власти в сфере регулирования социальных и экономических отношений, направленное, с одной стороны, на улучшение положения хозяйствующих субъектов, а с другой стороны, на максимизацию социального эффекта от такого улучшения. Идеальной является такая реализация этого принципа, когда в правоотношениях выигрывают обе стороны - предприниматели, как сфера деятельности, заинтересованная в максимизации коммерческой выгоды, увеличивает прибыль, а органы власти получают дополнительную поддержку со стороны общества, которое, в свою очередь, видит результаты партнерства.

В настоящее время в доктрине отношений предпринимателей и органов власти принято выделять несколько основных видов партнерства: участие предпринимательского сообщества в управлении делами государства, передача государственных полномочий предпринимателям, социальное партнерство, государственно-частное партнерство.

В демократическом государстве единственным источником власти является народ, и народ участвует в государственном управлении, представители делового сообщества, как часть народа страны, также заинтересованы представлять и продвигать свои интересы в органах власти посредством участия в управлении делами государства.

Во-первых, участие предпринимателей в управлении делами государства может проходить через различные консультативные и совещательные органы, создаваемые при органах власти. Как показывает опыт многих стран, консультативные советы и иные координационно-совещательные органы при властных структурах оказываются наиболее эффективными, если со стороны частного сектора в них представлены не отдельные компании, а реально работающие отраслевые и региональные бизнес-ассоциации, выражающие коллективные интересы бизнеса См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. - М.: Волтерс Клувер, 2011. Стр. 140.. В рамках подобных консультативно-совещательных органов бизнес имеет возможность высказывать консолидированное мнение по наиболее ключевым вопросам, затрагивающим ту или иную отрасль, участвовать в выработке важнейших решений органов власти, и даже влиять на нормотворческий процесс. Иными словами подобные органы являются своеобразным круглым столом, за которым сидят представители различных сторон и вырабатывают устраивающее всех решение.

Во-вторых, другой формой участия предпринимательского сообщества в управлении делами государства может являться участие предпринимателей или их представителей в проведение независимой и антикоррупционной экспертизы законопроектов. Таким образом, органы власти в процессе выработки решений по тем или иным вопросам, затрагивающим интересы бизнеса, получают возможность получить независимое заключение на предлагаемый к принятию законопроект. Данная форма взаимодействия бизнеса и органов власти является своего рода обратной связью на ранних стадиях для публичных органов по выдвигаемым ими инициативам.

Третьей широко распространенной формой участия бизнеса в управлении делами государства является лоббирование. Четкого отношения в научном сообществе о том, что считать "чистым" лоббированием, а что консультативным взаимодействием представителей бизнеса и власти, нет и по настоящий момент. Под лоббированием можно понимать профессиональную деятельность и результаты такой деятельности фирм, оказывающих консультационные услуги бизнесу по представлению и продвижению его интересов в законодательных и исполнительных органах власти. Также лоббирование можно трактовать в широком смысле как любое представительство интересов предпринимателей в органах власти с целью воздействия на принятие решений публично-властными органами. В данном случае под лоббирование попадет и участие представителей делового сообщества в консультативных и совещательных органах при государственных органах, и участие в различных экспертных советах, и проведение отдельных экспертиз, результаты которых могут повлиять на законотворческий процесс.

В различных странах процесс лоббирования частных интересов в органах государственной власти регулируется по-разному. Так, в США, Канаде, Литве лоббизм является таким же видом бизнеса, как консалтинг, только подлежащий особой процедуре аккредитации при органах власти, с которыми работают лоббистские фирмы. В этих странах принято специальное законодательство, регулирующее лоббистскую деятельность как определенную сферу правовых и экономических отношений. Иными словами можно говорить о варианте законодательной легализации лоббизма как профессиональной деятельности. В большинстве же европейских стран (Франция, Германия, Италия и др.) открытый лоббизм считается недопустимым видом взаимодействия бизнеса и органов публичной власти, при этом часто ссылаются на такие аргументы, как то, что лоббизм - фактически узаконенный вид коррупции, при котором бизнес покупает услугу по воздействую на представителей власти с целью продвижения своих коммерческих интересов. В России в настоящий момент не сложилось единого подхода к вопросам регулирования лоббистской деятельности. Подробнее данный вопрос будет освещен в следующих разделах работы.

Другой важной формой взаимодействия предпринимателей и публично-властных структур является передача или делегирование органами власти публично-властных полномочий по осуществлению отдельных государственных функций негосударственным организациям. Такое делегирование может осуществляться в нескольких формах:

· аутсорсинг отдельных услуг, оказываемых в рамках выполнения государственных полномочий, - например обработка документов, принимаемых от граждан и организаций, когда определенный объем полномочий, изначально закрепленных за государственными органами, осуществляет частная организация по договору подряда;

· передача государственного имущества в управление частной организации с целью максимизации эффективности его использования и освобождения государства от излишнего обременения;

· переход от лицензионно-разрешительной практики регулирования экономических отношений к саморегулированию, когда нормативное регулирование отдельных видов деятельности и даже отраслей передается от органов публичной власти к представителям бизнеса с тем, чтобы они самостоятельно в своей среде устанавливали "правила игры", по которым будут работать все участники определенного рынка или отрасли См.: Васильева А.Ф. Осуществление субъектами частного права государственно-властных полномочий, Вестник Санкт-Петербургского университета, серия 14, выпуск 3, 2011. Стр. 81-89..

Участие предпринимателей в регулировании социальных и экономических отношений не ограничивается вышеперечисленными формами взаимодействия с органами государственной власти. В последние годы все большую популярность набирает практика социального партнерства.

Социальное партнерство представляет собой систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленную на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно с ними связанных отношений См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. - М.: Волтерс Клувер, 2011. Стр. 142.. Задача государства в данном случае законодательно обеспечивать возможность реализации тех соглашений, который принимают работодатели и работники. Все чаще в различных программных и стратегических документах, которые предприниматели адресуют обществу, подчеркивается социальная значимость и ответственность бизнеса и конкретных компаний.

Социальная ответственность бизнеса все чаще рассматривается как необходимый фактор рыночного успеха компании и важная составляющая корпоративного имиджа в глазах потребителей и органов власти, но определенная ее часть лежит в сфере социального партнерства. Так, в резолюции II Международного конгресса "Государство и бизнес: социально ответственное партнерство" (Москва, 2005) подчеркивается социальная ответственность бизнеса. Бизнес должен работать на стратегические интересы государства и общества, а не ограничиваться лишь усилиями по созданию фондов и решению корпоративных социальных вопросов См.: Указ. соч. Стр. 143.. Государство же должно принимать адекватные встречные меры, направленные на укрепление социального партнерства с бизнесом, сокращая административные барьеры для реализации тех договоренностей и соглашений, которые были приняты в рамках диалога с предпринимательским сообществом, стимулируя корпорации к внедрению и распространению практики социально ориентированного ведения дел, ответственного отношения к интересам общества и государства.

В доктрине социального предпринимательства принято выделять несколько правовых оснований социальной ответственности. Первое - цивилистическое. Праву собственности корреспондирует бремя ответственности. Собственник несет это бремя и в социальной сфере общественных отношений См.: Васильева С.В. Социальная ответственность бизнеса. Сборник: Конституция, закон и социальная сфера общества, материалы научно-практической конференции. Москва, 1 декабря 2008 г. - М. ИЗиСП.: ИД "Юриспруденция", 2009. Стр. 20.. Второе - конституционное. Данное основание вытекает из конституционно-правовых установок, зафиксированных в основных законах стран, определяющих те принципы, на которых строятся взаимодействие государства и общества и, в частности, делового сообщества. В конституциях многих стран зафиксированы идеи социальной справедливости, социальной солидарности, социальной ответственности, из которых в дальнейшем может вытекать необходимость создания таких условий, при которых бизнесу будет выгодно участвовать в социальном партнерстве с государством в целях реализации, в том числе, стратегических политико-правовых задач, обозначенных органами власти. Третье основание необходимости возникновения социального партнерства - экономическое. Коммерческие организации, их союзы и ассоциации являются неотъемлемой частью социума. В обмен на пользование общей инфраструктурой и эксплуатацию общественных ресурсов они обязаны вносить свой вклад в социальное и экономическое развитие государства. Этой позиции созвучна идея корпоративного гражданства, которая получила обоснование и распространение, прежде всего, на Западе. Корпоративное гражданство означает устойчивую правовую связь коммерческих организаций, их союзов и ассоциаций с государством, регионом, местным самоуправлением, на территориях которых они действуют, и выражается во взаимных правах и обязанностях субъектов, а также в ответственности, в том числе социальной См.: Указ. соч. Стр. 20..

Еще одной важной формой взаимодействия предпринимателей и органов государственной власти является государственно-частное партнерство (далее - ГЧП). Партнерство частного сектора и публичной власти для решения общественно-полезных задач имеет давнюю историю. Государственно-частное партнерство активно использовалось во многих странах на рубеже XIX-XX вв., в частности для строительства железных дорог. В советской России концессия как форма государственно-частного партнерства была распространена в период НЭПа и индустриализации См.: Васильева С.В.. Обеспечение публичных интересов в частно-государственном партнерстве // Экономические и социальные аспекты российского конституционализма: сборник трудов кафедры конституционного и муниципального права ГУ-ВШЭ. Вып.4. - М.: ТЕИС, 2009.. В современном мире государственно-частное партнерство распространено в самых разных сферах деятельности: в сфере транспорта (строительство дорог, мостов, аэропортов); в социальной сфере (здравоохранение, образование, объекты культуры); в инфраструктурных отраслях (энергетика, ЖКХ, добыча природных ресурсов); в некоторых других областях, находящихся в традиционной "монополии" государства (содержание тюрем, обеспечение качества оборонных объектов и безопасности). С начала 2000-х годов, когда федеральное Правительство поставило задачу привлечения частного капитала для осуществления крупных проектов, имеющих общегосударственное значение, государственно-частное партнерство стало развиваться и в России.

Как пишет Э.В. Талапина, государственно-частное партнерство не является ни чисто юридическим, ни экономическим понятием. И что, несмотря на использование финансовых и юридических инструментов в процессе реализации проектов, ГЧП имеет целью продвигать участие частного сектора не только в производстве товаров и услуг, но и в финансировании коллективного имущества, общественной инфраструктуры. Автор приводит два подхода к определению ГЧП. В первом партнерством называется сотрудничество государства и частного бизнеса, оформленное в виде контракта. Во втором, партнерство определяется как более комплексная конструкция, не обязательно связанная с наличием контракта См.: Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. - М.: Волтерс Клувер, 2011. Стр. 146.. Важными характерными признаками ГЧП являются наличие публичной миссии, которая реализуется в ходе проекта, возможность реализации этой миссии через участие частного бизнеса при управленческой и финансовой ответственности государства, длительность отношений государства и коммерческих структур в процессе реализации ГЧП, разделение рисков реализации проектов между частным сектором и государственными структурами.

Обобщая вышеизложенные подходы, можно утверждать, что в настоящий момент под государственно-частным партнерством понимается взаимовыгодное, как правило, долгосрочное сотрудничество государства и субъектов экономической деятельности (прежде всего коммерческих организаций), основанное на объединении ресурсов партнеров, разделении рисков и выгод между ними и направленное на реализацию общественно-полезных задач См.: Черниговский М. Партнерство во имя развития // Корпоративный юрист. Приложение. 2008. № 10. Стр. 3.. К государственно-частному партнерству, таким образом, относятся правовые модели взаимодействия бизнеса и власти, возникающие на основе инвестиционных соглашений, создания совместных предприятий, концессий, соглашения о разделе продукции и др. При институционализации ГЧП зачастую одним договором не обойтись. Партнерство может функционировать в условиях создания комплекса правовых средств (правового регулирования, правовых процедур и правовых институтов).

Основной особенностью доктринального понимания принципа партнерства предпринимателей и органов государственной власти является то, что данный принцип может трактоваться через различные категории. Это может быть участие предпринимателей и их представителей в управлении делами государства на основе различных, закрепленных в законодательстве процедур, например участие в консультативно-совещательных органах при органах государственной власти. Также данный принцип может обосновываться через категорию взаимного доверия со стороны публичных органов власти и субъектов предпринимательской деятельности - например, через процесс саморегулирования. Безусловно, важной категорией принципа партнерства является предсказуемость решений, принимаемых органами государственной власти в отношении предпринимательского сообщества. Важным элементом партнерства является взаимное влияние публично-властных структур и предпринимателей на социальную политику, проводимую в государстве и решение социальных задач через механизмы социального партнерства и внедрение практики социальной ответственности предпринимателей.

1.2 Реализация принципа партнерства предпринимателей и органов власти в правоприменительной практике

Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию демократическим правовым государством (ст. 1), в котором гарантируется свобода экономической деятельности и свобода конкуренции (ст. 8), а также свобода на объединение (ст. 30), под которыми могут подразумеваться и коммерческие организации как объединения граждан, преследующих цель извлечение прибыли, развивает принцип партнерства предпринимателей и власти через право граждан на участие в управлении делами государства, как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32). При этом если в общей конституционной теории под представителями граждан, как правило, понимаются законно избранные депутаты представительных (законодательных) органов власти, то в теории и практике взаимодействия бизнеса и власти представителями бизнеса могут быть сами предприниматели, представители ассоциаций и союзов, созданных предпринимателями (компаниями), специально уполномоченные законом физические и юридические лица.

Во взаимодействии с органами власти представители бизнеса вправе ожидать предсказуемость, прозрачность и последовательность решений и действий (бездействий), принимаемых властью. Данный тезис в частности был подтвержден в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 № 9-П, в котором было обозначено, что "Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал и неоднократно подтвердил правовую позицию, согласно которой изменение законодателем (в том числе посредством временного регулирования) ранее установленных правил должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики" п.4.1. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23 марта 2004 г. № 9-П // СЗ РФ. 2004. № 19 (часть 2).. С данной формулировкой трудно не согласиться, т.к. без правовой и законодательной стабильности бизнес не сможет прогнозировать свою деятельность на перспективу, и, как следствие, не сможет работать на стратегические интересы государства.

Другой характерной чертой взаимодействия бизнеса и власти является доверие, на которое бизнес вправе рассчитывать со стороны государства. Данный принцип был отражен в двух постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации - в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12 ноября 1998 № 24-П и во мнении судьи Конституционного Суда РФ К.В. Арановского к Постановлению Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 № 10-П. В первом случае обязанность государства в сфере налоговых отношений доверять гражданам обуславливалась презумпцией добросовестного налогоплательщика Постановление Конституционного Суда РФ от 12 октября 1998 № 24-П // СЗ РФ. 1998. № 42. Ст. 5211.. Безусловно налоговые отношения являются основополагающими во взаимоотношениях предприятий и органов власти. Обязанность предпринимателей платить налоги установлена во всех конституциях развитых стран, установлена она и в Конституции Российской Федерации, в статье 57. Однако, без концептуального доверия со стороны государства к предприятиям и предпринимателям в базовой сфере взаимодействия, невозможно развивать дальнейшее сотрудничество по комплексным и организационно сложным проектам.

Во мнении судьи К.В. Арановского к Постановлению Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 № 10-П разбирается проблема доверия к третейским судам (которые являются негосударственными учреждениями, и часто образуются при различных коммерческих структурах или ассоциациях таких структур) со стороны государства и общества. В частности К.В. Арановский пишет, что "недоверие государства гражданским институтам конституционно несостоятельно. Если Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно и обоснованно следовал принципу поддержания доверия граждан к действиям государства, то тем более бесспорна обязанность конституционного государства, поставленного на службу обществу, доверять его институтам и самим гражданам, презюмируя их ответственность и добросовестность. Недоверие, выражаемое в исключительности прав государства на устройство и регулирование всевозможных отношений и занятий, обрекает его на расточительность и бездействие в беспочвенном расчете на преувеличенные таланты чиновничества, а граждан побуждает к безответственной требовательности и вместе с тем к безучастности в общих делах. Недоверие это, кроме прочего, противоречит конституционным основам народовластия и признанию конституционных прав высшей ценностью".

Исходя из данных тезисов, можно утверждать, что невозможно говорить об эффективном взаимодействии граждан (в частности, предпринимателей) и власти без взаимного доверия с обеих сторон. Дальнейшее развитие позиции К.В. Арановского в данном Постановлении еще более подтверждает необходимость взаимного доверия органов власти и институтов гражданского общества, в частности, предпринимательских структур. Так, автор отмечает, что "действия государства должны следовать презумпции, предполагающей… способность предпринимательства к саморегулированию и социальному партнерству, состоятельность университетской, адвокатской, нотариальной автономии, способность граждан к частной благотворительности и к прочему, что поддерживает Конституция Российской Федерации. В этот ряд встает и третейское правосудие. Признание за третейским судом юрисдикции не противоречит подлинно конституционной действительности, но, напротив, содержательно и целостно соединяется с нею, входит в конституционную перспективу". Таким образом, можно утверждать, что в правовой позиции судьи подтверждаются конституционно-правовые основы партнерства предпринимателей и власти, особенно такие важные направления, как саморегулирование и социальное партнерство.

Проблемы делегирования полномочий по исполнению государственных функций и правовые позиции высшей судебной инстанции отражены в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации № 12-П от 19 декабря 2005. В данном Постановлении рассматривался вопрос полномочий саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и предел их юридической самостоятельности в контексте допуска новых участников к осуществлению полномочий арбитражных управляющих через членство в таких организациях. Так, Конституционный Суд установил, что "с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих, призванные выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников".

При этом, как поясняет правоприменитель, "законодательное регулирование, направленное на обеспечение самостоятельности арбитражных управляющих в выработке правил и норм своей корпоративной организации, контроль за их соблюдением, а также на гарантирование коллективных форм защиты собственных интересов, является конкретизацией взаимосвязанных положений статей 32 (часть 1), 34 (часть 1) и 37 (часть 1) Конституции Российской Федерации, по смыслу которых граждане, чей труд свободен, вправе принимать непосредственное участие в управлении делами государства, в том числе в экономической сфере, на началах самоорганизации, самоуправления и саморегулирования". Таким образом, конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций, и, соответственно, - государственную поддержку и стимулирование гражданской активности в данной сфере Постановление Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. № 12-П // СЗ РФ. 16.01.2006. № 3. Ст. 336..

Конституционный Суд подтвердил полномочия публичных органов власти устанавливать нормы по регулированию правовых основ единого рынка, особенно в тех случаях, когда представители частного сектора наделяются публично-правовыми функциями. Также Конституционный Суд подтвердил публично-правовой статус представителей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, указав, что при этом законодатель имеет право предъявлять к ним специальные требования, например, членство в профессиональном объединении. Все эти положения, как Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. - 02.01.2013) Федерального закона от 26 октября 2002 года № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (в ред. - 02.01.2013). // СЗ РФ. 28.10.2002. № 43. Ст. 4190., так и правовых позиций, изложенных в Постановлении Конституционного Суда, укладываются в логику отказа государства от излишних функций и перехода от лицензионно-разрешительной практики к саморегулированию участников рынка при наделении специализированных профессиональных объединений публично-правовыми функциями.

Развивая проблему правоприменительной практики в области саморегулирования, как одного из направлений взаимодействия органов власти и предпринимателей, стоит отметить, что в федеральном законодательстве о саморегулируемых организациях саморегулирование определяется, как самостоятельная и инициативная деятельность, содержанием которой является разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением правил и стандартов. Таким образом, можно утверждать, что государство, делегируя представителям бизнеса право самостоятельно разрабатывать правила и стандарты деятельности, наделяет саморегулируемые организации определенными публично-властными полномочиями принуждения участников таких организаций следовать им. Данный тезис особенно характерен для тех саморегулируемых организаций, членство в которых согласно законодательству обязательно для участников рынка - деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность, строительство и архитектурно-строительное проектирование, оценочная деятельность. Однако обязательства не могут быть односторонними, только в отношении саморегулируемых организаций. Так, Федеральный закон от 01 декабря 2007 года № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (в ред. - 01.01.2013) Федеральный закон от 01 декабря 2007 года № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". // СЗ РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6076. накладывает обязанность на уполномоченные органы государственной власти докладывать в саморегулируемую организацию информацию о результатах проведенных в порядке и в случаях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, проверок предпринимательской или профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации Федеральный закон от 01 декабря 2007 года № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". // СЗ РФ. 03.12.2007. № 49. Ст. 6076.. В то же время уполномоченные органы власти должны привлекать саморегулируемые организации к участию в обсуждении проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования. Данные нормы законодательства четко закрепляют двусторонний порядок взаимодействия и обмена информацией между публично-властными органами и представителями субъектов предпринимательской.

Говоря о правоприменительной практике в сфере социального партнерства, стоит, прежде всего, сослаться на нормы Трудового Кодекса РФ Федеральный закон от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ (Трудовой Кодекс РФ) (ред - 19.04.2013). // СЗ РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1). Ст. 3.. Так, в Трудовом Кодексе РФ зафиксирована самостоятельность участников социального партнерства - работодателей и работников, - однако, при соблюдении принципа содействия государства в укреплении и развитии социального партнерства на демократической основе Ст. 24 Трудового Кодекса РФ // СЗ РФ. 07.01.2002,. № 1 (ч. 1). Ст. 3.. Так, участие государства в социальном партнерстве проявляется, прежде всего, в том, что заключаемые в порядке реализации социального партнерства коллективные договоры и соглашения подлежат регистрации (ст. 50 ТК РФ) См.: Талапина Э.В. Указ. соч. - М.: Волтерс Клувер, 2011. Стр. 142.. Таким образом, оставляя за частноправовыми участниками партнерства свободу договорных отношений, государство не снимает с себя обязанностей по контролю такой общественно значимой сферы, как взаимоотношения между работодателями (предпринимателями) и работниками (профсоюзами).

Другим важным направлением правоприменительной практики в области социального партнерства является заключение тройственных соглашений между работодателями (предпринимателями), органами государственной власти и профсоюзами (представителями работников). В частности данная практика широко распространена в г. Москве, где ежегодно заключаются подобные соглашения между городским правительством, Московской Конфедерацией промышленников и предпринимателей (работодателей) и Московской Федерацией профсоюзов. В данных соглашениях фиксируются основные направления совместной работы сторон и перспективы взаимодействия. Так, в соглашении стороны берут на себя конкретные экономические и социальные обязательства, в том числе такие как:

· Обеспечить увеличение объемов производства промышленной продукции организациями города Москвы не менее чем на 5 процентов;

· Совместно разрабатывать и обеспечивать реализацию мер по поддержке малого и среднего предпринимательства;

· Принимать меры по сокращению количества административных и других ограничений, связанных с хозяйственно-экономической деятельностью организаций города Москвы;

· Соблюдать приоритет трудоустройства жителей города Москвы;

· Оказывать лицам с ограниченными возможностями здоровья, имеющими постоянное место жительства в городе Москве, содействие в трудоустройстве.

Кроме того, в Московском трехстороннем соглашении на 2012 год фиксируется важность дальнейшего развития социального партнерства. Так в соглашении оговаривается участие сторон на всех уровнях в рассмотрении социально-трудовых и связанных с ними экономических вопросов, продвижение участниками соглашения принципов социальной ответственности субъектами предпринимательской деятельности. В целях согласования интересов стороны обязуются обеспечить условия для участия органов социального партнерства в разработке и обсуждении проектов законов и других нормативных правовых актов города Москвы в сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений Московское трехстороннее соглашение на 2012 год между Правительством Москвы, московскими объединениями профсоюзов и московскими объединениями работодателей // https://www.mos.ru/documents/?id_4=127491 (дата обращения - 30.03.2013).. Последнее условие говорит о готовности властей и представителей бизнеса к полноценному сотрудничеству при выработке нормативно-правовых актов и решений, влияющих на положение предпринимателей и работников.

Еще один направлением нормативной практики во взаимодействии органов власти и бизнеса является проведение антикоррупционной экспертизы. Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". // СЗ РФ.20 июля 2009 г. № 29. Ст. 3609. одним из основных принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных актов является сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Также закон закрепляет право институтов гражданского общества и граждан (например, ассоциаций коммерческих организаций и самих предпринимателей) на проведение антикоррупционной экспертизы за счет собственных средств. В то же время, несмотря на то, что заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, закон обязывает государственные органы, которым такое заключение направляется, в обязательном порядке рассматривать его и по результатам рассмотрения направлять гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, мотивированный ответ. Таким образом, в законе закрепляются взаимные права и обязанности органов власти и институтов гражданского общества по обмену информацией в ходе взаимодействия по выявлению коррупциогенных факторов в законодательстве, что также является важным показателем стремления органов власти к выработке взвешенных, эффективных, отвечающих потребностям общества решений.

Как мы можем убедиться те доктринальные положения, о которых шла речь в первой части главы, все чаще находят отражение в законодательстве и решениях органов государственной власти, что является подтверждением желания обеих сторон партнерства выстроить упорядоченные, цивилизованные отношения, направленные на решение общегосударственных задач. Государственные органы вынуждены прибегать к помощи представителей субъектов предпринимательства в целях выработки взвешенных, отвечающих ожиданиям гражданского общества, решений через различные механизмы партнерства.

1.3 Основные этапы развития партнерских отношений между предпринимателями и органами власти в России

Отношения предпринимателей и органов власти, основанные на партнерстве, имеют долгую историю, как в России, так и в других странах мира. В нашей стране первыми примерами такого партнерства могут служить Указы Петра I - "Регламент или устав главного магистрата" 1721 г. и "Артельный указ" 1722 г., о - на основе которых определялся правовой статус так называемых "цунфтов" - городских объединений ремесленников нижнего звена (второй гильдии городского населения), члены которых должны были самостоятельно решать вопросы своей внутренней деятельности под надзором "алдерманов" (старшин), избираемых членами цунфтов. Деятельность цунфтов находилась под надзором городских магистратов, а сами цунфты были неким подобием современных профессиональных союзов. Взаимодействие органов политической власти и представителей предпринимательского сообщества усилились по мере развития российского парламентаризма в начале XX века, когда крупные промышленники создавали свои партии и даже входили в состав Государственной Думы Российской Империи I и III-IV созывов См.: Любутов Н.А. Конституционное право граждан на объединение: правовая природа и механизм реализации. Дисс… к.ю.н. М., 2011. Стр. 29. .

По мере развития рыночных институтов в экономике России в начале 1990-х годов, начинает развиваться и взаимодействие предпринимателей и органов власти. Постепенно, в течение последних 20 лет, предприниматели, осознавая себя значимой частью нарождающегося гражданского общества, вовлекались в процесс управления делами государства через участие в выработке и оказание влияния на принятие решений публично-властных органов.

Одним из первых законодательно оформленных актов по взаимодействию предпринимательского сообщества с государственными органами был Закон РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-I "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" Закон РФ от 7 июля 1993 года № 5340-I "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации". // Российская газета от 12 августа 1993. (далее - закон о ТПП РФ).

Торгово-промышленные палаты (далее - ТПП) занимают уникальное место в системе взаимодействия предпринимательских структур с органами власти, и является действенным инструментом воздействия для бизнеса на принятие публично-правовых решений. В указанном законе описаны базовые принципы взаимоотношений ТПП с органами власти, особенности статуса ТПП, их права и обязанности. Так, ТПП согласно Закону имеют статус некоммерческой организации, состоящей из членов (коммерческих и некоммерческих организаций) ТПП, обладающей всеми правами и обязанностями юридического лица. При этом ТПП не отвечает по обязательствам своих членов, равно как и члены ТПП не отвечают по ее обязательствам.

В основе взаимодействия ТПП и государства лежат два основных принципа. Первый - принцип невмешательства, согласно которому вмешательство государственных органов и должностных лиц в деятельность торгово-промышленных палат, равно как и вмешательство торгово-промышленных палат в деятельность государственных органов и должностных лиц не допускается (часть 2, ст. 4 закона о ТПП РФ). Второй принцип - подконтрольность ТПП государству. Согласно этому принципу, описанному вышеупомянутом Законе, соответствующие государственные органы осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации торгово-промышленными палатами (часть 3, ст. 4 закона о ТПП РФ). Особый статус ТПП в системе взаимодействия предпринимательских структур и государства подчеркивается законодательным запретом на использование слов "торгово-промышленная палата" и схожих с ним по смыслу в названиях других организаций, отличных от создаваемых в соответствии с законодательством о ТПП. Другим важным аспектом взаимодействия ТПП и государственных органов является то, что в соответствии с частью 1 статьи 4 Закона РФ "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" государственные органы оказывают торгово-промышленным палатам содействие в выполнении ими своих уставных задач, принимают меры по обеспечению помещениями торгово-промышленных палат (часть 1, ст. 4 закона о ТПП РФ).

Однако, одной из важнейших характеристик статуса ТПП является наделение ее определенными публично-правовыми и медиативными функциями. Так, в упомянутом выше Законе говорится о том, что ТПП представляют и защищают интересы предпринимателей, в том числе за границей, организуют взаимодействие субъектов предпринимательской деятельности с государством в лице его органов, содействуют урегулированию споров, возникающих между предприятиями, предпринимателями. Также не стоит обходить вниманием такую функцию ТПП, как аккредитация иностранных торговых палат на территории России. Наличие подобных полномочий ТПП, прописанных в законе, прямо говорит об уникальности положения данного типа организаций в системе взаимодействия экономических субъектов и публично-властных структур.

Помимо наличия посреднических функций, ТПП взаимодействует с государственными органами напрямую и важнейшим направлением здесь является участие в нормотворческом процессе. Так, еще в 1990-е годы руководители ТПП РФ входили в состав коллегии министерства экономики и министерства торговли. Ныне подобная практика существует на региональном уровне, где представители региональных ТПП входят в состав консультативных и совещательных органов при органах власти субъектов федерации. Также по действующему законодательству ТПП имеют право осуществлять независимую экспертизу проектов нормативных актов в области экономики, внешнеэкономических связей, а также по другим вопросам, затрагивающим интересы предприятий в предпринимателей (часть 1, ст. 20 закона о ТПП РФ). Подобное право ТПП говорит о непосредственном участии палат в выработке ключевых решений в сфере регулирования предпринимательской среды.

Следующим важным законодательным актом, повлиявшим на развитие взаимодействия бизнеса и власти, является Федеральный закон от 30 декабря 1995 № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции". Данный закон открыл новую главу в отношениях высших органов власти Российской Федерации и коммерческих структур. Впервые в нашей стране был введен один из механизмов полноценного государственно-частного партнерства как одной из важнейших сфер сотрудничества государственных органов и экономических субъектов. Впервые был прописан механизм участия в крупных инфраструктурных проектах иностранных юридических лиц. Данный закон стал своего рода отправной точкой развития данного направления и во многом определил принятие в дальнейшем таких законов как Федеральный закон 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" от 21 июля 2005, регионального законодательства о государственно-частном партнерстве, поднял дискуссию о необходимости развития федерального законодательства в этой сфере. Первыми проектами, реализованными в соответствии с законом "О соглашениях о разделе продукции" были проекты по добыче нефти в Охотском море, получившие название "Сахалин-1", "Сахалин-2", "Сахалин-3". Операторами данных проектов стали международные нефтяные корпорации Exxon Mobil, Shell, российские "Роснефть" и "Газпром". Подробнее основные положения законодательства о государственно-частном партнерстве будут рассмотрены в Главе 2.

Говоря о сфере социального партнерства можно отметить, что знаковым событием стало принятие Российским союзом промышленников и предпринимателей (работодателей) Социальной хартии российского бизнеса в 2004 году. В ней впервые был официально зафиксирован принцип корпоративного гражданства - неотделимости предпринимательских структур от интересов территорий, на которых они осуществляют свою деятельность, и интересов работников предприятий. В развитие данного принципа был обозначен принцип участия членов союза в решении общественно значимых задач на региональном и общенациональном уровне. Таким образом, представители бизнеса четко обозначили готовность к участию в широком диалоге с другими структурами гражданского общества и органами власти в выработке взаимовыгодных решений, направленных на социальное и экономическое развитие, как территорий фактического нахождения бизнес-единиц корпораций, так и в общегосударственных публично-частных проектах. Более подробно данный принцип был отражен в Хартии в редакции 2007 года, где прямо говорилось о том, что предприниматели стремятся устанавливать эффективное партнерство с региональными и местными властями, институтами гражданского общества с целью совместного участия в достижении общих целей развития окружающего сообщества Социальная хартия российского бизнеса. Редакция 2007 года. // www.rspp.ru/12/6273.pdfэ (дата обращения - 30.03.2013)..

Важным направлением развития отношений предпринимателей и власти являются законопроекты о регулировании лоббистской деятельности. В течение 1990-2000-х годов предпринималось несколько попыток принять закон о регулировании лоббизма как профессиональной деятельности по аналогии с практикой США. В реестре законопроектов Государственной Думы РФ было зарегистрировано три проекта закона о лоббизме: № 96700123-2 "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", № 97801795-2 "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", внесенный депутатами Государственной Думы РФ В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым, и № 396138-3 "О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", внесенный депутатами Государственной Думы РФ Б.Б. Надеждиным, И.М. Хакамадой, Б.Е. Немцовым. Во всех трех законопроектах предлагалось законодательно урегулировать лоббирование интересов частных структур в органах власти через лицензирование или аккредитацию при соответствующих органах власти, создать профессиональный рынок услуг по лоббизму в органах власти и контролировать его со стороны уполномоченных государственных органов по аналогии с другими подобными отраслями (например, отраслью арбитражных управляющих или аудиторов). Основная цель, которую преследовали все законопроекты, была легализовать лоббизм, сделать его максимально прозрачным и понятным для всех сторон процесса взаимодействия бизнеса и власти и влияния на принятие публично-властных решений. Так или иначе, но все три указанных законопроекта не были приняты в связи с решениями Совета Государственной Думы РФ снять их с рассмотрения.