Развитие законодательства о партнерстве предпринимателей и органов власти в России: основные этапы и тенденции

С правовой точки зрения саморегулируемая организация - это юридическое лицо (некоммерческая организация), объединяющее юридических или физических лиц, обладающее специальным статусом. Такой статус появляется у организации с момента внесения записи о ней в специальный реестр. Приобретение некоммерческой организацией статуса СРО означает, что такая организация обладает в отношении своих членов специальным составом полномочий, причем не в силу делегирования ей таких прав членами (как это происходит у любых иных объединений), а в силу прямого указания закона. В настоящий момент существует два типа СРО - с добровольным членством и с обязательным членством. При этом принципиальное отличие заключается в тех правовых последствиях, которые возникают у членов СРО при вступлении или исключении из состава СРО. В отраслях, где членство в СРО является обязательным условием, то есть предписано законом, само участие в такой организации является своеобразной формой предоставления специальной правоспособности. По состоянию на 15 мая 2012 года в стране было зарегистрировано 926 саморегулируемых организаций (СРО). Из них 666 организаций функционировали в отраслях, в которых требование к членству в СРО является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В частности, в сфере строительства действовали 448 СРО, в сфере энергетического аудита - 139 СРО Доклад об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности. Министерство экономического развития РФ. Москва, 2010. // http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depcorp/doc20110117_03 (дата обращения - 30.03.2013).. Свыше двух сотен некоммерческих организаций получили статус саморегулируемых на добровольных началах, что можно рассматривать как индикатор готовности бизнеса к самоорганизации, к принятию на себя публично значимых полномочий по контролю и надзору за своей деятельностью. Ведь именно естественное стремление профессионалов к объединению в целях выработки цивилизованных обычаев делового оборота и закрепления их в этических и специальных стандартах деятельности становится базой для процессов перехода от государственного регулирования к механизмам рыночного саморегулирования, для снижения коррупции и коренной модернизации экономики в перспективе.

Однако встречаются на практике ситуации, когда стремление отдельных инициативных групп приобрести регулирующие полномочия саморегулируемой организации существенным образом опережает их реальные возможности в области саморегулирования. В некоторых ситуациях данная функция СРО приобретает весьма специфический характер. Так, национальное объединение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (то, в которое входит более 50 % саморегулируемых организаций арбитражных управляющих) согласно ч. 2 ст. 26.1 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" вправе разрабатывать федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих, обязательные для исполнения арбитражными управляющими. Хотя эти федеральные стандарты утверждаются регулирующим органом (в настоящее время - Министерство экономического развития РФ), но отказ в их утверждении возможен только в случае их несоответствия федеральным законам (ч. 4 ст. 29 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"). Таким образом, принимаемые национальным объединением саморегулируемых организаций федеральные стандарты фактически имеют силу подзаконных нормативных правовых актов. Ситуация представляется парадоксальной, когда члены саморегулируемой организации, не участвующей в национальном объединении саморегулируемых организаций, должны следовать такого рода федеральным стандартам после их утверждения регулирующим органом См.: С.В. Васильева, С.С. Заикин, А.О. Лебедев, А.В. Чаплинский. Саморегулирование как основание передачи публично-властных полномочий // Вестник Санкт-Петербургского университета, серия 14, выпуск 3, 2011. Стр. 72-81..

Потребность в развитии механизмов саморегулирования проявляются все сильнее и в других отраслях, где такие модели взаимодействия предпринимателей и органов власти не являются обязательными. Так, согласно Федеральному закону от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств" государством был предложен механизм использования коллективной ответственности профессионального объединения - Российского союза автостраховщиков (РСА), - которое не является СРО, хотя сами участники страхового рынка не были готовы к принятию дополнительных обязательств по контролю за субъектами рынка и применению к ним дисциплинарных санкций. Таким образом, РСА является переходной моделью регулирования специфического рынка. При этом запрос со стороны предпринимательского сообщества на введение полноценной модели саморегулирования уже сформировался. Основная предпосылка к этому состоит в том, что РСА в существующей модели, без законодательно закрепленных полномочий по стандартизации деятельности и контролю, находится в состоянии риска полного истощения средств гарантийных фондов и невозможности дальнейшего исполнения поставленных перед ним задач публичного значения.

Также, согласно мнению заместителя министра экономического развития РФ О.В. Фомичева, "заслуживает внимания мировой опыт регулирования т.н. свободных профессий, а именно физических лиц, чья деятельность в силу своей специфики несет риск причинения ущерба широкому кругу третьих лиц. Речь идет о таких профессиях, как бухгалтеры, аудиторы, оценщики, врачи, архитекторы. В странах с развитыми системами саморегулирования представители этих профессий являются членами профессиональных сообществ, объединений, палат, вырабатывающих в пределах своей компетенции огромный массив требований и рекомендаций, зачастую гораздо более детальных, актуальных и, что самое главное, более востребованных, чем соответствующие нормы базового государственного регулирования. Российская практика, к сожалению, тяготеет к саморегулированию для юридических лиц, что должно являться, скорее, исключением из правил. Во всяком случае, такие необходимые для института СРО атрибуты, как кодекс этики, правила делового оборота, порядок повышения и подтверждения квалификации, даже сам допуск в профессию - все эти атрибуты гораздо в большей степени имеют отношение именно к физическим лицам" Смирнов Е.Е. Актуальные проблемы саморегулирования в России. // Аудитор, № 7-2012. // http://gaap.ru/articles/129313/ (дата обращения - 30.03.2013)..

Тем не менее, с принятием Закона о СРО в России впервые создана правовая модель саморегулирования, определен порядок организации и осуществления деятельности СРО в различных сферах экономики. Так, согласно Закону о СРО под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований установленных стандартов и правил Федеральный закон от 01 декабря 2007 года № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.. Данным законом также определены основные квалифицирующие признаки саморегулируемых организаций:

во-первых, принцип достаточного представительства субъектов предпринимательской (не менее 25) или профессиональной деятельности (не менее 100) - таким образом, обеспечивается достаточная представленность субъектов предпринимательства в рамках одной организации;

во-вторых, наличие стандартов предпринимательской и (или) профессиональной деятельности, обязательных для соблюдения членами саморегулируемой организации, и контроль за их исполнением членами саморегулируемой организации, что позволяет поднимать уровень качества работы организаций той или иной отрасли, принимая более высокие стандарты деятельности;

в-третьих, применение механизмов имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам - вводит дополнительное обеспечение публичных интересов через частноправовой механизм возмещения ущерба.

Также согласно Закону о СРО внутри саморегулируемых организаций должны создаваться специализированные органы по контролю за соблюдением членами СРО правил и стандартов деятельности. Также данные органы должны обеспечивать рассмотрение дел о применении в отношении членов СРО дисциплинарных мер за нарушение принятых стандартов.

Положения специальных (отраслевых) законов могут определять те или иные особенности СРО в отдельных отраслях, учитывать специфику таких отраслей, однако, существующий опыт нормативного регулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами общего закона.

Как уже отмечалось ранее, кроме Закона о СРО, задающего общие нормы саморегулирования, федеральное законодательство содержит еще целый ряд отраслевых правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах предпринимательской и профессиональной деятельности. При этом в некоторых случаях нормы отраслевого законодательства явно расширяют пределы регулирования, задаваемые общим Законом о СРО. Так, например, отсутствие понимания целей разработки Закона о СРО привело к тому, что хоть указанный закон и принимался в первую очередь для установления общих принципов образования СРО, в 2008 году в интересах строительной отрасли были приняты поправки, существенно поменявшие концепцию института саморегулирования в целом. Основная суть изменений, предложенных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", сводится к тому, что отдельными законами могут быть введены любые иные требования к саморегулируемым организациям Доклад об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности. Министерство экономического развития РФ. Москва, 2010. // http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depcorp/doc20110117_03 (дата обращения - 30.03.2013)..

Таким образом, в настоящее время в действующей модели системообразующего закона допускается установление в рамках иных федеральных законов следующих "особенностей":

· приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций;

· правового положения саморегулируемых организаций;

· деятельности саморегулируемых организаций;

· порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации;

· порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов;

· порядка осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях.

Таким образом, в качестве "особенностей" предусмотрены практически все сферы функционирования СРО, а упоминаемый в качестве одной из особенностей термин "деятельность СРО" делает этот перечень фактически открытым. Следует также отметить, что Закон № 315-ФЗ не содержит предписаний устанавливать указанные особенности только в части ему не противоречащей, т.е., в соответствии с иными законами, саморегулируемой организацией можно назвать структуру, не имеющую вообще ничего общего с саморегулируемой организацией, описанной в базовом законе. Несмотря на сходство наименования, саморегулируемые организации, созданные по общему закону, и саморегулируемые организации, созданные по Градостроительному кодексу Российской Федерации, имеют ряд принципиальных отличий, которые уже создали ситуации, когда негативное впечатление от системных проблем саморегулирования в области строительства автоматически переносится на всю сферу саморегулирования в целом.

В то же время, число сфер, для которых специальным законодательством вводятся дополнительные требования к СРО, постоянно увеличивается. Так, в 2010 году были приняты законы, предусматривающие создание СРО в сфере теплоснабжения (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ "О теплоснабжении", предусматривающий обязательное членство участников рынка теплоснабжения в саморегулируемых организациях и наличие выданного такими организациями допуска к осуществлению определенных видов работ) и медиации (Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)", предусматривающий добровольное членство).

Одновременно с этим в России существует множество влиятельных бизнес-объединений (в таких отраслях как сельское хозяйство, страхование, девелоперский бизнес), которые формально выполняют те же функции, что и СРО (разрабатывают стандарты ведения бизнеса в отрасли, занимаются мониторингов соответствия стандартам, участвуют во внесудебном урегулировании споров), однако юридически таковыми не являются. Основными причинами нежелания приобретать статус СРО являются: во-первых, действующие бизнес ассоциации не видят преимуществ от приобретения статуса СРО, кроме случаев обязательного членства и перехода всей отрасли на саморегулирование; во-вторых, нежелание формировать компенсационные фонды; в-третьих, не во всех отраслях имеется возможность обеспечить минимальное требуемое по закону количество участников СРО. Примером таких деловых союзов близких по своим функциям к СРО являются уже упоминавшийся выше Российский Союз Автостраховщиков, Ассоциация Российских Банков, региональные союзы риэлторов. Однако, отсутствие формального юридического статуса СРО в целом не препятствует эффективному представительству интересов собственных членов во взаимоотношениях данных бизнес-объединений и органов государственной власти.

Следует отметить, что для целей обеспечения эффективного функционирования рынков, развития экономики и предпринимательской инициативы, защиты интересов потребителей фактическое выполнение функций по саморегулированию, в том числе применение "корпоративных" стандартов ведения бизнеса на практике и развитие механизмов внесудебного урегулирования споров, представляется значительно более важным, чем наличие формально-юридического статуса саморегулируемой организации. Предпринимательские объединения, фактически осуществляющие функции саморегулируемых организаций, но не имеющие юридического статуса СРО, также должны поддерживаться государством и выступать активным партнером при формировании государственной политики в соответствующих сферах Доклад об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности. Министерство экономического развития РФ. Москва, 2010. // http://www.economy.gov.ru/minec/about/structure/depcorp/doc20110117_03 (дата обращения - 30.03.2013)..

Таким образом, в настоящее время саморегулирование является важной моделью регулирования целых отраслей в России. Кроме того, СРО представляют собой значимый институт, позволяющий уменьшать присутствие государства в экономике, сокращать поле для административно-распорядительных решений чиновников, а также помогает очищать рынки от недобросовестных участников. Тем не менее, данный институт еще не до конца сформирован, и по мнению специалистов переживает определенные "болезни роста".

Говоря о главных проблемах, характерных для российской практики саморегулирования, стоит выделить следующие: формальный подход самих СРО к соблюдению требований законодательства, отсутствие их готовности к полноценной реализации собственных функций, а также недостатки в реализации механизмов обратной связи между СРО и ее членами. В результате такие саморегулируемые организации просто начинают играть роль своего рода сорегуляторов, формально отвечающих за допуск хозяйствующих субъектов на рынок или в профессию, а члены таких саморегулируемых организаций не ощущают преимуществ открытого, добросовестного и профессионального бизнеса. К сожалению, негативные проблемы, о которых идет речь, усугубляются тем, что должным образом не реализованы механизмы государственного контроля за деятельностью СРО как сорегуляторов от имени государства, а также тем, что отсутствуют санкции за нарушения, которые допускают СРО и их должностные лица. В свою очередь, наличие данных проблем вкупе с разрозненностью законодательства приводит к обострению следующих нерешенных вопросов.

Во-первых, отраслевое законодательство демонстрирует зачастую противоположные от базового закона подходы к механизму саморегулирования. Так, как уже было сказано выше, в результате градостроительная отрасль характеризуется наиболее серьезными расхождениями с основными базовыми принципами саморегулирования. Фактически была создана система квази-саморегулирования, во многих элементах походящая на отмененную систему лицензирования, что, по сути, лишь увеличивает административную нагрузку на рынок и приводит к крайне негативным последствиям, дискредитируя саму идею саморегулирования. Здесь решением проблемы могло бы стать ограничение в отношении норм регулирования деятельности СРО, которые могут устанавливаться отраслевым законодательством.

Во-вторых, в настоящее время отсутствуют единые государственные подходы к регулированию таких принципиальных вопросов, как получение статуса СРО, определение функций СРО, квалификационных требований к СРО, требований к размещению средств компенсационного фонда СРО, полномочий и принципов образования органов СРО и др.

В-третьих, требования, предъявляемые к членам СРО в отдельных отраслях, где введено обязательное членство, часто носят формальный характер и недостаточно конкретизированы.

В-четвертых, отсутствует единый подход к установлению численности членов СРО в отдельных законодательных актах, что приводит к невозможности реализации принципов обратной связи между руководством СРО и членами СРО, к установлению авторитарности руководства СРО и формальному подходу к контролю за деятельностью членов СРО, т.е. ненадлежащему осуществлению СРО одной из своих принципиальных функций.

В-пятых, отсутствует единый государственный орган, отвечающий за ведение государственного реестра саморегулируемых организаций. Практика реализации федеральными органами исполнительной власти полномочий по контролю за осуществлением СРО своих функций свидетельствует о неэффективности разделения полномочий по ведению реестра СРО и осуществлению контроля за их деятельностью между различными профильными ведомствами. Практика также показала, что ведомства относятся к осуществлению деятельности по ведению реестра СРО и контролю за деятельностью СРО как к "дополнительной нагрузке", сопутствующей основным функциям. К тому же до сих пор отсутствуют единство подходов к регулированию деятельности СРО, единая методология ведения реестров СРО и проведения контрольных и надзорных процедур.

Таким образом, целый ряд характерных для современного развития системы саморегулирования в целом тенденций не позволяют однозначно говорить о решении всех поставленных в рамках развития института саморегулирования задач и высокой эффективности применения указанных механизмов. Указанное обстоятельство связано как с недостаточной урегулированностью отдельных аспектов деятельности саморегулируемых организаций в рамках "базового" закона, так и наличием существенных отклонений от предложенной в рамках Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" модели в ряде специальных отраслевых законов.

Вместе с тем, механизмы саморегулирования профессиональной и предпринимательской деятельности на современном этапе развития экономических отношений в России становятся все более востребованными. Саморегулируемые организации создаются в различных отраслях экономики как по прямому предписанию закона (обязательная сфера), так и по коллективной инициативе участников тех или иных рынков (добровольная сфера) - следует отметить, что численность зарегистрированных в соответствии с Законом о СРО добровольных саморегулируемых организаций только течение 2010 года увеличилась более чем в 4 раза, что является лучшим подтверждением перспективности развития данного механизма взаимодействия предпринимательского сообщества и органов государственной власти.

Главной же характерной чертой саморегулирования является двойственность взаимоотношений субъектов предпринимательства и их объединений с одной стороны и органов государственной власти с другой. Данный тип партнерства несет в себе признаки как равноправного участия обеих сторон, так и элементы публично-властного подчинения. Передавая предпринимателям и их объединениям полномочия по регулированию целых отраслей экономики, органы государственной власти вместе с тем сохраняют за собой контрольные функции по надзору за участниками саморегулируемых рынков. Таким образом, сложно утверждать об исключительно партнерском характере взаимодействия предпринимателей и органов власти в процессе саморегулирования, так как для данного вида партнерства характерны и элементы подчинения частных субъектов публично-властным.

2.3 Законодательство о влиянии предпринимателей на правотворческий процесс

предприниматель власть законодательство правотворческий

В настоящий момент в России уже существует несколько нормативных актов, регулирующих процесс участия и влияния предпринимателей на законодательный процесс в органах власти. Российское законодательство предусматривает возможность организаций влиять на власть, заложенную в советский период, но адаптированную к современным условиям развития России (например, обращения граждан), а также включает относительно новые механизмы участия в управлении делами государства (например, интернет-обсуждения проектов актов в рамках работы концепции "Открытое правительство") См.: Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования. // Сравнительное конституционное обозрение, 2013. № 1(92). Стр. 136--148.. Однако, несмотря на наличие отдельных законов и подзаконных актов, в целом в России отсутствует понятие легального лоббизма - структурированной процесса продвижения частных интересов в рамках нормотворческой деятельности. Тем не менее, в последние годы в России все сильнее растет запрос на законодательное урегулирование лоббизма. Властями данный вопрос рассматривается как инструмент борьбы с коррупцией и теневым лоббизмом корпоративных и отраслевых интересов. Как уже отмечалось ранее, к урегулированию лоббизма существует несколько подходов. Первый заключается в принятии отдельного закона о лоббизме и лоббистской деятельности - данный подход реализован в таких странах, как США, Канада, Литва. Второй подход заключается в отсутствии единого закона о лоббизме и даже в запрете лоббистской деятельности как таковой. К данной правотворческой практике склоняются такие страны, как Франция, Германия. Россия на данный момент ближе к последнему подходу регулирования лоббизма. Однако все чаще раздаются голоса о необходимости принятия отдельного закона о лоббизме, и такие попытки уже были в прошлом.

Тем не менее, и в отсутствии четко определенного в нормативно-правовых актах понятия лоббизма, у предпринимателей сохраняются рычаги легального влияния на процесс принятия решений публично-властными органами и участия в управлении делами государства.

Одним из нормативных актов, позволяющим предпринимателям участвовать в управлении делами государства, является Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Закон об обеспечении доступа к информации) Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.. Как известно, право на информацию гарантируется Конституцией РФ, в частности, частью 4 статьи 29, где говорится о том, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Таким образом, Основной закон гарантирует гражданам право на получение информации. Федеральный закон же конкретизирует способы получения информации для граждан, в том числе предпринимателей и их объединений. Так, в статье 6 Закона об обеспечении доступа к информации помимо таких способов, как обнародование через СМИ, размещение информации в "Интернете", размещение информации в помещениях органов государственной власти, допускается и такой способ, как "присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления". Таким образом, законодатель зафиксировал право участвовать в заседаниях коллегиальных органов власти представителей бизнес-сообщества, как индивидуальных предпринимателей (физических лиц), так и должностных лиц предприятий (юридических лиц).

Стоит отметить, что, несмотря на то, что само по себе присутствие, о котором говорится в Законе об обеспечении доступа к информации, не подразумевает активного участия в процессе выработки решений органами власти, сами представители государственных органов могут посредством данного механизма привлекать предпринимателей и представителей предпринимательских объединений к работе по управлению делами государства через консультации и проведение совместных совещаний. При этом с правом граждан на информацию о деятельности органов публичной власти коррелирует обязанность последних предоставлять достоверную информацию о своей деятельности. Также, согласно статье 8 Закона об обеспечении доступа к информации, пользователи информации не обязаны мотивировать необходимость запрашиваемой информации, что сужает возможность государственных служащих необоснованно отказывать в предоставлении информации или искусственно затягивать процесс предоставления, требуя от граждан, в том числе и предпринимателей, дополнительных обоснований по получению необходимых данных. Кроме того, в Законе об обеспечении доступа к информации нашел отражение тот факт, что органы государственной власти и местного самоуправления должны обеспечивать возможность присутствия граждан и представителей организаций и общественных объединений на заседаниях коллегиальных органов (ст. 15 Закона об обеспечении доступа к информации).

При этом, привлечение представителей гражданского общества и бизнес-сообщества к работе коллегиальных органов власти, равно как и предоставление им необходимой информации, не может рассматриваться представителями государства как некая услуга или добрая воля со стороны государства по информированию общественности. "Информационная функция детерминирована характером взаимоотношений власти с народом, осуществляется постоянно, безвозмездно, не требует специальных форм (соглашений, договоров), гарантируется мерами политической и государственно-правовой ответственности" Кряжков В.А. Информация в советской представительной системе (правовые и организационные проблемы). Свердловск: Изд-во Уральского ун-та, 1987. Стр. 48-49..

Обращает на себя внимание тот факт, что действие Закона об обеспечении доступа к информации распространяется не только на исполнительные органы власти, но и на законодательные (представительные), что вытекает из самой природы влияния гражданского общества на принятие решений органами власти, так как важнейшие решения, определяющие характер правовых отношений в обществе, всегда принимаются в стенах парламента и представительных органов в регионах и на местах. Между тем развитие гарантий доступа к информации о партийном строительстве, работе парламента и законодательном процессе явно отстает от динамики обеспечения публичности исполнительной и судебной власти. Значимость права на информацию в связи с влиянием граждан на власть, исходя из текущего законодательства, явно недооценивается. В Регламенте Государственной Думы, например, положения Закона об обеспечении доступа к информации не находят должного развития. В Регламенте палаты содержатся нормы о доступности информации уполномоченным субъектам законодательного процесса. А это гарантирует доступность только лицам, имеющим формальный статус, а не гражданам и организациям в целом. Специального закона об открытости работы парламента и законодательного процесса нет См.: Васильева С.В.. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования. // Сравнительное конституционное обозрение, 2013. № 1(92). Cтр. 136--148..

В то же время, важным шагом на пути обеспечения прозрачности действий исполнительных органов власти, в том числе в отношении предпринимательского сообщества, явилось принятие Постановления Правительства РФ от 25 августа 2012 года № 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" (в ред. Постановления Правительства РФ от 18 декабря 2012 года № 1334) Постановления Правительства РФ от 25 августа 2012 года № 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения". // СЗ РФ. 03.09.2012. № 36. Ст. 4902.. Так, в данном Постановлении предусматривается, что информация о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения размещается на официальном сайте regulation.gov.ru. Вводится минимальный срок общественного обсуждения со дня размещения проекта на официальном сайте - 15 дней. А в особых случаях, когда нормативно-правовыми актами являются проекты федеральных конституционных законов, проекты федеральных законов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, установления размеров публичных нормативных обязательств, а также порядка их индексации и исполнения, проведения единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, либо проекты постановлений Правительства Российской Федерации по вопросам установления размеров публичных нормативных обязательств, а также порядка их индексации и исполнения, срок общественного обсуждения уведомления и проекта нормативного правового акта должен составлять не менее 60 календарных дней. Все это дает возможность предпринимателям и их представителям активно участвовать в дискуссии по вопросам принятия важных нормативно-правовых актов, доносить до органов власти свою позицию, отстаивать интересы фирм и отраслей.

Другим важным моментом является то, что согласно данному Постановлению разработчики нормативно-правового акта должны в обязательном порядке уведомить следующие органы и организации - Общественную палату РФ, Экспертный совет при Правительстве РФ, общественный совет при разработчике, органы и организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов потенциальных участников общественных отношений, на которые направлено правовое регулирование проекта нормативного правового (здесь уместно вспомнить о роли саморегулируемых организаций и торгово-промышленных палат в процессе взаимодействия с органами власти по вопросам нормативно-правового регулирования соответствующих сфер экономики и отраслей), а также иные организации, которые целесообразно, по мнению разработчика, привлечь к общественному обсуждению проекта нормативного правового акта. Последнее положение позволяет федеральным органам исполнительной власти привлекать неограниченный круг заинтересованных субъектов к обсуждению проектов нормативных актов, что может в перспективе явиться действенным механизмом организации постоянных дискуссионных площадок между представителями бизнеса и власти. Кроме того, Постановлением предусмотрена обязанность всех органов власти следовать установленным правилам, так как в противном случае несоблюдение установленного порядка информирования о подготовке нормативно-правовых актов и результатах их экспертизы влечет за собой невозможность дальнейшего согласования проекта нормативного акта в других органах власти.

Другим важной формой партнерства предпринимателей и органов государственной власти является механизм общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов. Одним из первых законодательных актов по проведению независимой общественной экспертизы стал Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 25 июня 2012 года) Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.. В нем в частности устанавливается право граждан на инициацию экологической экспертизы общественными организациями или объединениями, чьим основным направлением деятельности в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы. Однако, в последнее время наметилась тенденция расширения нормативно-правового регулирования в сфере проведения независимых экспертиз законопроектов.

Так, в 2009 году по инициативе президента РФ был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". // СЗ РФ.20 июля 2009 г. № 29. Ст. 3609., позволивший аккредитованных при Министерстве юстиции РФ, проводить своими силами и за свой счет экспертизу нормативно-правовых актов на предмет коррупциогенных факторов.

Дальнейшим развитием правового регулирования партнерства предпринимателей и органов государственной власти стало принятие Постановления Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 774 "Об Экспертном совете при Правительстве РФ". В состав Экспертного совета могут входить в том числе и представители бизнес-сообщества, прошедшие специальную процедуру отбора. Таким образом, у предпринимателей появился дополнительный механизм воздействия на принятие решений органами публичной власти. Ведь согласно данному Постановлению, в деятельности экспертного совета можно выделить несколько направлений, по которым может осуществляться влияние на правотворческий процесс: это, прежде всего, участие экспертного сообщества в процессе подготовки и реализации решений Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, участие представителей Экспертного совета в заседаниях Правительства Российской Федерации по указанию Председателя Правительства Российской Федерации, вынесение экспертной оценки проектов решений Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, а также обеспечение общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, консультативно-совещательный орган при Правительстве получил возможность непосредственно участвовать в выработке ключевых решений в сфере экономики и социальной политики.

Однако, несмотря на наличие нескольких нормативных актов, регулирующих экспертную деятельность представителей гражданского общества, до сих пор существует ряд препятствий для дальнейшего развития этого направления. Так, ограничивающим право на проведение независимой экспертизы можно считать подпункт 6 пункта 1 статьи 20 Закона об обеспечении доступа к информации, которым установлено, что информация о деятельности органов публичной власти не предоставляется в случае, если в запросе ставятся вопросы о правовой оценке принятых ими актов, о проведении анализа деятельности государственного органа либо подведомственных ему организаций, а также о проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя См.: Васильева С.В. Правовой институт лоббизма в России: оценка законодательства и перспектив формирования. // Сравнительное конституционное обозрение, 2013. № 1(92). Cтр. 136--148.. Таким образом, органы государственной власти могут игнорировать мнение независимых экспертов, в случае, если нормы права, по которым направляется запрос, непосредственно не затрагивают их деятельность.

Другой проблемой регулирования экспертной деятельности является нежелательное дублирование различных экспертиз. Так, например, необходимость проверки наличия коррупциогенных факторов заложена не только в антикоррупционной экспертизе, но и в оценке регулирующего воздействия, о которой речь пойдет ниже. Недопустимым представляется дублирование функций по оценке регулирующего воздействия между Министерством экономического развития РФ (соответствующим его департаментом) и Национальным советом по совершенствованию правового регулирования предпринимательской и инвестиционной деятельности при Президенте РФ, который предлагается создать в рамках "Стратегии 2020" http://2020strategy.ru/g4/news/32714926.html. (дата обращения - 28.04.2013).. Сложно говорить и об эффективном подходе к регулированию экспертной деятельности в рамках общественных обсуждений проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных и федеральных законов". // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 939.. В данном случае речь скорее идет не о профессиональной экспертизе, а о трансформированном институте всенародных обсуждений.

Отдельно стоит остановиться на новой для России форме партнерства профессионального и предпринимательского сообщества и публично-властных структур - оценке регулирующего воздействия. Данная форма была введена в действие Постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010 года № 336 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" в Российской Федерации. В общем понимании оценка регулирующего воздействия (далее - ОРВ) - это процедура, в ходе которой проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации подвергаются анализу на предмет выявления положений, вводящих избыточные административные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности, или способствующих возникновению необоснованных расходов у предпринимателей или у бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Важнейшим элементом процедуры оценки регулирующего воздействия являются публичные консультации с представителями крупнейших организаций, представляющих интересы бизнес сообщества. Так, внутренним регламентом публичных консультаций Общероссийской общественной организации "Деловая Россия" для каждого члена организации предусмотрена возможность обозначить свою позицию по любому из входящих законопроектов в письменной форме специального образца, индивидуально разрабатываемого под каждый проект законодательного акта. Наряду с этим для членов организации предусмотрена возможность участия во временных рабочих группах Департамента оценки регулирующего воздействия Министерства экономического развития РФ в целях более точного определения рисков возникновения негативных эффектов от законопроекта, а также учета "издержек его соблюдения", которые дополнительно возникнут у предпринимателей в связи с введением нового регулирования http://www.deloros.ru/main.php?mid=255 (дата обращения - 28.04.2013)..

Сферой применения ОРВ согласно Приказ Министерства экономического развития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 "Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия" Приказ Министерства экономического развития РФ от 31 августа 2010 г. № 398 "Об утверждении Положения о порядке подготовки заключений об оценке регулирующего воздействия". // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 25 октября 2010 г. № 43. являются проекты нормативных актов, регулирующие отношения в области: организации и осуществления государственного контроля (надзора); установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; оценки соответствия; безопасности процессов производства. При этом целью проведения ОРВ является изучение всех возможных последствий и рисков введения нового законодательного акта, либо установление причинно-следственной связи между введением регулирования и решением проблемы, для устранения которой такое регулирование предлагается. Также целью ОРВ может быть определение положительного эффекта от нового законодательного акта в соотношении с затратами для бюджета, а также для предпринимателей и потребителей.

Стоит отметить и то, что оценке регулирующего воздействия могут подвергаться не только разрабатываемые законодательные акты, но и действующее законодательство. Так по запросу Правительственной комиссии по административной реформе "Деловая Россия" приняла участие в формировании списка действующих законов и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, наиболее препятствующих развитию предпринимательства с точки зрения административных барьеров http://www.deloros.ru/main.php?mid=255 (дата обращения - 28.04.2013)..

Несмотря на в целом успешное внедрение процедуры ОРВ в рамках подготовки нормативных актов, остаются еще не решенными ряд вопросов, способствующих укреплению прозрачности действий органов власти в законотворческом процессе и взаимодействии с предпринимательским сообществом. Так, не до конца определены методики и формата проведения ОРВ различными организациями, не до конца понятно, в чьих интересах должна проводиться ОРВ - в интересах бизнеса или государства. Перспективной представляется и возможность вовлечения в процесс ОРВ политических партий, их фракций в Государственной Думе РФ, в случае разработки или внесения федерального закона в нижнюю палату российского парламента. При этом можно предусмотреть необходимость получения заключения об ОРВ от всех парламентских партий, с тем, чтобы максимально учесть возможные негативные последствия принятия нового законодательного акта с различных политических позиций. Стоит отметить, что последний тезис может быть реализован в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" Указ Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338., в котором прямо говорится о необходимости представить предложения по проведению оценки регулирующего воздействия подготовленных к рассмотрению Государственной Думой РФ во втором чтении законопроектов, регулирующих отношения в области предпринимательской и инвестиционной деятельности.

Другими важными направлениями развития ОРВ в России является переход к ведомственной ОРВ на ранних стадиях разработки проекта нормативно-правового акта самими профильными министерствами, с тем, чтобы в последующем Министерство экономического развития РФ только обобщало результаты проведенной оценки и давало финальные рекомендации по устранению выявленных противоречий. Также необходимо распространить уже устоявшуюся практику ОРВ в федеральных органах на нижестоящие уровни публичной власти. Внедрение ОРВ в рамках законодательного процесса в субъектах федерации и на муниципальном уровне позволил бы повысить качество регионального и местного законодательства за счет большего вовлечения местных предпринимателей и экспертов в ходе обсуждения ключевых решений органов власти, затрагивающих интересы делового сообщества. Данный подход позволил бы дебюрократизировать процесс взаимодействия предпринимателей и органов власти на стадии принятия решений.

Наконец еще одним важным направлением партнерства предпринимателей и органов власти в России становится проведение совместных консультаций в рамках общественных советов при органах власти, а также относительно новый механизм "Открытого Правительства" в рамках Правительства РФ. Если в первом случае в общественный совет входят, как правило, известные эксперты, которых так или иначе отбирает в этот совет само ведомство, то в ситуации с "Открытым Правительством" экспертом может стать любой желающий. В основу проекта "Открытое правительство" заложен принцип "краудсорсинга", позволяющий использовать мнения граждан для совершенствования законопроектов. Преимущество данного метода - переход от практики простого комментирования к активному вовлечению граждан к разработке проектов нормативных документов в форме прямой работы над текстом законопроекта http://zakon.government.ru/about/ (дата обращения - 20.04.2013). . Так, в настоящий момент в рамках "Открытого Правительства" создана Система общественной экспертизы законопроектов в "Интернете" http://zakon.government.ru/rules/ (дата обращения - 20.04.2013)., в которой согласно правилам участия может зарегистрироваться любой желающий. При этом пользователи вправе вносить собственные редакции положений вынесенного на экспертизу законопроекта, комментировать их. Редакция, предложенная Пользователем, также может быть оценена другими пользователями посредством голосования, к ней могут быть созданы комментарии. По состоянию на апрель 2013 года в системе зарегистрировалось больше 1100 пользователей-экспертов, которыми направлено более 3000 авторских редакций законопроектов. Правда, само количество законопроектов, вынесенных для обсуждения в Систему, оказалось не таким уж большим - всего 24, - из чего можно сделать вывод о большей декларативности проекта "Открытое Правительство", призванном показать видимость участия большого числа экспертов со стороны гражданского общества, нежели о том, что это состоявшийся инструмент воздействия со стороны граждан на принятие публично-властных решений. На мой взгляд, представляется возможным расширить количество законопроектов, по которым проводится общественная экспертиза в рамках "Открытого Правительства", так как сейчас, согласно данным официального сайта, на обсуждение и экспертизу выносятся только социально значимые проекты. Вероятным развитием системы общественной экспертизы может быть переход к тематическим разделам по законопроектной деятельности с тем, чтобы пользователи могли концентрироваться на интересных им направлениях, с введением отдельных разделов по отраслям законодательства, в том числе законодательства непосредственно регулирующего предпринимательскую и инвестиционную деятельности. Данные положения стало возможным реализовать в связи со вступлением в силу уже упомянутого ранее Постановления Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 года № 851 "О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения" внесены изменения в процедуру подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов. Изменения, как известно, предусматривают обязанность федеральных органов исполнительной власти раскрывать информацию о разрабатываемых ими проектах нормативных правовых актов, а также проводить соответствующее общественное обсуждение, и размещать информацию на сайте regulation.gov.ru.

В настоящий момент можно говорить о том, что в России на федеральном уровне создана первичная правовая база для развития взаимодействия представителей бизнеса и органов власти в процессе разработки нормативно-правовых актов. В существующих законах и подзаконных актах регламентированы некоторые механизмы вовлечения предпринимателей и их объединений в процесс управления делами государства для выработки решений. Однако данная правовая база нуждается в доработке, как существующих нормативных актов, так путем выработки новых. Так, безусловно требуют дальнейшего совершенствования такие законы, как о доступе к информации, об антикоррупционной экспертизе, регламенты палат Федерального Собрания РФ. Необходимо внести в данные нормативные акты поправки, уточняющие процедуры участия граждан в управлении делами государства и расширяющие их права на влияние на принятие ключевых законодательных решений. Также необходимо рассмотреть возможность закрепления в федеральных законов норм, регулирующих такие процедуры, как оценка регулирующего воздействия, раскрытие федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке нормативных правовых актов. Требует законодательного уточнение статус предпринимательских объединений в системе взаимодействия структур гражданского общества с органами власти. При этом важно не допустить перекоса в сторону расширения прав отдельных групп влияния по сравнению с другими. Также необходимо принять федеральный закон об экспертизе нормативных правовых актов и законодательной экспертной деятельности, с включением в него норм, определяющих статус экспертных и общественных советов при органах власти и их роли в процессе выработки государственных управленческих решений. Важным направлением является и дальнейшее расширение непосредственной практики таких процедур, как оценка регулирующего воздействия и проведение независимых экспертиз, в том числе антикоррупционной. Следующим шагом после внедрения данных процедур на федеральном уровне должно стать внедрение на нижестоящих уровнях публичной власти - в субъектах Федерации и местном самоуправлении.

После того, как законодательная база будет доработана с учетом вышеизложенных предложений, можно будет говорить о законодательном оформлении процедуры лоббизма, например, принятием специального закона. Таким образом, совершенствование процесса влияния институтов и представителей гражданского общества в лице предпринимателей и их объединений на принятие решений органами власти и на разработку законодательных актов должно стать одним из факторов цивилизованного урегулирования взаимоотношений бизнеса и власти, снижения коррупционной составляющей в данных отношениях. А принятие закона о лоббизме должно быть следствием, а не средством, борьбы с коррупцией.