Государственное местное управление в Республике Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Республики Казахстан

Костанайский социально технический университет имени академика З. Алдамжар

Дипломная работа

Государственное местное управление в Республике Казахстан

Специальность 050510 - «Государственное местное управление»

Смольникова Татьяна Александровна

Костанай 2010

Содержание

Введение

1. Основы, понятие и особенности развития государственного местного управления в Республике Казахстан

1.1 Конституционные и историко-правовые основы государственного местного управления в РК

1.2 Реформирования системы государственного управления на местах, развитие местного самоуправления

1.3 Казахстанская модель смешанной системы местного государственного управления и самоуправления

2. Органы местного государственного управления в Казахстане

2.1 Понятие и основные признаки местных исполнительных органов

2.2 Анализ деятельности районных и областных акиматов

2.3 Реализация полномочий акиматов

3. Проблемы и перспективы развития местного управления в РК

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Мы живем в эпоху перемен. Наше общество проводит исключительно трудную и необходимую перестройку. Изменения в экономике, во всем жизненном укладе сложны тем, что требуют изменений во всех сферах деятельности общества, производства и управления территориями. Управленцам постоянно нужны ясность, компетентность и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и принять правильные управленческие решения. Управленческая деятельность выступает в современных условиях как один из важнейших факторов функционирования и развития общества, промышленного производства и общественных процессов управления экономикой социальной сферы территорий.

В современных условиях государственное управление, имеющее своей главной задачей обеспечение согласованной, упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию, представляет собой механизм исполнительной власти - одной из отраслей единой государственной власти. Этот механизм есть государственная администрация, практически реализующая исполнительную власть акиматами, в масштабе всей Республики Казахстан. В Конституции Республики Казахстан закреплены основные принципы организации и деятельности местного управления. Исполнительные органы практически администрируют, т.е. управляют экономической, социально-культурной и административно - политической сферами жизни, обеспечивая при этом исполнение, т.е. проведение в жизнь требований казахстанского законодательства.

Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п. Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

Таким образом, именно от качества функционирования органов местного управления, принципа их формирования, особенностей их полномочий и функций зависит реализация основных конституционных прав человека и гражданина в Казахстане. Цель дипломной работы - рассмотреть важнейшие вопросы местного государственного управления в Казахстане, сущность и особенности административно-правового статуса местных исполнительных органов - акиматов, согласно законодательству Республики Казахстан.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

· изучить основы, понятие и особенности развития местного государственного управления в РК;

· рассмотреть понятие и основные признаки местных органов власти;

· изучить функции, цели и задачи акиматов;

· определить проблемы и перспективы развития местного управления в Казахстане.

1. Основы, понятие и особенности развития государственного местного управления в Республике Казахстан

1.1 Конституционные и историко-правовые основы государственного местного управления в РК

Сложные задачи системного преобразования общества, в целях устойчивого и эффективного его развития, могут быть решены только при наличии эффективной системы управления на всех уровнях государственного управления. Гармоничная система государственного и местного управления должна обеспечить эффективную работу всех уровней власти в стране.

Организация управления в унитарном государстве строится на основе оптимального сочетания центристских и децентристских начал. В Казахстане до последнего времени основные властные полномочия сосредотачивались на уровне центра. Однако принцип унитаризма никак не предполагает сверхконцентрации власти в руках центральных административных органов и не препятствует передаче части полномочий в регионы.

Невозможность решения центром всех вопросов и необходимость продвижения реформ с мест, в конце концов, выдвинули в качестве важнейшей задачи децентрализацию управления. На это нацелена стратегия развития Республики до 2030 года, определенная в Послании Президента народу Казахстана. Речь идет о новой стратегии управления страной, в которой важное место должно быть отведено регионам [17].

Местное государственное управление -- деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной Законом и другими законодательными актами.

На территории бывшего СССР процесс реформирования власти на местах начался в апреле 1990 года, когда был принят Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

Он явился основой реформирования местного управления в Казахстане. 15 декабря 1990 г. был принят Закон "О собственности в Казахской ССР". В соответствии с этим законом, собственность подлежала децентрализации и могла выступать в трех видах: общесоюзной, республиканской и местной (коммунальной). В качестве субъекта коммунальной собственности определялась административно-территориальная единица, от имени населения которой местные Советы осуществляли владение, пользование и распоряжение коммунальным имуществом. Кроме того, Советы на подведомственной территории должны были от имени Казахской ССР осуществлять владение, пользование и распоряжение имуществом, входящим в республиканскую собственность.

Затем был принят Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". В нем закреплялась их собственная материально-финансовая база, которая затем конкретизировалась в последующих разделах применительно к уровню самоуправления. В Законе закреплялся принцип верховенства представительных органов, а председатель местного Совета становился одновременно председателем исполнительного комитета. Устанавливался внесудебный порядок рассмотрения и разрешения разногласий, возникающих между местными Советами различных уровней. Прерогатива рассматривать и решать такие вопросы была закреплена за вышестоящим Советом, несмотря на то, что этим же Законом допускались договорные отношения и отношения делегирования полномочий по взаимному согласию между Советами.

Однако в этом Законе не было разграничения между местным государственным управлением и местным самоуправлением. Местные государственные органы строились на принципе единства государственной власти. Действовали местные органы государственной власти -- Советы народных депутатов, в которые выбирались представители местного населения, вплоть до сел, аулов. Эти представительные органы формировали местные исполнительные органы. Советы признавались органами местного самоуправления.

В трудный период 1990-1991 гг. предстояло выстраивать новый государственный аппарат, адекватный целям предстоящих политико-экономических преобразований. Заметными вехами сложнейшего политико-правового процесса создания госаппарата управления стали принятие 28 января 1993 года Конституции Казахстана переходного периода, Закона "О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий" от 10 декабря 1993 года, принятого одновременно с Законом "О местных представительных и исполнительных органов РК" [3].

13 января 1992 года принят Закон "О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР". Новшеством в этом законе стала замена исходного начала «верховенства представительных органов" на принцип "разграничения функций и полномочий представительных и исполнительно-распорядительных органов".

Примечательно, что в тот же день Верховный Совет принял также Закон "О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период", связанных с изменениями в структуре местных органов. Это дало возможность последовательно провести разделение функций Советов и исполнительно-распорядительных органов.

Вводился институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов.

Особо в Законе отмечалось, что местные Советы народных депутатов любого уровня теперь "не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению глав администрации", а главы местных администраций «не вправе принять к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к ведению соответствующих местных Советов народных депутатов». 7 февраля 1992 года подписан Указ Президента "О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы [4]. В нем впервые были закреплены единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций, обязанность Кабинета Министров по оперативному руководству деятельностью всей вертикали исполнительной власти.

После приобретения суверенитета в 1991 -- 1993 гг. в Республике сложилась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. В переходный период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В дальнейшем все большей властью стали обладать местные акимы, а полноценное местное самоуправление, которое бы располагало реальными властными рычагами, отсутствовало.

Введение института глав администраций восстановило вертикальную систему исполнительной власти, Советы превратились в придаток местного государственного механизма.

10 декабря 1993 года, накануне своего «самороспуска», Верховный Совет принимает Закон «О местных представительных и исполнительных органах», который ввел совершенно другую модель органов местного управления [3].

Во-первых, исчезли понятия "органы государственной власти" и "исполнительные органы, формируемые Советами". Во-вторых, представительные органы (маслихаты) уже не формировали местные исполнительные органы; глава местной администрации теперь являлся представителем не местного населения, а Президента. В-третьих, представительные органы формировались до уровня районов и не могли создаваться в сельской (аульной) местности; эти представительные органы уже не назывались органами местного самоуправления, хотя и считались представительными органами населения, были призваны выражать и реализовывать волю населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом общегосударственных интересов. В-четвертых, в Законе уже не было понятия "местное самоуправление", появилось другое понятие -- «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Собрание представителей граждан, с одной стороны, как будто является органом, выполняющим государственные функции в сельской местности. Об этом свидетельствует то, что нормы представительства на собрании устанавливаются главой сельской администрации, им же оно созывается по своей инициативе или по инициативе не менее одной трети предыдущего состава "собрания", им же ведется. В Законе было зафиксировано, что решения "собрания" в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Однако структура и содержание Закона "О местных представительных и исполнительных органов РК" 1993 года не могли стать отражением положений Конституции РК 1993 г., рожденных в политических баталиях. По существу, вся первая глава, да и оглавление, были сконструированы на началах противопоставления представительных органов-маслихатов исполнительным, хотя по своей организационно-правовой природе они всегда относились к органам местного государственного управления, отличаясь от них только способом образования, методами и формами осуществления местного управления. Справедливо отметить, что расплывчатость статей Закона 1993 года была обусловлена также тем, что он принимался в отсутствие в Республике кодифицированного гражданского законодательства и ряда важнейших законодательных актов, регулирующих хозяйственно-экономическую, социально-культурную и административно-политическую сферы государственного управления; не было тогда и сложившейся в ходе реформ современной структуры отраслевого и межотраслевого управления [10].

С 1997 года Правительство вносит в Парламент страны различные варианты проекта закона "О местном государственном управлении". В начале сентября 2000 года, по постановлению Мажилиса Парламента, законопроект был опубликован в официальных газетах для его обсуждения и внесения предложений по нему общественностью. Наконец, 23 января 2001 г. был принят Закон "О местном государственном управлении в РК" [2].

В Казахстане местное управление осуществляют представительные (маслихаты) и исполнительные (акиматы) органы власти. До принятия нового Закона "О местном государственном управлении" их деятельность регулировалась Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах РК" от 10 декабря 1993 года и, соответственно, Конституцией РК. конституционный государственный казахстан акимат

Маслихаты были сформированы в 1994 году, заменив самораспустившиеся в 1993 году Советы народных депутатов различных уровней. В результате прошедших в октябре 1999 года выборов к исполнению своих обязанностей приступили депутаты маслихатов второго созыва. В Конституции РК перечислены основные полномочия маслихатов. Данные полномочия конкретизированы во вновь принятом законе "О местном государственном управлении". Однако детальный анализ этого закона и его сравнение с аналогичными законодательными органами некоторых зарубежных государств позволяют утверждать, что, по сравнению с органами исполнительной власти, маслихатам отведена незначительная роль в общественно-политической жизни Республики. Это подтверждается, во-первых, тем, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность соответствующих акимов и других местных исполнительных органов. Заслушивание их отчетов, утверждение представленных акимами проектов бюджета и иных документов носит чисто формальный характер. Практика депутатских запросов на местном уровне хотя и существует, но не гарантирует принятия исполнительными органами мер по их решению. В этом случае, обязательный ответ на депутатский запрос является простой отпиской. Что же касается установленного п. 5 ст. 87 Конституции РК права маслихата на выражение недоверия акиму и просьбы об его освобождении от занимаемой должности через обращение к вышестоящему акиму или Президенту, то на практике эта норма не работает [1]. Прежде всего, потому, что в нынешних условиях трудно собрать две трети голосов депутатов, недовольных работой акима, но не побоявшихся выразить это отношение открыто. И самое главное, что окончательное решение по данному вопросу остается за главой государства или вышестоящим акимом, которые могут не согласиться с мнением депутатов того или иного маслихата. Во-вторых, маслихаты, не имея собственных финансовых средств и иной собственности (помещение, транспорт и т.д.), необходимых для осуществления своей деятельности, находятся в полной финансово-экономической зависимости от акимов.

В-третьих, в отличие от органов исполнительной власти, охватывающих все населенные пункты Республики, маслихаты действуют только на уровне областей, городов республиканского значения и столицы республики, районов и городов областного подчинения. В городах же районного подчинения, поселках, аулах, селах, аульных и сельских округах представительная власть как таковая отсутствует совсем. В-четвертых, между представительными органами всех уровней нет никаких связей, способствующих укреплению этой ветви власти. Парламент уделяет больше внимания вопросам республиканского масштаба. Хотя, как законодательный орган, он мог бы реально повлиять на изменение положения маслихатов и расширение их полномочий. В-пятых, в отличие от Парламента, маслихаты функционируют не на постоянной основе. Свою основную деятельность они осуществляют только во время своих сессий, проводимых раз в квартал. Правда, по инициативе не менее одной трети депутатов или соответствующего акима могут быть проведены внеочередные сессии, но и это не решает проблемы. Вследствие этого многие насущные проблемы населения регионов и населенных пунктов не всегда становятся предметом рассмотрения депутатами маслихатов.

В-шестых, в законе о местном госуправлении нет конкретности и ясности в названиях должностных лиц маслихата. Кроме того, такие названия должностных лиц, как "секретарь маслихата", "зав. организационным отделом", на наш взгляд, не соответствуют занимаемым должностям. Секретарь маслихата является должностным лицом, который возглавляет представительный орган и избирается на срок полномочий маслихата, поэтому его должность и должна называться соответственно "председатель маслихата", а не "секретарь маслихата". Также необходимо заметить, что маслихат, так же, как и акимат, имеет свой аппарат, который является государственным учреждением, обеспечивающим деятельность соответствующего маслихата, его органов и депутатов (ст. 1 ЗРК "О местном государственном управлении") и осуществляющим организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов (ст. 25 ЗРК "О местном государственном управлении"). Тогда, соответственно, у аппарата местного представительного органа (маслихата) должен быть его руководитель. На наш взгляд, "заведующий организационным отделом маслихата" как раз является тем лицом, который осуществляет организационное, правовое, материально-техническое и иное обеспечение маслихата и его органов, поэтому его должность и должна называться в соответствии с его функциональными обязанностями, то есть "руководитель аппарата маслихата".

В-седьмых, серьезным недостатком маслихата, сказывающемся на его работе, является минимальная штатная численность работников аппарата маслихата, которая устанавливается, исходя из количества депутатов. В статье 8 пункта 3 подпункта 4 ЗРК "О местном государственном управлении" записано: "Лимит штатной численности аппарата маслихата устанавливается исходя из численности депутатов, в соотношении 1 работник к 7 депутатам, но не менее 3". В некоторых регионах депутатов немного и, соответственно, здесь наблюдается небольшое количество работников [8]. Даже если сравнить штатную численность работников аппарата маслихата и аппарата акимата, то здесь налицо ощущается разница. Поэтому необходимо увеличить численность работников аппарата маслихата.

Что касается института акимов, то он был создан на базе исполнительных комитетов Советов народных депутатов в начале 1992 года путем вывода акимов (тогда глав администраций) из-под юрисдикции Советов и подчинения их Президенту как главе государства и исполнительной власти. По действующему законодательству, акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но, независимо от этого, абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики. Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории.

До вновь принятого закона акимы областей были подчинены исключительно Президенту и занимали автономное положение по отношению к Правительству. Вследствие этого, многие правительственные программы и решения на местах не выполнялись. Это приводило к противостоянию между Правительством и акимами. Согласно новому закону, акиматы становятся подотчетными и Правительству, и в связи с этим хочется думать, что ситуация коренным образом изменится. Очень неэффективен и институт двойного подчинения, когда одни и те же исполнительные органы вынуждены выполнять поручения и акимов, и руководства соответствующих центральных органов.

Несмотря на полновластное положение на своих территориях, акимы все же не обладают достаточными полномочиями. Ряд областей Республики живет, главным образом, за счет дотационных выделений из республиканского бюджета, что говорит о невозможности местных акимов самостоятельно решать все социально-экономические проблемы на вверенной им территории. Попытки в последнее время увеличить самостоятельность местных бюджетов фактически являются переложением Правительством на акимов ответственности за положение дел на местах без создания для этого необходимых условий.

Кроме того, Правительство создает сильную диспропорцию в плане выделения средств из республиканского бюджета на развитие тех или иных областей, когда одни получают больше, другие - меньше. Причем, зачастую одни области получают средства за счет других. Высокие макроэкономические показатели в отдельных регионах практически не ощущаются жителями этих областей, поскольку все финансовые "излишки" забирает себе центр, не давая, тем самым, полноценно развиваться социально-экономической инфраструктуре регионов. Все это приводит к политико-хозяйственной изоляции регионов и напряженности в отношениях между региональными элитами.

В правовом плане и проблемой как маслихатов, так и акимов является наличие несовершенной законодательной базы, определяющей вопросы их деятельности.

Система местного управления является составной частью государственной региональной политики. Изучение некоторых официальных документов, в частности, принятой в сентябре 1996 года Концепции региональной политики Республики Казахстан [13] и Стратегии "Казахстан-2030" [17], позволяет сделать вывод о том, что государственная региональная политика в РК имеет две основные стороны:

1. Формирование и развитие эффективных рычагов управления и контроля со стороны центральных органов государственной власти за состоянием дел в регионах;

2. Постепенный перенос центра тяжести реформ на уровень самих регионов.

Таким образом, региональная политика проводится в сторону придания определенной самостоятельности регионам и усиления некоторых полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения при одновременном усилении степени их отчетности перед Президентом и Правительством за реализацию официального государственного курса на территории вверенных им административно-территориальных единиц.

Рассмотрим подробно недавно принятый Закон "О местном государственном управлении в РК". Очевидно, что уровень подотчетности Акимов центру повысился. Об этом свидетельствуют следующие моменты:

1. В соответствии с принятыми 7 октября 1998 года поправками в Конституцию РК, ею установлено, что акимы административно-территориальных единиц, стоящих ниже областей, города республиканского значения и столицы, назначаются или избираются в порядке, определяемом Президентом (п. 4 ст. 87) [1]. Видимо, речь идет о принятии не специального закона, а указа или распоряжения главы государства. Хотя в данном случае не утверждается, что акимы областей, Астаны и Алматы будут лишены возможностей назначать нижестоящих акимов, все же трудно определить, каким будет данный порядок.

2. Кроме того, нельзя исключать и возможное введение упомянутых комбинаций по утверждению акимов в различных областях и районах по-разному. Так или иначе, но Основной Закон страны закладывает основу для введения практики ограничения воздействия вышестоящих акимов на нижестоящих, что присуще странам с федеральным устройствам.

3. Заметно снижается контроль акимов за деятельностью территориальных подразделений центральных структур исполнительной власти, руководители которых будут назначаться руководством своих же ведомств без согласования с акимами. Последним по проекту закона вменяется только обеспечение согласованного функционирования территориальных органов центральных ведомств и, в случае выявления недостатков в работе, представление соответствующего заключения Президенту и Правительству РК.

4. Новый закон заметно ограничивает возможности областных акимов даже в выборе некоторых ключевых фигур из своей команды. В частности, это касается их заместителей, которые назначаются и освобождаются от должности акимами по согласованию с уполномоченными вышестоящими государственными органами (пп. 4 п. 1 ст. 29 ЗРК "О местном государственном управлении"). Акимы также лишаются права назначать и освобождать от должности руководителей органов внутренних дел, а, следовательно, влиять на их деятельность и использовать ее в своих интересах.

По закону, акимат - коллегиальный орган, который не является юридическим лицом, в состав которого входят его заместители, руководители аппарата акима и исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Именно акимат, а не аким со своим аппаратом, законодательно признан органом власти, осуществляющим местное государственное управление на данной территории. Однако эта мера фактически не повлияла на осуществление полномочий акимов.

И все же мы можем наблюдать некоторые "издержки и противовесы" в отношении акимов со стороны маслихатов. В частности, маслихаты, по представлению Акима, утверждают персональный состав акимата (п. 5 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). За маслихатами также остаются права на утверждение планов экономических и социальных программ развития данной территории, местного бюджета, осуществление контроля за их исполнением, рассмотрение отчетов акима и руководителей местных исполнительных органов. По новому закону, маслихаты также получают право вносить в те или иные государственные органы представления о привлечении к ответственности их должностных лиц, которые не выполнили решения маслихатов (п. 6 ст. 6 ЗРК "О местном государственном управлении"). В то же время, нельзя говорить о том, что возможности акимов и маслихатов по оказанию давления друг на друга уравнены. В связи с этим приходится констатировать, что акимы сохраняют за собой как законодательно закрепленные механизмы, так и неписаное право направлять работу маслихатов в свою пользу [19].

Хотелось бы отметить, что в нашей Республике постоянно совершенствуется система государственного и местного управления. Несмотря на это, многие вопросы, касающиеся эффективности системы местного управления, остаются нерешенным. Так, до сих пор не решен вопрос децентрализации власти, то есть передачи полномочий от центра к регионам и расширение полномочий маслихатов в отношении исполнительных органов власти и круга решаемых ими вопросов, что позволило бы усилить самостоятельность и эффективность местных органов власти (акиматов и маслихатов) в решении вопросов территориального развития. Надеемся, что внесенные поправки в действующее законодательство позволят решить многие проблемы местного государственного управления.

1.2 Реформирования системы государственного управления на местах, развитие местного самоуправления

Можно сказать, что нынешний, современный этап реформирования системы государственного управления в Казахстане берет свое начало с 2001 года. Об этом свидетельствует следующее обстоятельство.

К 2000-2001 годам темпы политической реформы в казахстанском обществе стали несколько отставать от масштабов экономических преобразований. В связи с этим возникла необходимость в дополнительной проработке стратегического курса на дальнейшие политические преобразования, основные направления которых были озвучены в Послании Президента народу Казахстана на 2001 год «К свободному, эффективному и безопасному обществу». В частности в этом послании были озвучены задачи дальнейшей демократизации общества по четырем основным направлениям, среди которых особое место заняли расширение полномочий представительных органов власти, расширение выборности и совершенствование выборного законодательства, а также укрепление институтов гражданского общества.

В ходе расширения полномочий представительных органов власти предусматривалось принятие Закона «О местном государственном управлении», четко разграничивающего полномочия местных представительных и исполнительных органов власти. В частности, предполагалось расширить полномочия маслихата в вопросах контроля деятельности акимов и исполнения местных бюджетов. Расширение выборности и совершенствование выборного законодательства предполагалось проводить на основе разрабатывавшейся в то время государственной программы поэтапного введения выборности акимов. Этой программой было предусмотрено проведение, начиная с 2002 года, выборов акимов сельских округов. По завершении этих выборов планировался переход к выборности акимов районов и городов [22].

В целях укрепления институтов гражданского общества в Послании было сделано несколько важных предложений. Во-первых, была поставлена задача принять Закон «О местном самоуправлении», в соответствии с которым в городских микрорайонах, аулах и селах, а также в поселках городского типа должны быть созданы общественные структуры самоуправления, наделенные реальными полномочиями по решению местных проблем.

Во-вторых, было решено оказывать государственную поддержку неправительственным общественным организациям, играющим большую роль в правозащитной деятельности, в реализации особых интересов групп населения, а также в социальной стабилизации общества. Предусматривалось, что такая поддержка будет направлена на реализацию социально значимых проектов, в частности через систему грантов.

Кроме того, в январе 2001 года произошло очень важное событие - после неоднократного обсуждения был принят Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан». Несмотря на недоработку некоторых положений этого закона, его принятие позволило хоть как-то ликвидировать имевшийся на тот момент правовой пробел в законодательном регулировании вопросов местного государственного управления.

Принятие Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» достаточно подробно разграничило полномочия между высшим исполнительным органом, центральными органами и местными исполнительными органами [2]. Что касается местных представительных органов государственной власти, то принятый Закон мало что изменил в их статусе. По сравнению с местными исполнительными органами, в регионах роль местных представительных органов власти оставалась незначительной, а иногда даже носила декоративный характер. Несмотря на то, что главенствующая роль местных представительных органов по отношению к исполнительным была бесспорной, реальной властью маслихаты не обладали. И это ощущали на местах не только депутаты, но и население.

Под влиянием этих неутешительных обстоятельств в свое время были приняты поправки в Конституцию страны и «Закон о местном государственном управлении», которые были призваны способствовать децентрализации государственной власти. В частности, данные поправки предусматривали, что акимы районов, городов областного значения, сел и поселков могут не только назначаться, но и избираться.

Было запланировано, что выборы акимов будут проводиться не повсеместно, а вначале в тех регионах и населенных пунктах, где складывается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация. И такие выборы состоялись.

В соответствии со вступившим в силу 23 июня 2001 года Указом «О выборах акимов аульных (сельских) округов, аулов (сел), поселков», в октябре 2001 года состоялись экспериментальные выборы сельских акимов сроком на 2 года. В эксперименте, который проводился в 28-ми населенных пунктах, участвовали более 30-ти тысяч избирателей и 72 кандидата на должность акима. По словам З. Балиевой, тогдашнего Председателя Центризбиркома РК, выборы прошли организованно, нарушений не отмечено, жалоб не поступало. Явка избирателей составила более 60-ти процентов.

Проведенные экспериментальные выборы позволили опробовать практику избираемости акимов низовых уровней, а также провести мониторинг предвыборной ситуации и настроений избирателей. Полученные результаты оказали существенное влияние на определение технологии реформы государственного управления. Однако в ходе проведенных в ноябре - декабре 2001 года социологических исследований поствыборной ситуации в сельских округах, в которых прошли экспериментальные выборы, наряду с обнадеживающими результатами, были выявлены некоторые недостатки.

Первое. Большинство населения экспериментальных округов посчитало, что политическая ситуация в стране подготовлена к выборам местных органов власти, и одобрило начавшийся процесс децентрализации.

Второе. Экспериментальные выборы не оказали влияния на состояние межэтнических отношений в регионах, где они проводились.

Третье. Технические процедуры по проведению выборов были выполнены на недостаточно высоком уровне.

Четвертое. Вызвала замечание система косвенного избирательного права, когда сельские жители высказали пожелание лично принимать участие в голосовании.

Пятое. Негативное влияние на ход осуществления эксперимента оказали непроработанность вопросов определения количества выборщиков в рамках избирательного участка, процедуры избрания выборщиков, списков избирателей и другие.

Шестое. Экспериментальные выборы не оказали ощутимого воздействия на политическую ситуацию в стране. Несмотря на то, что задолго до объявления начала выборов многие из лидеров заявляли о своем желании принять участие в избирательной гонке, какой-либо политической активности со стороны политических партий и общественных движений не наблюдалось. СМИ практически не освещали ход выборов.

Седьмое. В то время как степень подготовленности кандидатов в акимы была высокой, само население экспериментальных округов относительно процедур прохождения выборов не было подготовлено к выборам [15].

Кроме всего вышесказанного, следует также отметить два важных обстоятельства, которые явно не способствуют совершенствованию государственного управления на сельском уровне.

Дело в том, что при всех положительных результатах проведенных экспериментальных выборов сельских акимов в условиях отсутствия у них реальных полномочий их деятельность вряд ли сможет оказать какое-либо действенное влияние на улучшение жизни села.

Эффективность государственного управления на сельском уровне снижается также из-за случаев противоречия и несоответствия отдельных принятых сельскими акимами решений действующим законодательно-нормативным документам. Зачастую из-за информационной изолированности отдельных территорий на места не доходят важнейшие нормативные правовые акты, необходимые для практической деятельности органов управления. Отдельные решения сельских акимов, в силу этого, либо противоречат действующим законам, либо их дублируют.

В 2001 году во исполнение Стратегии развития до 2030 года был разработан 10-летний стратегический план развития страны [17]. Планом было предусмотрено осуществление дальнейшей децентрализации системы государственного управления, совершенствование механизмов выборного процесса. В Казахстане формирование институтов местного самоуправления совпало с процессом децентрализации власти. Для стран переходного периода децентрализация - это способ изменения существенных характеристик общества, приближение власти к обществу и людям и, следовательно, рост влияния граждан на власть через соответствующие институты гражданского контроля. Децентрализация способствует повышению восприимчивости органов власти к местным потребностям и проблемам. Когда ответственность за предоставление услуг и обеспечение инфраструктуры децентрализована, местные органы могут лучше оценивать соотношение доходов и расходов, а также более гибко реагировать на потребности населения в рамках бюджетных ограничений.

Нужно отметить, что Казахстан располагает необходимыми внутренними ресурсами для осуществления реформ. В стране осуществляется передача определенных функций, полномочий, финансовой ответственности от Правительства нижестоящим уровням государственной власти. Полномочия акимов даже несколько превышают принятые нормы в развитых странах. Это обусловливает необходимость анализа состояния реальных полномочий в соотношении с существующим объемом ответственности.

В то же время в настоящей сфере существует ряд проблемных узлов. Так, существующая система назначения руководителей органов местного государственного управления не обеспечивает их подотчетности и подконтрольности населению. Также негативным моментом является слабость местных представительных органов и их зависимость от местных исполнительных органов, и дублирование функций центральных органов на местах и региональных администраций.

Несмотря на необходимость децентрализации, ее активное внедрение несет определенные риски для государственной стабильности. Так, например, по мнению ряда экспертов, поспешный переход к выборности руководителей регионов может спровоцировать угрозу возникновения политической нестабильности и межэтнических трений.

За период независимости экономические и политические институты казахстанского общества были подвержены кардинальному реформированию. На современном этапе для дальнейшего развития Казахстана одним из важнейших вопросов является совершенствование системы управления на местах [9].

Возникающие трудности в решении жизненно важных вопросов на местах оказывают неблагоприятное воздействие на социальное самочувствие местного населения. Неудовлетворенность в этой сфере приводит к тому, что положительные результаты проведенных реформ в целом остаются не всегда замеченными населением на местах. В силу указанных обстоятельств в настоящий момент назревает реальная необходимость в разработке эффективного механизма управления на местах через институты местного самоуправления.

Долгое время введение и полноценное развитие местного самоуправления в Казахстане оставались не решенными. Во многом это было обусловлено недостаточностью и неадекватностью попыток законодательного разграничения полномочий и функций между центральными и региональными структурами власти.

В условиях образовавшегося законодательно - правового вакуума решение ряда местных проблем инициировалось как «сверху» со стороны органов государственного управления, так и «снизу» со стороны стихийно возникавших институтов местного самоуправления, деятельность которых до сегодняшнего дня не имеет законодательного обеспечения.

Несовершенство принятых и предложенных в свое время законодательных актов привело к тому, что система местного самоуправления до сих пор не получила своего законодательного закрепления, что не лучшим образом отражается на системе государственного управления в целом. Основной причиной несовершенства предпринятых до нынешнего этапа законодательных инициатив по урегулированию деятельности органов местного самоуправления стало неадекватное понимание их институционального статуса и, следовательно, неопределенность их полномочий [6].

В условиях неразвитости органов местного самоуправления частичному решению проблем на местах должны были способствовать предпринятые государством меры по реформированию отдельных социальных сфер и низового уровня местных органов управления.

Реформирование отдельных социальных сфер было направлено на создание определенных объединений на местах, которые бы частично выполняли функции органов местного самоуправления. В настоящее время в Казахстане действуют Кооперативы собственников квартир (КСК). Принятое Правительством в 1996 году решение о создании Кооперативов собственников квартир стало основной и наиболее эффективной мерой по оказанию социальных услуг населению на местах.

Суть данной реформы состояла в переводе на бездотационную систему сферы содержания и эксплуатации жилищного фонда. Для этого КСК были переданы функции, в которые вошли содержание, эксплуатация и обслуживание жилых домов. Наряду с этим, согласно закону «О КСК и других формах управления кондоминиумами», другой формой управления этой сферой могут выступить и жилищно-коммунальные фирмы.

С момента своего создания деятельность КСК показала свою эффективность, так как внесла определенный вклад в решение проблем в этой сфере. В последние годы 86% жителей многоквартирных домов по всей стране были объединены в около 4500 КСК. В то же время реальное участие в работе КСК по месту проживания принимают лишь 5 - 10% населения. Кроме того, в решении жилищно-коммунальных проблем форма КСК получила применение не во всех регионах.

Таким образом, на фоне неразвитости местных органов самоуправления создание и функционирование КСК при всей своей эффективности не стало универсальным рецептом при решении жилищно-коммунальных проблем в регионах.

Анализ современного состояния органов местного управления и самоуправления, решения ими соответствующих вопросов позволяет выявить следующие проблемные точки.

Первое. В настоящий момент отсутствует единый подход к определению понятия «местное самоуправление», его статуса и роли в общественно-политической системе страны. В большинстве случаев органам местного самоуправления придается статус политического института, хотя, по сути, он является общественным образованием.

Второе. До недавнего времени создание эффективного регионального управления, направленного на решение проблем на местах, затруднялось отсутствием целенаправленной государственной политики по развитию системы местного самоуправления, которая должна основываться на соответствующей Конституции поэтапного проведения реформ в этой области.

Третье. В стране нет законодательной базы, способной полноценно регулировать работу органов местного самоуправления. В результате стихийно создаваемые на местах структуры местного самоуправления зачастую признаются местными властями незаконными и затем ликвидируются. После этого таким структурам приходится проходить очередную перерегистрацию.

Четвертое. Эффективность регионального управления несколько снижается из-за существующих определенных противоречий в законодательстве в вопросах подотчетности органов местного управления.

Пятое. Развитие органов местного управления существенно затрудняется дефицитом квалифицированного кадрового состава. Практика показывает, что в местных органах власти образование многих сотрудников не соответствует исполняемым ими функциям [21].

Наличие указанных проблемных точек существенно затрудняет развитие системы местного управления и самоуправления в нашей стране.

Тем не менее, пошаговое, постепенное развитие системы местного самоуправления представляется довольно перспективным шагом. При этом, как неоднократно было упомянуто, основным пусковым механизмом в реальном развитии местного самоуправления в Казахстане является объективно назревшая необходимость в децентрализации власти. При этом главным критерием успеха развития местного самоуправления является то, что органы местного самоуправления следует рассматривать как органы, предоставляющие социальные услуги для местного населения. Это позволяет избежать политизации самого процесса развития системы местного самоуправления в нашей стране.

За последние годы было подготовлено несколько вариантов проекта Концепции развития местного самоуправления. Все представленные на суд общественности варианты Концепции развития местного самоуправления имели ряд общих черт. Так, во всех из них местное самоуправление рассматривалось как нижний уровень в системе управления, целевой функцией которого выступает удовлетворение специфических для данной территории потребностей населения.

Общими принципами местного самоуправления в Казахстане были обозначены следующие.

Органы местного самоуправления не рассматриваются в качестве политических институтов, то есть не входят в систему государственной власти, вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, а также осуществляя решения принятые органами государственной власти в соответствии с законом. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией и Законом полномочиям.

Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с законом собственной компетенцией в решении вопросов местного значения и несут ответственность перед населением соответствующего территориального образования.

Органы местного самоуправления действуют на основе единой организационной формы осуществления местного самоуправления, что обусловлено унитарным устройством Казахстана.

Деятельность органов местного самоуправления имеет открытый характер, что требует регулярного информирования населения о проделанной работе.

В целом развитие местного самоуправления в Казахстане целесообразно развивать поэтапно, по мере практической реализации таких приоритетных условий, как:

· окончательное распределение полномочий, собственности и финансов на основе децентрализации власти;

· разработка механизмов эффективного взаимодействия органов государственного управления и самоуправления в формировании местной политики;

· развитие инфраструктуры местного самоуправления путем вовлечения граждан в процессы управления и контроля.

Учитывая, что децентрализация власти представляет собой достаточно длительный процесс, передача функций местных органов управления органам местного самоуправления должна происходить поэтапно. Для этого должен быть окончательно определен перечень социальных услуг, предназначенных для передачи органам местного самоуправления, а также круг полномочий, делегируемых государственными структурами [12].

Представляется, что формирование системы местного самоуправления должно проходить в следующих направлениях.

Во-первых, эффективное развитие системы местного самоуправления требует поэтапной передачи некоторых полномочий органам местного самоуправления. При этом на первом этапе часть полномочий должна делегироваться органам местного управления (акиматами сельского округа) органам самоуправления сельских округов, а на втором районными акиматами соответствующим органам местного самоуправления. Содержанием этих полномочий могут стать социальная сфера и ее объекты, которые образуют основу муниципальной собственности. Органам местного самоуправления передаются ограниченные полномочия в социальной и отчасти хозяйственной деятельности. В качестве финансового обеспечения этих новых полномочий могут выступить налоги и сборы на местном уровне, а также различные займы, трансферты на реализацию перспективных социально-экономических проектов.

Во-вторых, для развития местного самоуправления позитивно введение выборности акимов районного и областного уровней. Выборность усилит ответственность выбранных лиц перед населением. Развитие системы местного самоуправления может сопровождаться введением выборности руководителей органов местного самоуправления на сельском и поселковом уровне, с наделением их реальными полномочиями. При этом оптимальной моделью выборов могут стать прямые выборы, так как в этом случае усиливается ответственность выбранных лиц перед местным сообществом.

В-третьих, важное значение в развитии системы местного самоуправления имеет регламентация ее бюджетно-финансового и материального обеспечения. Одним из основных залогов реального развития системы местного самоуправления является разделение бюджетов всех уровней, так как без прозрачной финансовой базы эта система развиваться не может. Практика субсидий и дотаций регионам при первоначальном отчислении ими в республиканский бюджет местных налогов прочно вошла в жизнь. Однако возможен определенный прогресс, когда интересы государства в целом и региона могут совпасть. При этом данное совпадение может произойти таким образом, что часть местного бюджета станет принадлежать органам местного самоуправления. Таким образом, финансовой основой местного самоуправления останутся те же источники, которые в настоящее время образуют местные бюджеты. К их числу можно отнести: поступления от местных налогов; неналоговые поступления; доходы от операций с капиталом; официальные трансферты; погашения основного долга по ранее выданным из местных бюджетов кредитов.

В-четвертых, одним из основных аспектов бюджетной децентрализации может стать реформирование существующих механизмов межбюджетного регулирования и практики сбора и распределения налогов.

В-пятых, важное значение в регламентации материального обеспечения функционирования системы местного самоуправления имеет выработка механизма развития коммунальной собственности. Экономическая основа местного самоуправления состоит из объектов коммунальной собственности. Парадоксальность ситуации заключается в том, что в настоящее время в Казахстане коммунальная собственность отсутствует, так как собственность носит либо государственный, либо частный характер. Следовательно, коммунальная собственность может образовываться только из этих видов собственности [14].

Таким образом, на настоящий момент в Казахстане имеются серьезные предпосылки для становления и развития системы местного самоуправления.