Государственное местное управление в Республике Казахстан

1.3 Казахстанская модель смешанной системы местного государственного управления и самоуправления

Очень часто в литературе и зарубежной, и отечественной, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия "местное самоуправление" и "местное управление", выделяется разное число уровней в системе местного управления и самоуправления. При этом не проводится четкого разграничения уровней собственно местного самоуправления и местного управления. Да и сделать это весьма непросто, ибо оба эти понятия отражают сложный, но, по сути, единый механизм осуществления власти на местах.

Поэтому одни авторы полагают, что не следует жестко противопоставлять эти понятия, предлагая рассматривать их как соотношение части с целым. Местное управление, являясь достаточно сложным и гибким механизмом, может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и органы, избираемые населением, т.е. органы местного самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая большим своеобразием и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами. Это обусловлено, прежде всего, и главным образом спецификой такой составной части местного управления, как местное самоуправление.

Другой подход к выяснению соотношения этих двух понятий предполагает известное противопоставление местного самоуправления и местного управления. Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Местное самоуправление трактуется как деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению местных вопросов.

Все страны имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Но местное самоуправление не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства [16].

В качестве одной из тенденций развития местной власти (и прежде всего на ее среднем и высшем территориальных уровнях) можно выделить стремление к органическому, наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления, местной администрации реализацию и защиту общенациональных интересов.

Соотношение различных форм местного управления, сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Так, для многих зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого “прямого государственного управления на местах” или же “местного государственного управления”. При этом прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для многих западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно-территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).

По мнению зарубежных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление [19].

Развитие рыночных отношений и прошедшие информационные и управленческие революции в мире приводят к тому, что возможности централизованного государственного воздействия на деятельность субъектов сокращаются. Рационально организованное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе и повышать доверие населения к власти. В свете мировых финансового и продовольственного кризисов важнейшим фактором стабилизации выступают использование потенциала самоорганизации и самоуправления населения для улучшения условий жизнедеятельности. Местное самоуправление, повышая активность населения в решении важных проблем жизнедеятельности, способно придать развитию общества дополнительные внутренние стимулы самодвижения, ускорения социально-экономического и научно-технического прогресса.

Международный опыт показывает, что модели местного самоуправления даже в пределах одной страны существенно разнятся в зависимости от местных традиций и культуры, экономических и других условий. Местное самоуправление отличается в зависимости от государственного устройства страны. Конституционное регулирование местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных. При внедрении местного самоуправления важно учитывать опыт прошлого отечественной истории, накопившего немало ценного в сфере родового и аульного самоуправления, советского строительства, что может и должно быть использовано на современном этапе развития местного самоуправления. В истории Казахстана имеются традиции местного самоуправления. Знаменитые "Жеты Жаргы" - еще в средние века четко делили все сферы компетенции различных общественных и государственных институтов.

Возможность создания местного самоуправления предусматривает Конституция Республики Казахстан от 1995 года, где изначально признана необходимость функционирования местных органов самоуправления и гарантирована их самостоятельность в пределах установленных полномочий. С тех пор предпринимались попытки по внедрения элементов местного самоуправления и создания его законодательной базы. Решением правительства в 1996 году были созданы КСК, которые должны были решать вопросы содержания и эксплуатации жилищного фонда. В сельских территориях самостоятельно образовывались сельские потребительские кооперативы. Следующим шагом в решении местных проблем было проведение экспериментальных выборов в 2001 году сельских акимов и 2006 году - акимов районов и городов областного значения [5].

Сегодня ситуация кардинально изменилась благодаря инициированному Главой государства обновлению Основного закона страны. Во-первых, исключена норма о том, что не допускается слияние общественных и государственных институтов, что позволит делегировать органам местного самоуправления осуществление государственных функций. Во-вторых, основой местного самоуправления теперь являются местные маслихаты, избранные на основе свободного, тайного, прямого и всеобщего голосования. Повышены роль и полномочия маслихатов. Срок полномочий маслихатов увеличен до пяти лет. С их согласия станут назначаться акимы всех уровней. Упрощается и процедура выражения маслихатом недоверия акиму: ранее оно могло быть принято двумя третями голосов депутатов маслихата, а теперь достаточно простого большинства голосов.

Таким образом, в Конституции заложены базовые параметры местного самоуправления, в основе которых лежит идея сближения систем местного государственного управления и самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства.

Во время выступления на расширенном заседании Политсовета НДП "Нур Отан" Глава государства поручил, чтобы на законодательном уровне были окончательно закреплены все положения конституционной реформы, в том числе по формированию системы местного самоуправления. Президент страны отметил, что не следует торопиться с созданием новых, дополнительных органов власти при введении института местного самоуправления. По его мнению, выборы кенеса - искусственная мера, которая приведет к раздутию административного аппарата, в то время как маслихаты как органы представительной власти полностью себя оправдали. На этом этапе надо активизировать их работу, усилить аппараты и полномочия в решении вопросов регионов.

Глава государства считает, что акимы низовых уровней должны быть интегрированы в систему местного самоуправления с одновременным повышением их статуса и ответственности. Президент сказал, что по решениям и действиям акимов разных уровней граждане судят в целом о власти, поэтому нужно повышать имидж акимов и их ответственность за этот имидж. По его мнению, в целом выстроена логичная структура представительной и исполнительной власти. При этом глава государства отметил, что акимы сельских округов имеют право создавать у себя советы биев (советы старейшин), советы экономического развития.

22 ноября 2008 года Правительством внесен законопроект "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам местного государственного управления и самоуправления". Местное самоуправление будет осуществляться в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Органами местного самоуправления являются представительные органы - маслихаты области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) и исполнительный орган - аким области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), района в городе, города районного значения, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села). Сельские акимы, кроме выполнения государственных функций, получают возможность легитимно решать задачи местного самоуправления.
Уже сегодня приняв данный законопроект, у нас есть право говорить о собственной модели местного самоуправления. До поступления законопроекта депутатами совместно с международными экспертами из стран Европейского Союза в рамках проекта "Развитие местного самоуправления в РК" была проведена подготовительная работа. Во время мероприятий обсуждался положительный международный опыт внедрения и функционирования МСУ, принципы, закрепленные Европейской хартией "О местном самоуправлении". По мнению международных экспертов, казахстанская модель соответствует международной практике, так как для многих государств характерно наличие смешанной системы, соединяющей в себе местное государственное управление и самоуправление. Так, например, местное самоуправление в основных административно-территориальных единицах (илах) в Турции осуществляют представители центральной власти (вали), но есть также выборные Генеральные советы и их исполнительные органы - Энджомены. В городах и окружных населенных пунктах избираются муниципальные советы, в селах - совет старейшин и староста, который одновременно является представителем ила. При этом, например, в Финляндии, которая председательствует в ОБСЕ, местное самоуправление (ляни) возглавляется губернатором, который назначается президентом [22].

Разработанный законопроект соответствует основным положениям народной платформы НДП "Нур Отан" "За процветание Казахстана и благополучие казахстанцев", направленным на дальнейшую демократизацию общества и развитие местного самоуправления.

На презентации от имени разработчика законопроект представил вице - министр юстиции Марат Бекетаев. Законопроект разработан в целях реализации положений Закона "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан". Законопроектом предусматривается, что маслихаты станут основой местного самоуправления в стране, как представительные органы, избираемые местным населением для решения местных задач. При этом акимы будут интегрированы в систему местного самоуправления, и одновременно будут выполнять как функции местного государственного управления, так и решать вопросы местного значения [23].

2. Органы местного государственного управления в Казахстане

2.1 Понятие и основные признаки местных исполнительных органов

Понятие органа государственного управления может быть определено как структурно оформленное самостоятельное образование, функционально осуществляющее исполнительную и распорядительную деятельность в целях решения задач общества в сферах хозяйственного, социально-культурного, административно-политического строительства и в межотраслевых сферах государственной деятельности [5].

Для органов государственного управления характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

В юридической литературе допускается отнесение к органам государственного управления предприятий и учреждений. Однако, основной задачей учреждений, предприятий является не внешнее властное руководство, не управление, а внутреннее осуществление непосредственного процесса производства (внутри своих коллективов) материальных благ, предоставления тех или иных услуг. Таким образом, государственные учреждения и промышленные предприятия не являются органами государственного управления потому, что не обладают внешними государственно-властными полномочиями.

Итак, орган государственного управления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Являясь самостоятельной частью государственного аппарата, органы исполнительной власти обладают характерными для себя определёнными признаками, позволяющие составить точное представление о них. К таковым признакам относятся:

- орган исполнительной власти является частью системы государственных органов;

- исполнительные органы обладают своим статусом, закреплённым в нормативном акте;

- органы исполнительной власти обладают определённой организационной структурой;

- органам исполнительной власти свойственна определённая самостоятельность;

- органы исполнительной власти действуют от имени государства;

- органы исполнительной власти наделены компетенцией и властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач;

- органы исполнительной власти являются подзаконными органами, ориентированными не деятельность на основе и во исполнения закона;

- в процессе исполнения законов органы исполнительной власти принимают свойственные только им правовые акты;

- органы исполнительной власти действуют на основе принципов государственной службы;

- органы исполнительной власти являются структурно-организованными;

- образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством РК.

Правовое положение органов государственного управления регулируется: Конституцией Республики Казахстан, законами, указами, регулирующими те или иные сферы деятельности, подзаконными актами [15].

Конкретное правовое положение органов государственного управления выражается в следующем:

а) действуют на основании и во исполнение закона, при этом не только исполняют его веления, но и часто самостоятельно устанавливают подзаконные общеобязательные правила поведения (правовые нормы);

б) основные органы государственного управления образуются непосредственно органами государственной власти, все они подотчетны и подконтрольны своей деятельности органам государственной власти;

в) органы государственного управления могут совершать действия, которые либо прямо указаны в законе, либо необходимы для выполнения закона. Законом устанавливаются объем компетенции, основные задачи, формы деятельности многих органов управления;

г) действуя в пределах своей компетенции, орган государственного управления обладает необходимой оперативной самостоятельностью. Кроме того, правовое положение органов государственного управления характеризуется следующим образом;

д) деятельность их носит подзаконный характер и осуществляется на основе и во исполнение закона, в соответствии со своим назначением эти органы обязаны активно проводить в жизнь требования законов, действовать в строгом соответствии с законом;

е) ведущие звенья системы этих органов образуются органами государственной власти, которым они подотчетны и подконтрольны, они представляют собой исполнительный аппарат, работают под руководством последних, ответственны перед ними, подотчетны и подконтрольны им, получают от них полномочия. Ведущие звенья органов государственного управления - Правительство Республики Казахстан, центральные органы отраслевого и межотраслевого управления, администрации и их отделы и управления и иные, непосредственно образуются органами государственной власти. Другая часть органов государственного управления создается полномочными вышестоящими органами управления;

ж) для осуществления исполнительно - распорядительной деятельности органы управления от имени государства наделяются юридическими властными полномочиями. Это выражается в праве:

- издавать от имени государства обязательные акты;

-обеспечивать реализацию данных актов путем проведения организационных мероприятий, применения мер воспитания, убеждения и поощрения;

- осуществлять от имени государства надзор за исполнением правовых актов;

- охранять эти акты от нарушений путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения;

з) каждый орган государственного управления имеет свою компетенцию, устанавливаемую различными правовыми актами полномочных органов РК, компетенция - точно определенный объем прав и обязанностей, которыми наделяется данный орган для выполнения возложенных на него задач и функций;

и) органы государственного управления, за исключением Правительства, поднадзорны органам прокуратуры, эти органы государственного управления обязаны рассматривать касающиеся их акты прокурорского надзора (протесты, представления и др.) и принимать по ним меры в соответствии с законодательством. В равной степени это положение действует и в отношении судебных органов;

к) органы государственного управления руководят деятельностью предприятий, учреждений и организаций. С учетом этого определяются их права, обязанность и ответственность, место и роль, взаимоотношения в системе государственного аппарата. Каждый нижестоящий орган управления подчиняется соответствующему вышестоящему органу [6].

В соответствии с законом «О местном государственном управлении в РК» от 23 января 2001 года за № 148 местный исполнительный орган - акимат является местным исполнительным органом, то есть, коллегиальным исполнительным органом, возглавляемый акимом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения), осуществляющий в пределах своей компетенции местное государственное управление на соответствующей территории [2].

Акимат входит в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивает проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Акимат формируется акимом из заместителей акима, руководителя аппарата акима, первых руководителей исполнительных органов, финансируемых из местного бюджета. Порядок подготовки и проведения заседаний акимата, а также принятия им решений определяется регламентом акимата. Типовой регламент утверждается Правительством Республики Казахстан. Персональный состав акимата согласовывается решением сессии соответствующего маслихата. В работе акимата области могут принимать участие с правом совещательного голоса руководители территориальных подразделений центральных государственных органов. Акимат - это коллегиальный орган, который не является юридическим лицом.

Аким - представитель Президента и Правительства Республики Казахстан, возглавляющий местный исполнительный орган (в случае его создания) и обеспечивающий проведение государственной политики на соответствующей территории, согласованное функционирование всех территориальных подразделений центральных государственных органов Республики Казахстан, руководство исполнительными органами, финансируемыми из соответствующего бюджета, наделенный полномочиями государственного управления в соответствии с законодательством Республики Казахстан, ответственный за состояние социально-экономического развития соответствующей территории. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан. Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должностей [10].

Местная администрация (акимат):

- имеет обособленное имущество, собственные источники финансирования из местного бюджета;

- может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и неимущественные права и обязанности;

- быть истцом и ответчиком в суде;

- имеет гербовую печать и иные печати, штампы, бланки, расчетные и иные счета в банковских учреждениях.

Акиматам присущи основные черты, свойственные всем органам государственного аппарата:

- наличие в их распоряжении полномочий государственно-властного характера (издание от имени государства юридически обязательных актов, обеспечение их реализации путем применения мер воспитания, убеждения и поощрения, осуществление наблюдения за исполнением требований юридических актов, защиты этих актов от нарушений путем применения в необходимых случаях мер принуждения);

- они имеют свою организационную структуру, т.е. систему построения их внутреннего или рабочего аппарата, определяемую задачами органа, территориальным масштабом деятельности и, наконец, компетенцией, с помощью которой определяются их полномочия.

Органы управления обладают и специфическими признаками, отличающими их от иных видов государственных органов, которые определяются своеобразием стоящих перед ними задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности.

Формы и методы работы органа государственного управления определяются применительно к его задачам, функциям, правам и обязанностям. Наиболее общими методами и формами работы органов государственного управления являются: принятие нормативных, общих и индивидуальных правовых актов, разработка мер по их обеспечению; инструктирование; инспектирование; организация взаимодействия с общественностью и др. [6].

Например, акимат области (города республиканского значения, столицы) в соответствии с законодательством Республики Казахстан:

· разрабатывает и одобряет прогноз социально-экономического развития и бюджетных параметров и представляет на утверждение маслихата планы, экономические и социальные программы развития области (города республиканского значения, столицы), и обеспечивает их исполнение;

· управляет областной (города республиканского значения, столицы) коммунальной собственностью, осуществляет меры по ее защите;

· содействует исполнению гражданами и организациями норм Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, нормативных правовых актов центральных и местных государственных органов;

· создает условия для развития предпринимательской деятельности и инвестиционного климата на территории области (города республиканского значения, столицы);

· в соответствии со схемой размещения производительных сил Республики Казахстан разрабатывает схему районной планировки области, генеральные планы застройки областного центра, города республиканского значения и столицы, вносит их на рассмотрение в маслихат области (города республиканского значения, столицы); выступает заказчиком по строительству, реконструкции и ремонту объектов областной (города республиканского значения, столицы) коммунальной собственности и объектов социально-культурного назначения областного значения, города республиканского значения, столицы, дает разрешение на строительство коммунальных сетей и сооружений; разрабатывает схемы районной планировки административных районов, генеральные планы застройки районных центров, городов областного значения и представляет их на утверждение областному маслихату;

· организует строительство и эксплуатацию водопроводов, очистных сооружений, тепловых и электрических сетей, находящихся в коммунальной собственности, и других объектов транспортной и инженерной инфраструктуры города республиканского значения, столицы;

· обеспечивает рациональное и эффективное функционирование аграрного сектора;

· осуществляет регулирование земельных отношений в соответствии с земельным законодательством Республики Казахстан;

· в пределах своей компетенции организует государственную экологическую экспертизу объектов II, III и IV категорий, выдает разрешения природопользователям на эмиссии в окружающую среду для объектов II, III и IV категорий, проводит природоохранные мероприятия, регулирует природопользование;

· обеспечивает строительство, рациональную эксплуатацию и содержание дорог областного значения;

· обеспечивает соблюдение государственных стандартов;

· организует обеспечение охраны общественного порядка и безопасности на территории области (города республиканского значения, столицы);

· организует межрайонное (межгородское) пассажирское транспортное сообщение;

· обеспечивает реализацию гражданами права на гарантированный объем бесплатной медицинской помощи с соблюдением установленных государственных стандартов

· обеспечивает реализацию гражданами права на бесплатное образование;

· разрабатывает, представляет на утверждение маслихата программы содействия занятости населения и снижения бедности;

· координирует оказание социальной помощи социально уязвимым слоям населения;

· организует работу по охране и использованию историко-культурного наследия, содействует развитию исторических, национальных и культурных традиций и обычаев населения, развитию физической культуры и спорта;

· координирует работу районных (городов областного значения) акиматов, акимов районов в городе по вопросам, входящим в их компетенцию, в том числе по созданию правовых, организационных условий для становления и развития местного самоуправления;

· в соответствии с законодательством Республики Казахстан вносит на рассмотрение соответствующего маслихата предложения о принятии решений по заимствованию;

· образует консультативно-совещательные органы по вопросам межведомственного характера;

· создает государственные учреждения и предприятия, устанавливает лимит штатной численности исполнительных органов, финансируемых из областного (города республиканского значения, столицы) бюджета в пределах лимита и нормативов штатной численности, утверждаемых Правительством Республики Казахстан.

· разрабатывает и представляет на утверждение маслихата проект правил присвоения звания «Почетный гражданин области» (города, района) [2].

Структура администрации утверждается исполнительным органом при согласовании с представительным органом местного самоуправления,

В структуре исполнительных органов самоуправления особое значение занимают коллегии администрации. Коллегии - это консультативный совещательный орган, который образуется при акиме (главе) местной администрации в составе руководителей структурных подразделений и ином составе. Они созываются для обсуждения и утверждения долгосрочных или целевых программ по важнейшим вопросам местной жизни.

Организующей основой деятельности акимата (администрации) являются планы работы. Они разрабатываются всеми структурными подразделениями акимата на квартал с учетом комплексного решения проблем жизнедеятельности муниципального образования.

Для разработки плана работы акимата заместители акима, руководители структурных подразделений представляют руководителю аппарата акима свои предложения по плану не позднее чем за 15 дней до окончания квартала.

Руководитель аппарата обобщает представленный план работы, согласовывает, уточняет и представляет его акиму на утверждение до 5 числа месяца, предшествующего планируемому периоду. Утвержденный план рассылается департаментам, управлениям, комитетам и доводится до сведения заместителей акима не позднее 3-х дней со дня утверждения.

План работы акимата состоит из четырех разделов:

1.Вопросы, рассматриваемые акимом;

2.Вопросы, рассматриваемые на коллегии;

3.Вопросы, рассматриваемые заместителями акима;

4.Организационная работа (семинары, совещания, научно-практические конференции и т.д.) [15].

Глава администрации (аким) является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Назначение акима местной администрации проводится в соответствии с Конституцией Республики Казахстан.

Акиматы в своей деятельности обязаны:

1) не допускать принятия решений, не соответствующих общегосударственной внешней и внутренней, финансовой и инвестиционной политике;

2) соблюдать интересы Республики Казахстан в обеспечении национальной безопасности;

3) придерживаться общегосударственных стандартов, устанавливаемых в общественно значимых сферах деятельности;

4) обеспечивать соблюдение прав и законных интересов граждан.

Акиматам запрещается принимать решения, препятствующие формированию единого рынка труда, капитала, финансов, свободному обмену товарами и услугами в пределах Республики Казахстан.

Планы развития территорий, принимаемые акиматами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан.

Экономическую и финансовую основу деятельности местного государственного управления составляют:

1) местный бюджет;

2) имущество, закрепленное за коммунальными юридическими лицами;

3) иное имущество, находящееся в коммунальной собственности в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

Деятельность местных исполнительных органов осуществляется на принципах:

- подотчетности Президенту и правительству, вышестоящим главам администрации;

- подконтрольность соответствующему представительному органу по вопросам его ведения;

- законности;

- единоначалия;

- обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан;

- самостоятельности и независимости в пределах своей компетенции;

- сочетания государственных и местных интересов;

- ответственности за свою деятельность и принимаемые решения.

Акимат на основе и во исполнение Конституции Республики Казахстан, законов, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, иных нормативных правовых актов издает постановления. Постановления акимата подписываются акимом. Аким издает решения нормативно-правового характера и распоряжения по вопросам административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера. Акты акимата и (или) акима, принятые в пределах их компетенции, имеют обязательную силу на всей территории соответствующей административно-территориальной единицы. Действие актов акимата и (или) акима может быть приостановлено соответствующим прокурором. Акты акимата и (или) акима, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан (кроме актов, содержащих государственные секреты Республики Казахстан и иную охраняемую законом тайну), подлежат обязательному официальному опубликованию. Акты акимата и (или) акима, носящие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат государственной регистрации территориальными органами Министерства юстиции Республики Казахстан в установленном законодательством Республики Казахстан порядке. Действие актов акимата и (или) акима может быть отменено либо приостановлено полностью или частично Президентом, Правительством Республики Казахстан, вышестоящим акиматом и (или) акимом, самим акиматом и (или) акимом, а также решением суда [2].

Аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания) и акима. Информационно-аналитическое, организационно-правовое и материально-техническое обеспечение деятельности акима осуществляется аппаратом акима. Аппарат акима области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) образуется, упраздняется и реорганизуется соответственно акиматом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения). Аппарат акима района в городе, города районного значения, поселка, аула (села), аульного (сельского) округа образуется, упраздняется и реорганизуется акиматом города республиканского значения, столицы, района (города областного значения). Вопросы деятельности государственных служащих аппарата акима в связи с прекращением полномочий акима, назначением нового акима определяются законодательством Республики Казахстан. Положение об аппарате акима, его структура утверждаются соответствующим акиматом. Аппарат акима является государственным учреждением, содержащимся за счет местного бюджета.

Исполнительный орган, финансируемый из местного бюджета, - государственное учреждение, уполномоченное акиматом на осуществление отдельных функций местного государственного управления и самоуправления, финансируемое из соответствующих местных бюджетов. Исполнительные органы, финансируемые из местных бюджетов, образуются, упраздняются и реорганизуются акиматом области (города республиканского значения, столицы), района (города областного значения) в рамках схемы управления административно-территориальной единицей, утвержденной соответствующим маслихатом. Компетенция и организация деятельности исполнительных органов, финансируемых из местных бюджетов, определяются соответствующим акиматом с соблюдением требований законов Республики Казахстан.

Реформы политической системы и экономики требуют того, чтобы аппарат управления стал действительно исполнительным и подконтрольным представительным органом, освободился от тех гипертрофированных властных полномочий, которые он присвоил в прежние годы.

Деятельность аппарата государственного управления и каждого в отдельности исполнительно-распорядительного органа должна строиться на основе познания и правильного использования объективных законов общественного развития. Только в этом случае она может быть полноценной и приносящей пользу обществу и государству [9].

2.2 Анализ деятельности районных и областных акиматов

Функции органа управления указывают, из чего складывается практическая повседневная деятельность органа, направленная на выполнение поставленных перед ним задач. Функции отражают материальное содержание деятельности органа. Основными функциями, присущими компетенции почти всех органов местного управления, являются: прогнозирование, планирование, кадровое дело, финансирование, материально-техническое обеспечение, контроль и другие. Полный и точный перечень функций органа государственного управления в правовых актах, закрепляющих компетенции органа, имеет первостепенное значение для правильной организации управления.

Закрепляемые правовыми актами права и обязанности определяют границы полномочий органа государственного управления в осуществлении каждой из его функций; планирование по конкретным показателям и в установленные сроки, финансирование из определенных источников и в определенном объеме, меры поощрения по видам и определенных размерах, меры дисциплинарной и административной ответственности по видам и также в определенных размерах.

Органы управления призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления [20].

Акиматы призваны осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность государства, которая состоит в практическом исполнении законов и подзаконных актов в процессе непосредственного управления. Они проводят в жизнь требования этих актов, организуют их исполнение подведомственными объектами, решают разнообразные вопросы, возникающие в повседневной практике претворения в жизнь требований законов, указов, а также актов шейного самоуправления.

В этом смысле органы управления являются исполнительным аппаратом, подконтрольным и подотчетным органам государственной власти.

И, наконец, для рассматриваемых органов управления характерно непосредственное подчинение им соответствующих отраслей хозяйства и культуры, предприятий, объединений, организаций и учреждений. Они призваны повседневно руководить их работой. По отношению к этим объектам управления органы управления являются исполнительно-распорядительными. Для органов исполнительной власти характерна подчиненность нижестоящих органов управления вышестоящим. При этом они могут действовать в рамках двойной подчиненности, т.е. вертикальной и горизонтальной. Однако там, где необходимо централизованное управление (например, оборонное), двойное подчинение отсутствует.

Итак, орган местного самоуправления - это звено государственного аппарата, функционально осуществляющее на основе и во исполнение законов и подзаконных актов исполнительную и распорядительную деятельность.

Рассмотрим деятельность Государственного учреждения «Управление внутренней политики акимата Костанайской области».

Государственное учреждение «Управление внутренней политики акимата Костанайской области» является исполнительным органом, финансируемым из областного бюджета, уполномоченным на осуществление функций государственного управления и контроля в сфере внутренней политики.

Учредителем Управления является акимат Костанайской области.

Управление осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией, законами Республики Казахстан, актами Президента и Правительства Республики Казахстан, акима области.

Управление является юридическим лицом, имеет печати и штампы со своим наименованием на государственном языке, бланки установленного образца, а также расчетный счет в банке, самостоятельный баланс.

Управление вступает в гражданско-правовые отношения от собственного имени. Управление имеет право выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени государства, если он уполномочен на это в соответствии с законодательством Республики Казахстан [23].

Основными целями и функциями Управления являются:

1. участие в формировании и реализации государственной политики по обеспечению общественно-политической стабильности, а также укреплению государственного суверенитета, демократизации общественных процессов и консолидации общества;

2. обеспечение, реализация исполнения в регионе местными органами государственного управления внутренней политики государства с законами Республики Казахстан, актами и поручениями Президента, Правительства Республики Казахстан; маслихатов, акимата и Акима по вопросам, относящимся к компетенции Управления;

3. участие в укреплении демократических институтов общества, разъяснение и пропаганда основных приоритетов Стратегии развития Казахстана до 2030 года, ежегодных посланий Главы государства народу Казахстана;

4. координация работы по разработке и реализации программ по пропаганде и разъяснению государственной внутренней политики, законодательства Республики Казахстан по вопросам внутренней политики, общественно-политической сферы;

5. выработка концептуальных основ и практических рекомендаций в области внутренней политики, а также предложений по консолидации общества на основе формирования гражданской идентичности, долгосрочных приоритетов развития Казахстана;

6. всестороннее и объективное изучение, обобщение и анализ происходящих в регионе общественно-политических процессов и тенденций их развития;

7. реализация государственной информационной политики на региональном уровне, координация деятельности региональных средств массовой информации по выполнению государственного заказа, по ее проведению; осуществление мониторинга печатных и электронных средств массовой информации;

8. осуществление мониторинга деятельности полиграфических предприятий региона;

9. проведение социологических и мониторинговых исследований, направленных на прогноз общественно-политической ситуации в регионе;

10. последовательное осуществление политики государства на территории Костанайской области в отношении религии, обеспечение реализации законодательства в сфере регулирования отношений религиозных объединений;

11. участие в разработке и реализации концепций, программ, определяющих государственную политику во внутриполитической сфере, в области межэтнических отношений, обеспечения и соблюдения прав и свобод человека в Республике Казахстан;

12. осуществление работы по формированию, накоплению, обобщению и классификации информационной базы данных общественно-политических, религиозных, молодежных, неправительственных объединений области;

13. осуществление связей с политическими партиями, национально-культурными объединениями, правозащитными, религиозными и иными общественными организациями;

14. участие в подготовке и проведении республиканских и региональных научно-практических мероприятий, направленных на укрепление внутриполитической стабильности и демократизацию политических процессов в регионе;

15. выполнение совместной с другими подразделениями аппарата акима Костанайской области организационно-методической и научно-исследовательской работы, входящей в компетенцию Управления;

16. проведение государственных услуг;

17. осуществление иных функций, предусмотренных законодательством Республики Казахстан.

Для реализации основных задач и осуществления своих функций Управление имеет право в установленном законодательством Республики Казахстан порядке:

o запрашивать от государственных органов и должностных лиц, иных организаций и граждан информацию, необходимую для выполнения своих функций, привлекать работников государственных органов и иных организаций к участию в подготовке вопросов, относящихся к компетенции Управления, создавать временные рабочие группы для выработки соответствующих предложений;

o вносить предложения акиму по совершенствованию организации деятельности государственных органов в сфере внутренней политики, осуществлять подготовку информационно-аналитических и иных материалов по вопросам, относящимся к ведению Управления;

o давать поручения, относящиеся к сфере деятельности Управления, соответствующим государственным органам и должностным лицам, контролировать их исполнение, а также участвовать в мероприятиях, проводимых центральными и местными исполнительными органами;

o выступать администратором программ и организатором конкурса по государственным закупкам;

o оказывать организационно-методическую, информационную и иную помощь должностным лицам государственных органов, в ведении которых находятся вопросы сферы внутренней политики, соблюдения прав человека и иные вопросы, входящие в компетенцию Управления [10].

Рассмотрим цели, функции и задачи аппарата акима на примере Сарыкольского района. Предметом деятельности Аппарата является осуществление организационно-правового и материально-технического обеспечения деятельности акима и акимата района.

Аппарат акима района, осуществляя организационно-правовое обеспечение акима и акимата района:

1. планирует работу аппарата, проведение заседаний акимата, совещаний, семинаров и других мероприятий, организует их подготовку и проведение;

2. вносит предложения акиму и акимату района об изменении, прекращении решений, распоряжений, постановлений, об отмене противоречащих действующему законодательству актов акимов и акиматов;

3. осуществляет контроль за исполнением актов и поручений Президента Республики Казахстан, Правительства, акима и акимата района и других нормативных актов;

4. принимает меры по устранению выявленных нарушений действующего законодательства;

5. решает в соответствии с действующим законодательством вопросы, связанные с прохождением государственной службы, подбором и расстановкой кадров, местных исполнительных органов, подведомственных акиму и акимату района;

6. организует подготовку и переподготовку государственных служащих аппарата акима района и руководителей исполнительных органов, финансируемых из районного бюджета;

7. организует и проводит аттестацию государственных служащих Аппарата и руководителей исполнительных органов, финансируемых из районного бюджета;

8. ведет в Аппарате делопроизводство в соответствии с законодательством;

9. рассматривает служебные документы и обращения граждан;

10. организует личный прием граждан руководством;

11. проводит на постоянной основе проверки по поручению акима, членов акимата при необходимости заслушивает устные и истребует письменные объяснения соответствующих должностных лиц;

12. проводит работу по улучшению стиля и методов работы, внедрению новых информационных технологий;

13. проводит юридическую экспертизу актов акима и акимата на соответствие законодательству;

14. принимает меры, направленные на расширение сферы применения государственного языка;

15. организует и обеспечивает проекты решений и распоряжений акима и постановлений акимата района; приказов руководителя аппарата;

16. обеспечивает взаимодействие и координацию деятельности исполнительных органов, подчиненных акиму района;

17. осуществляет другие функции в соответствии с действующим законодательством [2].

По закрепленным за ними вопросам заместители акима издают решения, обязательные к исполнению соответствующими органами и должностными лицами.

Рассмотрим функции акима (главы) местной администрации:

§ организует разработку и исполнение местного бюджета, осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении бюджета;

§ организует подготовку генерального плана развития территории муниципального образования;

§ организует разработку и исполнение программы экологической безопасности;

§ определяет структуру, штат акимата и вносит их на утверждение представительному органу местного самоуправления, т.е. маслихату;

§ не реже одного раза в год представляет населению и представительному органу местного самоуправления отчет о деятельности акимата;

§ принимает меры по обеспечению правопорядка, координирует меры по борьбе с преступностью;

§ руководит гражданской обороной муниципальных образований, осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

§ назначает и освобождает других руководителей администрации и муниципальных предприятий;

§ издает решения;

§ осуществляет иные распорядительные функции в пределах своей компетенции.

2.3 Реализация полномочий акиматов

Акимы всех административно-территориальных единиц наделяются полномочиями государственно-распорядительного характера, принимают решения, имеющие обязательную силу на соответствующей территории: область, район, город, район в городе и т.д.

Юридическая наука выделяет два подхода к пониманию полномочий государственных органов:

1. полномочия государственных органов - это их неотъемлемый и важный атрибут; органы наделяются властными полномочиями и осуществляют их в соответствии с законом.

2. полномочия государственных органов признаются составной частью их компетенции или функций.

Классифицируют полномочия в зависимости от функций тех или иных органов [14]:

- руководящие функции - полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»;

- регулирующие функции - полномочия: «регулирует», «устанавливает», обеспечивает»;

- рассчётно-аналитические функции - полномочия: «изучает», «разрабатывает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»;

- организационные функции - полномочия: «организует», «координирует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»;

- контрольные функции - полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует».

При этом каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «по согласованию», «совместно», «предварительно».

Но необходимо также закреплять полномочия различных органов исполнительной власти, чтобы комбинация таких полномочий у разных исключительных органов (министерств, ведомств) были согласованы. Для этого необходимо правильно использовать различные формы закрепления полномочий и их регулирования. Наиболее типичными формами такого установления полномочий являются следующие четыре: «первая - конституционная, вторая - связана с законами и подзаконными актами, третья - с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвёртая - с делегированием полномочий одного органа другому» [8, с. 16].

Но пока регулирование полномочий органов исполнительной власти в Казахстане находится не на высоком уровне, что выражается в ряде показателей. А ведь от чёткой регламентации полномочий органов исполнительной власти зависит их успешная деятельность.
При этом результат зависит от правильной реализации полномочий различных органов исполнительной власти. Но сейчас нередко допускается отклонения фактической деятельности от её «нормативной модели», не полностью используются полномочия, есть примеры и других нарушений. А ответственность за такие нарушения почти не наступает. В связи с этим приводится такой механизм реализации полномочий органов исполнительной власти [12]:

1. Применение комплекса средств юридических, кадровых, технических, организационных, экономических, психологических;

2. Постоянный учёт благоприятных и неблагоприятных факторов, влияющих на масштабы и результаты реализации полномочий органов, их прогнозирование;

3. Введение процессуальной процедуры деятельности органов, которые формируют режим реализации полномочий;

4. Обеспечение прочной законодательной базы для деятельности всех органов исполнительной власти;

5. Чёткое определение механизма осуществления полномочий органа исполнительной власти.

При этом нужно учитывать, что реализация полномочий исполнительной власти, впрочем, как и их устанавливание, должна протекать строго в «правовом русле». Без этого будут приниматься различные правовые акты, направленные против основных конституционных и иных прав.

Таковы основные проблемы в регулировании и реализации полномочий органов исполнительной власти в Казахстане.

К основным направлениям деятельности акимов относятся:

· разработка и представление на утверждение маслихата проектов программ экономического и социального развития соответствующей административно-территориальной единицы и обеспечение их исполнения;