Правовые основы государственного управления социальной сферой в Казахстане

Наряду с изложенным, местные бюджеты являются основным и единственным источником финансирования таких социальных выплат, как государственная адресная социальная помощь, жилищные пособия и иные меры.

Однако децентрализация государственных гарантий в социальной сфере не должна ограничиваться процессами переноса бремени социальных выплат, финансирования соответствующих мероприятий на местные бюджеты и определение субъектов, обязанных предоставлять гарантии реализации социальных прав в качестве местных исполнительных органов. «Децентрализация предполагает структурные изменения в системе государственного управления, связанные с предоставлением большей самостоятельности низовому уровню управленческой иерархии (в т.ч. функциональной, материальной, финансовой, административной) с целью более качественного учета интересов местных сообществ в решении местных вопросов и, соответственно, повышения благосостояния общества в целом». Децентрализация, полагаем, должна охватывать развитие экспериментальных форм социального обслуживания, обеспечения, защиты, помощи на местном уровне. Территории могут становиться экспериментальными площадками апробации тех или иных социальных мероприятий, в дополнение к уже имеющимся. В рамках отдельных административно-территориальных единиц допустимо определение эффективности гарантий социальных прав, с распространением опыта на иные территории. Полагаем, что цель центральных исполнительных органов состоит в том, чтобы дать возможность местным органам власти отработать на практике новые методы организации работы по реализации социальной политики, используя в том числе методы и правила, отличные от предусмотренных национальным законодательством, то пример демонстрационных программ, их реализация в регионах является одним из оптимальных средств реализации этой цели.

По итогам оценки демонстрационной программы могут быть приняты решения, спектр которых варьируется от внесений изменений в законодательство до принятия упрощенного порядка выдачи разрешений на проведение аналогичной программы в других регионах. В случае неудачного эксперимента возможен и отказ от реализации аналогичных программ в будущем, но при продуманном подходе к планированию демонстрационных программ шансы на успех являются достаточно высокими.

4. В качестве существенной проблемы реализации социальной политики видятся вопросы гибкого перераспределения ресурсов между государством и другими секторами, в том числе благотворительными и общественными организациями в социальной сфере.

В настоящее время в стране действуют порядка 5 тысяч неправительственных организаций, осуществляющих работу во всех социально значимых сферах. Из них активно действуют 1709 неправительственных организаций. Своей деятельностью НПО охватывают практически все общественно значимые сферы. Это вопросы экологии, социальной сферы, образования, культуры, здравоохранения, гендерных отношений, защиты прав человека и другие.

Для любого государства является неотъемлемой гарантией реализации социальных прав обеспечение их финансирования через государственные ресурсы. Большинство социальных мер финансируется из данного источника и ведущая роль в этом процессе принадлежит республиканскому бюджету.

Расходы республиканского бюджета осуществляются по следующим направлениям в рассматриваемой сфере:

пенсионные выплаты гражданам из солидарной системы;

государственные социальные пособия;

государственные специальные пособия;

специальные государственные пособия;

пособие на погребение пенсионеров, участников и инвалидов Великой Отечественной войны, получателей государственных пособий, установленных законодательными актами Республики Казахстан;

единовременные социальные выплаты в связи с рождением ребенка;

социальная помощь лицам, проживающим в зонах экологического бедствия, предусмотренная законодательными актами Республики Казахстан;

социальные выплаты семьям военнослужащих, работников правоохранительных органов и государственной противопожарной службы, предусмотренные законодательными актами Республики Казахстан;

социальные выплаты жертвам и пострадавшим от политических репрессий, предусмотренные законодательными актами Республики Казахстан;

социальные выплаты, являющиеся обязательствами Правительства Республики Казахстан;

миграционные мероприятия.

Миграционные мероприятия из средств республиканского бюджета выделяются в основном в целях обустройства оралманов и направляются на:

1) выплату единовременных пособий оралманам и членам их семей, единовременные пособия оралманам назначаются:

главе семьи - в размере пятнадцатикратного месячного расчетного показателя;

каждому члену семьи - в размере десятикратного месячного расчетного показателя;

2) организованное переселение семей оралманов и провоз их имущества;

3) возмещение транспортных расходов (проезд и провоз имущества) семьям оралманов, переселившихся в Республику Казахстан вне организованного переселения в счет квоты, установленной законодательством Республики Казахстан;

4) обеспечение оралманов продуктами питания и лекарственными средствами в пути следования до места жительства;

5) выделение средств для приобретения жилья семьями оралманов;

6) оплату документирования оралманов.

В соответствии с п. 2 ст. 28 Конституции РК в Казахстане поощряется добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность. На наш взгляд, нельзя говорить о благотворительных фондах как самостоятельных источниках финансирования социальных мероприятий по следующим соображениям. Благотворительная помощь - имущество, предоставляемое на безвозмездной основе физическим лицам с целью оказания им социальной поддержки, некоммерческим организациям, а также организациям, осуществляющим деятельность в социальной сфере, с целью поддержания их уставной деятельности. То есть объем финансирования из благотворительных фондов, цели, на которые будут расходоваться данные средства, определяются исключительно уставными документами соответствующих фондов, что не предполагает какого-либо централизованного механизма регулирования данной деятельности, ответственности за невыполнение взятых на себя обязательств. Указанное говорит о невозможности использования благотворительной помощи из различных некоммерческих фондов в качестве гарантированного источника финансирования социальных мер.

Ограничения деятельности общественных организаций в социальной сфере обусловлены несовершенством законодательных форм участия в исполнении социального заказа, ограниченным финансированием социальных программ. Добровольные формы участия граждан в формировании средств в качестве дополнительной социальной защиты не пользуются популярностью, полагаем, вследствие недостаточной гарантированности будущего получения социальных выплат, если речь идет о добровольных пенсионных взносах. Данные взносы, следует отметить, в ранний период своего введения в законодательство были способом легализации доходов, полученных из неизвестных источников, до внесения изменений в закон, предусматривающих осуществление взносов после уплаты с их сумм обязательных налогов и платежей. В настоящих условиях доля добровольных взносов составляет незначительную часть от всего объема личных пенсионных накоплений, и говорить о полнокровной реализации данного дополнительного механизма государственных конституционных гарантий социального обеспечения по возрасту не представляется возможным.

Относительно же добровольных профессиональных пенсионных взносов следует отметить, что они введены в действующее пенсионное законодательство с целью предоставления возможности гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в особых условиях (тяжелых, вредных, особо вредных, опасных, особо опасных) в связи со снижением трудоспособности получить право на пенсионное обеспечение в более раннем возрасте, при достижении пятидесяти лет. Данные взносы носят характер добровольных, осуществляются работодателями за счет собственных средств в пользу своих наемных работников. Перечень профессий работников, за которых работодатели могут отчислять профессиональные взносы определяется, Правительством Республики Казахстан. Рассматриваемый вид взносов был установлен законодательством в целях компенсации лицам, работающим в особых условиях, отмены льготных оснований выхода на пенсию. До 1 января 1998 года лица, осуществляющие трудовую деятельность во вредных, опасных, тяжелых (особо вредных, особо опасных, особо тяжелых) условиях, имели право на пенсию по возрасту на льготных условиях, как правило, мужчины - при достижении 55 лет, женщины - 50 лет. Граждане не вышедшие на пенсию на льготных основаниях, но имевшие определенный специальный стаж работы в указанных условиях (мужчины - не менее 10 лет, женщины - не менее 7 лет и 6 месяцев) на 1 января 1998 года, имеют право на специальное государственное пособие, которое выплачивается до достижения ими общего пенсионного возраста. Таким образом, за рамками социального обеспечения со стороны государства остались лица, которые на указанную дату имели специальный трудовой стаж менее требуемого осуществления деятельности в особых условиях, а также лица, которые вступили в трудовые правоотношения с вредными, опасными, тяжелыми (особо вредными, особо опасными) характеристиками труда на стороне работников после 1 января 1998 года. За них законодатель предлагает работодателям выплачивать за счет собственных средств добровольные профессиональные пенсионные взносы, ставка которых определяется совместно фондом, работодателем-вкладчиком и работником-получателем, но не выше десяти процентов от ежемесячного дохода работника. Полагаем, является естественной ситуация, складывающаяся сегодня в данной сфере когда работодатели, не желая нести из своих собственных средств дополнительные расходы, не осуществляют данный вид взносов, лишая работников, осуществляющих деятельность в особых условиях, права на дополнительные формы социальной защиты.

Таким образом, основная проблема в реализации рассмотренных законодательных положений в обеспечении лиц, работающих в особых условиях, правом на досрочный выход на пенсию видится в отсутствии обязательности в осуществлении добровольных профессиональных пенсионных взносов со стороны работодателей, неопределенности размеров взносов, что является основанием для определения соответствующих норм пенсионного законодательства как носящих декларативный характер.

Резюмируя вышеизложенные рассуждения, можно сделать некоторые промежуточные выводы. Проблемы реализации социальной политики и конституционных социальных гарантий носят организационный и финансовый характер. В республике отсутствуют механизмы апробации новых форм социальной защиты, нет специальной структуры, обеспечивающей контроль в социальной сфере, имеют место факты дублирования полномочий между уровнями и органами государственного управления. Поскольку возникновение социального правоотношения обусловлено волеизъявлением правоуполномоченного субъекта, то есть государственный механизм предоставления социальных благ может быть задействован только при обращении гражданина с заявлением о его назначении и предоставлении, то должны существовать государственные структуры, обеспечивающие информированность граждан об условиях предоставления социальных благ, оказывающие содействие на стадии обращения, получения благ. Возможности негосударственных структур в проведении социальной политики используются не в полной мере. Использование дополнительных форм социальной защиты, предусмотренных законами, является незначительным, а все иные, кроме республиканского бюджета, источники финансирования социальных мероприятий не могут рассматриваться в качестве устойчивой гарантии реализации социальных прав.

Приведенные проблемы, несомненно, должны найти свое решение в выработке направлений социальной политики и они являются одними из факторов, обусловливающих её трансформацию. Кроме того, полагаем, следующие обстоятельства должны влиять на формирование национальной социальной политики:

1. Появление новых и возвращение «традиционных» социальных юридических фактов (рисков) в правовую систему. Социальные юридические факты - это определенные условия, определяющие вероятность наступления материальной необеспеченности для граждан вследствие утраты заработка из-за потери трудоспособности, старости, возникновения семейных обязанностей, потери кормильца, отсутствия спроса на труд (безработицы) и иных обстоятельств. То есть, социальный юридический факт означает прежде всего объективную и субъективную возможность наступления неблагоприятных последствий для жизни и здоровья человека, его материального благополучия.

К указанным обстоятельствам традиционно закон относит: пенсионный возраст, инвалидность, потерю кормильца, рождение ребенка, временную нетрудоспособность, участие в боевых действиях, безработицу. Однако в зависимости от конкретных исторических предпосылок, экономического положения страны каждое государство определяет для своей системы социальной защиты, какие юридические факты следует признавать социально значимыми, при наступлении которых следует признавать за гражданами возможность реализации права на социальное обеспечение, защиту, помощь.

В Республике Казахстан на современном этапе законом следующие жизненные обстоятельства определяются как социальные факты: потеря трудоспособности (как общей, так и специальной, как полностью, так и частично); достижение пенсионного возраста; потеря кормильца; работа в особых условиях труда; рождение ребенка; усыновление, удочерение ребенка; ежемесячный доход человека или в целом семьи ниже черты бедности; участие в боевых действиях; военная служба, работа в органах внутренних дел, финансовой полиции, государственной противопожарной службе, Комитете УИС Минюста РК; проживание на территориях, подвергшихся воздействию экологически неблагоприятных факторов и воздействие на лицо последствий ядерных испытаний; наличие у лица социально значимого заболевания; воспитание в семье четырех и более совместно проживающих несовершеннолетних детей; воздействие на лицо мер политических репрессий; безработица и некоторые иные.

Однако например безработица, являясь традиционным основанием для применения к лицу форм социальной защиты в период с 1999 года, когда были отменены социальные пособия по безработице, что, к слову, привело к резкому сокращению числа официально зарегистрированных безработных, появлению латентной формы безработицы, по 2005 год, когда был введен в действие Закон РК «Об обязательном социальном страховании», предусматривающий данный факт в качестве оснований осуществления социальных взносов и страховых выплат», не признавалась в Республике Казахстан в качестве социально значимого юридического факта. Или иной пример - рождение ребенка: при наступлении данного социального риска в период с 1999 года до 2003 года только женщины-работники, официально состоящие в трудовых правоотношениях, имели права на социальные пособия за счет средств работодателя, все иные - самостоятельно занятые, безработные, студентки, домохозяйки, в случае рождения ребенка оставались без какой-либо вообще помощи со стороны общества и государства. Только принятие законодательных актов, предусматривающих выплату единовременного пособия за счет средств республиканского бюджета в случае рождения ребенка, далее предоставление пособия до достижения ребенком возраста одного года, в последующем введение обязательного социального страхования по этому основанию, уравняло женщин в социальных правах в случае рождения ребенка с сохранением дифференциации выплат в зависимости от характеристик предшествующей трудовой деятельности.

Только за последние годы в Казахстане появились и успешно применяются такие новые формы социальной защиты, как социальное страхование по различным основаниям, выплаты на содержание ребенка до года, при определенном уровне доходов - до 18 лет.

В Послании Президента Республики Казахстан 2008 года «Рост благосостояния граждан Казахстана -- главная цель государственной политики» указывается, что постоянное улучшение социального самочувствия казахстанцев, всех слоев и социальных групп казахстанского общества является и будет оставаться на первом плане государственной политики. Стандарты качества жизни должны стать эффективным рыночным инструментом развития человеческого капитала и социальной модернизации Казахстана, не приводя при этом к росту иждивенческих настроений».

Современная социальная политика направлена, прежде всего, на повышение социальных стандартов, приведение их в соответствие с общемировыми, общепризнанными требованиями и параметрами предоставления мер по социальной защите, обслуживанию, помощи, появление новых форм предоставления социальных благ корреспондируется с указанными процессами.

2. Структурные демографические изменения (в том числе старение населения, изменения соотношения населения трудоспособного и нетрудоспособного возраста) являлись одной из причин проведения пенсионной реформы 1998 года, когда в процентном соотношении число лиц пенсионного возраста относительно трудоспособного населения, которое платит налоги от экономической деятельности, неуклонно росло, и такое демографическое положение групп населения друг к другу, предполагалось, будет сохраняться еще очень долгое время, что объяснялось небольшим приростом населения, естественными процессами миграции и т.д. В связи с чем с 1 января 1998 года происходило постепенное увеличение возраста выхода на пенсию с 55 до 58 лет для женщин и с 60 до 63 для мужчин. Увеличение пенсионного возраста предполагало более высокий уровень накоплений в пенсионной системе, однако на практике привело прежде всего к резкому уменьшению количества пенсионеров, получающих пенсию из солидарной системы.

Современные демографические изменения, в частности, неуклонный рост рождаемости населения, государственная поддержка материнства и детства, являются условием создания наиболее благоприятных социальных условий для семьи, женщин в связи с наступлением данного социального риска, введение новых и расширение сферы действия имеющихся форм социальной помощи, защиты.

Вместе с тем сохраняющаяся тенденция к общему старению населения республики, увеличение числа лиц нетрудоспособного возраста относительно трудоспособных требует дальнейшего развития дополнительных форм социальной защиты населения при достижении пенсионного возраста, при условии гарантированности минимальных выплат из средств республиканского бюджета.

В рамках демографических изменений структуры общества, влияющих на формирование социальной политики, следует отметить факт-процесс возвращения на историческую Родину казахов, составляющий органическую часть происходящих миграционных процессов в республике. В отношении оралманов меры по социальной защите государством определены как всестороннее содействие переселению лиц казахской национальности в Республику Казахстан, организации их расселения, созданию рабочих мест, в социальном обеспечении и социальной помощи оралманам, ежегодно в денежном выражении сумма единовременной помощи им увеличивается.

3. Далее, полагаем, что активное вовлечение женщин в экономическую и общественную жизнь могут быть определены в качестве факторов, оказывающих влияние на динамику социальной политики. В данном аспекте в Трудовом кодексе РК лица с семейными обязанностями выделяются в качестве субъектов, относительно правого статуса которых осуществляется дифференциация трудового законодательства, которым предоставляются социально-трудовые гарантии, компенсации и пособия. Современное трудовое законодательство содержит в себе нормы, позволяющее женщинам в период беременности оставаться субъектом трудовых правоотношений, в послеродовой период относительно безболезненно для ребенка и исполнения обязанностей по его воспитанию включиться в трудовую деятельность. В Трудовом кодексе по примеру европейских систем социальной защиты предусматривается возможность предоставления отпуска по уходу за ребенком до достижения им трех лет по выбору родителей -- матери либо отцу ребенка; бабушке, деду, другому родственнику или опекуну, фактически воспитывающему ребенка, и др.

Таким образом, в сфере наемного труда обстоятельства внедрения механизмов обеспечения гендерного равенства являются факторами, оказывающими влияние на формирование трудового законодательства, на проведение государственной политики в данной области общественных отношений.

Социальное законодательство, если проводить его анализ за последний период времени, также подвергалось реформированию в сторону обеспечения условий для женщин для вовлечения в активную общественную жизнь. Факторами, влияющими на существование в жизни женщин достаточно продолжительного периода отказа от экономической, трудовой, общественной жизни являются рождение ребенка и его дальнейшее содержание и воспитание за счет собственной деятельности, указанные обстоятельства в значительном числе случаев являются «препятствием» для реализации женщиной своих способностей к труду, к самостоятельной экономической деятельности и т.д. Наряду с изложенным современные формы семейной жизни допускают изменение «традиционного» распределение обязанностей в семье, является приемлемым возложение обязанностей по уходу за детьми не только на женщину, но и на мужчину, иных членов семьи.

С другой стороны, современная демографическая национальная политика направлена на стимулирование повышения рождаемости, в том числе посредством предоставления социальных выплат, льгот и гарантий. Кроме того, вступление женщины в трудовую деятельность в ранний послеродовой период не является фактором положительно влияющим на развитие ребенка, как будущего члена общества.

Изложенные суждения в совокупности позволяют сделать вывод о необходимости нахождения оптимального соблюдения всех интересов при проведении национальной социальной политики, учитывающей в соотношение всех обстоятельств и последствий принимаемых решений.

В рассматриваемом направлении трансформации социальной политики происходят изменения в области увеличения размеров и продолжительности социальных выплат при рождении и воспитании ребенка, с учетом дифференциации относительно участия в системе социального страхования по данному юридическому социальному факту.

4. Постепенное повышение после относительно долгого периода снижения роли профессиональных союзов и традиционного социального партнерства в формировании и реализации мер, составляющих социальную государственную политику. Несомненно, после совершенно особенного положения профессиональных союзов в советской правовой системе, касающегося наделения их не только обширными полномочиями в социально-экономической сфере, но и достаточной материальной базой для осуществления прав, в постсоветский период истории нашего государства профессиональные союзы утратили влияние на социальную сферу и формирование социальной политики. Однако переходный период привел к формированию в Республике Казахстан совершенно иного подхода к согласованию интересов государства, работодателей и работников, в результате получил реализацию и распространение институт социального партнерства, на основе которого строится современное взаимодействие субъектов социальной сферы.

Постановлением Кабинета Министров РК от 3 августа 1992 года N 645 «О социальном партнерстве в области социально-трудовых отношений» было введено в практику ежегодное заключение на республиканском, отраслевом и местном уровнях соглашений в области трудовых и социально-экономических отношений между органами государственной власти и управления, представителями собственников (работодателями, объединениями работодателей) и республиканскими объединениями профсоюзов.

Трудовым кодексом РК социальное партнерство определяется как система взаимоотношений между работниками (представителями работников), работодателями (представителями работодателей), государственными органами, направленная на обеспечение согласования их интересов по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; детально регламентируются уровни партнерства, порядок заключения и регистрации соглашений, вопросы деятельности и компетенция социальных партнеров. Одной из задач, на которую направлено социальное партнерство, является выработка предложений по реализации государственной политики в области социально-трудовых отношений. Обязательным направлением деятельности социальных партнеров, устанавливаемым в Генеральных соглашениях, является социальная защита населения. Так, например, в указанной сфере в соответствии с Генеральным соглашением между Правительством Республики Казахстан, республиканскими объединениями работников и республиканскими объединениями работодателей на 2007 - 2008 годы (Астана, 25 декабря 2006 года) в целях социальной защиты работающих граждан, реализации их права на достойную и обеспеченную жизнь Стороны приняли на себя следующие обязательства:

· содействовать развитию социального страхования основных социальных рисков (утрата трудоспособности, потеря кормильца, потеря работы);

· совершенствовать механизмы оказания адресной социальной помощи, направленные на стимулирование малообеспеченных граждан к переобучению, получению новой профессии (в рамках действующих законодательных актов);

· принять меры по улучшению качества жизни инвалидов, усилению их социальной поддержки и созданию условий для их действенной интеграции в общество;

· продолжить совместную работу по обеспечению долгосрочной финансовой стабильности и надежности многоуровневой системы социального обеспечения, основанной на распределении ответственности между государством, работодателем и работником;

· стимулировать добровольные формы пенсионного обеспечения и социального страхования;

· принять участие в совершенствовании системы обязательного социального страхования на основе расширения перечня социальных рисков, подлежащих обязательному страхованию;

· в целях повышения уровня пенсионного обеспечения граждан ежегодно рассматривать на РТК вопросы развития профессиональной пенсионной системы;

· принимать меры по стимулированию и развитию добровольного медицинского страхования;

· принять участие в разработке национального стандарта качества жизни и мн. др.

Изложенное позволяет говорить о наличии в правовой системе действенного механизма социального партнерства, посредством которого осуществляется реализация социальных мероприятий и мер, а также формируются направления деятельности социальных партнеров в социальной сфере и определяются приоритеты современной социальной политики.

Кроме того, полагаем, является необоснованным преобладающее мнение в общественном сознании о недостаточности прав профессиональных союзов, позволяющих влиять на реализацию социальных, трудовых отношений, осуществлять защиту прав и интересов своих членов, в целом, оказывать влияние на формирование социальной политики. В этой связи следует отметить, что действующий Закон Республики Казахстан № 2107-ХII «О профессиональных союзах» принят 9 апреля 1993 года , то есть в ранний постсоветский период, в том числе в период действия Кодекса законов о труде Казахской ССР от 21 июля 1972 года (утратил силу с 01.01.2000 г. в соответствии с Законом РК от 10.12.99 г. N 494-1), когда положение профессиональных союзов в социальной сфере относительно полномочий в социально-трудовой сфере было достаточным для осуществления защиты прав и интересов работников и членов их семей. На наш взгляд, потеря влияния профессиональных союзов в данной области была связана с утратой средств для финансирования социальных мероприятий и в отдельных случаях с некачественным пользованием своими правами со стороны профсоюзов.

Если деятельность профессиональных союзов в советский период времени связывалась исключительно с защитой прав и интересов работников и членов их семей, то введение института социального партнерства и активное вовлечение в него профессиональных союзов позволяет последним осуществлять деятельность не только по защите прав указанных субъектов, но и других членов общества: безработных, самостоятельно занятых, инвалидов и др., оказывать влияние на формирование социальной политики безотносительно субъектов, на которых она направлена, что, безусловно, расширило сферу влияния профсоюзов.

5. Выход на первый план мер и стратегий, направленных на поддержку минимального уровня благосостояния всех категорий населения, с упором на адресность в предоставлении социальных благ. В данном направлении развития социальной политики проявляется принцип всеобщности социальных мер, сочетающийся с адресностью в их предоставлении. Всеобщность означает применение социальных мероприятий ко всем субъектам (гражданам, иностранцам, апатридам, имеющим статус постоянно проживающих на территории республики), в отношении которых посредством правовых процедур установлен социально значимый юридический факт, независимо от пола, возраста, расы, национальности, языка, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. При обращении в государственный орган, накопительный пенсионный фонд, страховую организацию не определяются различия в назначении видов социальной защиты в зависимости от вышеуказанных факторов. То есть в стране создан механизм предоставления государственных выплат за счет средств бюджета всем гражданам на одинаковом уровне в зависимости от социальных юридических фактов.

Однако построение социальной системы только на данном положении делало бы ее неэффективной, такой, которую можно было бы охарактеризовать как систему с низкими стимулами участия в ней.

Все физические лица - граждане Республики Казахстан, иностранцы и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Казахстан, при наступлении рисковых случаев получают государственные пособия на одинаковом уровне вне зависимости от участия в трудовой деятельности и взноса, если иное не предусмотрено законами и международными договорами. Вместе с тем, предоставление пенсии из накопительного фонда дифференцируется в зависимости от размера заработной платы лица, размер страховых выплат за счет обязательных социальных взносов также ставится в зависимость от трудового участия. Адресная государственная социальная помощь предоставляется гражданам после оценки уровня их доходов. Жилищные пособия гражданам за счет средств местных бюджетов предоставляются исключительно с учетом их материального положения в качестве оплаты коммунальных услуг в пределах нормативов площади жилища. Проверка действительной нуждаемости лиц в социальных мерах предполагает тесное взаимодействие с заявителями органов государственного управления, что может быть достигнуто исключительно на местном уровне, с созданием специальной структуры, осуществляющей функции в данной сфере. Адресные централизованные формы социальной защиты (под которыми мы понимаем меры, закрепленные в нормативных правовых актах, носящих общереспубликанский характер, и финансируемые за счет средств республиканского бюджета), как правило, являются гарантированным дополнением к основным формам. Так, например, конституционное право на минимальный размер пенсии реализуется посредством предоставления пенсионных выплат из солидарной системы, в том числе государственной базовой выплаты, а также пенсии из накопительных пенсионных фондов за счет различных видов взносов, однако в случае назначения пенсии в совокупном размере из всех источников ниже минимального значения, определенного законом о республиканском бюджете на соответствующий календарный период, получатель имеет право на назначение социального пособия по возрасту в размере доплаты разницы между назначенной пенсией до минимальной, но не более трех месячных расчетных показателей. В данной ситуации имеет место адресный подход в назначении вида социального блага. Таким образом, наряду со всеобщностью реализации социальных прав применяется и адресность в определении, во-первых, уровня выплат, а во-вторых, в целом определении необходимости социальной поддержки гражданина (семьи). Введение новых форм социальной защиты связывается с адресностью в их предоставлении, которая включает в себя не только предоставление форм социальной защиты действительно нуждающимся, а дифференциацию социальных выплат и социальных мер в зависимости от степени участия субъекта в соответствующей страховой системе, а также формировании средств финансирования социальных мероприятий. Так, например, размер страховых выплат до достижения ребенком 1 года ставится в зависимость от получаемого дохода заявителя за предшествующие обращению 12 месяцев и соответственно сумм производимых отчислений в Государственный фонд социального страхования.

Резюмируя вышеизложенное, отметим, что современное развитие социальной сферы связывается с приоритетностью развития новых форм социальной защиты, обеспечения, обслуживания адресно, с учетом участия граждан в формировании средств финансирования мероприятий и определения фактической необходимости, нуждаемости лиц в мерах данного характера. Минимально гарантированный Конституцией РК уровень социальной защиты должен быть определен в централизованных нормативных правовых актах и финансироваться за счет средств республиканского бюджета.

Векторы реализации государственного управления в социальной сфере определяются современными направлениями социальной политики государства, как доминанты, устанавливающей динамику развития той или иной сферы отношений в обществе с государственным устройством, модель выработки и реализации направлений государственной политики устанавливается Конституцией Республики Казахстан. Определение векторов развития социальной политики, нормотворческая деятельность в социальной сфере, выработка и претворение в жизнь социальных мероприятий осуществляется на основе и в исполнение ежегодных посланий Президента РК, которые задают динамики всех общественных процессов в Республике Казахстан; в рамках поручений, определяемых Президентом, обязательных для исполнения государственными органами; на основе программы партии, победившей в результате парламентских выборов и составляющей большинство в Мажилисе Парламента Республики Казахстан; на базе разрабатываемых Правительством Республики Казахстан основных направлений социально-экономической политики государства, которое организует их осуществление.

3.2 Проблемы правового обеспечения повышения эффективности государственного управления в социальной сфере

Проведенный нами в предыдущих частях исследования анализ проблем государственного управления в социальной сфере и вопросов реформы государственного управления данной областью общественных отношений является, по существу, подготовительной деятельностью к процессу выработки рекомендаций и предложений, предшествующим этапом к обоснованию мер по совершенствованию деятельности органов государственного управления в социальной сфере, поскольку качественный научный анализ сфер общественной жизни, полагаем, должен завершаться не только резюмированием проблем, но и обоснованием путей их решения, в данном случае обеспечивается преемственность выводов, мероприятий по преодолению выявленных проблем и законченность, целостность исследования. Именно данному направлению деятельности посвящен настоящий этап работы.

В Конституции закрепляются принципы функционирования государственной власти, жизнедеятельности общества, которые находят свою правоконкретизацию в текущем законодательстве, при этом важнейшим условием реализации правовых принципов государственно-властного воздействия на общественные отношения являются их гарантии. Гарантии призваны обеспечить реальное осуществление всех социальных прав субъектов отношений в этой сфере. Гарантии принципов предполагают высокий уровень организационно-правовых средств их обеспечения. Юридические гарантии должны быть эффективными при любых обстоятельствах. Это достигается, во-первых, путём содействия осуществлению социальных прав и, во-вторых, путём устранения возможных препятствий в процессе их реализации.

Реализация конституционных принципов является важнейшим показателем развития соответствующих социальных отношений. Принципы должны не просто декларироваться в законодательных актах, они должны находить своё отражение и закрепление во всём социальном законодательстве, должна существовать ответственность за их нарушение. Легально установлена ответственность за нарушения законодательства Республики Казахстан о пенсионном обеспечении относительно невыполнения накопительными пенсионными фондами своих обязательств, относительно неисполнения обязанностей, предусмотренных законодательством Республики Казахстан о пенсионном обеспечении, по выплате пенсий в полном размере и в установленные сроки должностными лицами Государственного Центра по выплате пенсии, а также ответственность работодателя за неисполнение своих обязательств по осуществлению пенсионных взносов. К сожалению, законодательно не установлен какой-либо вид ответственности государственных органов, работодателей, должностных лиц за нарушение прав граждан при реализации отношений по предоставлению пособий, льгот, компенсаций, предоставлении мер по социальному обслуживанию. Административным законодательством определяется ответственность за нарушение законодательства о социальной защите инвалидов, законодательства Республики Казахстан о пенсионном обеспечении, законодательства Республики Казахстан об обязательном социальном страховании. Однако не предусматривается ответственность за нарушение законодательства о предоставлении пособий, государственной адресной социальной помощи и декларативности таких норм, как: «Ответственность за нарушение законодательства о государственных социальных пособиях по инвалидности, по случаю потери кормильца и по возрасту в Республике Казахстан устанавливается в соответствии с законодательством Республики Казахстан»; «Лица, виновные в нарушении законодательства Республики Казахстан о государственных пособиях семьям, имеющим детей, несут ответственность, установленную законами Республики Казахстан» и др. Указанная правовая ситуация требует своего разрешения в процессе работы над совершенствованием социального законодательства и нормативных правовых актов, предусматривающих виды юридической ответственности. В целях создания действенных законодательных гарантий реализации социальных прав граждан на все формы социальной защиты и обеспечения, на все возможные виды социальных благ требуется закрепление юридической ответственности за нарушение, не предоставление, не создание условий для надлежащей реализации социальных прав граждан.

В настоящее время в целом создана система социальной защиты населения от основных социальных рисков, которая включает в себя:

государственные выплаты за счет средств бюджета всем гражданам на одинаковом уровне в зависимости от социальных рисков;

обязательное социальное страхование за счет отчислений работодателей;

накопительную пенсионную систему;

социальную помощь и специальные государственные программы поддержки определенных категорий граждан за счет средств республиканского и местных бюджетов;

социальные выплаты за счет средств работодателей при наступлении отдельных видов оснований реализации социальных прав.

Вместе с тем, новые задачи государственного развития нашей страны по вхождению в число 50-ти наиболее конкурентноспособных государств мира потребовали разработки новых концепций общественного развития, отражающих современные реалии и тенденции социального устройства.

В настоящее время именно государственному механизму обеспечения сферы социальной защиты граждан принадлежит решающая и ведущая роль в обеспечении реализации социальных прав человека и гражданина в Республике Казахстан, хотя следует отметить и создание рыночных механизмов предоставления отдельных видов социальных выплат. Однако отражающим действительность является положение Концепции социальной защиты населения Республики Казахстан о том, что до завершения реформ государство будет оставаться основным источником финансирования системы социальной защиты населения. Такое положение будет постепенно меняться по мере снижения государственного участия и развития механизмов социального страхования. Государство обеспечит полноту и своевременность всех социальных выплат из бюджета. Следующим этапом в совершенствовании системы управления социальной сферы по замыслу органов государственной власти должна была стать дальнейшая оптимизация и перераспределение функций управления системой социального обеспечения между центральным и местными исполнительными государственными органами, совершенствование информационного обеспечения и социальной статистики в рамках единой системы электронного обслуживания граждан, а также кадровое обеспечение основных направлений дальнейшего углубления социальных реформ, требующее подготовки и повышения квалификации кадров системы социального обеспечения, изложенные направления проведения реформ в данной сфере предусматривались Программой дальнейшего углубления социальных реформ в Республике Казахстан на 2005-2007 годы.

На современном этапе проведения социальных реформ главными задачами государственных институтов власти становятся создание эффективной системы социального обеспечения и достижение социальной справедливости, которые обеспечиваются механизмом государственных социальных гарантий.

На наш взгляд социальным стандартом следует определять минимально необходимый уровень обеспечения социальных гарантий, выражаемый в важнейших социальных нормах, установленных законодательством. Система социальных стандартов должна формироваться на основе необходимых гарантий реализации социальных прав и не должна ограничиваться сферой социального обеспечения, обслуживания. Сфера социального нормирования шире, она должна включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели. К основным типам минимальных социальных стандартов считаем целесообразно отнести:

- прожиточный минимум;

- минимальные доходы в виде минимального размера оплаты труда и пенсий и солидарной системы и базовые пенсионные выплаты;

- минимальные размеры социальных пособий и выплат; номенклатуру, перечни и наборы бесплатных и частично платных общедоступных услуг, оказываемых населению за счет финансирования из бюджетной системы Республики Казахстан;

- минимальные размеры социальных страховых выплат;

- минимальный уровень пенсионного обеспечения за счет добровольных и добровольных профессиональных пенсионных накоплений;

- перечни категорий населения, имеющих право на оказание социальной помощи;

- стандарты необходимого уровня содержательного наполнения, требований и технологий предоставления социальных услуг;

- нормы обеспечения населения социальными услугами и соответствующими учреждениями;

- нормы кадрового, материально-технического и другого обеспечения учреждений социального обслуживания населения;

- нормы предоставления доступного жилья, в том числе стандарты инфраструктурного наполнения социального строительства для приоритетных категорий граждан, к которым относятся:

молодые семьи, имеющие детей;

государственные служащие;

работники государственных учреждений, не являющиеся государственными служащими;

работники государственных предприятий.

- нормы предоставления гражданам страховых выплат при наступлении социальных рисков в рамках добровольного социального страхования.

Считаем, что введение и построение в Республике Казахстан системы социальных стандартов позволит значительно повысить эффективность социальной политики. Данный механизм в полной мере позволит реализоваться основному принципу адресности в предоставлении мер по социальной защите и социальной справедливости.

Поставленные задачи позволили бы решить разработка и принятие закона о социальных стандартах, который должен иметь рамочный, базовый характер. Закон позволил бы устанавливать единую нормативную правовую основу определения и общего порядка применения социальных стандартов, обеспечивающих реализацию закрепленных Конституцией Республики Казахстан социальных гарантий. Кроме того, государственные социальные стандарты, как основополагающее понятие в деле регулирования социального развития в социально-экономических условиях Республики Казахстан, потребуют пересмотра, изменения и дополнения в законодательство о местном самоуправлении, бюджетной системе.

Наряду с изложенным, полагаем, необходимо обратить внимание, что система социальных стандартов и нормативы финансового обеспечения их реализации требуют различных подходов к территориальной дифференциации. В Республике Казахстан две территории обладают льготным социальным экономическим статусом, это территории, пострадавшие в результате Аральской экологической катастрофы и территории Семипалатинского испытательного ядерного полигона, признаваемые зоной экологического бедствия. Считаем, что населению, проживающему в указанных местностях, и лицам, признанным пострадавшими от воздействия экологически неблагоприятных факторов, должны быть установлены повышенные социальные стандарты предоставления социальных выплат, помощи и социального обслуживания.

Кроме того, полагаем необходимым устанавливать такой важнейший социальный стандарт, как прожиточный минимум, дифференцированно, в зависимости от социально-экономического положения отдельной административно-территориальной единицы (области, города республиканского значения, столицы).

Введение социальных стандартов и нормативов позволит достичь в социальной, важнейшей сфере любого государства повышения эффективности государственного управления.

Следующим видом общественных отношений, требующих своего адекватного правового обеспечения, являются вытекающие (исходя из времени их существования относительно собственно социальных отношений) из социальных общественные отношения по контролю за соблюдением социального законодательства и соблюдением социальных прав. Как указывалось в предыдущих частях настоящего исследования, в системе государственных органов власти отсутствует правоуполномоченный и правообязанный субъект, осуществляющий непосредственно контроль за системой социальных отношений, правоприменительной практикой в социальной сфере.

Кроме того, в результате проведенного анализа нами установлено отсутствие у существующих государственных органов функций по содействию гражданам (семьям) в осуществлении ими своих социальных прав, что недопустимо исходя из приоритетного положения социальной сферы в системе всей системы общественных отношений, подвергающихся правовому регулированию, а также учитывая важность доступности реализации социальных прав гражданами.

В связи с изложенным нами предлагается создать при Министерстве труда и социальной защиты Республики Казахстан специализированный орган - Государственную социальную инспекцию.

Полагаем, что Государственные социальные инспекторы Министерства труда и социальной защиты населения должны осуществлять контроль за соблюдением социального законодательства о социальном обеспечении, облуживании, помощи, страховании, социальной защите на территории Республики Казахстан.

Должна быть установлена иерархия должностей и функциональных обязанностей среди должностных лиц Инспекции - государственных социальных инспекторов. Полагаем, что основными направлениями деятельности Государственной социальной инспекции должно стать: осуществление государственного контроля за соблюдением социального законодательства, проведение мониторинга и проверок состояния соблюдения социального законодательства, а также анализа причин и обстоятельств нарушений законодательства о социальном обеспечении, защите, обслуживании, помощи, страховании, организация подготовки информации и докладов в Правительство Республики Казахстан о состоянии соблюдения социального законодательства Республики Казахстан, осуществление рассмотрения обращений граждан и организаций; участие в разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, а также методических рекомендаций по осуществлению контроля за соблюдением социального законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к сфере деятельности Министерства труда и социальной защиты населения; подготовка и проведение семинаров, форм повышения квалификации по вопросам социального законодательства и осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о социальной защите, обеспечении.

Для решения предполагаемых задач, стоящих пред Государственной социальной инспекцией, госсоцинспекторы, полагаем, должны обладать следующими функциями: обеспечивать государственный контроль за соблюдением социального законодательства; рассматривать обращения, заявления и жалобы по вопросам законодательства о социальной защите, социальном обеспечении, обслуживании, помощи, страховании. Посредством проверок жалоб и обследований госсоцинспекторы, предполагается, будут выявлять причины и обстоятельства, приводящие к нарушениям социального законодательства, участвовать в разработке и принятии мер по реализации мероприятий, направленных на усиление работы по предупреждению нарушений социального законодательства. Госсоцинспекторы труда должны будут проводить разъяснительную работу по вопросам социального законодательства в организациях, а также через средства массовой информации; при выявлениях нарушений социального законодательства для принятия мер по их устранению, полагаем, должны наделяться правом выносить обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений социального законодательства и вносить предложения о привлечении виновных лиц к ответственности в случае неисполнения предписаний госсоцинспекторов.

Следующим аспектом, снижающим эффективность правового обеспечения государственного управления социальной сферой, является недостаточное качество нормативных правовых актов в социальной сфере, огромная нормативная правовая база, регламентирующая социальные отношения, имеющиеся противоречия в содержании нормативных правовых актов, составляющих социальное законодательство, отсутствие легально закрепленного единого подхода к управлению социальной сферой, проводимой социальной политики и принципов реализации социальных отношений.

Полагаем, что вышеприведенные недостатки правового обеспечения обусловлены отсутствием системности построения общественных отношений в социальной сфере вследствие неприменения к актам социального законодательства таких способов упорядочения и структуризации, как кодификация законодательных актов. Более того, статья 3-1 Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года N 213-1 «О нормативных правовых актах» не относит социальные отношения к однородным общественным отношениям, регулируемым кодексами Республики Казахстан.