Правовые основы государственного управления социальной сферой в Казахстане

Размер государственной адресной социальной помощи, видится необходимым назначать пропорционально прожиточному минимуму соответствующей административно-территориальной единицы, но не менее установленного Законом о республиканском бюджете на календарный период. На сегодняшний день помощь назначается в виде разницы между среднедушевым доходом и установленной в областях (городе республиканского значения, столице) чертой бедности из расчета на каждого члена семьи. Размер черты бедности определяется ежеквартально в процентах от прожиточного минимума Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан в зависимости от экономических возможностей, и на сегодняшний день не превышал 40 процентов от прожиточного минимума. Таким образом, размер назначаемой помощи - это сумма, составляющая разницу между 40 процентами прожиточного минимума и фактическими доходами лица (семьи), что является недопустимым, с точки зрения общепризнанным социальных стандартов: государство оказывает помощь беднейшим семьям только на уровне 40% прожиточного минимума. Полагаем, что помощь в денежном исчислении должна соответствовать уровню прожиточного минимума, установленного в соответствующей административно-территориальной единице и не быть ниже общереспубликанского значения.

Принцип поощрения добровольного социального страхования, создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности возведен законодателем в ранг конституционного. Правовая категория «поощрение дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности» может быть определена, как форма материального стимулирования граждан, организаций, создающих и участвующих в формах социального обеспечения, предусматривающих добровольное участие. К таким дополнительным формам социального обеспечения относится пенсионное обеспечение за счет добровольных пенсионных взносов. Ставки взносов и периоды их внесения определяются сторонами правоотношения самостоятельно. Назначение пенсии по сравнению с общими основаниями происходит на льготных условия: при достижении пятидесятипятилетнего возраста, а также при установлении инвалидности. Конституционное провозглашение основных идей, начал государственного управления социальной сферой имеет ценность не только как базовое положение деятельности всех субъектов социальных отношений в целом, а как основа для формирования социального законодательства Республики Казахстан. С этой точки зрения первостепенное значение приобретает не только разработка сущности и легальное закрепление конституционных принципов управления социальной сферой, а создание действенных механизмов их реализации: создание соответствующей эффективной организационной и правовой базы. Конституционные принципы государственного управления социальной сферой имеют характер нормативно определенных провозглашений, задающих перспективу развития социального законодательства, соответствующую современным запросам практики, состоянию финансово-экономической системы, требованиям углубления социальных реформ. Принципы определяют направления поступательного повышения эффективности деятельности государственных органов в управлении социальной сферой, определяя стандарты функционирования государственных органов, требования, предъявляемые к оказанию социальных услуг. Наконец, исследованные конституционные идеи формируют исходные начала современной социальной государственной политики, строящейся во исполнение социальных государственных обязательств, закрепленных в основном законе страны.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ

2.1 Компетенция центральных исполнительных органов государственного управления в социальной сфере

Управленческие правоотношения в социальной сфере, как ранее показывалось, носят сложный характер, их субъектный состав неоднороден, допускает множественность участников со сложными внутрисистемными связями. Вместе с тем в качестве константы можно указать на то, что они, как правило, складываются между органом публичной власти и индивидуальными субъектами, причем в указанной субъектной форме они существуют непосредственно при предоставлении того или иного социального блага, осуществлении той или иной меры социальной защиты.

Центральные исполнительные органы непосредственно в собственно социальные правоотношения не вступают, они являются субъектами процедурных, процессуальных правоотношений в социальной сфере, а также субъектами правотворчества, контроля, надзора, мониторинга в рассматриваемой области общественных отношений. Компетенция исполнительных органов определяется их функциями. Первая категория включает в себя права и обязанности субъектов и их правосубъектность.

В соответствии с пунктом 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан прокуратура от имени государства осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента Республики Казахстан и иных нормативных правовых актов на территории Республики, за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия, административного и исполнительного производства. Другие государственные органы вправе осуществлять надзорные функции в пределах их компетенции.

Содержание и объем понятий «государственная функция» и «государственная услуга» не являются тождественными. Государственная функция осуществляется государственным органом в соответствии со своей компетенцией, имеет публично-правовой характер, распространяется на неограниченное число субъектов, может быть основана на государственном принуждении. Понятие «государственная услуга» в Конституции Республики Казахстан отсутствует. При определении содержания этого понятия законодатель, по мнению Конституционного Совета, мог бы исходить из следующего. Государственная услуга является одной из форм реализации отдельных функций государственных органов, носит преимущественно гражданско-правовой характер, оказывается, как правило, индивидуально, без применения государственного принуждения.

В рамках проблемы настоящего раздела исследования отметим основополагающую роль Конституции РК как базового нормативного правового акта, определяющего функции государственных органов управления в социальной сфере. Основной закон определяет параметры и векторы правового обеспечения государственного управления в законодательстве нижестоящего уровня иерархии нормативных правовых актов.

Исходя из вышеприведенных выводов КС РК понятие «компетенция государственного органа» является общей категорией, включающей в себя совокупность функций государственного органа.

В Конституции РК определяются базовые параметры компетенции государственных органов в процессе управления социальной сферой, часть из них имеет общий характер и применима ко всем областям общественных отношений, иные реализуются исключительно в социальной сфере.

Состав рассматриваемых коллективных субъектов в социальной сфере государственного управления неоднороден. Их структура определяется законом, возглавляет систему государственных органов Правительство, а в его структуру входят министерства и иные центральные исполнительные органы.

В социальной сфере общественных отношений Правительство наделяется стратегическими полномочиями по разработке основных направлений государственной социально-экономической политики, стратегических и тактических мер по ее осуществлению; разработке государственных программ (в том числе социальной направленности); разработке и реализации индикативных планов социально-экономического развития; в порядке, определяемом по участию в разработке республиканского бюджета и его изменениях, представлению Парламенту республиканского бюджета и отчета о его исполнении, обеспечению исполнения бюджета; по определению системы и условий социальной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования; по обеспечению решения межрегиональных проблем и вопросов социально-экономического развития регионов и др.

Для осуществления перечисленных функций Правительство вступает непосредственно в управленческие взаимоотношения с центральными и местными органами исполнительной власти, выполняя функцию управления, а также через правотворчество достигает поставленных социальных целей и должного поведения субъектов управления. Значение правотворчества в системе функций центральных исполнительных органов можно охарактеризовать следующим замечанием: «Если главная задача законодательной власти состоит в принятии законов, регулирующих отношения в области внешней и внутренней политике государства, то для исполнительной власти - это своевременное и эффективное их выполнение и применение. Однако наряду с этими функциями в большинстве государств современного мира важным направлением деятельности последней можно считать и законотворчество, особенно на ранних стадиях этого процесса». При этом важнейшим аспектом законотворческого процесса выступает проблема четкого разграничения сфер общественных социальных отношений, регулируемых актами Правительства и Министерства труда и социальной защиты населения. В социальной сфере Правительство Республики Казахстан наделяется полномочиями стратегического и правотворческого характера по: разработке основных направлений государственной социально-экономической политики, стратегические и тактические меры по ее осуществлению; разработке государственных программ; разработке и реализации индикативных планов социально-экономического развития; определению системы и условий оплаты труда, социальной защищенности граждан, государственного социального обеспечения и социального страхования. Однако перечисленные функции Правительства, закрепленные в конституционном законе, отнесены рядом законодательных актов к полномочиям Министерства труда и социальной защиты населения.

Социальные отношения регламентируются большим по объему массивом законодательства, значительную часть которого составляют акты центральных исполнительных органов, носящие подзаконный характер. В социальной сфере принято множество актов по вопросам пенсионного обеспечения, государственной адресной социальной помощи, социальных пособий, социального обслуживания, борьбы с бедностью. Анализ данных нормативных правовых актов выявил отдельные недостатки по осуществлению правотворческих функций центральными исполнительными органами.

Особое место в системе субъектов социальных правоотношений занимает центральный исполнительный орган - Министерство труда и социальной защиты населения Республики Казахстан. Его компетенция определяется многими законодательными актами, но наиболее содержательным является положение о Министерстве труда и социальной защите населения Республики Казахстан, утвержденное Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 октября 2004 года № 1132. Непосредственно этот орган не вступает в материальные социальные правоотношения, но является участником процедурных правоотношений по назначению различного рода социальных выплат, процессуальных, если речь идет об обжаловании в установленном порядке решений этого субъекта.

Полагаем, что все закрепленные в указанном нормативном правовом акте за Министерством функции могут быть сгруппированы в четыре блока: стратегические функции, законо(право)творческие, контрольные, реализационные.

В социальной сфере Министерство наделяется стратегическим функциями, обеспечивающими формирование государственной политики посредством осуществления таких полномочий, как:

разработка концепций и программ социального обеспечения населения;

участие в выработке государственной политики по вопросам пенсионного обеспечения населения;

участие в выработке государственной политики по вопросам социального страхования;

разработка комплексных программ в области социальной защиты и реабилитации инвалидов.

Результатом данной деятельности становится принятие концепций, программ развития социальной сферы и социальных отношений, предложений по совершенствованию нормативной правовой базы в данной области и развитию систем социальной защиты, обеспечения, обслуживания, помощи. Следует отметить в качестве существенного недостатка - отсутствие правового механизма осуществления государственного контроля в социальной сфере. По существу, вышеперечисленные полномочия министерства носят декларативный характер, поскольку законодательно не предусматривается создание специальной службы (структурного подразделения), либо закрепление в качестве полномочий конкретных должностных лиц обязанностей по осуществлению непосредственного контроля за соблюдением социального законодательства и практики реализации социальных отношений. Государственные инспекторы труда Министерства труда и социальной защиты населения осуществляют исключительно контроль за соблюдением нормативных правовых актов, регулирующих трудовые отношения, на территории Республики Казахстан.

Местные Департаменты труда и социальной защиты населения также не наделяются полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением режима законности в социальной сфере, в рамках контрольных функций Департаменты осуществляют государственный контроль за соблюдением правовых гарантий граждан на свободу и безопасные условия труда работников, возмещение вреда, причиненного здоровью, вознаграждение за труд, социальную защиту посредством проведения проверок жалоб и обследования. Факты нарушений законодательства в социальной сфере выявляются фрагментарно, как правило, в рамках проверок поступивших заявлений и жалоб, что обусловливается отсутствием полноценного государственного механизма контроля за соблюдением социальных прав граждан. В связи с чем контрольные функции Министерства в данной сфере являются фактически декларативными, при отсутствии цельной системы органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением социального законодательства и практики реализации социальных отношений, с четкой направленностью деятельности - исключение совершения нарушений в социальной сфере. Более подробно обозначенная проблема будет исследована в части нашей работы, посвященной правовым вопросам реформирования государственного управления в социальной сфере.

Рассмотрим последний блок функций центрального исполнительного органа в социальной сфере - реализационные, они, полагаем, заключаются в следующих легально закрепленных функциях Министерства:

осуществление методической помощи и координация деятельности других государственных, в том числе местных исполнительных, органов по вопросам социальной защиты инвалидов, детей с ограниченными возможностями;

организация повышения квалификации кадров в области социальной защиты населения, реабилитации инвалидов, в том числе специалистов жестового языка; обеспечение своевременного назначения и выплаты единовременных денежных выплат, специальных государственных пособий из Государственного центра по выплате пенсий;

обеспечение своевременного назначения и полной выплаты пенсий, государственных социальных пособий по инвалидности, по случаю потери кормильца, по возрасту и государственных специальных пособий по списку № 1 из ГЦВП;

назначение социальных выплат из Государственного фонда социального страхования;

регулирование деятельности Государственного фонда социального страхования.

Все перечисленные функции министерства носят характер координационной деятельности по обеспечению, согласованию, урегулированию отношений, сопутствующих социальным, по назначению социальных выплат, проверке социальных фактов, обеспечению слаженной деятельности подведомственных министерству организаций и мн. др., кроме функции по назначению социальных выплат из Государственного фонда социального страхования. Решения о предоставлении всех социальных выплат в Республике Казахстан принимаются Департаментом труда и социальной защиты населения, расположенным по месту жительства заявителя на основании представления местного отделения Государственного Центра по выплате пенсий. То есть функции по назначению социальных выплат несвойственны Министерству и, полагаем, могут быть переданы в введение местных Департаментов. Данное предложение обосновывается также идентичным порядком проведения процедуры обращения за страховыми выплатами и иными социальными выплатами через местное отделение ГЦВП. Следует подчеркнуть основополагающую роль Конституции РК как базового нормативного правового акта, определяющего полномочия органов государственных управления в социальной сфере. Основной закон определяет параметры и векторы правового обеспечения государственного управления в законодательстве нижестоящего уровня иерархии нормативных правовых актов. Вместе с тем не получил своего полного воплощения принцип высшей юридической силы основного закона в регулировании управленческих отношений, складывающихся в социальной сфере, что обусловлено фактами наличия в социальном законодательстве норм, закрепляющих полномочия за государственными органами, им несвойственных, противоречащих конституционным функциям центрального исполнительного органа, когда, например, за отраслевым Министерством устанавливаются функции по определению организации предоставления социальных благ, принадлежащих к исключительной компетенции Правительства РК.

2.2 Полномочия местных государственных органов в управлении социальной сферой

Поставленная проблема данной части нашего исследования - определения и эффективного использования полномочий государственными органами в управлении социальной сферой, распадается на две составляющие: это исследование функций органов местного самоуправления и правомочий местных органов исполнительной власти в области реализации гражданских социальных прав. С этой позиции мы подошли к анализу системы государственных органов, функционирующих на местном уровне, и осуществляющих полномочия государственного управления в социальной сфере нашего общества. Вместе с тем, выбранная методология не отрицает, а, наоборот, подчеркивает взаимосвязь местных исполнительных и представительных органов в системе государственного управления социальной сферой на местном уровне.

Освоение новых направлений, технологий социального управления и построения гражданского общества особенно конструктивно на пути развития местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в социальной сфере имеет свои особенности, связанные с возможностями проведения эффективной социальной политики только в условиях должного и достаточного финансирования социальной деятельности, а данный аспект может быть гарантирован в полной мере прежде всего средствами республиканского бюджета. В этой связи мы не можем в полной мере согласиться с мнением Б.Х. Олжабаева о том, что главным направлением распределения полномочий между звеньями государства является перенесение центра в управлении на местный уровень, с сохранением руководящей, ведущей роли Правительства. Именно в регионах решаются и будут решаться основные задачи, ныне стоящие перед государством и всем обществом, особенно в приоритетной на сегодня социальной сфере [84, с. 6]. Принцип субсидиарности государственного управления в социальной сфере предполагает широкое привлечение органов местного самоуправления к социальной деятельности, однако эффективность исполнения ими своих функциональных обязанностей применительно к конкретным социальным показателям, исполнение намеченных к реализации социальных мер и мероприятий возможна и осуществима только в условиях соответствующего финансирования.

Опыт развития местного самоуправления в Республике Казахстан свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне. Характерной чертой современного этапа развития Казахстана является поиск оптимальных путей сочетания централизации и децентрализации системы управления, разграничения предметов ведения и полномочий центральных органов власти и местного самоуправления. Проблема организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления приобретает особую актуальность, так как формируемая система управления еще не использовала своих потенциальных резервов.

Инструментарий государственного управления, как это уже подчеркивалось, является предметом исследования различных направлений научной мысли, в рамках правового анализа мы рассматриваем правовые методы и приемы, используемые в механизме государственного управления. Исходя из наиболее действенного, на наш взгляд, нормативного подхода к управлению социальной сферой посредством государственных институтов, исследуем вопросы полномочий местных государственных органов, включающих в себя органы местного самоуправления и местные органы центральных исполнительных органов.

Выделяют отдельную группу законодательных актов в области местного государственного управления, особенность которой заключается в том, что нормы этих законов затрагивают самые разнообразные сферы деятельности местных органов власти и разбросаны они по всему законодательству в виде отдельных глав, статей и пунктов. Главное их назначение состоит в регулировании отношений, складывающихся в различных отраслях государственного управления, и охарактеризовать их можно как компетационно-отраслевые.

Классификация норм, регулирующих полномочия местных органов управления, должна быть основана на общетеоретическом подходе к данному способу познания объектов. Выделяется классификация правовых норм по юридической силе, с построением иерархической системы подчиненности и соподчиненности норм права в зависимости от уровня нормативного правового акта, содержащего то или иное общеобязательное санкционированное государством правило поведения. Применительно к исследуемому вопросу отметим, что нормы, регламентирующие полномочия местных органов управления в социальной сфере, находят свое закрепление в актах всех уровней системы нормативных правовых актов, предусмотренной Законом Республики Казахстан от 24 марта 1998 года № 213-1 «О нормативных правовых актах».

Приведенная некоторая раздробленность и многоуровневость правовой основы компетенции местных органов государственного управления, однако, не противоречит принципу определенности нормативных правовых актов (legem brevem esse oportet лат. - закону нужно быть кратким), поскольку в большинстве случаев оправдывается значительным объемом прав, обязанностей местных органов и большим кругом сфер и интересов, охватываемых их компетенцией.

Для более глубокого понимания объекта исследования, выделения его существенных признаков и восприятия природы в науке часто используется такой метод, как классификация. Классификация (от лат. сlassis - разряд, класс и фикация) (в логике), система соподчиненных понятий (классов, объектов) какой-либо области знания или деятельности человека, используемая как средство установления связей между этими понятиями и классами объектов. Научная классификация выражает систему законов, присущих отображенной в ней области действительности. Различают естественные классификации, основания которых составляют существенные признаки объектов, и искусственные классификации, в которых используются несущественные признаки. Несущественный признак - этот признак может принадлежать, а при некоторых условиях может и не принадлежать предмету, но от этого данный предмет не перестает существовать как данный предмет.

Нами же предполагается использовать для научной классификации такой объект, как полномочия местных представительных органов, их существенные признаки. Существенный признак - признак, который необходимо принадлежит предмету при всех условиях, без которого данный предмет существовать не может и который выражает коренную природу предмета и тем самым отличает его от предметов других видов и родов. В качестве существенного признака нами признается круг общественных отношений, в которых находят свою реализацию правомочия маслихатов, гражданские, административные, экологические, организационно-управленческие, бюджетные, социальные и иные общественные отношения.

Находят свою реализацию непосредственно в социальных правоотношениях следующие правомочия маслихатов:

1) утверждение социальных программ развития соответствующей территории;

2) контроль за исполнением социальных программ развития соответствующей административно-территориальной единицы;

3) утверждение программ содействия занятости населения и снижения бедности;

4) определение системы мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельских населенных пунктах (относится к компетенции областных, городов республиканского значения и столицы маслихатов).

Приведенные права маслихатов реализуются в социальных отношениях и тесно связанных с ними отношениях, составляющих социальную сферу государства. Особенностью первых трех правомочий маслихатов является их направленность на выполнение в рамках административно-территориальных единиц государственных социальных программ и параметров, как правило, данные программы принимаются во исполнение и в рамках реализации республиканских программ с учетом особенностей социально-экономического развития территории, возможностей местного бюджета. Эти правомочия требуют дальнейшей детализации в специальных нормативных правовых актах, а также локальных нормах.

Локальные нормы являются важнейшим инструментом в правовом механизме государственного управления на местном уровне. Вместе с тем, среди исследователей вопросов правоведения не существует единства мнений относительно сущности и определения единой категории для норм права, издаваемых местными государственными органами управления.

Локальные нормы, на наш взгляд, соотносятся с муниципальными как общее с частным. Если муниципальные нормы связываются только с одной формой их закрепления - нормативные правовые решения маслихатов, то локальные нормы, наряду с указанной формой, дополняются такими способами оформления правовых норм, как нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов.

Нормы, относящиеся к локальному регулированию, являются своего рода средством уточнения общих и специальных положений, содержащихся в централизованных актах применительно к условиям отдельно взятой административно-территориальной единицы. На наш взгляд, локальные правовые нормы - это установленные местными исполнительными, представительными органами власти обязательные предписания (правила), основанные на централизованных нормах и имеющие целью конкретизировать, дополнять и уточнять централизованные нормы с учётом специфики социально-экономических условий данного региона.

Полномочия маслихатов в социальной сфере в их взаимосвязи следует анализировать с точки зрения системного подхода, то есть подходить к исследованию правомочий органов местного самоуправления как к системе, в которой выделяются элементы (отдельные права), внутренние и внешние связи конкретных сфер возможного поведения, наиболее существенным образом влияющие на результаты функционирования маслихатов, и цели каждого из элементов исходя из общего предназначения органов местного самоуправления.

Системный анализ правомочий органов местного самоуправления в социальной сфере позволил выделить их следующие основные черты как системы:

1. Целостность прав, позволяющая рассматривать права в социальной сфере как единое целое и в то же время как подсистему для правомочий маслихатов вышестоящего уровня. Так, конституционные права органов местного самоуправления: 1) утверждать планы экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении; 2) решать отнесенные к их ведению вопросы местного административно-территориального устройства; 3) рассматривать отчеты руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихатов; 4) образовывать постоянные комиссии и иные рабочие органы маслихата, заслушивать отчеты об их деятельности, решать иные вопросы, связанные с организацией работы маслихата; 5) осуществлять в соответствии с законодательством Республики Казахстан иные полномочия по обеспечению прав и законных интересов граждан , которые являются основой для установления компетенции маслихатов в различных сферах общественных отношений. Кроме того, тезис о целостности системы социальных прав маслихатов поддерживается и тем положением, что регламентируемые нормами локальных актов права маслихатов представляют собой подсистему их прав, регулируемую нормативными правовыми актами общереспубликанского характера.

2. Иерархичность строения, т.е. наличие множества элементов, расположенных на основе подчинения элементов низшего уровня элементам высшего уровня. Реализация этого признака хорошо видна на примере соотношения юридической силы нормативных правовых актов различного уровня. Компетенция государственных органов определяется Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами Республики. При этом компетенция государственного органа, определяемая нормативным правовым актом соответствующего уровня, не должна выходить за рамки его компетенции, установленные нормативным правовым актом вышестоящего уровня. В актах нижестоящего уровня не должен изменяется объем прав или обязанностей, установленный актами вышестоящего уровня, а также в акте нижестоящего уровня должна иметь место детализация, а не дополнение акта вышестоящего уровня (за исключением тех случаев, когда такая возможность прямо установлена актом вышестоящего уровня).

3. Структуризация правомочий, позволяющая выделить права маслихатов и их взаимосвязи в рамках структуры элементов, составляющих правовой статус маслихатов.

4. Множественность прав, обусловленная особым значением института самоуправления в системе организации функционирования государственной власти, обширной сферой общественных отношений, субъектом которых выступают маслихаты.

На основе выше резюмированных выводов обратимся ко второй составляющей проблемы данного раздела исследования - анализу правомочий местных органов исполнительной власти в области реализации гражданских социальных прав.

Легально местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом (Законом Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» - уточнено нами - Ж.Х.) и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местный исполнительный орган (акимат) - коллегиальный исполнительный орган, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории.

Основы конституционно-правового регулирования правомочий местных исполнительных органов находят свою детализацию в специальном нормативном правовом акте - Законе Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» и обширной законодательной базе, состоящей из специальных нормативных правовых актов, регламентирующих предметно отдельные группы социальных отношений. В указанном акте закрепляются правомочия акиматов на организацию и обеспечение в пределах своей компетенции исполнения законодательства в социальной сфере.

Социальное партнерство в настоящее время является действенным механизмом государственного влияния на социальную сферу. Социальное партнерство, представляя собой метод решения социально-экономических проблем и регулирования трудовых отношений на основе взаимных переговоров между наемными работниками и работодателями при участии и посредничестве государства, охватывает в своем содержании отношения между субъектами рыночной экономики - работодателями и наемными работниками, а также профсоюзами и иными общественными организациями, при котором обеспечивается сотрудничество и согласование интересов путем взаимных уступок и компромиссов, то есть в рамках социального мира.

Трудовой кодекс Республики Казахстан определил социальное партнерство как систему взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), государственными органами, направленную на обеспечение согласования их интересов по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений.

В рамках социального партнерства местные исполнительные органы, кроме, как указывалось выше, правомочия на заключение и регистрацию региональных соглашений, обладают правом на участие в работе региональной комиссии, являющейся постоянно действующим органом по обеспечению согласования интересов сторон социального партнерства путем проведения консультаций и переговоров, которые оформляются соответствующими соглашениями и решениями.

В сфере социальных отношений по обеспечению прав ребенка и права на образование к полномочиям местных исполнительных органов относится: участие в формировании социальной инфраструктуры для детей; осуществление мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей в области социального обслуживания и социальной защиты семьи, определенных центральными исполнительными органами. Местный исполнительный орган области, города республиканского значения и столицы обеспечивает реабилитацию и социальную адаптацию детей и подростков с проблемами в развитии; осуществляет в установленном порядке государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, их обязательное трудоустройство и обеспечение жильем; организует бесплатное и льготное питание отдельных категорий обучающихся в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан.

Субъектами правоотношений по социальному обслуживанию, являющихся видом социальных правоотношений, в ряде случаев выступают местные исполнительные органы. Так, местные исполнительные органы могут быть учредителями Домов юношества, детских деревень, осуществляют в установленном порядке государственное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.

Местные исполнительные органы вступают в правоотношения по назначению, предоставлению отдельных видов социального обеспечения. Так, исполнительный орган города республиканского значения, столицы, района (города областного, районного значения), района в городе осуществляет назначение адресной социальной помощи в пределах сумм, предусмотренных соответствующим бюджетом на оказание адресной социальной помощи; принимает от заявителей и акимов поселка, аула (села), аульного (сельского) округа заявления с прилагаемыми документами и заключениями участковых комиссий, рассматривает их в течение десяти дней со дня получения и принимает решение о назначении адресной социальной помощи или отказе в ней; несет ответственность за правильность назначения и организацию выплаты адресной социальной помощи в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан; обязан информировать население через средства массовой информации о порядке и условиях оказания адресной социальной помощи.

Распределение ответственности за исполнение социальных мероприятий и претворение социальных мер в жизнь осуществляется между уровнями государственного управления, где значительная роль отводится местным исполнительным органам, непосредственно осуществляющим социальные мероприятия, являющимся собственно субъектами социальных управленческих и материальных правоотношений. Кроме того, многие формы социальной защиты, помощи финансируются из местных государственных бюджетов, в этом случае местные исполнительные органы становятся субъектами, ответственными за материальное обеспечение предоставления гарантированного уровня социальной защиты, более того, местные исполнительные органы являются непосредственными субъектами социального правотворчества, определяющими уровень, формы, условия предоставления социальных выплат, помощи, услуг, иных форм социальной защиты.

3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ И ОПТИМИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ

3.1 Проблемы государственного управления в социальной сфере

Государственное управление, являясь основной формой осуществления государством своих функций, своего предназначения, в условиях построения социального правового государства направлено на упорядочивание социальных отношений в обществе, создание максимальных возможностей для реализации социальных прав гражданами, посредством установления специальных правовых механизмов, финансирования социальных мероприятий и мер.

Векторы реализации государственного управления в социальной сфере определяются современными направлениями социальной политики государства как доминанты, устанавливающей динамику развития той или иной сферы отношений в обществе с государственным устройством.

Государственная социальная политика представляет собой совокупность мер, определяющих основные принципы, приоритеты и задачи социального развития страны. Под социальным развитием в данном исследовании понимается комплекс политических, административных, экономических и социальных мер, направленных на стимулирование социального развития общества, отвечающих текущим и перспективным потребностям.

Социальное развитие непосредственно влияет на рост экономики, обеспечение государственной безопасности. Социальная политика является составной частью государственной политики Казахстана. Её субъектами являются государственные органы всех уровней. Партнерами государственных структур по реализации социальной политики призваны стать международные, неправительственные общественные и другие организации.

Социальная политика государства основана на общепринятых принципах и нормах международного права и международных договорах Республики Казахстан, Конституции Республики Казахстан, законах, иных нормативных правовых актах.

Реализация политики осуществляется в соответствии с текущими и стратегическими целями. Современное формирование целей социальной политики строится в нескольких направлениях.

Во-первых, в соответствии со статьей 44 Конституции РК Президент в ежегодном послании к народу Казахстана определяет основные направления внутренней и внешней политики Республики. Послание Президента является базовым документом, на основе которого формируются планы действий Правительства, иных государственных органов согласованно с поставленными для них задачами в послании, соответственно определяется план законопроектных работ Правительства, мероприятий и мер, вытекающих из положений послания. Как верно делает вывод

Во-вторых, направления социальной политики определяются Президентом в рамках поручений, обязательных для исполнения государственными органами. Контроль за надлежащим исполнением поставленных Президентом поручений осуществляется Администрацией Президента.

В-третьих, основные направления внутренней политики, в том числе социальной, реализуются на основе программы партии, победившей в результате парламентских выборов и составляющей большинство в Мажилисе Парламента. В Послании Президента Республики Казахстан 2008 года «Рост благосостояния граждан Казахстана -- главная цель государственной политики» закрепляется: «У нас есть все основания и далее повышать уровень жизни социально незащищенных слоев населения, в соответствии с предвыборной платформой партии Нур Отан, рассчитанной на 5 лет».

В-четвертых, в соответствии со статьей 66 Конституции РК Правительство Республики Казахстан разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства и организует их осуществление.

Социальная политика включает в себя как непосредственно социальные меры, так и экономические, организационные, политические меры по развитию социальных отношений, а также включает в себя определение объемов и структуру оказания социальной поддержки населению. Социальная политика в своей сущности направлена в конечном результате на регулирование качества жизни населения, экономический рост, обеспечение занятости, служит одним из важнейших методов вмешательства государства в социальные процессы, происходящие в обществе.

Вместе с тем, на сегодняшний день ни в одной стране мира не было найдено оптимальной модели социальной политики, отвечающей всем общепризнанным мировым стандартам в области социальной защиты населения, предполагающей охват социальными мероприятиями исключительно нуждающегося в такого рода помощи населения, а также исключение развития иждивенческого подхода к получению помощи.

Основные проблемы реализации социальной политики и государственного управления в данной сфере видятся в следующих положениях:

1. Создание механизмов формирования баланса интересов между поколениями населения и различными доходными группами предполагает установление такой системы социальной защиты, обеспечения, обслуживания, при которой участие каждого в формировании средств, направляемых на социальную сферу, дополняется государственными гарантиями предоставления каждому, в зависимости от степени участия, социальных мер при наступлении социально значимых юридических фактов. В Республике Казахстан действует смешанная солидарная и накопительная системы формирования средств, направляемых на предоставление социальных благ. Действующая солидарная система характеризуется высоким уровнем государственного участия. Солидарная система учитывает трудовой вклад гражданина. Нельзя говорить о том, что выплаты из данной системы являются «грузом» для государства, его бюджета, работающих граждан или что лицам-получателям социальных благ они предоставляются незаслуженно. Сегодняшние получатели социальных благ (пенсионеры, лица, получающие пособия по инвалидности, например вследствие профессионального заболевания, трудового увечья и др.) в период своей трудовой деятельности участвовали посредством определенного трудового вклада в создании государственных материальных благ, в формировании государственного бюджета, из которого происходило финансирование социального и пенсионного обеспечения, обслуживания, то есть путем посильного вклада участвовали в государственной системе формирования и использования средств общества. Соответственно, сегодняшние получатели солидарной системы представляются получателями ими же созданных благ государства, поэтому мнения о том, что выплаты из солидарной системы назначаются исключительно за счет средств государства, являются не соответствующими действительности. При этом следует иметь в виду, что различают полностью и частично солидарные системы. Полная солидарность предполагает отсутствие взаимосвязи между взносом и выплатой, когда право на получение зависит не от взноса, а определяется с момента наступления социально значимого юридического факта (инвалидность, потеря кормильца, рождение ребенка и т.д.). Финансовая нагрузка ложится на всех налогоплательщиков, а право на получение социальной защиты имеют все граждане. В такой системе механизмом перераспределения доходов единственным источником финансирования является государственный бюджет, а в качестве регулятора выступает государство. Системы, основанные на принципе полной солидарности, обычно предоставляют одинаковый, как правило, минимальный уровень социальной защиты всем гражданам. В противовес полной солидарной системе пенсия из республиканского бюджета носит ограниченный солидарный характер, поскольку предполагает в прошлом участие ее получателя в формировании средств, расходуемых на социальную защиту предыдущего поколения людей, создание материальной основы для финансирования своей пенсии в будущем.

2. Разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями исполнительной власти, упорядочивание функций государственных органов в социальной сфере является основной проблемой в механизме реализации социальных прав.

Проведенный нами анализ нормативных правовых актов выявил отсутствие в области государственного управления социальной сферой единообразного подхода к определению регулятивных, реализационных и контрольно-надзорных функций за конкретными органами и уровнями государственного управления. Так, назначение государственных базовых социальных пособий по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту, пенсионных выплат из Государственного Центра по выплате пенсий, государственной базовой пенсионной выплаты, государственных специальных пособий осуществляется территориальными органами Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, прием документов от заявителей и формирование проекта решения осуществляется городскими, районными отделениями Республиканского государственного казенного предприятия «Государственный центр по выплате пенсий Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан». Иные социальные выплаты, например страховые, в случае наступления социальных рисков назначаются непосредственно центральным органом - Министерством труда и социальной защиты населения РК, а принятие документов, необходимых для назначения социальных выплат, осуществляется аналогично вышерассмотренным выплатам: через структурные подразделения Государственного Центра по выплате пенсий. То есть нами был приведен пример закрепления за различными уровнями государственного управления тождественных по существу функций - назначения социальных выплат по различным основаниям, при сохранении общего порядка принятия обращений о назначении выплат.

В данном исследовании мы делаем разграничение: контролирующие функции рассматриваем применительно исключительно к уполномоченным государственным органам, а надзор, в соответствии с законом, к деятельности прокуратуры. И если в республике существует целая система органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением законодательства о труде и норм по охране труда, включающая в себя инспекторов труда Министерства труда и социальной защиты населения Республики Казахстан, местные Департаменты Министерства, службы по охране труда на отдельно взятых предприятиях, учреждениях, организациях, профессиональные союзы, осуществляющие общественный контроль за соблюдением прав и законных интересов своих членов, а также других членов трудового коллектива, и иные государственные органы, то применительно к социальным отношениям такого рода система отсутствует.

Государственные инспекторы труда в пределах своей компетенции обеспечивают государственный контроль за соблюдением работодателями законодательства Республики Казахстан о труде, об охране труда, рассматривают обращения, заявления и жалобы работников и работодателей по вопросам законодательства о труде и об охране труда. Посредством проверок жалоб и обследований госинспекторы труда выявляют причины и обстоятельства, приводящие к нарушениям законодательства о труде и об охране труда, участвуют в разработке и принятии мер по реализации мероприятий, направленных на усиление работы по предупреждению нарушений законодательства о труде и охране труда. Госинспекторы труда проводят разъяснительную работу по вопросам законодательства о труде и об охране труда в организациях, а также через средства массовой информации.

Дальнейшим аспектом проблемы реализации национальной социальной политики в части организации государственного управления является, полагаем, недопустимая современная ситуация, в соответствии с которой в системе управления отсутствует элемент - государственный орган, осуществляющий функции по содействию гражданам в реализации социальных прав. Само вступление субъектов в социальные отношения носит диспозитивный характер, изначально лицо в случае наступления в его жизни социально значимого юридического факта ставится перед выбором: вступать или не вступать в социальные отношения, обращаться или нет за получением социального блага, помощи. При диспозитивном начале норм, регламентирующих социальные правоотношения, у их участника всегда имеется не только право выбора на тот или иной вид социальных мер, мероприятий, но и опасность неполучения причитающихся благ, необращения за реализацией своих социальных прав. Указанная ситуация существует благодаря отсутствию государственного механизма выявления лиц, нуждающихся в социальной защите, оказания им содействия в нередко достаточно сложной и длительной процедуре оформления социальных притязаний и, что уже выше подчеркивалось, контроля за надлежащим исполнением социальных обязанностей.

3. Следующая проблема реализации социальной политики и государственного управления в данной сфере видится в необходимости нахождения баланса между централизацией (государственными гарантиями социальных прав) и децентрализацией, включая развитие экспериментальных форм социального обслуживания, обеспечения, защиты, помощи на местном уровне. Полагаем, что базовые конституционные гарантии социальных прав должны обеспечиваться посредством финансирования за счет республиканского бюджета, а механизм из осуществления - обеспечиваться исполнением функций центральными и местными исполнительными уполномоченными органами. Поскольку объем финансирования из местных бюджетов социальных мероприятий не гарантирован в рамках какой-либо суммы и зависит от «наполнения» соответствующего бюджета налогами, обязательными платежами, следовательно, и охват населения социально значимыми мероприятиями не может быть заранее спрогнозирован, определен четкий перечень лиц, имеющих право на социальное обеспечение, защиту, помощь из местных бюджетов. В связи с чем в каждой административно-территориальной единице, обладающей собственным бюджетом, представленная проблема решается неоднозначно, что не является, по существу, гарантией реализации социальных прав

В современных условиях Республики Казахстан централизованные гарантии предоставления социальных благ являются преобладающими, что обусловлено, как выше демонстрировалось, отсутствием устойчивости, обязательности и гарантированности предоставления социальных благ из местных бюджетов.

В социальной сфере местные бюджеты выступают в отдельных случаях в качестве дополнительных источников финансирования, также дополнительных гарантий реализации конституционных социальных прав. Так, в соответствии со статьей 8 Конституции РК, гражданам гарантируется социальное обеспечение по возрасту. Указанная гарантия реализуется, во-первых, посредством централизованных механизмов: путем предоставления пенсионного обеспечения из солидарной, накопительной пенсионных систем, посредством предоставления социального пособия по возрасту, определения минимального размера пенсии, базовой пенсионной выплаты. В дополнение к централизованному механизму на местных уровнях практически в каждой административно-территориальной единице существуют особые меры социальной поддержки по возрасту.