Правовые основы государственного управления социальной сферой в Казахстане

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

1.1 Социальная сфера как конституционно-правовой институт и объект регулирования

1.2 Конституционные принципы государственной политики и управления социальной сферой

2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ

2.2 Компетенция центральных исполнительных органов государственного управления в социальной сфере

2.3 Полномочия местных государственных органов в управлении социальной сферой

3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

3.1 Проблемы государственного управления в социальной сфере

3.2 Проблемы правового обеспечения повышения эффективности государственного управления в социальной сфере

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. С момента обретения государственной независимости в Республике Казахстан принят курс на поступательное построение социального государства. Основой правового обеспечения сложнейшего пути развития Казахстана как социально организованного общества и государства явилась Конституция РК 1995 года. В Основном законе страны нашли свое закрепление концептуальные конституционные принципы управления социальной сферой, система социальных прав человека и гражданина, общий механизм осуществления государственной власти, в том числе в социальной сфере. Формирование текущего законодательства осуществляется на основе и во исполнение конституционных базовых положений. Система социального законодательства является одним из самых динамично развивающихся направлений правотворческой деятельности, что обусловлено проведением постоянной работы по повышению качества жизни казахстанцев, являющегося важнейшим приоритетом государственной политики.

Мы обеспечили рост государственных социальных пособий по инвалидности с 1 июля 2008 года в среднем более, чем на 30%. За первое полугодие выплачена компенсация получателям базовой пенсионной выплаты и социальных пособий. Преодоление последствий мирового кризиса для Казахстана - это есть основная повестка дня работы Правительства на 2009-2010 годы. Главную задачу Правительства на предстоящий период я формулирую из следующих трех ключевых направлений: обеспечение макроэкономической стабильности, социальное благополучие казахстанцев и модернизация экономики. Премьер-Министр и его Заместители должны быть лично ответственны за эти направлении. Население страны должно чувствовать защищенность их доходов и сбережений. Таким образом, даже в сложной финансово-экономической ситуации государство исходит из первостепенного значения состояния социальной сферы как важнейшего фактора, определяющего эффективность государственной власти, способной в любых условиях исполнять принятые на себя социальные обязательства. Устанавливается личная ответственность высших должностных представителей исполнительной власти за решение поставленных Главой государства социальных задач. В этих условиях приобретает особую актуальность и востребованность научный анализ проблем государственного управления социальной сферой, практики применения социального законодательства, вопросов эффективной и полной реализации социальных прав личности в Республике Казахстан.

Социальная сфера, определяемая нами как область общественных отношений, в которых реализуются социальные права человека и гражданина не может существовать сама по себе, без государственного участия, без создания государственных механизмов финансирования системы социальных мер. В этой связи о понятии «социальное государство» справедливый вывод делает В.А. Ким о том, что в его механизме одно из центральных мест должна занимать структура, призванная заниматься социальной политикой. С этой позиции становится необходимым, чтобы эта структура обладала достаточными правомочиями, чтобы проявлять заботу о человеке, о его нуждах. Простая логика такова, что характер государства, которое называется социальным, должен получить свое адекватное, мощное выражение в структуре и деятельности государства [2, с. 262]. Социальная сфера как составная часть системы правовых отношений требует создания и функционирования специализированных государственных субъектов, закрепления за общеотраслевыми звеньями государственной власти функций по реализации социальных задач.

Вместе с тем, государственное управление данной областью общественных отношений строится на основе базовых положений Конституции Республики Казахстан относительно построения и функционирования государственной власти, основных принципов деятельности Республики Казахстан, идей и начал осуществления государственной социальной политики. Можно констатировать, что в Казахстане существует единое конституционно-правовое пространство регламентации управленческих отношений, складывающихся в социальной сфере, в связи с чем постановка проблемы исследования именно в данном ракурсе изучения конституционно-правовых основ управления социальной сферой является наиболее обоснованной и полной с точки зрения достижения цели научного исследования - всестороннего изучения конституционно-правового механизма государственного управления социальной сферой.

Управление социальной сферой можно рассматривать с позиций различных отраслевых научно-правовых исследований: административной науки, науки права социального обеспечения, трудового права, комплексных межотраслевых образований; медицинского, образовательного права, права социальной защиты и др., но ни один из указанных анализов не может быть признан полным без базового обоснования роли и значения Конституции Республики Казахстан для процессов управления социальной сферой. Значение научно-правовых исследований роли Конституции для развития всех сфер общественных отношений, права и государства в концентрированном виде высказано М.Т. Баймахановым, который отмечает: «… конституция существенно влияет на все стороны развития и функционирования правовой системы государства. По мере возрастания роли конституции, совершенствования ее норм и институтов это влияние усиливается, чему должна способствовать вся организаторская работа государства и общественных объединений. В немалой степени это зависит и от юридической науки, призванной способствовать повышению престижа конституции, определению ее общественно-политического, морального и государственно-правового значения, анализу ее функций, направлений и форм воздействия на процессы государственной и общественной жизни» [4, с. 122]. Таким образом, значение научно-правого исследования конституционно-правовых основ государственного управления социальной сферой определяется особым непреходящим положением Основного закона для всей национальной правовой системы, в целом существования и развития нашего общества и государства.

Законотворческие процессы также в немалой степени подтверждают актуальность выбранного направления работы. Блок социального законодательства чутко реагирует на современные потребности общественных процессов, которые, например, в настоящее время связаны с реализацией стратегии занятости населения, переподготовки кадров. Эволюция социального законодательства связывается с совершенствованием гарантий реализации конституционных социальных прав личности, механизмов воплощения в жизнь конституционных принципов государственной социальной политики и управления, что требует соответствующего научного обоснования происходящих общественных процессов. Состояние конституционной законности в социальной сфере в немалой степени определяет социальное «самочувствие» населения, а эффективное управление данной сферой позволяет в полной мере реализовать гарантированные социальные права в рамках возникающих социальных правоотношений.

Аргументами, определяющими своевременность настоящей дипломная работы, являются: изменения системы управления социальной сферой, произошедшие в последние годы; наличие существенных пробелов в осуществлении контрольно-надзорных функций в области упорядочивающего воздействия в социальной сфере; недостаточное правовое обеспечение существования и реализации социальных общественных отношений; ограниченность теоретико-методологического и концептуального обоснования сущности, содержания, структуры управления социальной сферой; определенная разобщенность уровней государственного управления.

Вышеизложенные факторы в совокупности определили постановку проблемы настоящего научного исследования, его структуру, содержание, а также направленность сделанных теоретических и практических выводов.

Степень научной разработанности темы. Тема дипломной работы исследовалась специалистами фрагментарно, до сих пор не являлась предметом комплексного монографического исследования в правовой науке. В научных источниках отражены результаты анализа только отдельных вопросов правового обеспечения государственного администрирования в сфере социального обеспечения, защиты, участия отдельных субъектов в управлении.

Ученых всегда интересовали проблемы управления социальной сферой, не только как самостоятельное научное направление, а также во взаимосвязи с общетеоретическими и конституционно-правовыми вопросами определения сущности социального государства, системы конституционных социальных прав и гарантий их реализации, исполнения государством своей социальной функции, во взаимосвязи с социальными интересами, государственной социальной политикой, основами государственного управления и иными правовыми феноменами. Весьма актуальными объектами научных исследований советского периода являлись проблемы управления общественными отношениями в целом и специфика управления социальным развитием. Эти проблемы рассмотрены в трудах С.С. Алексеева, М.В. Емельянова, С.З. Зиманова, А.Е. Козлова, О.О. Миронова, Б.Л.Назарова, Б.П. Курашвили, С.Н. Сабикенова, Г.С. Сапаргалиева, Л.П. Юзькова и многих других общепризнанных ученых.

Процесс обретения независимости Республикой Казахстан, построение новых конституционно-правовых основ государства и национальной правовой системы, развитие социальных институтов в условиях рыночной экономики повлекли за собой кардинальные изменения в определении основ существования и развития социальной сферы, государственной политики управления данной областью общественных отношений. Такой перелом нуждался в качественно новом научном осмыслении и обосновании, необходимо было новое законодательное регулирование отношений, возникающих в процессе управления социальной сферой.

Большой вклад в обоснование конституционно-правовых основ государственного управления и реализации управленческих отношений внесли вклад теоретические исследования таких ведущих казахстанских ученых, как М.Т.Баймаханов, А.Т.Ащеулов, Л.Т.Жанузакова, К.А.Жиренчин, С.З.Зиманов, З.Ж.Кенжалиев, В.А.Ким, О.К.Копабаев, А.К.Котов, К.С.Мауленов, С.С.Сартаев, В.Н. Уваров и др.

Вместе с тем, вопросы конституционно-правового обеспечения управления социальной сферой Республики Казахстан не являлись объектом самостоятельного комплексного научного исследования. Сама постановка проблемы в предложенном ракурсе ее изучения через конституционно-правовые механизмы, обеспечивающие реализацию управленческих отношений, объектом которых выступает социальная сфера в целом, не была предметом научных разысканий конституционно-правовой направленности.

Анализ имеющихся научных разработок свидетельствует о малоизученности темы и необходимости нового комплексного взгляда на рассматриваемую проблему.

Объектом исследования является сущность, содержание и особенности конституционно-правовых отношений, лежащих в основе государственного управления социальной сферой.

Предметом исследования является совокупность правовых норм, составляющих систему конституционно-правового обеспечения управления социальной сферой, механизмов реализации социальных конституционных прав, свобод и интересов личности.

Цель и задачи исследования. Целью исследования является на основе анализа источников конституционно-правового обеспечения управления социальной сферой, достижений современной отечественной и зарубежной научной мысли проанализировать весь комплекс вопросов, связанных с динамикой отношений по управлению социальной сферой, уделив особое внимание рассмотрению правовых механизмов проведения государственной социальной политики, исполнения государством социальной функции. Основной целью дипломной работы является дальнейшее развитие теории конституционно-правовых основ государственного управления социальной сферой как перспективного направления правовой науки и в качестве методологической и теоретической основы социального законодательства. Изложенное предполагает решение следующих задач:

· определение содержания, векторов конституционного регулирования в Республике Казахстан и характеристика социальной сферы как объекта данной формы правого воздействия;

· изучение конституционных принципов государственной политики и управления социальной сферой и гарантий их реализации;

· установление конституционно-правовых характеристик категории «социальная сфера» как объекта государственного управления, раскрытие ее соотношения со смежными объектами управления;

· выявление содержания социальной функции государства как важнейшей функции государственного управления;

· рассмотрение особенностей системы социальных прав человека в аспекте конституционных гарантий механизмов их реализации;

· определение структуры и динамики социальных правоотношений как основной формы реализации социальных прав и осуществления цикла государственного управления социальной сферой;

· анализ концептуальных основ организации системы государственного управления в социальной сфере;

· осмысление статуса и компетенции центральных исполнительных органов государственного управления в социальной сфере в контексте систематизации функций управления в рассматриваемой области общественных отношений;

· исследование механизмов взаимодействия органов местного государственного управления в социальной сфере, обеспечивающего исполнение параметров гарантий социальных прав;

· изучение ретроспективы реформ государственного управления социальной сферой, систематизация их основных итогов;

· анализ и предложение путей решения проблем правового обеспечения повышения эффективности государственного управления социальной сферой.

Теоретическая, нормативная правовая, практическая основы исследования. Основу дипломной работы составили научные труды казахстанских и зарубежных авторов, отечественные и нормативные правовые акты зарубежных стран, практика применения законодательства.

Теоретической основой исследования послужили труды Президента РК Н.А. Назарбаева, а также исследования советских, зарубежных и казахстанских правоведов. Теоретической базой работы явились труды таких ученых теоретиков, обосновавших необходимость социальной ориентации права и законодательства, их социальную ценность, а также социальную направленность процесса государственного управления, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев, А.И. Бобылев, В.М.Горшенев, С.Ф. Кечекьян, Е.А.Киримова, А.Е. Козлов, В.В. Лазарев, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, Б.Л.Назаров, П.Е. Недбайло, И.В. Петелина, В.Н. Уваров, Ф.Н. Фаткуллин, В.А.Шабалин, Л.С. Явич и др.

Формирование научной позиции об объекте настоящего исследования строилось на основании трудов ученых, внесших значительный вклад в развитие и становление казахстанской науки конституционного права, обоснование сущности и значения конституционного регулирования, основных конституционных институтов: Е.Б. Абдрасулова, К.К. Айтхожина, С.К.Амандыковой, А.Т. Ащеулова, Ж.Н. Баишева, М.Т.Баймаханова, М.С.Бейбитова, Ж.Д. Бусурманова, Л.С. Жакаевой, Л.Т. Жанузаковой, К.А.Жиренчина, А.С.Ибраевой, З.Ж. Кенжалиева, В.А. Кима, О.К.Копабаева, А.К. Котова, Е.К.Кубеева, Б.А. Майлыбаева, В.А.Малиновского, А.А.Матюхина, Б.А. Мухамеджанова, Э.Б.Мухамеджанова, М.С. Нарикбаева, И.И. Рогова, С. ?збекулы, Г.С.Сапаргалиева, С.С.Сартаева, А.Сман, А.А. Таранова, С.Ф. Ударцева, А.А. Чернякова и др.

Теоретическая основа изучения проблем конституционно-правовых основ государственного управления построена на трудах следующих российских исследователей: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, М.В. Баглай, Т.М.Пряхиной, Б.А.Страшуна, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, В.С. Хижняк и мн. др.

Особое влияние на научную позицию автора исследования оказали труды отечественных юристов, внесших вклад в формирование и обоснование социальных правовых институтов: С.А. Димитрова, Е.Н. Нургалиева, А.М.Нурмагамбетов, К.А. Шайбеков, а также зарубежные ученые: В.А.Ачаркан, И.В.Гущин, Т.В. Иванкина, Р.И. Иванова, Е.Е. Мачульская, Р.О.Мередов, М.Т. Михайленко, А.С. Пашков, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдинов и др.

Комплексный характер проблем государственного управления и института социальной сферы позволил обратиться к исследованиям представителей экономической науки: В.В. Гришина, Е.Н. Сагиндикова, А.Ж. Султангазина, Н.К. Мамырова, Ж. Ихданова, В.И. Кравченко; к исследованиям социологического направления: Н.А. Волгина, Н.Н.Гриценко, Н.П. Гуляевой, Н.Д. Сагадиева, Г.И. Осадчей, Ф.И. Шаркова и др. Для отдельных аспектов основу составили труды ученых-цивилистов: И.В. Амирхановой, Ю.Г. Басина, О.С. Иоффе, М.К.Сулейменова.

Нормативной правовой базой дипломной работы явилось законодательство Республики Казахстан, зарубежных стран, международно-правовые акты.

В качестве практической основы исследования обобщался опыт применения социального законодательства; применялись результаты законотворческой деятельности, систематизации, анализа законодательства автора исследования в Институте законодательства Республики Казахстан; обобщались выводы сделанные автором в экспертных заключениях по ряду законопроектов в социальной сфере; анализ информации органов статистики о социальном развитии; результаты социологических исследований; данные о социальных показателях управления и проведения социальной политики, а также судебные решения.

Методологическая основа исследования. Научное исследование основано на диалектическом методе, который предполагает рассмотрение объекта исследования во всеобщей взаимной связи, а также в его развитии через противоречия. При анализе проблем конституционно-правового обеспечения государственного управления социальной сферой применен системный подход. Феномен социальной сферы нами связывается с системой общественных отношений, возникающих между государством, обществом, системность социальной сферы обеспечивается межотраслевым характером правового регулирования (нормами конституционного, административного, трудового, медицинского, образовательного, жилищного права, права социального обеспечения), междисциплинарным подходом к проблеме управления социальной сферой. В настоящей работе изучается только конституционно-правовой аспект государственного управления социальной сферой, поскольку конституционное регулирование имеет приоритетный, основополагающий, ведущий характер относительно иных направлений отраслевой регламентации.

Научная новизна дипломной работы заключается в постановке темы исследования, выборе стратегических направлений достижения поставленной цели, использовании междисциплинарного подхода к научному анализу и обоснованию теоретических и практических выводов. Дипломная работа является одной из первых попыток исследования в отечественной правовой науке проблем значения и содержания конституционно-правовых основ управления социальной сферой, в которой предложены:

· обоснование сущности и перспектив дальнейшего развития социальной сферы в качестве важнейшего направления конституционного регулирования и как самостоятельного межотраслевого института;

· теоретическое обоснование концептуальных основ управления социальной сферой, а также проведения государственной социальной политики, закрепленных в Конституции РК;

· анализ теоретических и практических аспектов дальнейшего усиления конституционно-правовых гарантий реализации социальных прав личности, а также обоснование приоритета механизма государственного управления над иными моделями реализации конституционных прав;

· исследование социальной функции государства в контексте реализации управленческой государственной функции;

· обоснование системы элементов социальной организации государства в их взаимосвязи и соподчиненности, определение концептуальных подходов к проблемам повышения эффективности их взаимодействия;

· меры по повышению эффективности системы взаимодействия местных исполнительных и представительных органов в управлении социальной сферой;

· комплексная систематизация основных этапов реформирования и предпринятых мер по улучшению функционирования института государственного управления социальной сферой в Республике Казахстан в контексте проведения административной и социальной реформ;

· рекомендации по совершенствованию правовых норм, составляющих институт государственного управления социальной сферой; теоретическая и практическая аргументация идеи об объединении нормативных правовых актов, составляющих институт социальной сферы в единый кодифицированный акт - Социальный Кодекс Республики Казахстан.

Структура и объем дипломной работы. Структурными элементами дипломной работы являются титульный лист, содержание, введение, основная часть (состоящая из 3 разделов и включающая 6 подразделов), заключение, список использованных источников.

1. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

социальный конституционный казахстан правовой

1.1 Социальная сфера как конституционно-правовой институт и объект регулирования

В правовой науке существуют различные точки зрения на объект конституционного регулирования. Так, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин отождествляют понятие объекта правового регулирования и предмета конституционного права: «Как правило, речь идет об объекте регулирования со стороны конституционного права в целом (а не только его основного источника - конституции), но поскольку конституция - основной источник данной отрасли права, то, естественно, что основы объекта регулирования определяются ею, и эти основы в том и другом случае совпадают» [10, с. 68]. В данном аспекте дискуссионность, полагаем, заключается в определении источников конституционного права в целом и конституционного регулирования, поскольку круг общественных отношений действительно совпадает это отношения, определяющие основы конституционного строя, отношения, устанавливающие порядок функционирования государственной власти, и ее основных институтов, а также основы правового статуса личности и формы реализации ею своих основных прав и свобод.

Нормы конституционного права, объединяясь по видовым характеристикам предмета правового воздействия образуют правовые институты. Правовые институты призваны регулировать отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, причем регулируют они все виды общественных отношении в рамках данной отрасли. Нормы правовых институтов объединяются по видам регулируемых отношений. Правовой институт рассматривается нами как совокупность последовательно систематизированных правовых норм и правовых отношений, сгруппированных по признаку однородности объекта правового воздействия, как правило, но, не ограничиваясь рамками одной отрасли права. «Правовые нормы и правовые отношения не отделимы друг от друга и в своем последовательном бытии образуют единый, диалектический противоречивый процесс» [11, с. 173]. Данный процесс нами воспринимается, как процесс реализации правовых институтов.

Правовые институты в своей совокупности образуют системы правовых отраслей, подчиняясь правилам построения общей, особенной частей отраслей. Институты являются, таким образом, необходимыми и единственно возможными элементами систем правовых отраслей. «Элемент системы - это ее составная часть компонент, который вступив во взаимодействие с другими ее частями, обеспечивает появление нового качества не присущего каждому из элементов, определяющего саму систему как целое» [12, с. 22]. Системе конституционного права присуще доминирующий характер относительно иных правовых отраслей казахстанской системы права, всеобъемлющее свойство, заключающееся в том, что ее нормы находят свое воплощение, правореализацию, правоконкретизацию в иных правовых отраслях. «Проводя в целом нормативное соотношение конституционного права с иными отраслями, входящими в систему национального права Республики Казахстан, выделим, прежде всего, его ведущее (доминирующее) положение, значение и роль в практике правореализации. В этом смысле конституционное право (как ведущая и интегрирующая отрасль) имеет своей задачей утверждение правового верховенства в системе национального права, признание и регулирование общественных отношений в сферах организации общества и государства, обеспечение конституционно-правового статуса человека и гражданина. Резюмируя предметность влияния конституционного права в данном направлении, отметим, что своими общими функциями и конкретными задачами оно, образно говоря, пронизывает все институты действующих отраслей национальной системы права, выполняя тем самым интегрирующую роль. В правовой сфере такое соотношение следует проводить через конкретные (фактические) правоотношения и формальные (нормативные) компоненты, обязательным элементом которых является институт конституционного правообязывания. В этом, по существу, проявляется практическое значение конституционного права [20, с. 43].

Следует согласиться с практическим значением данной отрасли права, поскольку, действительно функция большинства конституционных правовых институтов сводится к конституционному правообязыванию или определению основных гарантий прав и обязанностей субъектов правоотношений (государства, физических, юридических лиц и др.), конкретизация конституционных гарантий осуществляется в нормах специальных правовых отраслей через определение в них особенностей, порядка, процедур осуществления и исполнения прав и обязанностей соответствующими субъектами.

Конституционным правовым институтам, как элементам конституционного права присущи черты общей системы: они носят доминирующий характер если рассматривать их с точки зрения значения для отраслевых институтов, соотносятся с ними как целое и часть; конституционные институты выполняют интегрирующую роль относительно отраслевых правовых институтов, поскольку основы реализации всех отраслевых правоотношений заложены в конституционных нормах; конституционные институты являются основой создания и развития отраслевых институтов, каждый из которых имеет прямую связь с Основным законом страны, не может противоречить сущности и содержанию Конституции и находится с ней в неразрывной связи, обладающей характером соподчиненности и соответствия национального законодательства Республики Казахстан ее основному закону.

Нормы, составляющие отдельные институты конституционного права, не ограничиваются областью конституционных отношений в осуществлении правового воздействия, распространяя свое действие на всю систему права, предмет правового регулирования всей системы права. Данное свойство конституционных норм объясняется всеобъемлющим характером действия Основного закона страны, отсутствием в системе общественных отношений связей, которые не были бы урегулированы и на которых бы не распространяли свое действие нормы и принципы Конституции Республики Казахстан 1995 года.

В этой связи нами делается вывод о межотраслевом содержании конституционных правовых институтов. Как наиболее значимые правовые образования они содержат нормы не только конституционного права, но и иных правовых отраслей.

В правовой науке имеются различные точки зрения на понятие межотраслевых институтов. Одни авторы не проводят границ между понятиями межотраслевых, комплексных институтов: «Институты, являющиеся отраслевыми, но содержащие в себе элементы, свойственные другой отрасли права, получили название смешанных, пограничных, многоотраслевых, смыкающихся, комплексных и т.п.» [17, с. 100]. Комплексный (межотраслевой) институт права мы определяем как совокупность разноотраслевых норм права, объединенных для наиболее полного регулирования соприкасающихся в реальной жизни и тесно связанных с друг другом групп отношений [44, с. 40].

Другие видят четкие различия в сущности и значении отраслевых, специальных, комплексных, межотраслевых институтов: «Общие институты призваны регулировать отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, причем регулируют они все виды отношений в рамках данной отрасли» [17, с. 71].

«Под специальными правовыми институтами понимают группу юридических норм, единство которых обусловлено особенностями присущими не всем охватываемым данной отраслью права общественным отношениям, а лишь тому или иному их виду, в достаточной степени автономному и поэтому требующему самостоятельного правового регулирования» [17, с. 71-78]. «Субинститут представляет собой четко выраженную совокупность правовых норм внутри крупного правового института, регулирующую определенные особенности, специфику видовых общественных отношений» [18, с. 86].

«Межотраслевой институт - это не отрасль права, а совокупность норм различных отраслей права, объединенных сходством предметов и методов регулирования, отсюда и название «межотраслевой институт» [45, с. 101]. «Межотраслевые институты - наиболее распространенная разновидность комплексных правовых институтов. Они возникают на стыке смежных отраслей права, то есть отраслей, обладающих известной общностью круга регулируемых ими отношений» [46].

Практически все институты конституционного права имеют межотраслевой характер, поскольку подавляющее большинство из них регламентирует основы существования, реализации всевозможных видов общественных отношений, подпадающих под действие права, в связи с чем неизменно выходят за рамки только лишь конституционных норм.

Конституционный институт социальной сферы представляет собой межотраслевое образование, включающее в себя нормы конституционного права, права социального обеспечения, социальной защиты, жилищного, семейного, гражданского, административного, трудового и иных правовых отраслей.

Существует две основные точки зрения относительно предмета и метода правового института. Согласно первой: общественные отношения определенного вида, предмет правового регулирования правового института, остается прежним, регулируется в некоторых случаях несколько иначе, метод правового регулирования приобретает определенную специфику [17, с. 86]. Согласно второй: выделение межотраслевых институтов соответствует процессам интеграции существующих структурных элементов в системе права. Вследствие этого в смежных однородных и неоднородных отраслях права могут сложиться межотраслевые образования, имеющие свой особый предмет и метод правового регулирования, отличный от отраслевого. Наличие межотраслевого образования не противоречит действующей системе подразделения права на отрасли и институты, это лишь иная плоскость изучения одного и того же явления права» [45, с. 23].

В предмет института социальной сферы входит составная часть, неотделимый элемент предмета конституционного права - социальные отношения. Данные отношения направлены на реализацию, прежде всего социальных прав граждан Республики Казахстан, закрепленных в статье 28 Конституции. Данные социальные права составляют единую систему субъективных социальных прав граждан Казахстана, впрочем здесь речь должна идти и об иностранных гражданах, постоянно проживающих в РК и о лицах без гражданства, поскольку, согласно Конституции, указанные лица «…пользуются в Республике правами и свободами, а также несут обязанности, установленные для граждан, если иное не предусмотрено Конституцией, законами и международными договорами». Именно в отношениях, составляющих предмет института социальной сферы, происходит реализация социальных прав человека. Указанные отношения следует рассматривать в качестве системы, поскольку они включают в себя не только материальные отношения по социальному обеспечению, обслуживанию, защите, но и процедурные социальные отношения по установлению либо подтверждению статуса субъекта-получателя социального блага, а также отношения по разрешению споров, возникающих при применении социальных норм. Указанные социальные отношения взаимосвязаны, они не могут существовать в отрыве друг от друга. В совокупности названные отношения образуют структуру предмета правового института социальной сферы, они разные по своим признакам, но их целостность обеспечивается общей целью, функциональной направленностью: обеспечением, реализацией, защитой социальных прав человека в Республике Казахстан.

В зависимости от приоритетов социальной политики государства на том или ином этапе его развития происходит преобладание того или иного приема (способа) над другими в опосредовании соответствующих общественных отношений. Если в советский период истории нашего государства преобладали императивный, централизованный способы регулирования социальных отношений, то на современном этапе, в Республике Казахстан данная сфера регламентируется императивным, диспозитивным, централизованным, локальным, социально-партнерским, индивидуально-договорным способами (приемами).

Метод правового института социальной сферы, имеющий место в современных рыночных отношениях Казахстана можно охарактеризовать следующими признаками:

сочетанием императивных и диспозитивных норм в регулировании социальных и вспомогательных от них отношений;

сочетанием централизованного, локального и договорного методов в регламентации предмета правового регулирования;

использованием в регулировании общественных отношений социально-партнёрских соглашений с привлечением представителей сторон социального партнёрства.

широким использованием возможностей негосударственного сектора в регламентации социальных отношений.

Еще одним из профилирующих признаков правового института, полагаем можно выделить его принципы. И хотя принципы правового института не являются первичными признаками, как предмет, метод правового регулирования для данного правового образования, но выполняют не менее важную, существенную роль в обособлении институтов, выявлении их сущности и значения в системе соответствующей отрасли (отраслей) права. Под правовыми принципами применительно к содержанию данной научной категории, ограниченной рамками правового института понимаются основополагающие идеи, начала, положения, выражающие сущность того или иного института и закреплённые в его нормах. Нормативное установление является обязательным признаком правового принципа, поскольку существование и обоснование тех или иных идей, положений относительно существа институциональных образований без их нормативного закрепления является просто научной абстракцией, мнением учёных или различных слоёв населения относительно содержания того или иного института, и только их отражение в системе источников законодательства соответствующей отрасли (отраслей права если речь идет о межотраслевых институтах) права делает принципы права подлинно основополагающим положениями.

Конституция, закрепляя основные начала существования и развития Республики Казахстан, не ограничивает область их распространения и применения, вышеизложенные конституционные принципы не имеют отраслевой принадлежности и относятся ко всем сферам жизнедеятельности общества и государства, должны рассматриваться как системообразующие начала для существования всей правовой системы и принципов ее воздействия на объекты правового регулирования.

К числу фундаментальных принципов Конституции Республики Казахстан, как исходных, руководящих начал ее построения и функционирования, можно отнести следующие: 1) народный суверенитет; 2) социальную справедливость; 3) гуманизм; 4) конституционную законность; 5) сочетание единства и разделение государственной власти; 6) стабильность Конституции [28, с. 22]. Изложенные базовые идеи конституционного регулирования в полной мере применимы к социальной сфере и находят в ней свое собственное выражение.

Конституционному межотраслевому институту социальной сферы присущи, кроме того, межотраслевые принципы права. Под межотраслевыми принципами права понимаются основные положения, идеи, отражающие сущность двух и более отраслей права. Значение межотраслевых принципов трудно переоценить, они позволяют, во-первых выделить место отдельной отрасли права в системе смежных правовых отраслей, во-вторых, выявить общие черты и нормы, присущие нескольким отраслям права, в-третьих, показать взаимосвязь всех элементов общей системы права, доказать её единство и, вместе с тем, дифференциацию, в-четвертых, выделить межотраслевые правовые институты не только как самостоятельные правовые образования, но и раскрыть их первоначальную связь с правовыми отраслями, нормы которых они объединяют (принцип охраны здоровья граждан, принцип государственной защиты семьи, принцип судебной защиты прав и свобод и др.).

Специальные (институциональные) правовые принципы выражают сущность отдельных институтов конституционного права. Так, можно выделить такие принципы социальной сферы, как принципы пенсионного обеспечения граждан, предоставления им пособий, социального обслуживания и социального страхования.

Конституционно-правовой институт социальной сферы в Республике Казахстан имеет межотраслевой характер, данный вывод обеспечивается тем, что системе конституционного права присуще доминирующий характер относительно иных правовых отраслей казахстанской системы права, всеобъемлющее свойство, заключающееся в том, что ее нормы находят свое воплощение, правореализацию, правоконкретизацию в иных правовых отраслях. Конституционным правовым институтам, как элементам конституционного права присущи черты общей системы: они носят доминирующий характер если рассматривать их с точки зрения значения для отраслевых институтов, соотносятся с ними как целое и часть; конституционные институты выполняют интегрирующую роль относительно отраслевых правовых институтов, поскольку основы реализации всех отраслевых правоотношений заложены в конституционных нормах; конституционные институты являются основой создания и развития отраслевых институтов, каждый из которых имеет прямую связь с Основным законом страны, не может противоречить сущности и содержанию Конституции и находится с ней в неразрывной связи, обладающей характером соподчиненности и соответствия национального законодательства Республики Казахстан ее основному закону. Кроме того, нормы, составляющие отдельные институты конституционного права, не ограничиваются сферой регулирования конституционных отношений, распространяя свое действие на всю систему права, предмет правового регулирования всей системы права. Данное свойство конституционных норм объясняется всеобъемлющим характером действия Основного закона страны, отсутствием в системе общественных отношений связей, которые не были бы урегулированы и на которых бы не распространяли свое действие нормы и принципы Конституции Республики Казахстан 1995 года.

1.2 Конституционные принципы государственной политики и управления социальной сферой

В качестве основного тезиса данной части нашего исследования, видится правильным принять за основу следующий вывод Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева: «Наша Конституция - это не зеркальное отображение действительности, а представление о должном состоянии общества и государства. Поэтому ее потенциал далеко не исчерпан, закрепленные в Основном Законе юридические нормы и принципы, имеющие базовый стратегический характер, раскрываются по мере развития государства и общества, формирования необходимых политических, экономических, социальных условий» [54, с. 99].

В положениях Концепции правовой политики Республики Казахстан [55] закрепляется: «Конституция Республики Казахстан содержит необходимый правовой потенциал, который заключен не только в ее правовых нормах, но и в ее правовых идеях, принципах. Правовые идеи Конституции должны воплощаться в законодательных, организационных и других мерах, направленных на утверждение в Казахстане институтов демократического, светского, правового и социального государства. Конституционные идеи правового государства должны найти свое воплощение в формировании законодательства на идеях права, справедливости, гуманизма, в создании эффективных средств укрепления правопорядка, материальных, организационно-правовых, политических гарантий прав и свобод человека и гражданина. В то же время следует повышать ответственность государственных служащих и иных граждан, которые должны неукоснительно выполнять свои конституционные обязанности. Чрезвычайно важное значение имеет реализация конституционной идеи социального государства. Эта работа в первую очередь осуществляется государственными органами, которые должны создавать необходимые условия для самореализации и экономической свободы личности, гармонизировать сферы социальной жизни, оказывать помощь социально уязвимым слоям общества, не допуская патернализма, поляризации общества, противостояния различных социальных групп».

Уровень эффективности государственного управления социальной сферой раскрывается через различные социальные параметры, которые в свою очередь становятся показателями развития и внедрения основных конституционных принципов построения социального государства и существования социальной сферы.

Значение конституционных правовых принципов, идей заключается в следующих положениях: должны реализовываться в законодательстве, на всех этапах правотворчества и правоприменительной практики, в деятельности органов государственного управления и иных организационных форм; на конституционных принципах должна строиться деятельность государственных служащих, гражданских служащих и иных граждан при этом важно соблюдение не только условий для реализации конституционных прав, но и исполнения конституционных обязанностей.

Становление Казахстана как правового государства, стержнем которого является режим конституционной законности, обусловливает потребность построения стабильной и оптимальной законодательной основы жизнедеятельности общества и государства. Согласно статье 1 Конституции страны, Республика Казахстан утверждает себя социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы. Таким образом, построение социального государства лежит в основе всех конституционных положений, определяет не только направленность, но и содержание проводимой государством внутренней и внешней политики, деятельности всех ветвей государственной власти. Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира (Астана, 18 января 2006 года) [56] предусматривает принципиальные преобразования механизмов и принципов государственного управления социальной сферой, направленных на модернизацию экономики Казахстана, проведение современной социальной политики, защищающей слабых и поддерживающей развитие экономики и страны, а нормативной правовой основой выполнения поставленных задач является Конституции республики. Современное направление функционирования всего государственного аппарата акцентирует внимание

Одним из векторных направлений конституционных основ государственного управления социальной сферой являются проблемы закрепления и гарантированности в основном законе страны принципов правовой регламентации социальной сферы, в связи с особым статусом Конституции как центрального связующего элемента всей правовой системы государства, на базе которого функционирует национальное законодательство, создаются и эволюционируют государственные и общественные институты. В свою очередь, социальная сфера общественных отношений требует особых подходов в осуществлении государственной политики и управлении, создания специальных механизмов в структуре государственного аппарата, обеспечивающих выполнение важнейшей социальной функции государства. На современном этапе представленные условия предопределяют проводимые реформы в социальной сфере страны, касающиеся изменения принципов и механизма финансирования форм и видов социальной защиты населения, создания с государственной поддержкой специальных структур, деятельность которых направлена на повышение эффективности государственного управления в социальной сфере.

Проблематика содержания принципов государственного управления в социальной сфере является актуальной на всем протяжении существования соответствующих направлений правовой науки. В отечественной юридической науке еще не было попыток обосновать систему принципов государственного управления социальной областью общественных отношений в Республике Казахстан.

В теории государственного управления известны такие принципы, как: объективность управления; демократизм управления; правовая упорядоченность государственного управления; законность государственного управления; публичность государственного управления (доступность, открытость, общественный контроль, судебный контроль); согласованность целей управления; взаимодополняемость целей управления; подчинения частных целей управления общим целям; последовательность действий в управлении; распределенность целей по функциям государственного управления; совместимость функций органов; концентрация управленческих функций в одном органе; соответствие реальным потребностям управляемых компонентов и объектов; территориально-отраслевой принцип управления; сочетание коллегиальности и единоначалия; соответствие методов и форм управления функциям управления; ответственность за результаты управления; стимулирования: обратная связь в системе управления: оптимальность управления; гласность и др. [57, с. 189-199].

Конституционные принципы государственного управления социальной сферы вбирают в свое содержание общие черты принципиальных положений государственного управления с учетом особенностей, специфики объекта приложения - управленческих отношений, складывающихся в социальной сфере.

Принцип гарантированности социального обеспечения является важнейшим условием его предоставления из всех возможных источников. Из приведенной выше конституционной нормы вытекает, что социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям возводится в ранг конституционных прав и их реализация гарантируется. О гарантированности конституционных прав и свобод, в том числе, и права на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям говорится в пункте 1 статьи 12 Конституции Республики Казахстан, согласно которому: «В Республике Казахстан признаются и гарантируются права и свободы человека в соответствии с Конституцией». Определение конкретного вида прав или свобод, как конституционных и объявление в Конституции об их гарантированности означает, что государство возлагает на себя обязанность через создаваемые им системы и структуры обеспечить реализацию этих прав и свобод. Непосредственно право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям может гарантироваться или за счет средств Фонда государственного социального страхования, средств республиканского, местного бюджетов, личных пенсионных накоплений в пенсионных фондах, либо посредством законодательного возложения этой обязанности на работодателей независимо от формы собственности. Таким образом, рассматриваемое конституционное положение в части прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям следует понимать так, что реализация данного конституционного права гарантируется государством путем создания различных систем предоставления, финансирования, и осуществления иных необходимых мер.

Принцип гарантированности социального обеспечения корреспондируется с принципом гарантированности минимального уровня социальной защиты, обеспечения, помощи. Современная государственная социальная политика исходит из необходимости предоставления мер по социальной защите по всем основаниям на минимально гарантированном уровне, в соответствии с прожиточным минимумом, а дополнительные формы социальной защиты должны обеспечиваться личным участием граждан в формировании средств - источника финансирования мероприятий. Конституцией РК всем лицам, достигшим пенсионного возраста, гарантируется выплата пенсии в минимальном размере. Минимальный размер пенсии определяется ежегодно в Законе «О республиканском бюджете» на соответствующий период и является величиной постоянной, не меняющейся в течение календарного года, индексируемой в настоящее время от уровня инфляции.

Ежегодное обоснование устанавливаемых минимального размера пенсии и базовых социальных выплат осуществляется на основе прожиточного минимума. В своей сумме, в денежном выражении, указанные виды социального обеспечения составляют величину, как правило, нескольку большую размера соответствующего прожиточного минимума.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Конституции минимальный размер пенсии гарантируется лицам, являющимся гражданами Республики Казахстан. При достижении гражданами других государств и лицами без гражданства пенсионного возраста, установленного пенсионным законодательством Казахстана, в случаях отсутствия у этих лиц пенсионных накоплений в пенсионных фондах республики, государство не обеспечивает их обязательным минимальным размером пенсии, если иное не предусмотрено законами или международными договорами республики. Минимальный размер пенсии гарантируется всем лицам, у которых возникло право на пенсионное обеспечение, независимо от того из какого источника финансируется её предоставление. С 2006 года начался процесс постепенного перехода назначения социальных выплат от ничего не значащего в социальном аспекте месячного расчетного показателя к прожиточному минимуму. С указанного периода в Законе о республиканском бюджете на соответствующий календарный год стала закрепляться величина прожиточного минимума для исчисления размеров базовых социальных выплат.

Специальные государственные пособия должны исчисляться в зависимости от величины прожиточного минимума и признаваться источником средств к существованию для их многочисленных групп получателей. Контраргументы в данном аспекте могут сводиться к положениям о том, что данные пособия были введены в систему социальной защиты с целью компенсации отмены натуральных льгот, выполняя компенсационную роль, подчеркивая особый социальный статус его получателей таких, как: инвалиды, участники, инвалиды ВОВ и лица по своему статусу к ним приравненные, семьи погибших военнослужащих при исполнении служебных обязанностей, жертвы массовых политических репрессий, лица, имеющие особые заслуги перед государством и многие другие, то есть пособия выполняли изначально замещающую роль утраты натуральных льгот и не могли являться основным источником средств к существованию. Возражения заключаются в том, что в качестве дополнительной формы социальной защиты данные пособия могут с большой долей условности рассматриваться исключительно для инвалидов по различным основаниям. Для всех иных категорий, а их более десяти, пособия, как правило, являются основными источниками средств к существованию.